时间：2005-6-6

2001年布什政府首次执政以来，根据不断变化的国际环境和未来潜在风险挑战，相应调整其国防战略，并不断加强军队建设，以应对21世纪面临的新的风险挑战。2004年5月，美军参联会主席迈尔斯签署了新的《国家军事战略》，2004年10月6日美国总统布什签署了《美国2005财年国防授权法案》，12月初美国国防部长拉姆斯菲尔德向国会提交了《2004年度国防报告》。美国防部长在《2004年度国防报告》中，系统阐述了美国国防战略的计划原则，军事任务的界定、武装部队成功完成作战任务所需的能力及武器装备发展方向，上述军队建设重点内容大都反映在2005财年国防拨款法案中。从上述三个文本，可以归纳出，2005年美国国防战略与军队建设政策动向有以下几方面。

一、国防战略向“先发制人”转变

自冷战结束后，美国成为全球唯一的超级大国。由于军事上没有与之相抗衡的对手，因此，其国防战略主要以“威慑”为主。然而，布什政府第一任期开始后不久，突遇的“9.11”事件转变了美国人的许多固有观念，同时也引起了其军事战略思想的转变。“9.11”事件使美国人认识到恐怖主义已成为新世纪的主要威胁形式，以反恐战争为主的“不对称战争”也成为新的战争形式。由于恐怖主义具有的隐蔽性与突发性，导致未来威胁的不确定性，即不知道未来风险会在何时、何地、以何种方式爆发，因此，美国就需要相应调整其国防战略，这即是“先发制人”国防战略出台的背景。

“先发制人”国防战略，与美国长期以来坚持的“威慑”战略相对应，成为美国新的防务战略。其主要目的就是防患于未然，在觉察到对手对美国有威胁时，先于其行动之前将其击败。即过去美国主要是通过威慑敌人来达到自身的安全，现在企图通过先发制人战略，迅速击败敌人，从战略上保卫美国及其盟友的安全。正如美国副国务卿阿米塔奇所说：“我们不给敌人先出手打击我们或打击我们的朋友及盟友的机会，不管这些朋友盟友是阿拉伯国家还是以色列。”根据这一理论，美国有权判断谁对美国的安全构成了威胁，并采取军事行动，哪怕这种威胁实际上并不存在。该计划的核心主旨是：美国要事先排除任何竞争对手，建立在美国强权下的世界和平，维持美国的全球霸权地位。

同时，为适应“先发制人”国防战略的变化，更好应对现在和未来威胁，保护美国安全，2004年美国确立了有效的战略目标和风险管理机制，这种新的平衡风险的机制，不仅包括直接战争计划风险，而且还包括对部队人员管理和军事转型的风险，即降低部队管理风险、降低作战风险、降低机构风险、降低未来挑战风险。达到既能加强部队建设，有效地防止大规模战争等传统威胁的发生，又能防止恐怖主义袭击、计算机网络战及核生化武器攻击等新型威胁，保护美国安全、维护美国国家利益的战略目的。伊拉克战争是“先发制人”国防战略的第一次实践，标志着冷战后美国的战略思想经过十余年摸索与实践，已经出现重大改变。

二、建军模式向“基于能力”转变

为配合国防战略的转变，美国建军模式要求重点建设应对21世纪新威胁的能力，而不只是应对特定地区的威胁和需求。“制定防务计划不仅为了防御那些已知的威胁，而且也要应对未知的威胁；不仅要关注谁？会在何时、何地威胁美国，而且更要知道以什么样的方式来威胁美国，以及需要什么样的能力来对抗未知威胁。”[1]因此，需要建军模式向“基于能力”转变，最终使美国军事始终拥有绝对的优势，走在所有敌对国家的前面，才能“先发制人”，从军事能力上保卫美国及其盟国的安全，把对美国任何时候的安全威胁都降为最低。

经过近3年“基于能力”的建军探索，并经过“反恐”战争的检验，应该看到，美军“基于能力”（而不是传统的“基于威胁”）的建军模式已基本定型。在布什政府的第2任期内，这一模式将得到不断充实和完善。美国把以“基于能力”的建军模式明确为“1－4－2－1”型。“1”是保护美国本土，“4”是在海外4个地区（欧洲、东北亚、东南亚沿海区和中东8西南亚）威慑敌对行动，“2”是在同时发生的2场战争中迅速击败敌人，“1”是至少在其中1场战争中取得决定性胜利。所谓“1－4－2－1”型就是指按以上指标来确定部队的结构和规模。为达到这一目标，美军不是通过扩军来增强实力，而是通过军事转型来实现部队战斗力的大幅提高。

为支持“基于能力”的建军模式，布什政府不断加大国防投入，并将国防预算的重点转向建设美国军队应对21世纪威胁的能力方面。2005年的国防预算总额高达4250亿美元，创历史新高，其主题就是“应对当前的威胁，为将来的挑战做好准备”，并重点强调“赢得全球反恐战争的胜利”和“部队继续转型，应对2010年及其以后所面临的威胁”。全力支持“军事力量的转型”，淘汰不适应战略需求的装备，开发“面向21世纪的新型武器装备和军事技术”。另外，为了建设一支基于能力的新型军事力量，2005财年国防预算加强了在新型装备技术研发、导弹防御、信息和情报、空间以及部队防护等方面的投资。

三、军事转型向“全面推进”转变

为实现先发制人的国防战略，构建能力型的部队，以应对21世纪的新挑战，赢得全球反恐战争的胜利，最大可能地保卫美国安全，要求美军必须进行转型。在2003年国防报告中，美军把转型定义为一个持续变化的动态过程，其衡量标准也是动态的，2004年国防报告也继续发展了这一概念。美国防部认为衡量转型的最可靠方法就是观察文化是如何变化的？正如美国防部长拉姆斯菲尔德所说：“我们正尽力促进一种非传统思维的文化的发展――一种人们能够愿意尝试新事物的自由和灵活的氛围……这种文化不是等待威胁出现并予以证实，而是在其出现之前进行预测—并且迅速发展和利用创新能力劝阻和遏制那些威胁。”[2]因此，利用创新思想、创新方法来遏制新的威胁的出现，即是转型的实质。2004年，确定转型的总目标是实现军事的“全谱优势”，确定转型的战略企图，就是自上而下建立一种具有创新精神的文化，不断地推进美军继续转型，拉大与其他国家（既包括潜在对手也包括盟国）的军事能力的时代差距，始终保持美国在全球的领先优势，抢先占领21世纪国际战略竞争的先机，降低未来挑战风险，实现美国主导国际新秩序的国家战略目标，维护美国的全球利益。

2004年是美军全面推进军事转型的一年，由于转型的特点要求，时间上领先对手，部队快速机动，情报准确化，武器精确化，作战联合化，因此，2004年转型方面的建设主要有：加大转型开支，提出美军转型构想，调整海外军力部署，发展模块化部队，实验联合作战，采办新式装备，改革国防部运作等方面。

提出“10—30—30”美军转型构想。即一旦决定动武后，美军要在10天内完成战斗准备并向预定地区进发，用30天时间击败敌人，并使其在可预见的将来无力恢复有组织的反击；然后再以30天时间调整部署，为全球任何地区的新一轮战斗任务做好准备。根据拉姆斯菲尔德这个用70天打一场仗的转型模式，美军1年可以打5场战争。

调整海外军力部署。为实现转型构想，美国开始了第二次世界大战结束以来最大规模的海外军事力量的重新部署。在欧洲，削减西欧驻军，寻求在罗马尼亚、保加利亚和波兰等国建立新的“前沿作战基地”，实行兵力部署向东欧的扩展。在西太平洋地区，强化驻日美军的指挥与控制能力，组建东北亚指挥中心，加强关岛的海空兵力；将驻韩美军分阶段向南迁移，这一迁移计划意味美军既可以避免受到朝鲜的直接威胁，同时又向朝鲜发出警告，即在摆脱威胁之后，美军可能会对其采取某种军事行动。在中亚地区，美军已设立多个军事基地，并加强与哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗等国家的磋商，谋求增加军事基地，强化军事存在。

加大转型开支。2005财年继续加大对军事转型的投资，在投资领域方面，表现为对军事技术、武器装备、军事训练等诸多方面投入大量经费。同时，继续支持6个转型作战目标：一是保卫美国本土和海外作战基地；二是向远距离的战区投送和维持军事力量；三是能在地球任何角落对敌人实施打击,摧毁敌人的庇护所；四是提高太空作战能力，保持美国不受障碍地进入太空；五是利用信息技术方面的优势连接各军种部队，实施联合作战；六是保护美国信息网络不受攻击，同时使敌人的信息网络瘫痪。[3]2005财年国防预算投资300亿美元对以上六个目标进行支持，比2004财年的243亿美元增长23.5%。

四、部队建设向“适应任务需要”转变

在国防转型战略指引下，美军事力量的首要军事任务是：保卫美国及其盟国的安全；在关键地区提前阻止侵略和威胁；在两个相互重叠的大规模冲突中迅速打败侵略，同时为总统保留一个冲突中取得决定性胜利的选择，包括政权更迭或实施占领的可能性；进行有限数量的小规模应急作战。[4]美部队建设应以满足上述军事任务为最终目的,因此，军队建设的目标是：用尽可能少的经费建设一支满足21世纪作战任务需要的轻型、快速机动、灵活高效、模块化、网络化的联合部队。

1．构建“联合部队”

联合联队能够将各军种、作战司令部、其他政府机构以及多国伙伴的力量结合起来，发挥整体效益。联合部队具有更高水平的互操作性和“专门为联合而研制的”系统，也就是利用联合的体系结构和采办策略来规划和设计的系统。这种互操作性将确保技术、条令和文化不会限制联合司令部实现各种目标的能力，以便能增加联合部队能力，以降低作战风险。

联合部队的特征有：全面一体化、有远征能力、网络化、分布式联合作战能力、适应性强、决策优势、杀伤性强。“完全一体化”是未来联合部队建设的主要目标，旨在从根本上解决各军兵种部队难以形成有机的整体，无法实现作战效能的最大化的问题。首先，从转变观念开始，采取各种可能的手段，消除各军兵种部队体制上的障碍和束缚；其次，三军组建新的模块化部队，在战时进行组合，使不同的作战职能充分溶合，形成有机的整体，最终实现各部队的完全一体化，生成高度集中统一的战斗力；再次，加强各军种、战区级司令部和作战支援部门的联合能力，并最终完全实现一体化。最终，联合部队指挥官将拥有一支具有内在互通性和协同性的、具备联合作战能力的作战力量。

远征作战能力是指联合部队的所属单位能在全球任何地点、任何环境下，即使在无法得到美国现有各类军事基地提供支援保障的情况下，也能在全球作战空间内，实施快速部署，迅速展开并持续作战。这就要求美军未来联合部队必须大幅度提高独立作战能力，空军要重点发展远距离投送能力。为此，美军要求对驻扎在国内、外或实施前沿部署的有关部队必须进行适当编组，以便在无法得到支援保障的情况下也能充分发挥美军在情报和机动等方面的优势，迅速投入作战并取得胜利。

为实现联合部队，2004年美国陆军注重建设一支轻型、模块化、网络化、反应快速、战斗力更强的“目标部队”，最终实现：在适当的时间，适当的地点，部署适当的部队。在未来10年，五角大楼拟将陆军10个主要作战师，分“三步走”，即从“传统部队”经“过渡部队”，到“目标部队”的模式，改建成规模较小、易于快速部署的“目标部队”。美陆军现在每个师的编制为1.5万至2万人，改建后的作战旅编制仅为3000人至5000人。这种新建制部队的机动性大大增强，可以尽快部署到全球的热点地区，便于临时与其他军种搭配协调作战。未来美国陆军将成为一支把空降部队、步兵部队与坦克、装甲车及其他火力融为一体的部队。这样的美国陆军将真正确立战争中的全面优势，具备全面执行美国军事战略任务的能力。

2005财年，陆军加大“目标部队”建设的投资，其中，30亿美元用于发展“未来作战系统”，比去年增长76%。“目标部队”的特点是兼具重装部队和轻装部队的优点。目前，美国陆军正用轻型的“斯瑞克”装甲车取代现役的装甲车，部队配备轻型的牵引火炮。最近正在组建“斯瑞克”装甲旅，表明美国陆军转型计划正如期进行。可以预见，一支“精干高效”的新型陆军作战力量将成为陆上战场的主宰。

2．军事人才待遇更加优厚

美军认为，高素质军事人才是美军战备水平高低的体现，是战争胜负的关键，是满足军事任务需要的基础，是国家的安全的保证。要建设联合部队，就需要用优厚的待遇，建设一支规模合理的高素质军事人才队伍为部队服务。2005年美军采取了以下措施来吸引和保留军事人才：一是，提高工资水平，2004财年用于军事人员方面的费用为989亿美元，比上年增长55亿美元，平均提高军人工资4.15%，2005年军人普遍加薪3.5%；二是，提高军人福利待遇及其家庭生活的质量，改善工作和生活设施，提高三军的医疗保障水平，增加军人基本的住房补贴，2005财年军人自己承担的住房开支降为0，永久性地提高危险地区补贴每月225美元，永久性地提高军人家庭分离补贴每月250美元。三是，为军事人员提供全方位的战场防护，同时，为给作战人员提供较好的联合专业军事教育，以便提供更多的联合经验、教育、和训练，使他们能够尽快与高技术装备相结合，最快地形成战斗力。这反映了美军为满足信息时代新的作战任务需要，十分注重为高素质军事人才提供优厚待遇，以促使其为军队工作。

3．作战方式向“联合作战”转变

联合作战是诸军兵种在单一指挥官的控制下共同实施的作战方式， 充分发挥诸军兵种参战力量的整体威力，是实施联合作战追求的效益目标。美国军队以通讯和协调为基础的联合一体作战思想在伊拉克战场上得到了较为充分的体现。除了打击手段更加先进以外，指挥控制系统使军事力量与指挥中心得到有效结合，诸军兵种行动得到高度联合，降低了未来挑战的风险。

充分网络化是未来联合作战的前提，因此，各军兵种网络互联、信息实时共享成为联合作战的基础。伊拉克战争中，美军之所以能顺利实施联合作战，主要是依靠联合作战网络中心实现了信息的联合，能够统一指挥所有参战部队进行作战。该网络系统联结了数以千计的指挥机构，并存储了大量的数据信息，使美军各指挥员可以及时、快捷地了解战况。网络中心战遵从无限潜能的“曼特卡尔费法则”的网络原理，因此，网络能力是部队战斗力的倍增器。网络中心战从理论上说具有无限的作战潜能和发展前景。2003财年国防预算对12个网络中心战开发项目进行投资，2004财年增加到33个，国防部希望在2005财年进行约50项网络中心战开发项目。

作战方式转型的重点在于未来联合作战理论的发展。美军认为，未来联合作战理论是国防部转型战略的关键，涵盖了所有支撑美国军事能力的领域。美军将分三阶段继续发展联合作战转型，近期（2-3年）联合作战行动，对作战司令部的战争计划、作战和训练的经验教训和联合条令进行修订；中期（5年）联合方案，制定出联合作战理论总框架，并指导发展四个下一级联合作战理论，即本土安全、维护稳定行动、战略威慑和大规模作战行动；远期（15-20年）联合构想，要对当前的联合构想进行修订，使其成为长期性联合作战的综述文件。可以预见，美军的联合作战理论在中长期将会有较大突破。

建立更为有效的机构，进行联合作战训练，加强联合行动。在全球各个作战司令部建立永久性联合司令部，这些司令部将配备最先进的指挥、控制、计算机、通信、情报和监视装备，司令部人员将接受联合作战训练。2004财年，完成常设联合部队司令部（SJFHQ）的模型概念测试，在2005财年向全球范围内的地区性司令部进行推广，常设联合司令部有利于快速使用跨军种的能力业应对世界各地发生的突发事件和危机。训练军人具有联合作战的知识和技术，建立联合国家训练能力，有利于联合部队在战役和战术层次上开展训练并获得相差经验。“联合国家训练能力”一旦实现，将能够为联合部队提供真实的训练，并且支持战场态势感知功能，这项新的训练能力将使联合部队对非对称挑战和各种威胁做好更充分的准备。

五、装备采办向未来作战需要转变

为配合部队建设，需要发展适应未来作战的新型武器装备。最近的几场战争，使美国人深切认识到，高科技武器具有无比巨大的威力和不可替代的作用。因此，美国一直在加快新武器研制的步伐，并取消不适应未来作战需要的装备。2005财年更加注重采办适应未来作战需要的新型武器装备和技术，用于军事科研、开发、试验与评估费投入689亿美元，比2002年的474亿美元增长45%；用于购买新型装备的费用达749亿美元，与上年的742亿美元相比增长不大，但结构有所调整。

美军军事科研、开发、试验与评估费（RDT＆E）预算主要投向作战研发、系统研究及演示、基础研究、应用研究、先进技术发展、先进元件研发及样机等方面。在2005财年的军事预算中，研究、发展、测试及评估(RDT&E)费重点支持未来作战所需关键技术与装备的研发。同时，用于军事转型的资金也主要列在研究、发展、验证和评估项目(RDT&E)中。这些资金将主要用于美军军事转型工作软、硬件技术的开发和改进，尤其是在战备训练、部队保护、行动速度、协同能力、情报信息、精确武器、无人平台及指挥控制能力等方面，以便在全球反恐战争中充分发挥先进无人作战平台提供的新作战优势和能力。

美军削减常规装备，将节省下来的钱用于发展导弹防御体系(NMD)、远程隐形轰炸机、无人驾驶飞机等高科技装备。在这种气氛下，五角大楼2002年5月砍掉了价值高达110亿美元的陆军“十字军”自行火炮合同，2004年又取消了RAH-66 “科曼奇”直升机计划，转向无人机的研发上。其原因是当年“科曼奇”的设计是为对抗前苏军大规模坦克群作战，显然已不符合现代战争的要求，随着无人机技术的蓬勃发展，“科曼奇”这一的致命武器已经远远落在了时代的后面。具备打击能力的无人机恰恰具备了“低成本、效能高”的特点，虽然仍处于不断完善中，但为了提高战场实时侦察能力，美军已经明确提出了新一代无人机的发展方向：长航时、隐形、空中预警，标志着无人机成为战场打击的主力已经为期不远了。

另外，2005财年国防预算还将投资100亿美元保障导弹防御系统，比去年增长20%，增幅处于所有武器系统之冠。其中，为导弹防御局提供91亿美元的资金，用于导弹防御系统的研发和部署，处于所有武器系统之冠。布什政府已经决定在两年内部署一个具有有限拦截弹道导弹能力的防御系统，其具体计划是：在2004财年，部署10枚地基拦截弹；在2005年，计划建立起20个陆基导弹拦截系统(ground-based interceptor)和10个海基导弹拦截系统(sea-based interceptor)，同时，早期导弹预警雷达和指挥控制系统的软硬件设备也将得到升级。在2005财年还投资4.87亿美元采购108套“爱国者－3”型导弹，98亿美元用于导弹的研究、发展、测试及评估(RDT&E)。此外，根据预算案，2005年导弹防御局还将投入2.39亿美元资金，专门用于研发和改进联合地基巡航导弹防御系统，并把地基中程防空导弹融入巡航导弹防御系统的架构中，加速开发综合火力控制系统和网络传感器系统，力争到2010年建成第一支具备综合火力控制能力的导弹防御部队。

六、国防部管理向“高效运作”转变

在对部队建设和武器装备开发进行投资的同时，改组国防部管理方式，减少浪费，降低机构风险，高效地利用军事资源也成为2004财年国防政策的主要内容之一。在增大国防投入的同时，提高军事资源的利用效率也可增强美军的军事实力。美国国防部认为，目前国防部公务处理程序过多，效率不高，不能及时有效地对不确定的威胁做出反应。美国国防部长拉姆斯菲尔德称，在1962年，美国有关防务问题的审批手续只需1页纸，而到2001年，竟需534页。美国国防部每年向国会提交陈述理由的文件就达2.6万页纸。因而，办公程序的转型，要“产生适应21世纪安全挑战要求的及时效果”。此外，美国防部在计划制定、武器装备研制的“螺旋式发展”、采购周期、资源配置计划制定等方面都力求面向未来需求，高效运作，从提高美军能力出发不断提高办公效益。

国防部改革的重点是简化决策过程，改进财政管理，优化采购程序。美军在伊战中得到的教训是采办系统不能及时应对作战指挥官的紧急装备需求，因此，2004年进行战时快速采办改革，目标是：从收到作战指挥官需求之后，应在15日内签署合同。改进业务流程，使国防部业务过程和财政管理系统标准化和一体化，改进后的财政运作将保证国防部决策人员及时获得可靠的财政数据，从而有效地管理国防费。精减机构，减少重复，区分国防部的核心与非核心职能，对非核心职能作出合理外包，并为核心职能配备相应人力资源，以提高作战能力。对一些国防资产进行评估，减少不必要的设备，提高重要设施的战备与质量。加强国防部电子化建设，减少交易成本，提高资源效率。优化采购过程，缩短国防采购周期，可以容易地控制整个计划的开支。

七、结论

国防战略向“先发制人”转变，建军模式向“基于能力”转变，军事转型向“全面推进”转变，部队建设向适应任务需要转变，作战方式向联合作战转变，武器装备向适应未来作战需要转变，国防部管理向高效运作转变都是美军事转型的主要内容，也是2004年美国防政策与军队建设的重点。这些转变，都是美国为更好地应对国际安全环境变化而作出的，其最终目的是为了最大可能地维护美国的国家利益。同时，这些调整也遵循一条经济学基本规律：在不同的条件下，使用最少的军费投入，得到最大的军事效益。

作者简介：任海平，中国社会科学院世界经济与政治研究所国际战略研究室主任。北京大学管理学博士；宋纯利，1974年生，经济学博士，通信地址：北京市阜成路26号三室　　邮政编码：100036

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[1] 2004Secretary of Defense Annual Report to the President and the Congress,P1.
[2] 2003 Secretary of Defense Annual Report to the President and the Congress,P65.
[3] 2004 Secretary of Defense Annual Report to the President and the Congress,P63.
[4] 2004 Secretary of Defense Annual Report to the President and the Congress,P3.