从“开放探亲”到“两国论”
——1987年至1999年台湾当局大陆政策的流变及特点

台湾,何时才能"回家"?

一、开放大陆探亲（1987－1988）

８０年代中期，由蒋经国主导的政治革新把台湾带入了政治转型期。解除戒严、开放党禁、充实中央民机构、地方自治法制化和革新党务等一系措施的贯彻，使台湾的政治生态发生了重大变化。在这样的背景下，台湾当局的大陆政策，自１９８７年1１月开放大陆探亲始，也步入一个调整期。

几十年来的两岸敌对幷未隔断两岸的亲情，来自民间的要求台湾当局开放赴大陆探亲的呼声尤为强烈。这对当局所宣示的坚持中华民国法统、以三民主义统一中国的驼鸟式的大陆政策构成了巨大压力。民间社会强烈要求台湾当局结束两岸隔绝的政策，开放民众赴大陆探亲。据一项非正式统计，有八成以上的受访者赞成一般民众赴大陆观光；六成以上的受访者赞成大陆人士赴台探亲；对台湾民众搭机直飞大陆及大陆体育团体去台湾参加比赛的支持率也在七成以上。[1]更有少数民众突破当局禁令，通过各种渠道返回大陆探亲。如此强大的民意促使“立法委员”对台湾当局大陆政策提出批评，他们抨击“三不政策”，敦促当局基于人道主义立场，顺乎民意，尽快开放民众赴大陆探亲，同时全盘规划两岸经贸文化交流，形成完整的大陆政策体系，使之摆脱公共政策没有公信、落后于民意的尴尬局面。

在蒋经国主持下，这项由“总统府主导、执政党整合、行政院执行”的重大开放措施于１９８７年５月间进入最高当局统筹主导的决策流程。经前期作业，１０月１５日，“行政院”第２０５３次院会决议通过“复兴基地居民赴大陆治陷区探亲办法”。“行政院”宣布，自１９８７年１１月２日，开放除现役军人以及现任公职人员以外，凡在大陆有血亲、姻亲三亲等以内之亲属者，得赴大陆探亲。

这是台湾当局迁台近四十年来第一次以具有法律效力的行政决议，准许祖籍在大陆的台湾民众得以申请赴大陆探亲。两岸居民的亲情人伦融化了近四十年间海峡两岸的坚冰，开启了两岸交流的大门。“少小离家老大回，乡音无改鬓毛衰”。老兵赴大陆探家，亲人四十年重逢，两岸间回响着许多感人的故事。

台湾当局开放赴大陆探亲，是对以往大陆政策的一个重要突破，可以说这是蒋经国晚年所作的一项影响深远的重大决策。蒋经国之所以作出这样的决策，人道的要求、对大陆采取攻势作战、争取到两岸竞争的长期优势、化解台独意识的考量都是促使蒋经国痛下决心的原因。[2]尤其是防范台独倾向、拉近两岸的距离是蒋经国决策的动力。然而继父位的蒋经国欲从根本上扭转大陆政策的基本方向，毕竟还有很多历史的、情感的包袱的纠缠。因而，开放赴大陆探亲是大陆政策突破的第一步，也是一小步，其作用也仅局限于具体操作规范上，台湾当局的大陆政策的基本框架依然未动，双方的定位仍是“复兴基地”与“大陆沦陷区”、“合法政府”与“叛乱团体”的关系。三民主义统一中国的口号依然坚持。

二、“一个国家两个对等政治实体”（1989－1993）

１９８８年１月１３日蒋经国逝世。继蒋就任“总统”的李登辉继续了这一进程。李登辉即位之初，极力把自己打扮成蒋经国的继承者，在大陆政策上亦是“萧规曹随”，亦步亦趋地延续蒋经国时期大陆政策的基本精神。

大陆政策作为一个关乎岛内前途的政策，其主导权的掌握是岛内政治人物的政治影响力的重要组成部分，李一再声称：“政府开放民众赴大陆探亲的政策，当时是经国先生交由登辉来主持的。”“今后的外交与大陆政策，都将由我来负责。”[3]１９８７年８月,李登辉主持了开放大陆老兵返乡探亲，这一切都成为李巩固权力的重要政治资源。在蒋经国时代的传统威权式政治领袖模式下，只能扮演“没有声音的人”的李登辉，随着权力的稳定，其对大陆政策的绝对控制权亦得以稳定。在李登辉大陆政策新理念的影响下，台湾当局的大陆政策开始脱逸过去的轨道，进入一新阶段。

１９８８年７月，国民党第十三次全国代表大会通过的《现阶段大陆政策案》，可以说，是李登辉新大陆政策的起点。十三大的《大陆政策案》值得注意的是：（一）、三民主义从此消失。十三大确立的大陆政策总目标是：“消灭马列共产制度的专制统治；建设自由、民主、均富、和平、统一的新中国。”[4]国民党以意识形态色彩较淡的自由、民主、均富、统一原则取代三民主义，表明国民党的大陆政策朝着更加务实的方向发展。

（二）、整合涉及大陆事务的机构。国民党中央成立了大陆工作指导小组作为研究制定有关大陆政策的机构，行政院设“大陆工作汇报”这一跨部会的协调机构。以这两组织为渠道，台湾当局加强了对两岸事务的研究、分析和控制。

（三）、十三大后，其大陆政策在形式已逐步脱离内政政策的轨道，而同外交政策密切相关，台湾当局希望通过“务实外交”，突破在国际社会中的孤立状态，力争以独立的政治实体的身份重返国际社会。

（四）、十三大虽是国民党大陆政策转型的起点，然而这些理念上的变动幷没有体现在具体的政策手段上。开放措施上，台湾当局仍以安全为最高诉求，显得保守落后，与民间的要求相比，有较大的落差。

如果说十三大是国民党新大陆政策的起点，那么“国是会议”的召开，《国家统一纲领》的制定则标志着新的大陆政策的形成。

１９９０年６月２８日至７月４日，台北朝野各界人士１４２人在台北召开了“国是会议”。国民党、民进党、民意代表、学者专家、工商领袖和新闻界代表就宪政改革和大陆政策等一系列问题进行磋商。在国民党主导的“国是会议”上，台独势力开始登堂入室。台独主张在台湾政坛有了一席之地。

１９９１年２月２３日，“国家统一委员会”第三次会议修正通过的《国家统一纲领》，是台湾当局四十年来第一份系统的大陆政策文件，是大陆政策的最高原则。对《国家统一纲领》，李登辉说明了其产生的根源。“４０多年来，政府是根据动员戡乱时期的相关法规１６８条的规定运作，一切政治、经济、社会的活动，也都与这些法规息息相关。宣布终止动戡时期及废除临时条款后，如无相关的规定取代，我们一切活动都要失去凭据，停止下来，也会发生问题。”所以，为“配合终止动员戡乱时期及废止临时条款，我们订颁了国家统一纲领，使国家运作及对大陆政策有所依据。”[5]从总体上讲，《国统纲领》是各种政治势力相互妥协的产物，其中不缺值得肯定的积极因素，也孕育可能发展为两岸关系障碍的种子，是一份“统独立场十分暖昧”的国家统一纲领。[6] 首先，《国统纲领》确认“一个中国”的目标，强调“大陆与台湾均是中国的领土，促成国家的统一是中国人共同的责任”。８０年代后期台湾政局的变革，岛内台独势力逐步扩展自己的生存空间，且李登辉作为第一位省籍总统，也为统一的前景增添了不可预测因素。这些因素毕竟未能改变大陆籍官员掌控权力中心的大局，台独势力未成气候，李登辉权位不稳，尚需争取大陆籍大老们的支持，故其一再宣称：“中国只有一个，应当统一，也必将统一。”[7]所以在《国统纲领》制定、修正过程中，余征忠、陶百川等的的预防导致“全民公决”等台独活动倾向的意见，也被写入纲领。一个统一的中国，是《国统纲领》的基本目标。

第二，统一之前，两岸关系定位于两个对等的政治实体，以搁置主权之争。这是国统会委员丘宏达、陆委会副主委马英九及国统会研究委员会的建议。他们希望以“以色列模式”来套用两岸关系。联合国在以色列建国之前曾以“政治实体”视之，待且建国工作完成后才赋予拥有主权的国家名称。“政治实体”具有模糊性，是对一种前国家状态的描述，它的发展趋向才是问题的关键。由于《国统纲领》把“政治实体”置于“中国统一”的原则之下，明显地展示了两个“政治实体”最终走向统一的政策倾向。因而，大陆虽不满意于“政治实体”的定位，但仍愿在“国家统一”的预设目标下进行沟通，交流和谈判，以促成两岸关系的发展。

第三、提出“以交流促进了解，互惠化解敌意”，表示“逐步放宽限制，开放‘三通’，扩大两岸民间往来”，调整“三不”政策，提出“屏除敌对状态”，“推动两岸高层人士互访”，建立“沟通渠道”，“分阶段”“促进两岸统一”的目标。“交流”是两岸统一的必经阶段。《国统纲领》所强调的“以交流促进了解”，“建立两岸交流秩序，制订交流规范”，“扩大两岸民间交流”等设想应是两岸关系走上健康轨道的必经之路。

第四，我们也应注意《国统纲领》所蕴含的不利于国家统一目标实践的条文。最为关键的是对台湾和大陆关系的新定位“在互惠中不否定对方为政治实体”。李登辉在“总统”就职演说中，表示：“我们愿以对等地位，建立双方沟通渠道，全面开放学术、文化、经贸与科技的交流，以奠定彼此间相互尊重、和平共荣的基础，期于客观条件成熟时，依据海峡两岸中国人的公意，研讨国家统一事宜。”[8]这是李首次以“总统”身份表示与大陆，以对等政治地位寻求合作。过去海峡两岸争论的焦点是谁是中国的当然代表者，法统何在，而现转为谋求对等位，这从法理上把两岸关系由过去双方的预设前提“一个中国”、“一个合法中央政府”，重新定位为“一个中国，两个政府、两个地区、两个对等政治实体。”[9]因此，对等地位成为台湾大陆政策的基本底线，一切工作、谈判、三通都必须在这个基本底线内开展。李登辉表示：未来两岸间的谈判“只能是政府间的对等谈判。”[10] 第五，《国统纲领》过分突出台湾利益。第四条，明确表示中国的统一“首应尊重台湾地区人民的权益幷维护其安全与福祉。”虽则国民党中央机关刊物《中央》杂志为之辩护，声称这“幷非对大陆同胞不够尊重与关爱，而是基于政治现实。因为目前我们最重要的是建立台湾地区两千万同胞的共识，此亦即政治号召的优先级问题。”[11]这显然是不合逻辑的。国家统一是包括台湾同胞在内的所有中国人的事业，也要顾及全体中国人的利益，突出台湾利益，强调台湾的“优先级”显然是漠视大陆利益，把台湾和大陆两者利益对立起来。

第六，最高目标之争。《国统纲领》的前言开篇就说：“中国的统一，在谋求国家的富强与民族的长远发展，也是海内外中国人共同的愿望”。对此，黄昆辉的解说却是：“国家的统一是我们追求的目标，但是，我们有更高一层的理想，那就是经由国家统一过程的妥善规划与推动，两岸人民的福祉也随之提高。换言之，两岸的统一在此只是手段，增进两岸人民福祉才是目的。”[12]这段文字作为《国家统一纲领》的官方诠释，极易引起政策上的误导。台大教授明居正直言：《国统纲领》未将“统一”绝对化而视为最高目标。[13]国家统一，涉及到领土完整、主权独立、民族情感、政府合法性基础及历史文化心理等，邓小平有言：“这（台湾问题）首先是个民族问题，民族的感情问题。凡是中华民族子孙，都希望中国能统一，分裂状况是违背民族意志的。”[14]因而统一不仅仅等于经济利益、民众福祉，而统一所造成的两岸整合，在短时期内可能需要付出一定代价，然而统一所带来的国家主权的完整、经济政治文化资源的互补，必将使两岸人民在福祉提升的基础上，也享有更高的社会文明成果和更高的国际地位。《国统纲领》和黄昆辉等人的诠释把人民福祉和国家统一区分开来，且把国家统一从属于人民福祉，这显然是有意地埋下阻碍统一的伏笔。

《国统纲领》出台后，在国统会、陆委会和海基会的大陆工作系统的主持下，台湾当局加快了两岸事务性交流的步伐，根据《国统纲领》近程规划，台湾当局制定了规范两岸人员、信息、物资和资金流动的法规和政策，两岸交流进入一个新阶段。

为使两岸交流朝着法制化方向发展，“立法院”于１９９２年７月通过了《台湾地区大陆地区人民关系条例暨施行细则》，是为台湾当局处理两岸关系的法律基础。这是台海两岸间第一部系统地规范两岸关系的法典，是一部涵盖了两岸经贸往来、婚姻家庭、财产继承、交通通讯、旅游居徙、学术交流与社团联谊、民刑事和司法协助、乃至官方政治往来等问题基本原则的母法，“以此建立制度化的准则，以为施政之依据与规范”。[15] 从立法的基本立场上看，《条例》在法律层面上确立了“一国两区”的原则，视“台湾地区”和“大陆地区”为两个有不同法律制度体系的法区，“用法律冲突理论”解决海峡两岸人民交往衍生的问题，使两岸分裂关系法律化。在法律适用的具体决定上，基本上以台湾法律为准据法，任意扩大其适用范围，极力排斥大陆法律，避免用“法律”而用“规定”来称呼大陆法律，希冀以此维护台湾法律的“法统”地位，刻意矮化大陆法律的地位。

从内容上看，《条例》以务实的心态，确认了两岸的现状，确立了两岸人民交流的原则，幷设立非官方性质的

代理机构来办理两岸民众交往衍生的有关事务。同时，《条例》仍充满政治性考量，把大陆居民视为二等公民，有诸多条款对大陆居民的权利进行剥夺，对两岸人民的通讯、通航、通商仍严加限制、禁止，且在经贸关系上有更严格的条条框框。虽在“但书”后，《条例》允许台湾民众以间接方式赴大陆经商、贸易，毕竟远远脱离两岸关系的现状，与民众期望两岸三通的急切心理背道而驰。

从立法特点上看，《条例》采取了“委任立法”的形式授权涉及两岸交往的各行政机关以行政命令形式，制订具体的管理办法和实施细则。两岸交往刚刚起步，其发展的规模、速度和可能出现的问题，肯定在不断变化之中。立法机构，基于时间和专业知识的考虑，想要制定一部涵括各方面内容的法律，显然是缓不济急。且大陆政策本身也在不断调整，故在法律中仅做原则性的规定，细节则授权行政机关来规定之，以保证行政机关有足够的空间来维护其政策弹性，其方法不无可取之处。[16] 从政策体系上看，《条例》填补了台湾当局在大陆事务上的法律空白，把《国统纲领》的基本理念落实在法律层面上，为大陆政策的实施提供法理上的基础。台湾当局据此制定了各种许可办法、实施细则，如《两岸经济交流管理与辅导办法》、《对大陆地区从事间接投资或技术合作管理办法》（１９９０年９月“行政院”通过，１０月“经济部”公布实施）、现阶段金融机构办理对大陆地区间接通汇作业要点》（１９９１年７月“陆委会”）文件指导两岸文化交流，另有不少规范两岸人民正常往来的法规、许可办法等。

总之，《条例》是台湾当局在整合民众基础上形成的第一部关于两岸关系法律，尽管法律制定过程、《条例》的内容均有不尽人意之处，其以立法形式来使其大陆政策法制化的做法值得肯定，对两岸关系的发展从过去的一概否定到有条件地逐步地开放，应有积极的作用，这是以后两岸关系发展的法理基础。

由此，以《国统纲领》为基础，以《两岸关系条例》为法律依据，辅之以各种具体可操作的法规行政命令，构成了台湾当局大陆政策的完整系统。

三、走向“独台”（1994年7月—1999年6月）

1994年是两岸关系发展从前进转向倒退的一年。3月间，李登辉与司马辽太郎的谈话暴露了李登辉的真实的心态。在谈话中，李登辉无视台湾与大陆的历史、文化和血缘的联系，把台湾称作“无主之地”、“化外之地”，国民党政权是“外来政权”，自称摩西，要率领民众建立“台湾人的国家”。[17]这一谈话在台湾报纸公开披露后，岛内外舆论一片哗然，李登辉意识深处对日本的“尊崇”，对祖国大陆的敌视，昭然如揭。3月31日，“千岛湖事件”发生后，台湾当局乘机大造舆论，把这一起刑事案件政治化，宣布大陆为“高风险区”，阻碍台湾民众到大陆进行文化、教育及科技的交流。两岸关系的发展陷于停顿。

长期以来，台湾当局的大陆政策也是以“一个中国”为基点来构建的。如果说９０年代以前“一个中国”的原则的坚持是为维护中华民国的法统地位，那么在９０年代后，“这项政策的立足点，已从传统的法统观念转移到生存的关注上。”[18]。在这过程中，尽管它受到了各方面的冲击，民进党、立委（包括国民党籍立委）在各种场合质疑“一个中国”的原则，但是台湾当局坚持“一个中国”。[19]１９９３年８月２２日，国民党十四大通过的《中仍国国民党党纲》宣称“坚持‘一个中国’政策，反对任何分裂国土主张”。[20] 九十年代以来，两岸关系的发展与台湾“务实外交”的挫折对台湾当局心目中的“一个中国”原则形成了压力。

一方面，两岸交往导致了对“一个中国”的不同解读。两岸交流中，“一个中国”是“中华民国”，还是“中华人民共和国”？两岸间是什么关系？这些都是两岸关系进一步发展必须解决的问题。1992年3月海基会与海协会商讨两岸文书查证使用及间接挂号查询补偿问题时，就因对“一个中国”原则的不同解释而搁浅。随着两岸交往的深入，“一个中国”问题成为一个短时间内难以解决的困难，难以逾越的障碍。

另一方面，台湾当局的“务实外交”也冲击着“一个中国”的基础。１９９３年台湾鸟内掀起一股“重返联合国”的浪潮，台当局称推动参与联合国是“外交工作”的中心任务，称１９９３年为“联合国年”。“行政院”特为此成立了一个跨部会的专门机构“联合国决策小组”。１９９３年９月第４８届联合国大会总务委员会否决了中美洲七国关于台湾“会籍”问题的提案，台参加联合国的行动受挫。这对岛内的国家认同产生严重影响。“务实外交”在国际社会屡屡受挫，台当局的“一个中国”的政策宣示受到强烈指责，不少媒体甚至把中韩建交，韩国与台断交的原因归结为“一个中国”的立场。[21]对此，台湾当局没有吸取教训，反而错误地得出结论：“一个中国”的原则是台湾当局“务实外交”失败的原因。因此，台湾当局开始检讨大陆政策，反思“一国两体”，寻求两岸关系的新定位。