美國對華政策如何產生？

● 韋弦（北京）

　　美國總統與國會是外交政策，包括對華政策的主要決策者和影響者，但任何一項外交政策的具體操作都是要由執行機構來完成的。這些機構包括國務院、情報部門、軍事部門、對外經濟機構，特別是國家安全委員會。這些機構直接影響着對華政策的實施力度與效果，同時還通過各自的渠道影響着對華政策的制定。

國務院獨領風騷

　　始建於1789年的國務院，是美國外交政策最重要的執行部門，其地位在政府各部中首屈一指。國務院成立之初，只有七個半人組成的工作班子和每年7961美元的預算。但200年後，國務院雇員已經超過2萬4000人，預算為40億美元，操縱着遍布國內外的200多個外交使團。

　　直到二戰前，美國國務院一直是負責外交事務最重要、也幾乎是唯一的機構。美國外交政策在國務院內製定，由國務院成員操縱，並由大使們和國務院其他人員在國外執行。

　　50年代末，雖然指導外交政策的權力開始流向其他行政機構，權力中心也向白宮轉移，但國務院仍然是專職外交機構。

　　根據國務院組織結構和職能配置，直接影響外交政策，包括對華政策的是國務卿。他通過正式的工作渠道、國家安全委員會，甚至通過與總統的私人關係，來直接影響對華政策。

　　對華政策的執行和操作，主要由主管東亞事務的助理國務卿以及涉及中國事務的副國務卿負責。這些副國務卿和助理國務卿的專業背景、行為方式乃至個人好惡，都直接影響着中美關係的具體層面。

　　此外，美國駐華使館和大使也是國務院的一部分。他們的工作內容和方式，決定着美國對華政策的基本傾向，而他們向華盛頓報回的信息與看法，是制定對華政策的重要依據和參考。

情報與軍事機構的神秘威力

　　在美國，具有情報工作性質的重要行政機構，包括陸海空情報委員會、國家偵察署、國防情報局、國務院情報研究所、聯邦調查局、中央情報局等。據報道，美國情報網的雇員超過15萬人，每年所需開支多達300億美元。情報系統提供的信息影響着外交政策，當然包括對華政策。美國政府需要通過情報來決定對華政策，權衡利弊得失，從而作出有效選擇。

　　其實，情報也是一種制約。一方面，關於中國的情報內容影響着美國政府對中國的基本判斷，另一方面，情報來源的局限性、選擇性和傾向性，也制約着行政當局了解中國的視野、角度。

　　軍事機構在美國外交界的影響是不容忽視的，處於核心地位的有兩個部門，其一是國防部，其二是參謀長聯席會議。在政策層面上，軍事機構可以通過各種情報分析、研究和建議，來左右外交政策，而國防部長和參謀長聯席會議主席，都是對華政策的重要決策者。

　　例如，1995年，允許李登輝赴美進行“私人訪問”的決定，就是在克林頓總統與國務卿克里斯托弗、國防部長佩里和總統國家安全事務助理萊克秘密討論做出的。

　　在實踐層面上，軍事機構通過軍事外交和軍事行動兩種形式來影響對華政策。它一方面企圖影響中國軍事和外交政策的走向，另一方面還通過加強與其它亞太國家或地區的軍事關係，來牽制中國，並在必要時實行遏制。

　　特別值得注意的是，二戰後美國形成了一種特有的軍事－工業－科學複合體。這個複合體對外交政策、特別是軍事安全戰略發揮着重要影響。它由四個部分組成：國家行政部門中的軍事機構、軍工業、國會、軍事學術及科學團體。行政部門的軍事機構需要武器設備，軍工業需要利潤，國會議員需要為自己選區內的軍事基地和國防工業提供就業，科學研究部門則需要大量撥款。

　　由於利益互補，上述四個部門相互依賴、相互滲透，相互合作。這種錯綜的關係曾經極大地影響着中美關係。例如，1992年老布什總統向台灣出售150架F－16戰鬥機的決定，既是出於大選需要，也是通用動力公司和洛克希德飛機公司進行遊說的結果。進入90年代，我們可以發現這樣一種規律，“中國威脅論”達到高潮的時候，也就是美國國會討論預算的時候。因為，一旦有了“敵人”，軍工產業集團就可以財源滾滾。

經濟因素是壓艙物

　　貿易全球化之後，經濟因素也迅速成為國家關係中最優先考量的因素。在對華關係中，越來越多的行政機構在發揮作用，包括財政部、農業部、商務部、能源部、聯邦儲備委員會、國際開發署、和平隊、勞工部、國際貿易委員會、經濟顧問委員會、管理和預算辦公室、美國貿易代表辦公室等。

　　中美建交以來，兩國經濟關係最穩定，發展得也最快，甚至被稱為兩國關係的壓艙物。對於雙邊貿易糾紛，美國對外經濟部門直接介入，至於對華貿易政策，它們更是直接參與決策。在許多重大問題上，美國對外經濟部門發揮着直接作用，甚至決定性的作用。關於中國加入WTO的談判，美國貿易代表親自出馬；對華貿易的基本政策，包括各種進出口管制，則由商務部直接制定。

　　筆者非常願意談談一個非常特殊和重要的機構。它不是決策機構，卻對外交政策有着最後的影響力；它也不是政府的職能部門，但卻具有協調各職能部門的權能，這就是國家安全委員會（NSC）。

超級核心決策圈

　　美國國家安全委員會是在1947年根據《國家安全法》設立的，是總統與高級安全幕僚、內閣成員討論國家安全和對外政策的最重要論壇。從杜魯門總統開始，國家安全委員會一直為總統的安全和外交政策提供建議和幫助，事實上已成為總統協調外交政策的重要助手。其成員通常包括：總統、副總統、國務卿、國防部長、參謀長聯席會議主席、中央情報局長和國家安全事務助理等。

　　國家安全委員會基本上是向總統提出建議，而不是替他作出決定，但其影響力卻絕不限於此。一方面，它在行政上隸屬於白宮；另一方面，它又聚集了政府中的重要成員。這就從制度上保證了它在安全政策和外交政策制定過程中的中心位置和主導地位。

　　事實表明，從1947年創建以來，國家安全委員會在制定外交和安全政策中不可缺少，而歷任總統都希望通過它來提高其領導和協調外交事務的效率。

　　國家安全委員會主席是總統，但另一個非常有權勢、炙手可熱的人物是總統國家安全事務助理。1947年的《國家安全法》根本就沒有設立這個職務，也沒有規定它的職能。直到1953年。這個職位才正式設立。此後近半個世紀，國家安全事務助理的作用得到了擴展，基辛格和布熱津斯基是其中的佼佼者，他們把這個職務的權力發揮到了極致，而且還使之蒙上神秘色彩。中美關係的解凍就是由基辛格一手操辦的；而布熱津斯基後來的訪華，更是敲定了中美建交的基本原則。

　　美國外交政策的執行機構有很多，他們之間的權限、職能和互動，構成了對華政策的制定與執行過程。但是，即使在這樣一個法治和法制的國家，我們依然能發現，對華政策制定也有人治色彩。

　　最明顯的例證，就是國家安全事務助理與國務卿之間的權力之爭。基辛格與尼遜的對外政策理念相近，所以在尼遜總統第一任期內，越過國務卿，直接與總統商定中美關係解凍的戰略決策。而基辛格自己在當上國務卿之後，不僅在外交決策中繼續保持了“最有權勢者”的地位，而且還使國務院的作用明顯提升。（明日續完）