兰德公司研究报告 台湾当前外交国防政策 严重缺乏协调
刘屏/华盛顿十日电

美国智库兰德公司最新研究报告指出，台湾加强与美国的关，但是两岸之间却因为陈水扁总统的态度而陷入难解的僵局。台湾与美国间的军事来往也可能为台海军事平衡增添变数，因此美国应该坚守「一个中国」政策，在台海扮演预防性的角色。报告也批评台湾的国家安全及外交国防政策严重缺乏协调。

这份报告厚达一七二页，取材丰富，内容详尽，大量引用台湾、大陆、美国本身的各种资料，堪称民进党执政以来美国最权威的研究报告之一。

报告由两位着名的台海问题专家史文（Michael Swaine）与毛文（James Malvenon）执笔，名称为《台湾的外交及国防政策：面向与决定性因素》。全文分为五章，一、前言；二、总论；三、（台湾）内部政治及决策过程对政策的影响；四、中国的政策及作为对台湾的影响；五、美国及日本的影响力。

报告开宗明义指出，几年来的变化，使台湾成为美国与中共间最危险的潜在发火点。许多观察家相信，台湾自身未来的作为是最大变数，如果处置不当，不但美、中、台关更趋紧张，并且整个亚洲的安定都受波及。如果因为台湾的作为导致美国与中共开战，将严重挑战美国与日本的防卫同盟关，同时会造成美国与中共间的长期对峙，凡此都会严重威胁亚洲安定。因此，这份报告目的在探究台湾的外交及国防政策，使美国进一步了解现状及可能的发展，俾益於亚洲现在及未来的整体安全。

报告以两件最具影响力的议题「破题」，一是台湾的务实外交，一是弹道飞弹防（ＢＭＤ，即以往的《战区飞弹防ＴＭＤ》）。前者使李登辉获得不少个人政治资源，今後管台湾内部有政治及经济困局，对大陆的经济依赖也日重，但是陈水扁政府仍会继续这个方向。然而，中共却也可能展开更强力的反击。

至於後者，如果成真，将在根本上改变中共对台海情势的评估，因为中共对台湾的威胁将大大减低，台湾被迫统一的压力也大大减低。於是中共可能更大规模的在台海对岸部署短程飞弹，以设法抵消台湾的ＢＭＤ，这麽一来，区域情势可能变得更加不稳。更糟糕的是，中共可能在台湾获得ＢＭＤ之前就先发制人以「解决」台湾问题。报告说，其实台湾内部对ＢＭＤ也有不同意见，不论这种系统的可靠度或经费，都有人质疑。

台湾整体的外交及国防环境有三个面向：

第一，在政治及军事上，中共对台湾的威胁持续增加，而台湾与大陆的经贸往来又日益密切，使问题变得更杂。

第二，相形之下，国际强权提供给台湾的政治及军事协助显得薄弱，可是台湾的经济、社会、文化等活动，在亚太甚至全世界的参与程度日高。

第三，台湾继续推动民主化，政治活泼、人民富裕、社会多元。

在国防上，台湾获得了更多的外国军备，一方面可能在台海军事平衡方面产生刺激作用，一方面则强化中华民国与美国间的防卫态势，从而使中共产生更大敌意。

台湾的政治决策阶层有两个共识，一是弹性或务实外交，同时扬弃金元外交；二是在国防战略上采用《前进部署》（也有人称为《攻势防》），提高吓阻能力。但是同时也有四项分歧，一是国家认同与《一个中国》的观念；二是军方领导；三是战略与国军的终极目标；四即是前述的ＢＭＤ。出现这种分歧，一方面是从国民党执政换成了民进党当家，一方面是台湾的民主和社会多元发展。

近两年前，史文发表有关台湾的国防采购报告时，曾对台北方面有些指责，引起一阵风波。这回，报告不客气的指出，「中华民国在订定及实施国家战略目标与外交国防政策时，具有以下特徵」：

第一，决策高度集中於少数文职及军职领导人之手。有时候受到总统个人强力影响。

第二，决策过程严重缺乏协调。这又分为两部份。首先，在高阶层，没有正式的、机制的、规章的跨部会研商，所以决策的形成及实践并未让所有关键人士参与。其次，在较低阶层中，不论军方或文官系统，都没有正式机制负责协调。

第三，基於前面几项原因，台湾的国家安全策略，有的是某一个别部会负责，有的是总统自己处理，而总统则是「分散的、经常是私人性质的」与重要幕僚互动。

比较陈水扁与李登辉两人的外交及国防理念相同之处有七。第一，推动务实外交。第二，缩小国军规模，但增强实力。第三，文人领导军人。第四，强化国军的快速反应战力。第五，提升空防及制海战力。第六，武器来源分散。第七，强化武器的自力更生。

前後两位总统的不同之处则有下列数项：

第一，在两岸关上，李提出「特殊国与国论」，陈则走中间路线，采行「相对低调、不具挑衅」的策略。

第二，外交上，陈不再强调金元外交，而是把重心置於人权及非政府国际组织（ＮＧＯ）上。陈总统及民进党认为金元外交成效不彰，而台湾的经济现况也使政府必须改弦更张。

第三，国防上，陈加速去除国民党在军中的影响力，并强化国军的吓阻力量，同时设法加强国军与美军间的合作，希望美国对台湾的军事承诺不再只是政治象徵。

第四，根据报导，陈主张与美日建立联合的飞弹防系统。这种说法，李似乎未曾提及。

第五，最重要的区别，就是「一个中国」。陈总统在就职时说「五不」（按，应「四不一没有」），也推动三通，并表示愿意在没有前提等原则下访问大陆。这些善意等於否定了李登辉的两国论。然而，与李登辉比起来，陈水扁不再明确认可国家统一纲领，拒绝明确支持中国统一，甚至不愿确认中华民国宪法中的一个中国意涵。相反的，陈总统使用「未来一个中国」等语，并且否认九二共识。後来陈总统设法补救，例如提到宪法中的一个中国，又提出「政治统合」一词。但是一些观察家认为，後来的说法并未实质改变中共对他的高度疑虑。管北京一直是「听其言，观其行」，但是很多观察家相信，如今中共领导人「对於最终和平解决台湾问题变得更为悲观」。这些观察家认为，两岸间不能重开政治对话，无法达成新的协议，长此以往，发生武装突的机率难免增加。

展望未来四、五年，报告认为将出现以下几个面向

．台湾与美国及其他国家间的关继续维持平稳，华府与台北间的政治、经济、军事联可望加强。

．外交战线上，能做的，李登辉时代都做了，加上陈水扁与立法院间的态势，所以外交不易有大突破。当然，也不能就此断定。

．两岸关，双方都受制於内部因素，僵局一时难解。两岸都希望有外力协助，可是美国不愿做调人，所以短期言，不会有所改善。

．国防政策，扁政府寻求美国在质与量都提供更大的支援，并发展更紧密的军事与政治关。但是内部会出现辩论。

报告建议美国采行下述政策：

．台湾决策当局认为美国行政部门与国会间对台海问题有不同看法。因此布希总统应与国会步调齐一，免得有人利用这种情势。

．台湾决策人士的假设是美国会军事预台海。事实上，美国显然是当「中共无由的攻击台湾」才会预。因此美国应设法阻止台湾挑衅中共。

．美国应该继续信守「一个中国」政策，至於是否协防台湾，美国应该继续保持模糊策略，「不能把台湾当作美国的安全防卫夥伴」。

．私底下，美国应该清楚告诉北京，如果中共武力犯台，美国会有军事上的反应。同时，美国也应私下告诉台北，任何片面寻求台湾独立之举，美国会制止。「美国支持台湾的民主发展，并不等於支持独立」。

．有关ＢＭＤ，美国不应强迫台湾加入研发。对台湾而言，应该是拥有低层防系统加上长程雷达，配合自的天弓飞弹系统，构成防体系。