从“开放探亲”到“两国论”（二）

台湾当局绞尽脑汁，化解在“一个中国”问题上的困境。国统会研究委员会专门研究讨论“一个中国”的意涵，确立了关于“一个中国”基本态度：确定一个中国原则，承认两岸分裂事实，强调追求国家统一目标。[22]这个观点构成了台湾当局大陆政策的基调。

1993年9月后，台湾政要屡屡在“一个中国”问题上“失言”的现象，说明了岛内政治力量在“一个中国”问题上的疑虑和争论。[23]“一个中国”的原则面临严峻考验。

1994年7月《台海两岸关系说明书》的出台，标志着台湾当局对“一个中国”原则的根本性突破。《台海两岸关系说明书》是台北发布的内容较为全面的大陆政策白皮书。其主要目的是对1993年8月大陆发表的《台湾问题与中国的统一》作出响应，对“一个中国”原则作出新的诠释。《说明书》从台海两岸分裂的根源与本质、台海两岸关系的发展、影响台海两岸关系发展的内外环境因素等方面，详尽阐述了台湾当局对两岸关系的看法。其中，最重要的突破是虚化了“一个中国”的基本立场。自１９８７年台湾当局在具体操作层上以开放大陆探亲突破原有的束缚，两岸关系也出现值得肯定的变化。但是，《台海两岸关系说明书》以政策白皮书的形式实质性地突破了“一个中国”的底线，使大陆政策出现了根本变化。

尽管《说明书》表示：“坚决主张‘一个中国’，反对‘两个中国’与‘一中一台’”，然而另一段文字更有“新意”：“‘国家统一纲领’提出‘一个中国，两个对等政治实体’的架构”，来定位两岸关系，其主要内涵包括：（一）中华民国的存在乃是不容否认的事实。（二）“‘一个中国’是指历史上、地理上、文化上、血缘上的中国。”“两岸分别为‘拥有统治权的政治实体”，“在两岸分裂分治的历史和政治现实下，双方应充分体认各自享有统治权，以及在国际间为幷存之两个国际法人的事实。”显然，台湾当局心目中的“一个中国”是历史上、地理上、文化上、血缘上的中国，是过去式的中国。现实的、政治的中国是不存在的。综览其政策宣示，其核心是“‘一个中国’指的是历史上地理上文化上血缘上的中国”，“中共不等于中国”。因而在统一未达完成时，两岸“理应各自有平行参与国际社会的权利”，要求“以‘一个中国，两个对等政治实体’作为两岸关系定位的架构。”[24]至此，“台湾当局自己对自己的大陆政策核心——‘两个中国’论作了一个完整的自我论述”。[25] 《说明书》，作为大陆工作的主管机构——陆委会的文件，从文字上看，仍然坚持“一个中国”的原则。然而，它采用虚化“一个中国”原则的手法，抽掉了现在时，只用过去式和将来式来描述中国，这样从根本上否定政治上、法律上拥有高度主权的中国的存在，这是台湾当局大陆政策的根本转向。

“一个中国”这个概念，深植于中国民众的心中。中国历史上曾经多次遭受分裂，几千年来中国能够维持统一的局面，一个重要原因就是根深蒂固的大一统的观念，它始终维护着国人的团结，能使中国摆脱分裂处境而走向统一。近代中国虽遭割地的羞耻，但一个中国的原则始终未见动摇。因而，“谋求国家的独立与统一，是中华民族高于一切的社会心理，道德观念，民族精神和社会价值的判断标准，是中华文明的最高价值体现和理想追求。”[26]在国际社会中，“一个中国”的概念也非常明确。

之后，台湾当局的官方文件已不再使用“一个中国”。如《中华民国参与联合国政策》（1995年9月）、《透视一个中国问题说帖》（1997年2月）都延续这一基本理念，强调“中华民国为主权独立国家”，强调两岸“分裂分治”，“现阶段中国大陆与台湾地区是‘中国’境内分裂分治的两个领域；在国内层次上，台海两岸关系是特别关系；而在国际层次上，中华民国与‘中华人民共和国’除都各自主张为主权国家，幷都愿意见到中国复

归统一外，两者事实上不相互隶属，而且已长久幷立存在。”[27]海峡双方“谁也不能代表全中国，而只能代表名自有效统治的一部分。准此，我们认为，与其去说‘一个中国’，不如说‘一个分治的中国‘（One divided China）,就象现在的韩国，过去的德国或越南一样。”[28] 虚化“一个中国”原则是《说明书》的两重要特征。同时，我们注意到，这些文件对中国的认知和两岸关系的定位，均没有放弃对“中国”立场的坚持。也就是说，台湾当局可以在“一个中国”问题上绞尽脑汁地做文章，但是它无论如何它不会丢掉“中国”这个牌子，也不敢明目张胆地以“两个国家”来定位两岸关系。“一个中国”毕竟是中国人的共识，是两岸和平交流的基石。

１９９４年起，台湾当局在两岸关系问题上，不断挑起争端，两岸关系日趋紧张：在军事上对内加紧厚植军力，对外采购先进军事装备且寻求对台湾安全的国际保证；在经贸政策上，１９９６年８月台湾当局紧缩其大陆政策，提出“戒急用忍”原则；在国际社会中，台北利用渡假外交、过境外交、元首外交等方式公开制造“一中一台”，“两个中国”的活动，“务实外交”在１９９５年６月李登辉访美时达到高潮。在台湾当局的一系列举措影响下，两岸关系步入低潮。

四、“两国论”(1999年7月—1999年12月) 然而，台湾当局幷没有就此止步。1999年7月9日，李登辉在接受“德国之声”广播公司采访时，就两岸关系发表了一段令世界震惊的谈话。李登辉以“特殊的国与国的关系”把两岸关系定位于国家与国家之间，这严重动摇了90年代以来两岸和平交流的基础，台湾当局的大陆政策面临重大转折。

李登辉在谈及两岸关系时，明确表态：“历史及法律两方面”均支持“特殊的国与国的关系”的事实。“历史事实是，1949年中共成立以后，从未统治过中华民国所辖的台澎金马。我国幷在1991年的修宪，增修条文第十条（现在为第十一条）将宪法的地域效力限缩在台湾，幷承认中华人民共和国在大陆统治权的合法性；增修条文第一、第四明定立法院与国民大会民意机关成员仅从台湾人民中选出，1992年的宪法更进一步于增修条文第二条规定总统、副总统由台湾人民直接选举，使所建构出来的国家机关只代表台湾人民，国家权力统治的正当性也只来自台湾人民的授权，与中国大陆人民完全无关。1991年修宪以来，以将两岸关系定位在国家与国家，至少是特殊的国与国的关系，而非一合法政府、一叛乱团体，或一中央政府、一地方政府的‘一个中国’的内部关系。”[29] “特殊的国与国的关系”讨论的是关于台湾的定位问题，这是台湾当局的大陆政策的根基。长期以来，大陆政策有进有退，有“戒急用忍”，也有局部的三通；有政治上的分歧和对立，也有经济上交流和协作；…这些具体的政策措施的变化都是在“一个中国”的原则基础上的，都没有影响到台湾的定位问题。台湾当局也一直以“政治实体”、“经济区”的定位，来参加国际社会活动，始终没有上升到国家的定位。实际上，李登辉对此早有计划，一直希望在这个问题上有所作为。十年来的修宪也始终围绕着这个中心。1999年上半年，李登辉自觉前期准备工作基本就绪，他要作进一步的突破，明确台湾的国家定位。在《台湾的主张》中，李登辉说：“为了确立台湾的存在，我们不仅要拒绝这种简化问题为独立问题的方式，更必须在法理上奠定无可辩驳的论据。因此，我希望在卸下总统职务之前，能集国际法学者之力，就台湾的国家定位问题，提出更完整的解释。”[30] 在李登辉的授意下，“总统府”委托相关法政专家，针对“中华民国的国际地位及相关法律问题”展开研究，陆续提出了“中华民国主权论”、波茨坦宣言对中华民国的肯定、民主统一的价值与概念等。1998年辜振甫的大陆之旅，重启了中断已久的两岸协商的管道。两岸交流面临着从事务性谈判向政治性谈判过渡的转变。1999年，大陆开展的以汪道涵访台为主要内容的政治攻势及美国提出的“中程协议”的倡议，都推动着两岸关系朝着政治层面逼近。同时，大陆在恢复行使对澳门的主权后，统一问题只余台湾，解决台湾问题的迫切性日渐显现。“一国两制”模式也有了更有力的注释。为因应日益增大的来自大陆和国际社会的压力，李登辉及亲信幕僚们提出重新检讨“一个中国”、“两岸是对等政治实体”的主张，幷且提出了研究报告。 1999年5月间，“强化中华民国主权地位”项目小组提出以“国家与国家，至少是特殊的国与国的关系”来破解“一个中国”的两岸关系的基本原则，“以便在实质上因应中共以及国际对台促谈的压力。”[31]“强化中华民国主权国家地位”项目小组超越了体制程序，以非常形式来完成了决策的前期作业。整个研究过程极为机密，虽然从学术研究到项目研究进行了一年多，但全程是以“最高机密”的方式在进行，有时甚至是以单线作业的方式来传递研究的进度。[32]这样的决策程序，没有不同观点的争辩，没有公开的讨论，没有民意的参与，小范围的幕僚作业所欠缺的公开、公正的特点饱受世人的指责。而且“两国论”的结论更是引起轩然大波，台湾当局的大陆政策的基础严重动摇。

虽然台湾当局一再宣称“大陆政策不会改变，中华民国将依既定的政策推动两岸关系。”[33]陆委会主委苏起也强调“我国现行的大陆政策幷没有任何改变，包括追求民主和平统一、推动两岸交流、开展政治对话，以及欢迎汪道涵先生访台等立场没有改变。”[34]“辜振甫董事长谈话稿”[35]台湾当局的“书面声明”[36]等均想方设法减轻“两国论”对大陆政策的冲击。这些无力的狡辩只能欲盖弥彰，“两国论”分裂中国的企图昭然于天下。在极力辩解的同时，台湾政坛的另一种声音更引人注目，引起岛内外的强烈关注。

陆委会高层明确表态：我方将以“两国论”的定位作为未来两岸互动的依据。[37]关于两岸的政治定位争议，在两岸中断会商前，我方采取了“策略的模糊”[38]；但是中共中断协商制度，强力推进政治谈判，要我方接受其“一个中国”原则再进行结束敌对状态谈判，“这逼得我们必须将两岸的政治定位明确化，也就是不再模糊，在国际与两岸间都要用‘中华民国’与‘中华人民共和国’的定位互动。不用一个分治中国下的国与国关系相互定位，就无法跳出台湾是中华人民共和国一省的框架。”[39] 至此，台湾当局大陆政策完全脱离了国家统一的基本目标，把台湾定位于一个“独立的主权国家”，以此实现台湾与大陆的分裂。

五、结语至此，８０年代后期开始的台湾大陆政策的调整告一段落。李登辉主导的大陆政策在追求台湾事实独立的道路上已形成一完整政策体系：两岸关系定位于“特殊的国与国的关系”，定位于“一个民族两个国家”；在国家认同方面，“新台湾人主义”成为国家认定和共识的开始；[40]在法律层面上，李登辉主导的修宪确定台湾作为“独立国家”的法理基础；两岸关系的核心是所谓的“两种制度与生活方式之争”；在两岸谈判中，两岸将进入”国对国政治谈判”阶段，[41]以“三通”、两岸经贸关系为筹码迫使大陆在政治上作出让步；以台湾“安全”、“民众福祉”为优先政策考量；其政策目标是和平地走向分裂分治，达成“两个中国”的目标。可以说台湾当局的大陆政策离国家统一的目标渐行渐远。

综观台湾当局十年来大陆政策的演变，其有几个明显的特征：

（一）就决策主体而言，台湾当局的大陆政策的讨论、磋商及决策的范围越来越小。在《国统纲领》制定前，台湾当局广邀社会各界名士俊杰参与两岸关系议题的讨论。国是会议上，参与大陆政策讨论的不仅有国民党各派别的成员，也有反对党民进党的党员，还有社会贤达、专家学者，颇有全民共商国是的味道。当然，这也是当时统独力量对比的一种表现。李登辉权力未固，不得不吸纳各种政治力量参与大陆政策的研讨，特别是引进台独势力来牵制、平衡统一力量。在李登辉独霸的政治格局出现后，民主决策的程序被破坏，参与决策者的范围越来越小。到李登辉“两国论”的决策作业，完全来自李登辉亲信幕僚的秘密研讨。“两国论”，这样攸关台湾前途的重大决策，就在高度机密的情况下由所谓的专家学者秘密研究完成。在完成了“宁静的革命”实现民主化的台湾，公共政策的议题公开性、程序公正性等基本要求完全被抛之脑后，李登辉经常挂在嘴边的民主、正义得不到一点点的体现。

（二）就决策动力而言，大陆政策表现出相当的被动性。两岸民众的共同历史文化和民族亲情，两岸经济的互补是促进两岸统一的基本动力源。把动力资源转化为政策动力是中国政府和台湾民间社会，而非台湾当局。在中国政府提出“和平统一，一国两制”的基本方针后，台湾当局仍无视历史的机遇，消极地跟在形势之后，落在民众之后，亦步亦趋。这种公共政策与民众意愿严重脱节的现象，使大陆政策日趋被动，大陆政策的公信力受到冲击，台湾当局的决策能力受到质疑。“事实上国民党所谓的‘大陆政策’，完全是迫于台湾岛内外压力的产物，它至今仍然严重阻碍了两岸人民的正常、直接交流，这与两岸人民的期待仍有相当大的差距，自然称不上‘开发’与‘主动’。”[42]进入90年代，台湾当局更是逆潮流而动，无视民众要求加强两岸经贸交流的意愿，以“戒急用忍”政策来阻止两岸关系的进一步发展。如果说80年代末90年代初的大陆政策是“被动”，那么90年代中期后的大陆政策就是“反动”了。

（三）从大陆政策的三个层次的内容看，各部分之间体现出互动的特点。大陆政策从政策内容上分析，可分为三个层次：关于中国的理念和两岸关系定位；统一的价值观和模式；具体的政策规范。各个层面的内容相互影响、相互作用，是一个有机的整体。关于中国的理念和两岸关系定位，是大陆政策的核心。“一个中国”的原则是两岸和平交流的基础，它规定着大陆政策的基本方向。同时，其它层次的内容也影响着台湾当局对“中国”的解读和分析，影响着两岸关系的定位。“戒急用忍”政策从最初的经贸政策，上升为大陆政策的基本精神，幷最终构成“两国论”定位下的具体政策手段，就是一典型案例。在两岸的接触、交流的过程中，两岸的基本理念没有交集，难以达成共识，双方的谈判就不能提升到政治性谈判阶段，双方的事务性谈判也就难以取得进展。在事务性交流中的冲突、矛盾反过来又影响着两岸对两岸关系定位的基本问题的认识。

（四）从大陆政策十年来的演变看，其内容具有渐进性的特点，渐次从“一个中国”滑向“两国论”。从开发大陆探亲始，大陆政策开始了重大转折。90年代初的国统纲领以“一个中国、两个对等政治实体”来定位两岸关系，“一个中国”的原则在大陆政策体系中尚有一席之地。1994年“阶段性的两个中国”出台后，台湾当局对“一个中国”的原则采取“偷梁换柱”之法加以虚化，直至1999年7月“两国论”彻底否认了“一个中国”的基本原则，两岸关系演变成“特殊的国与国关系”。十年来的发展，是台湾当局大陆政策从统一走向台独的发展过程。

（五）从大陆政策的考量看，台湾当局始终把安全放在首位。两岸交流的内容是非常丰富的，有经济的、文化的、教育的、科技的、旅游的、探亲的等等。在大陆政策的形成过程中，台湾当局把所谓的“安全”因素放在首要位置，以此抵挡民间社会要求加大开发力度的呼吁。李登辉“忠告”道：“‘两岸接触’不是热情‘浪漫’的憧憬，而是十分‘严肃’的课题。不论考虑怎样的后续政策，都必须首先想到对国家社会的安定与安全。”[43]无论是经贸政策，还是科技交流政策，还是“三通”，台湾当局一概以“安全”为挡箭牌，把民意堵在决策系统之外。大陆政策的民意基础之脆弱，可见一斑。

（六）台湾社会多元性使大陆政策呈现出模糊、多变的特点。首先是政治力量多元化，８０年代国民党的权威犹存，蒋经国以一人之力可启动两岸交流。自民进党、新党、建国党、亲民党等政党组织相继出现，大陆政策的决策过程成为各种政治力量、社会力量合纵连横的政见争论过程。其次在台湾社会中，统独之争日趋复杂化。对台湾的前途，各种政见日益多样化。就是统一力量，对统一前景、统一模式和统一过程，也是仁者见仁，智者见智。岛内各种政治势力对台湾前景、统一问题的关注及提出的观点也有很大的距离，这需要耐心的整合来消化各种政见，以建立对统一问题的共识。

（七）从政策效果来评价，台湾当局的大陆政策应该对两岸关系的紧张负责。面对大陆“和平统一、一国两制”的原则，台湾当局总是设置一些预设性前提（如要求大陆取消现行的四项基本原则、要求大陆进行民主化改革、要求大陆经济发展水平跟台湾相当、要求大陆承认其对等地位、…），表面上它似乎在维护台湾民众的权益和福祉，实质上反映了台湾当局的大陆政策在本质是要以台湾的政治、经济和社会制度来统一中国的企图，这无疑堵塞了通往统一的路径，造成两岸关系反复、紧张的局势。尤其是对“一个中国”原则的否定，更是把两岸关系拉到了战争的边缘。

[1]转引自瞿海源等：《大陆探亲及访问的影响》，台湾国策研究中心1989年，第12页、第20--27页。

[2]丁树范：“民国七十六年以来大陆政策之回顾与评估”，见高英茂主编：《大陆政策宣导与社会反应评估研究报告》，台北，二十一世纪基金会1992年，第5--7页。

[3]王铭义：“李登辉主义—后蒋时期大陆政策的主流思想”，见王铭义《不确定的海峡》，时报文化出版公司1993年，第100--105页。

[4]马英九：《两岸关系的回顾与展望》，“行政院陆委会”1992年，第56--61页。

[5]《台湾新生报》，1991年6月18日。

[6]刘国深：“台湾当局的大陆基本政策及其引发的法律问题”，载陈安主编：《海峡两岸交往中的法律问题研究》，北京大学出版社1997年，第30页。

[7]《存在.希望.发展—李登辉先生‘生命共同体’治国理念》，中正书局（台北）1993年，第41页。

[8]《李登辉先生七十九年言论选集》，台湾“行政院新闻局”辑印。台北秋雨印刷股份有限公司1991年，第53页。

[9] 1989年3月，“立委”林钰祥在“立法院”提出“一个国家，两个对等政府”的观点。此说立即在台湾政坛引起注意。“行政院长”俞国华、“外交部长”连战等纷纷表示，这是颇具参考的意见，幷将其列为研拟大陆

政策的参考。期间虽有反复，然在此基础上形成的“一国两府、两区、两体”的模式成为台湾当局对两岸关系的基本定位。

[10]《中央日报》1990年5月16日。

[11]《中央》（台北），1991年4月号社评。

[12]黄昆辉：《大陆政策与两岸关系》，“行政院大陆委员会”编印1991年，第16页。

[13]明居正：“中国统一的理论建构--〈国家统一纲领〉的背景及理论意涵”，见黄中天、张五岳主编：《两岸关系与大陆政策》五南图书出版有限公司（台北）1993年，第58页。

[14]邓小平：“答美国记者迈克。华莱士问”（1986年9月2日），《邓小平文选》人民出版社1993年，第三卷第170页。

[15]许宗力、魏逢亨、吕荣海：《两岸关系法的尝试与突破》，财团法人张荣发基金会，国家政策研究中心1989年第10--11页。

[16]见许宗力前引书，第11--12页。

[17]李登辉：“场所的悲哀—生为台湾人的悲哀”，载《经营大台湾》，远流（台北）第469--483页。

[18]邵宗海：《大陆政策与两岸关系》，华泰书局（台北）1994年1月版，第237页。

[19]参见陈世耀：“李总统：一中一台论调不负责”，见《联合报》1992年8月28日；“李总统是当前反台独最有力者”，见《青年时报》1992年10月14日。

[20]《中央日报》1993年8月23日。

[21]参见1992年8月下旬台湾各报评论，如“一个中国的下场”见《自由时报》1992年9月1日；“一个中国—没有底线的争辩”，《台湾时报》1992年8月29日。

[22]黄玉振：“一个中国定位，一国两区两实体”，《联合报》1992年7月30日。

[23]李登辉说：“我从未讲过一个中国，蒋总统（介石）也从不说一个中国，一个中国指中华民国。”钱复（外交部长）称“我们不能再谈一个中国，再谈一个中国会把自己箍住”，“因为一个中国在国际上容易被误解是指中共，对我们加入联合国不利”。第一次在国际场合宣称“两个中国”则是财政部长江炳坤。在１９９３年１１月召开的亚太经济合作会议（ＡＰＥＣ）上，江炳坤强调：“在统一条件未成熟前，政府将以务实的态度，采取所谓以一个中国为指向的阶段两个中国政策。”（陈凤馨：“江丙坤：两岸是两个主权国家”，《联合报》1993年11月22日；张旭升、洪玫琴：“江丙坤”将采一个中国为指南的阶段性两个中国政策”，《中国时报》1993年11月22日。）

[24]均见《台海两岸关系说明书》。

[25]余克礼：“从〈台海两岸关系说明书〉看台湾当局大陆政策的本质特征”；曹治洲：“台湾当局大陆政策的症结----兼评〈台海两岸关系说明书〉”。见《台湾研究》，1994年第4期。

[26]李际均：“祖国统一高于一切”，见《人民日报》，1997年6月26日。

[27]中央社1995年9月8日台北电。

[28]《中央日报》1997年2月23日。

[29]《中央日报》，1999年7月10日第3版。

[30]李登辉：《台湾的主张》，转引《新新闻》周刊，1999年7月21日，第645期。

[31]《工商时报》（台北），1999年7月18日。

[32]《新新闻》周刊，1999年7月15日—21日，第645期。

[33]“林碧昭的四点声明”，见《联合报》1999年7月10日。

[34]《中国时报》，1999年7月17日。

[35]“中央社”台北1999年7月30日电。

[36]“中央社”台北1999年8月1日电。

[37]《联合报》，1999年7月11日。

[38] 1997年12月，李登辉强调，模糊就是我们的大陆政策，要不然不能与大陆对话。见《联合报》，1997年12月3日。

[39]《联合报》，1999年7月11日。

[40]李登辉1995年9月16日在革命实践研究院研究班研究员联谊座谈会上的讲话。见《中国时报》1995年9月17日。

[41]苏起在国民党中常会的关于“两国论“的报告，见《联合报》1999年7月15日，也可参见http://www.mac.gov.tw. [42]高武山：“评高英茂‘开发与整体利益的大陆政策’”，《中华杂志》（台北）1989年2月。

[43]《中央日报》1993年7月25日。