二、國民政府的建設方針和策略

從1928年國民黨重新統一到1937年全面抗戰爆發，內戰只是歷史的一個方面。在另一方面，國民黨政府也十分注重建設問題。過去，我們對這一方面過分忽略，致使我們的民國史研究出現了不應有的“空檔”。

（一）訓政時期的政治

在政治上，國民黨政府根據孫中山先生制訂的從軍政到訓政、再從訓政到憲政的三部曲，在1928至1937年這一階段，逐步建立起了一黨專政的新權威主義訓政統治模式。1928年，隨着二次北伐完成、東北易幟、新疆通電歸順南京三件事，國民黨在形式上統一了中國。儘管這個統一還有許多遺留問題和隱患，但急於建立自己正統統治地位的國民政府，把這一次統一的成就充分利用了起來，1928年10月，國民黨中央執行委員會通過了《訓政綱領》，宣布進入了訓政時期。

1.訓政的設想

軍政、訓政、憲政三階段的設想，是孫中山在1914年組建中華革命黨時提出來的。建立中華革命黨，可以看作中國資產階級民主革命政治思想的一個分水嶺。在此前，孫中山一直主張西方式的政黨民主，試圖在中國建立多黨政治體制。孫中山以外的其他革命黨人，也對多黨政治寄予了極大希望。但是，隨着宋教仁被刺，中國建立多黨民主政治體制的設想行不通了，於是，革命黨人開始尋求非民主的強權政治體制模式。中華革命黨，就是這樣一個背景下建立起來的。孫中山的本意，是用一個權威性的、強有力的政黨，從上而下推進革命。孫中山認為，在軍政和訓政時期，民眾不足以主政，“一切軍國庶政，悉歸本黨負完全責任。”(《孫中山全集》第3卷第97頁，中華書局1984年版)待到進展至憲政時期，方能還政於民。這一設想，實際上也是他把人分為“先知先覺”、“後知後覺”、“不知不覺”三類情形的邏輯產物。由於當時缺乏權威性政党進行國家統治的現成範例，而西方式政黨都不是強權模式，因此，中華革命黨，從會黨經驗中汲取了不少東西。

但是，會黨作為下層社會的組織形式，畢竟同執掌全國政權的正規政黨有較大差別。1917年俄國革命的成功，為中國人、也為孫中山提供了一個“一黨專政”的成功範例。因此，儘管孫中山對俄國式的共產主義不感興趣，但卻對蘇俄的黨治和軍隊體制很感興趣。過去，我們都十分強調孫中山主張的“以俄為師”，但卻忽略了其“以俄為師”的內容。實際上，孫中山的主張是很明確的：學習俄國，不是學習蘇維埃制度，更不是學習共產主義，而是學習俄國人的一黨專政，學習俄國人的黨軍制度。在《孫文越飛宣言》中，孫中山把拒絕共產主義意識形態和蘇維埃體制，作為“以俄為師”的前提。在國民黨的改組中，主要是學習蘇俄的“辦黨經驗”、“建軍經驗”，“俄國完全以黨治國，比英、美、法之政黨，握權更進一步，可為我們模範。”民眾是嬰兒，黨是母親和保姆，“民國之主人者，實等於初生之嬰兒耳，革命黨者，即產此嬰兒之母也。即產之矣，則當保養之，教育之，方盡革命之責。”(《孫中山選集》上冊，第153頁，人民出版社1956年版)這些言論，充分表達了孫中山“以俄為師”的意圖。

由此來看，國民黨南京政府宣布的訓政，是繼承和體現了孫中山的建國思想的。這一階段的政治，也就以國民黨的“一黨專政”為最基本的特色。

2.訓政時期的中央政府

1928年10月4日，國民黨中央頒布了第172次黨務會議通過的《訓政綱領》，共六條內容：第一，訓政時期，由國民黨全國代表大會代表國民大會領導國民行使政權；第二，國民黨全國代表大會閉幕時，以政權付託國民黨中央執行委員會執行之；第三，依照總理建國大綱所定選舉、罷免、創製、複決四種政權，應訓練國民逐漸推行，以立憲政之基礎；第四，國民政府總攬行政、立法、司法、考試、監察五項治權；第五，國民政府重大國務之執行，受中國國民黨中央執行委員會指導監督；第六，國民政府組織法之修正及解釋，由國民黨中央執行委員會政治會議行施。

縱觀《訓政綱領》，是要建立一個在國民黨絕對控制和領導下的國民政府。按照蔣介石的解釋，訓政時期就是要“厲行黨治”，由國民黨“代表人民負建國大任”，“以黨來管理一切”，“一切要由黨來負責”(《三民主義之體系及實行程序》，《蔣總統集》第1冊第1142頁，台北版)也正如孫科所說的那樣：“以黨專政來支配國家，使中華民族在黨的訓政下討生活。”(《在國民黨四屆一中全會上的閉幕詞》)於《訓政綱領》頒布的同時，《中華民國國民政府組織法》也正式出台。

從體制上看，置於國民黨領導下的國民政府設主席一人，設國務會議（1930年11月改稱國民政府會議，1931年12月改為國民政府委員會）。下設行政、立法、司法、考試、監察五院。

在這一體制下，國民政府的作用如何，關鍵在於它與國民黨中執委的關係如何；而國民黨中執委又掌握在以北伐之功左右黨內事務的黨軍手中。因此，在蔣介石擔任國民政府主席的時候，主席和國務會議權力極大，有處理國務、議決各院之間不能議決的事項之權，還有議決和公布法律之權。而到1930年蔣介石辭去主席職務擔任行政院院長後，主席和國務會議的權力就大為縮小。1931年12月26日，國民黨四屆一中全會通過的《政制改革案》，規定“國民政府主席為中華民國之首，對內對外代表國家，但不負實際政治責任，亦不兼其他官職”。而五院院長則“各自對國民黨中央執行委員會負責”。“權隨人移”成為這一體制的主要特徵。

行政院設立於1928年10月，下設內政部、外交部、軍政部、財政部、農礦部、工商部、教育部、交通部。第一任院長為譚延闓。行政院向國民政府主席負責。到蔣介石擔任行政院院長一職後，行政院改向國民黨中執會負責。

立法院設立於1928年12月，負責議決法律、預算、大赦、宣戰媾和及其他重大國際事項。第一任院長為胡漢民。立法院直接對國民黨中執會負責，所議事項得事先由國民黨中央執行委員會提出原則或加以認可。

司法院設立於1928年11月，執掌司法審判、司法行政、官吏懲戒及行政審判等職權，負責解釋法律、變更判例。第一任院長為王寵惠。司法院直接對國民黨中執會負責，下設最高法院、行政法院、公務員懲戒委員會等。

考試院設立於1930年1月，負責公務人員的考選與銓敘事宜，從理論上，公務員及專門技術人員，均須經考試院考選銓敘後方可任職。第一任院長為戴季陶。考試院直接對國民黨中執會負責。

監察院設立於1931年2月，依法行使彈劾權和審計權。第一任院長為蔡元培。監察院直接對國民黨中執會負責，下設若干監察使，分赴全國各監察區行使彈劾權。

除了五院之外，國民政府還下設了參謀部、訓練總監部、軍事參議會、建設委員會、設計委員會、俗務委員會、蒙藏委員會及其他一些特種委員會，作為國民政府的直屬機構。

國民政府的五院制，在形式上體現了權力制衡原則，不失為一個民主體制的框架。但在實質上，由於以黨治國的界定，使得五院制國民政府沒有能夠起到正常的作用，黨的機構和政府機構權力重疊，互相衝突，使行政機構無法正常運行，黨的機構則無力承擔治國重任，黨政矛盾成了這一時期政治上的突出問題。在這種局勢下，國民政府的運轉，不是靠正常的組織建制、法規制度和規範操作，而是靠領導人的個人地位和影響力。這樣，民主的法制型政府模式，在實際運轉上卻變成了專制的人治型政府模式。

3.訓政時期的地方問題

這一階段的地方政府，主要有省、行政督察專員公署、縣、區、鄉鎮。在南京政府建立之初，中央對地方的控制是十分有限的，在很大程度上，省主席的任命，不是出自中央政府宏觀管理的需要，而是出自對各地實力派無可奈何的認可。如何加強對地方的控制，成了國民政府的一大難題。南京政府成立之初，為了有效地控制省，規定省政府實行“合議制”，即由中央直接任命省府的廳長（各省一般設民政、財政、教育、建設四廳，秘書、保安二處），用廳長來牽制省長。縣級政府也採用同樣手法，由省廳直接主管縣政府下設的各局。但這種體制，直接影響了管理效率。於是，隨着中央對各地的滲透，30年代中期，在省政府推行了“合署辦公”，在縣政府推行了“裁局改科”（1934年），以求地方政府的統一。從1927年到1939年，國民黨還廣泛推廣“新縣制”，在縣以下確立區、鄉（鎮）、保、甲四級組織，以加強向縣以下基層社會的滲透。但是，在省一級，對中央的離心傾向始終未能根除；在縣一級，地方政權一直被豪紳把持。因此，在整個30年代，國民黨政府的地方政策，可以說成效甚微。

另外，從中央來講，國民黨實行“以黨統政”的模式，但從地方來講，國民黨的組織形同虛設。而且在體制上，省以下的黨政機構完全分開，省黨部對於地方政府沒有支配權力，國民黨成了“中央黨”，使其黨治模式的社會效果大受影響。

4.訓政時期的黨政關係和特務活動

既然要以黨治國，而黨又不是一個常規管理組織，特別是在這一階段，國民黨內離心傾向十分嚴重，地方分離主義未能徹底根除，黨內派系複雜，各地山頭林立，為了樹立新的中央權威，特別是樹立黨在國家事務中的權威，把政治動員性的黨，改變為一個政治控制性的黨，就成了國民黨在這一階段的當務之急。在這一問題的處理上，蔣介石由於各種各樣的因素（主要是因為國民黨內反蔣勢力較強），不是讓國民黨加強宏觀控制，充分發揮政府的作用，而是建立從屬於蔣氏個人的秘密政治組織，以加強黨對社會、甚至是對政府的控制。

1928年，國民黨中央組織部調查科成立（後改名為調查統計局，即中統），標誌着國民黨以秘密組織形式開展統治活動的開始。到1932年，由蔣介石親自主持，以蘇聯的格伯烏（國家政治保衛局）為樣板，在南京成立了“中華復興社”，並由蔣氏親自擬定了“驅逐倭寇，復興民族，平均地權，完成革命”的綱領和“內求統一，外抗強權，擁護領袖，收復失地”的宗旨，要求組織的“內部團結統一”，“發揚硬幹、快干、實幹精神”，以“力行哲學”作為思想依據。

在復興社成立前後，還成立了更為核心性質的“三民主義力行社”（有的史書稱其為藍衣社，所謂藍衣社一說，是有“十三太保”之稱的劉健群提出效法意大利褐衫黨，將組織定名為藍衣社，從服裝到用具一律使用藍色。儘管這一提議未被復興社採納，但藍衣社的名稱卻流傳因之開來）。據復興社的創辦參與人康澤稱，力行社成立於復興社之後，是復興社的內層組織；據1934年曾在復興社總社組織處工作的龍步雲等人稱，力行社成立於復興社之前，復興社是在力行社的基礎上擴展的外圍組織。不論何說，力行社為復興社的核心無疑。

和復興社有密切關係的，還有“革命軍人同志會”和“革命青年同志會”，後來又合併為“中國革命同志會”。

這些組織強調，國民黨和國民政府已經失去了“革命精神”，“腐敗，爭權奪利，效率低下”，認為“在中國實行民主還不成熟”，主張採用類法西斯的權威主義手段，以暴力、恐怖活動和中國傳統文化重振國民黨，“復興民族和民族文化”。復興社的機關刊《中國革命》和機關報《中國日報》等報刊，大力鼓吹法西斯理論。如“我們無需隱瞞，我們正需要中國的墨索里尼，中國的希特勒，中國的斯大林！”（《組織與領袖》，《社會新聞》1933年第3卷第16期）“這是一個新的時代，獨裁是這個時代進步的手段！”（伊仁《民主與獨裁》，《前途》第1卷第8期，1933年8月）據說，蔣介石曾在力行社的一次聚會上說：“法西斯主義能救中國嗎？我們的回答是：能。中國現在最需要的就是法西斯主義。”(《藍衣社有關資料》第11頁)在這種氣氛下，力行社、復興社主張對領袖的絕對服從，主張個人品質的節儉、清廉和保密，提倡極端民族主義，要求取消自由主義和個人主義，實現社會的軍事化。力行社、復興社均為垂直領導，單線聯繫，這種秘密組織，成了蔣介石彌補黨治模式先天不足的一個重要手段。

關於國民黨的特務機構，有一點值得注意。由於過去歷史研究中的偏向，相當多的人都以為特務機構是專門針對共產黨的。實際上，國民黨的特務機構，反共固然不假，但我們還要看到它的另一面，即反對國民黨內的不同派系以及反抗日本侵略，對“失去革命精神”的國民党進行改造。例如，1932年9月由國民政府軍事委員會政訓隊舉辦的一期“政訓研究班”，實際上由復興社控制，劉健群為班主任，強調“一個主義，一個政黨，一個領袖”，以法西斯精神訓練學員。結業後，90%的學員被組成“華北抗日宣傳總隊”，劉健群任總隊長，在華北各地的非國民黨嫡系部隊中，廣泛宣傳服從中央，服從蔣介石，在蔣介石的領導下“抗日救國”。這種明顯的反日活動，引起了日本駐屯軍的不安。在後來的華北問題中日談判中，日本人的一個強烈要求就是停止復興社在華北的活動。在日本的壓力下，1935年4月，劉健群被調回南京。從這件事情可以看出，對於復興社在抗日宣傳動員中的作用，及其“統一”並“改造”國民黨的作用，甚至還有反腐敗方面的作用，視而不見是有失偏頗的。但是，特務機構的作用，建立在權威主義基礎上而不是民主主義基礎上，是走向獨裁統治的舉措，這也是毫無疑問的。

5.訓政時期的有限民主

在國民黨的訓政時期，蔣介石的本意是加強政治控制，樹立中央權威，歸根到底是樹立自己的權威，因此，南京政府對政治民主化是不感興趣的。但是，中國畢竟已經大大向現代國家邁進了一步，五四以後，社會上一直涌動着一股英美派自由知識分子的民主潮流（如胡適、羅隆基等），另外，國民黨內外的各種反對派，出於各種各樣的目的，也以實現政治民主化作為反對蔣介石的有力武器。對於前一種文化精英的壓力，蔣介石可以不屑一顧，但對於後一類反對力量，他就無法等閒視之。甚至國民黨內的“太子黨”孫科等人，也時不時提出結束黨治、實行憲政的要求，“擾亂”蔣介石的既定方針。對此，蔣介石不得不做出些許讓步。特別是被國民政府奉為國父的孫中山，曾經有過訓政不超過六年的具體設計。蔣介石無論如何，也不能公然反對孫中山。所以，1932年12月的國民黨四屆三中全會上作出了決議，開始了憲政的籌備事宜。

國民黨的統治模式，搭起了一個黨治獨裁的框架，但又不願放棄民主的招牌，於是，在其能夠容忍的範圍內，採取了一定的有限民主策略。有限民主的主要表現，是起用了一批非國民黨的技術專家進入政府，特別是在外交、經濟、教育等方面，專家的作用較為顯著。

在外交方面，從國民政府成立起，就留用了著名外交家顧維鈞、施肇基，1934年又起用清華大學教授蔣廷黻（後擔任外交次長）。

起用專家最顯著的，是1932年11月成立的國防設計委員會（1935年4月改名為資源委員會），主持者是錢昌照、翁文灝，參加這一委員會的學者有胡適、丁文江、楊振聲、張其昀、吳鼎昌、張嘉璈、陶孟和、范銳、吳蘊初、劉鴻生、萬國鼎、沈宗瀚、王世傑、周覽、徐淑希等人。國民政府的現代化建設，主要是由這些人主持的。這個機構和這些學者，不但為中國的現代化做出了不可磨滅的貢獻，也為改善這一時期國民黨與知識分子的關係盡了一份力量。

在國民政府中，1935年12月行政院改組，下屬的9個部有3個由專家主持，分別是王世傑、張嘉璈和吳鼎昌。還有一批專家教授擔任了國民政府的立法委員，即使沒有在政府任職的法律專家，如馬寅初、吳經熊、陳茹玄，也參加了《五五憲草》和其他法律法規的起草工作。

但是，國民黨起用專家，畢竟是很有限的，而且主要是在自然科學技術方面，這說明蔣介石始終不願在政治上實現真正的憲政，他既想依賴專家的力量推進現代化建設，又不願意讓別的人對他的政治行為說三道四。因此，對那些只管埋頭規劃工程方案的專家，蔣氏是能夠接納而且願意同他們合作的，但是，對那些想在政治上指手畫腳的中產階級，他就不那麼客氣了。例如，在訓政階段，南京政府對中產階級、特別是上海中產階級要求參政的願望，採取了十分堅決的拒絕態度。南京政府成立之初，為了取得上海工商界的財力支持，政府給上海工商界的頭面人物讓出了一席之地，請錢新之擔任了財政次長，榮宗敬擔任了工商部參議，王曉籟擔任了財政部特稅處副處長。在上海的地方政權中，特別市參議會的12名參議員全部是工商界人士。到1928年10月，南京政權開始站住腳跟了，也就對期望參政的工商界給臉色了。當時，全國商會聯合會成立，提出在立法院49個委員的席位中占有5個席位的要求，並開列了10個候選人，請國民黨中央圈選，結果不但這一請求被拒絕，而且“要挾”中央的行為本身被警告。1929年3月，對政治過於“熱心”的上海總商會，遭到了以上海市黨部為後台的“流氓”襲擊，最後的結果是，一個聽命於政府、不再對政治表示熱心的上海市商會，取代了原來的總商會。

（二）訓政時期的財政

訓政伊始，蔣介石面臨的財政局勢異常嚴峻，中央政府入不敷出，金融貨幣混亂至極，用“百孔千瘡”來形容也毫不過分。為了眼前維繫住一個政權的需要，南京政府對上海工商界的粗暴搜刮（14個月籌款一億），激起了上海資產階級的嚴重不滿。但如果不採用這種飲鴆止渴的辦法，南京政權眼下就維持不住。對此，蔣介石別無選擇。

為了解決財政危機，國民政府採取了幾項重大舉措，取得了令人矚目的成果。平心而論，南京政府的財政措施是極為成功的。這幾項舉措主要是：關稅自主，裁撤厘金，發行公債，改組銀行，幣制改革。

1.關稅自主

關稅自主有着財政和外交兩方面的意義。國民政府實現關稅自主的動力，主要出自財政考慮。在南京政府的統治年代裡，關稅收入要占全部稅收的半數以上，因此，徵得關稅自主權，不僅是一個外交上的面子問題，而且是一個關係國民政府生死存亡的實質問題。

1928年6月，二次北伐收復北京（改名北平），7月，宋子文就到北平與各國協商關稅問題。美國人為了在中國扶持起一個強有力的中央政權，率先與中國合作，7月25日，美國駐華公使馬克謨與宋子文簽定了《中美關稅條約》，承認了中國的完全國稅自主權。接着，挪威、比利時、意大利、丹麥、葡萄牙、荷蘭、英國、瑞典、法國、西班牙等國先後都與中國締結了關稅條約，承認中國關稅自主。但是，日本人一直在關稅問題上同中國過不去，遲遲不肯修約。在最惠國條款的約束下，一國不承認中國關稅自主，其他國家就可援引。在國民政府的多方努力下，1930年5月，與日本也締結了關稅條約，關稅自主終於實現。

關稅自主後，國民政府不但有了較為穩定且數量可觀的財源，而且有了採取其他措施（如發行公債）的擔保手段。從關稅收入的數量來看，如果以1925年的指數為100，1928年上升為149，1929年為229，1931年為307，1934年為318。關稅收入的持續增加，為國民政府提供了財力支持。

2.裁撤厘金

厘金是晚清政府在鎮壓太平天國時採用的一項特殊徵稅措施，對於國內工商業的發展起了極大的消極阻礙作用，外國商人也極為反感。1921年的華盛頓會議，曾要求中國政府裁撤厘金。1928年議定中國關稅自主權時，雖然申明不以裁撤厘金為附加條件，但撤厘的意圖十分明顯。南京政府為此專門召開了裁厘會議，決定從1929年開始裁厘，半年完成。在中國歷史上實行了半個多世紀的厘金制度，最終在南京政府手裡壽終正寢。裁厘後，國內商品流通條件有了重大改善，加上度量衡的統一，交通的統一，國內市場的大環境有了改觀，促進了商品經濟的發展。

3.發行公債，改組銀行

為了解決政府的財政困難，南京政府沿用了北洋政府的老路——發行公債。國民政府在發行公債中，採取了極大的讓利政策。1927至1931年，政府共發行公債10.58億元，而實際收入為5.38億元，讓利達5.2億元，幾近對摺。這些巨利，使銀行業迅速發展起來。1928至1931年，僅上海一地，就新成立銀行23家。全國28個重要銀行的總資產，由1926年的13.91億元增長到1931年的25.69億元（當時全國工業資本不到10億元）。1935年以後，財政部長孔祥熙用公債作武器，拿公債作官股，增加向民營銀行的投資，使中國銀行、交通銀行的官股都占到了50%以上，孔還出任豫、鄂、皖、贛四省農民銀行改組的中國農民銀行的董事長。從此，以中央銀行、中國銀行、交通銀行、中國農民銀行四大行為首的國家金融系統支配了整個中國的財政金融。中國通商銀行、中國實業銀行、四明商業儲蓄銀行、新華信託銀行小四行，也被官商合辦、政府控股、干預人事等方式拉進了國家金融系統。國家資本在金融業中占據了主體和主導位置。

4.幣制改革

幣制改革可以說是國民政府最成功的措施。南京政府成立之初，市面流行的貨幣主要是銀元，而且種類繁多，還有各發幣銀行形形色色的紙幣。但在商業往來和國際結算中，使用的單位仍然是銀兩。1933年6月，南京政府在上海首先試行“廢兩改元”，4月起在全國推行，統一了貨幣，實行銀本位制。

但是，銀本位制受到世界銀價的劇烈衝擊。1934年6月，美國實行《白銀法案》，高價收購白銀，世界銀價暴漲，中國白銀大量外流，使中國出現了銀根緊張的經濟恐慌。在銀根恐慌的背景下，政府乘機以公債入股救濟，接管了主要銀行。1935年，在英國專家李茲羅斯的幫助下，南京政府推出了根本性的幣制改革方案。

從1935年11月起，幣制改革方案正式實施。按改革方案的規定，中央銀行、中國銀行、交通銀行三行發行的紙幣為法幣（後增加中國農民銀行），所有完糧納稅、公私款項、商業貿易，一律使用法幣，不得再用現銀和銀元。並宣布“白銀收歸國有”，民間的生銀、銀元，均在三個月內兌換成法幣。到1936年6月，民營銀行錢莊向政府交售了2.255億元的白銀，民間個人和企業向政府交售了3億元白銀，外國在華銀行除日本外，也都將存銀交售給了中國政府。據楊格估計，到1937年，收歸國有的白銀大約5億盎司。幣制改革後，南京政府將大量白銀運到紐約、倫敦，換取外匯。有了外匯儲備，法幣也就有了穩定的基礎。

幣制改革使南京政府的腰干硬了以來。於是，原來發行的本來就還不起公債，開始被政府以強硬手段賴帳。1936年，南京政府發行了14.6億元的“統一公債”，把原來的各種舊公債統統換成新公債，使舊債徹底了結。新公債利率被壓到低限，而且還本期限較長。但是，由於有穩定的外匯儲備，公債信用反而大大提高。除了統一公債，南京政府在1936年還發行了復興公債3.4億元，加上鐵路建設公債等小數額建設性公債，當年政府發行公債的數量達20億元。扣除掉整理舊債的14.6億元，新債也有5億餘。儘管公債數量大，但除在整理之初市價下跌外，其後一直上漲。到1937年盧溝橋事變前，公債價格上升到了最高點。

幣制改革後，物價上揚，貨幣供應增加，民眾購買力上升，銀行利率普遍下降，儲蓄增加，用於工商業的投資大幅度增加，外匯率的穩定也促進了外貿，出口額迅速增加，外貿赤字迅速縮小，整個國民經濟出現了欣欣向榮的勢頭。

但是，國民政府的財政措施缺陷也是十分明顯的。第一，它在財政改革、特別是在發行公債中獲得的利益，所形成的官僚資本，作為一種後起國家的資本積累方式，沒有充分運用到現代化建設中去，而主要用於政府的非建設性消耗。第二，它的財政改革，始終沒有解決農村問題，在嚴格意義上講，國民政府的財政是一種中央財政、城市財政，而不是真正意義上的國家財政。國民政府的財政，主要依靠關稅、鹽稅、統稅三大稅，在1936年，三大稅占財政總收入的64.6%。這三大稅都是城市稅收和工商稅收，而農業方面的土地稅，則在1928年正式劃歸給各省管理。“然而它意味着，為了換取各省軟弱無力的政治支持，中央政府放棄了對創造國民總產值65%的農業部門的任何財政權力，這樣，也就放棄了對不公平的土地稅制進行徹底改革的任何努力。”(《劍橋中華民國史》第一部第117頁)這一後果是十分嚴重的，一方面，它失去了農業性積累資源，另一方面，也使它無能推進農業的現代化建設。在國民政府的這一遺產上面，任何一個接替者，都會面臨着一個失去了農業現代化有效契機、又極難“補課”的困境。

（三）訓政時期的軍事

現代軍隊的建設，一是技術裝備問題，包括武器裝備、作戰手段、軍事訓練、軍人素質等各個方面，二是軍隊和政治的關係問題。在前一點上，南京政府有了巨大的進步，但在後一點，而且是更為關鍵的一點上，南京政府助長了軍隊干預國家政治的行為。

在實現統一後，南京政府下大功夫解決軍隊問題，經過“新軍閥混戰”以後，國民黨嫡系部隊（一般稱之為“中央軍”）有了長足的發展。但直到全面抗戰爆發前夕，由於國內戰爭不斷，軍隊的整編一直流於空談。到1935年，為了準備對日作戰，國民黨對自己的軍隊進行了整編。1935年3月，由蔣介石的親信陳誠負責，成立了陸軍整理處，負責全國陸軍整編。計劃從1935年到1938年整編60個師（到全面抗戰爆發，完成整編的為50多個師）。整編師的人員和裝備為：官兵10923人，步騎槍3800枝，輕重機槍328挺，各式大炮和迫擊炮46門，擲彈筒243具。每個師均根據現代軍隊作戰的需要設立工兵、炮兵、輜重、通訊營。依靠德國易貨貿易的進口軍火，軍隊裝備也有了很大變化。到全面抗戰爆發前夕，“中央軍”在裝備、武器以及作戰手段方面，已經成為一支較為現代化的軍隊，而且在1933年美國供給的4000萬美元基礎上組建了空軍。為了對軍官進行訓練，蔣介石主持開辦了廬山軍官訓練團，以現代軍人素質和傳統道德修養並重，重在訓練軍官的服從性和紀律性。

但是，軍隊是南京政府的支柱，蔣介石不但沒有制止軍人干政，反而在一定程度上助長了軍人對政治的影響和壓力。在整個國民黨統治時期，軍人在政局中的作用都是十分重要的。

（四）訓政時期的外交

南京政府從建立之初，就有着在外交上倒向英美的傾向。1927年蔣介石第一次下野以後，曾到日本尋求日方的支持，結果大失所望，日本人為了他們在滿蒙的利益，再加上他們已經在北洋軍閥那裡下了過多的本錢，不願支持國民黨的北伐統一。蔣介石在訪日時已深深感到“中日亦無合作的可能”。二次北伐時，日本人在濟南慘案中的殘暴，不可能不給蔣介石處理外交問題的思路留下深深的烙印，儘管當時蔣介石急於實現統一而對日本人採取了非凡的、甚至可以說是屈辱的忍讓態度，但對於一個大國的領袖，特別是一個在北伐之初敢於面對十倍於己之敵毫不退縮的強硬派軍事領袖來說，這種屈辱無疑是韓信式的胯下之辱，一旦時機成熟，報復只是遲早的事。

相形之下，日本人在對南京政府的態度上，比其他西方國家要惡劣得多。美國為了自己在遠東的利益，則對南京政府最為友善。從1928年7月25日美國率先承認國民政府開始，德國、挪威、比利時、意大利、丹麥、荷蘭、葡萄牙、瑞典、西班牙、英國、法國都在1928年內先後承認了南京國民政府。南京與英、法、美的友善，自然會導致與日、俄的疏遠。同歷屆北洋政府儘可能取得日本的支持不同，南京國民政府在外交上取了一條中國歷史上頗有影響的策略——“遠交近攻”。當然，當時的南京政府，還談不上對日敵對，但無論如何，對日本是有戒心的。

南京政府的這種外交趨勢，使它既進入了國際社會，又贏得了國民的支持。背靠英美和背靠日本，其客觀效果是大不一樣的。日本政府是一個有着嚴重小國心理的短視政府，它支持北洋政府，是為了換得看得見摸得着的現實利益，因此，它對北洋政府的支持，是以中國權益明顯大量損失為代價的。所以，北洋政府在對日交往上，被人們視為賣國政府，也是理所當然的。北洋政府的領導人，何嘗不明白這一點。但是，迫於自身的財政壓力，迫於要從日本取得經濟支持以維持生存的心態，使其不得不付出了沉重的外交代價。南京政府倒向英美，英美人起碼在中國的領土權益上不像日本（也包括蘇俄）那麼貪得無厭，表面上總還算比較公正，再加上南京政府採取的改訂新約、收回權益等措施，使南京政府在相當一批國民心目中，第一次摘掉了晚清以來“賣國政府”的帽子——當然，各種政治上的敵對力量對南京政府“賣國”的譴責，自然應另當別論。

至於南京政府對蘇聯的政策，如果站在“保衛社會主義蘇聯”的立場上，自然是要譴責的。但是如果站在自己國家和民族的立場上，則情況有所不同。1927年廣州起義後，南京政府很快就與蘇聯斷交。試想，任何一個政府，如果允許一個外國公然支持本國的某種力量（哪怕是以正義、進步為名義的力量）在國內以暴力推翻或顛覆現政權而不表示任何反對態度，那麼這個政府的執政者恐怕就是傻瓜。南京政府對蘇聯的敵意，應該說是一種條件反射式的反應。況且，蘇聯人在對待中國的行徑上，也不是十分光彩的。在中東鐵路和東北、蒙古的利益問題上，蘇聯人同中國人、日本人都是有不可克服的衝突的。1929年，張學良在南京政府的慫恿下，有意對抗蘇聯，並挑起武力接管中東鐵路的中東路事件和綏芬河戰鬥，在一定意義上，是一種收回權益的民族行為。總體上說，南京政府對蘇聯的外交方針，如果撇開意識形態的因素，可以說是無可厚非的。

在外交方面，南京政府建立之初，就有一個重大的成就，即改訂新約。1928年6月15日，南京政府對外發表宣言，要求各國“重訂新約”。7月7日，外交部提出了具體的改訂新約辦法：“（一）中華民國與各國間條約已屆滿期者，當然廢除，另訂新約。（二）其尚未滿期者，國民政府應即以相當之手續解除而重訂之……”（《南京國民政府關於重訂條約的宣言》1928年7月7日，《中華民國外交史資料選編（1919~1931）》第456頁，北京大學出版社1985年）。

通過另訂新約，各國的協定關稅權，一概被解除，中國取得了關稅自主權。另外，各國的領事裁判權，也都基本解除，條約期已滿的國家，除日本堅決不取消領事裁判權外，西班牙、葡萄牙、意大利、丹麥、比利時取消了領事裁判權，條約期未滿的國家，均在口頭上表示同意取消領事裁判權。在這一基礎上，南京政府於1931年5月公布了《管轄在華外國人實施條例》。

關於南京政府的改訂新約，我們過去的一些歷史論著評價偏低。一般認為，改訂新約收回了部分國家權益，但是，沒有從根本上徹底廢除不平等條約，反映了國民政府在對待帝國主義列強問題上的軟弱性，更有甚者，還有指責國民政府是“賣國”、“投靠帝國主義”的。實際上，改訂新約是南京國民政府在外交上的一大勝利。從不平等條約的內容來看，晚清以來的不平等條約，其不平等性主要反映在開口通商、割地租地、賠款、關稅協定和領事裁判權等方面。開口通商是西方列強對晚清中國閉關鎖國政策的懲罰，其不平等性主要表現在以西方意志強迫中國上，而不是表現在開口通商本身上，況且到了民國時期，閉關鎖國政策不僅被西方所反對，而且為追求現代化的國民政府所不許。割地租地問題複雜得多，根據國際法“不咎既往”“承認現狀”的原則，要一下子乾淨徹底處理清楚歷史遺留問題，是不可能的，也是不現實的。中華人民共和國成立後，還承認了香港、澳門的現狀，我們有什麼理由指責國民政府類似的做法呢？賠款問題則相對簡單一些，除了庚子賠款外，其他賠款都已成為歷史，況庚款在當時只是向中國的再投入問題。因此，真正體現國際交往的不平等性並在民國時期仍有重大影響的，主要是關稅協定、領事裁判權、租界三大問題。南京政府緊緊抓住了關稅和領事裁判權問題改訂新約，確抓住了回收權益的關鍵。自晚清以來的不平等條約問題，並不是隨着1949年“一聲炮響”而宣告終結的，而是在南京政府手裡基本解決的。

在對外交往和談判上，宋子文精通國際情況，參與談判的是一些比較傑出的外交家，因此，國民政府在談判策略上也是十分成功的。他們充分利用了日本和美國在東亞的衝突，把和美國的談判作為突破口，拉住了其他西方國家，孤立了日本。這樣，取得關稅自主權和取消領事裁判權都比較成功。可以說，從此開始，中國才真正以平等的身份進入了國際社會。至於中國以大國身份參與國際事務，則是在抗戰以後的事情。

1931年的“九一八事變”後，南京政府的政策是儘量避免與日本的武力對抗，但是，堅持從外交渠道積極努力，力爭國際力量對日本侵略行徑的譴責和抵抗。單一指責南京政府“賣國”有失偏頗。從外交上的爭取國際同情與支持來說，南京政府還是做了大量有益的工作。至於南京政府為什麼對日本採取不抵抗政策，原因是顯而易見的。“九一八事變”時，南京政府確實採取了“不抵抗政策”，但從熱河抗戰、長城抗戰起，南京政策的基本國策是“一面抵抗，一面交涉”。到華北危機時，南京政府的態度日漸強硬。在對日談判中，開始採取針鋒相對的做法。