毛泽东采纳了周恩来的意见：表面缓和，实际抵抗，先以小的让步与国民政府周旋。

何、白‘皓电’发出20天后，中共中央作出了正式回应。11月9日，毛泽东以朱（德）、彭（德怀）、叶（挺）、项（英）四人名义发出‘佳电’。就‘皓电’对中共军队诸般行径的强烈谴责，‘佳电’解释说：
“职军所有部队，莫不以遵循国策服从命令坚持抗战为唯一之任务”，
“为捍卫民族国家奋斗到底之决心，实贯彻于全军之上下，而未敢有丝毫之乖离也”，
“拟请中央选派公正大员，予以彻查，如属咎在职军，德等决不袒庇，愿受国家法律之处罚。如属咎在他方，亦祈按情处理，以明责任”，
“故德等主张彻底查明其是非曲直，期于永杜纠纷，以利抗战”。

‘佳电’同意将中共江南的部队调往江北，但同时又请求对华中的八路军、新四军暂缓实行北调：“对于江南正规部队，德等正拟苦心说服，劝其顾全大局，遵令北移。仍恳中央宽以限期。。。对于江北部队，则暂时拟请免调，责成彼等严饬军纪，和协友军。。。以免操之过激，转费周章。”

‘佳电’还对国民政府提出了扩编增饷的要求：“然以现有五十万人之众，领四万五千人之饷，虽有巧妇，难以为炊。。。故有请中央允予扩充编制之举。。。”

（注：12月24日，毛泽东又致电周恩来，要求其在谈判中将要求缓调改为要求免调，毛的原话是：“惟江北部队请缓调改为请免调”）

‘佳电’发出后，中共江南部队北调成为国共双方共识，皖南新四军之北移(北调）就板上钉钉了。

何、白在‘皓电’中要求新四军于11月19日前完成北调，但该命令并未被如期执行。截止12月中旬前（蒋介石发出限道北渡电令，或叫就地北渡电令前，该电令文章稍后将涉及），皖南新四军分批就地北渡或东进（苏南）的各有数千人，剩余的约9000人一直拖延到1941年1月初，事变发生前才开始转移。拖延的责任，通常被归于项英。实际情况是，‘佳电’发出后，中共中央一直把皖南新四军北调之事作为与国民政府讨价还价的砝码，随着斗争形势的变化和斗争的需要，忽而要求皖南速移，忽而又要求其缓移，其决策多次反复。从众多证据看，皖南“一拖再拖”的主要责任根本不在项英。

如，11月21日，‘皓电’期限过期二天后，毛泽东致电叶挺、项英，指示：“你们可以拖一个月至两个月（要开拔费、要停止江北进攻），但须认真准备北移。。。”

在当天另一份电报中，毛泽东还说：“只要蒋介石未与日本妥协，大举‘剿共’是不可能的，他的一切做法都是吓我让步。。。对一切吓我之人，应以我之法宝（政治攻势）转吓之。我除在“佳电”中表示和缓，皖南一点小小让步外（实际我早要北移，但现偏要再拖一两个月），其他寸步不让，有进攻者必须粉碎之。”

中共拖，国民政府就等。节外生枝，对国民政府没有任何好处，只要最终执行北调，早一点晚一点，国民政府等得起，也值得等。只是“拖”，不足以让国民党拔刀，不足以令其诉诸武力，要成为受害者，得多做点事。

1940年11月30日，经中共中央批准，刘少奇、陈毅、黄克诚指挥白驹（江苏盐城白驹镇）会师后的八路军、新四军，发动了曹甸战役（曹甸是江苏宝应县东北的一个集镇，西邻宝应湖，宝应县在盐城之西）。苏北国军利用完备坚固的工事，当地水网纵横、易守难攻的复杂环境，经半个多月苦战，顽强守住了曹甸（曹甸战役12月19日结束）。虽然未败，但国军付出了8000人的重大伤亡，战后鲁苏战区副总司令韩德勤的嫡系部队不足一万人，于日、共环伺之下，危在旦夕。

曹甸战役打响前，得知已方即将发起行动的项英非常紧张不安。11月29日，项英致电中共中央询问：“苏北动作如何？如与大局无碍，可否延至我安全北渡后？”毛泽东30日回电说：“苏北动作不碍大局。。。顾（祝同）、韩（德勤）会要叫几声的，你们敷衍一下就完了。。。日蒋决裂，日汪拉拢，大局从此有转机，蒋对我更加无办法，你们北移又让他一步，以大势判断，蒋、顾是不会为难你们的，现在开始分批北移，十二月底移完不算太迟。”

曹甸战役于次日打响，没有为皖南新四军的北移安全而取消或推迟。

曹甸战役是蓄意而为，还是适逢其会，一举兼得？是否真如毛泽东复电所说，此战无关痛痒，风轻云淡？在苏北遭中共一再打击、夺地的韩德勤是第三战区司令长官，新四军上司顾祝同的“唯一嫡系”，打韩，如同打顾，这一利害关系，但凡智力正常的人，就不会考虑不到，更不用说深谋远虑如毛泽东、周恩来者。事实上，毛泽东早想到了，40年4月15日，在与王稼祥联名致刘少奇、项英的一封电报中，毛就指出：“韩德勤是顾祝同唯一嫡系，受我打击后，顾有对皖南、江南新四军采取压迫手段之可能，望项英准备应付办法。”那么，七个月后，在江南即将转移的紧要关头发动曹甸战役，毛泽东想不到这是火上浇油吗？想不到这会把孤悬第三战区，可能经过国军防区转移的皖南新四军烤得更酥更脆吗？

曹甸战役使国军上下极为愤慨，许多将领强烈主张报复。这从一个月后蒋介石对周的谈话中可略见一斑。12月25日，周恩来拜会蒋介石时，蒋介石“极动感情地”说：“
连日来琐事甚多，情绪不好，本不想见，但因今天是4年前共患难的日子（注：1936年12月25日，在苏联干预和中共参与下，在西安事变中被囚的蒋介石获释），还是和你谈谈话为好。。。
你们一定要照那个办法开到河北（注：即《中央提示案》和《皓电》中的北调命令），不然我无法命令部下。苏北事情闹太大了，现在谁听说了都反对你们。。。他们很愤慨，我的话他们都不听了。。。”。
你说河北（注：指《中央提示案》划给中共军队驻防、作战的旧黄河以北广大区域，包括陕甘宁、晋、察、冀、鲁北）太小，其实我为你们着想。。。
现在你们这种做法，简直连军阀都不如了。。。
如果非留在江北免调不可。。。冲突决难避免，我敢断言，你们必失败。
只要你们肯开过河北，我担保至一月底，绝不进兵。
”
曹甸被攻一周后，12月7日（一说6日），蒋介石批准了22天前军令部拟定的《剿灭黄河以南匪军作战计划》。群情激愤之下，蒋介石仍主张慎重、克制，在批准该计划的同时又批示延缓下令实施：“此部署与计划可照办，但日期当略暂缓，须本月下旬再定实施时间，故本计划可暂缓下令。”

《剿灭黄河以南匪军作战计划》是国民政府军事委员会军令部为保障《中央提示案》及《皓电》命令之执行而拟定的，该《计划》拟集中第三战区、第五战区、鲁苏战区30万国军，监督八路军、新四军撤至黄河以北，如中共军队抗拒北调，则分区、分阶段以武力迫使其执行北移或予以围剿、肃清。该计划呈报蒋介石的时间是11月14日。

蒋批准《计划》次日，12月8日，何应钦、白崇禧联名发出‘齐电’，谴责中共军队变本加厉攻击苏北国军，逐一驳斥了‘佳电’所做辩解；‘齐电’强调：“夫坚持抗战，争取胜利，必须有澈底统一之军令”，再度劝令八路军、新四军遵从‘皓电’命令，执行北调：”然而中央为顾全抗战之大局，统帅为爱护抗战之实力，对于兄等部队种种违令干纪之行动，不惟迄今大度包容，不加罪谴，而且始终顾全，期以精诚相感。。。中央之所以维护兄等所部，委曲求全，盖已无微不至矣。切望兄等迅即遵令将黄河以南之部队，悉数调赴河北，厚集兵力，扫荡冀察残敌，完成抗战使命，全国军民同胞，所蕲求于兄部者，惟此而已矣！”

为使已延误军令的八路军、新四军在合法的氛围下执行北调，12月9日，蒋介石颁布北移展期手令，将长江以北八路军（第十八集团军）、新四军开至（旧）黄河以北的期限放宽至12月31日；将江南（含皖南）新四军开至长江以北的期限放宽至12月31日，将其渡江后继而开至（旧）黄河以北的期限放宽至来年1月30日。

考虑到韩德勤部已危如累卵，为避免皖南新四军由苏南渡江后，与苏北八路军、新四军会合，加入对韩德勤的攻击，蒋介石采纳了何应钦12月3日的建议。12月10日，蒋介石特急密电顾祝同，要其命令皖南新四军不得假道苏南北渡，只准就地北渡（指经云岭北面的铜陵、繁昌[皆位于皖南]渡江至江北的无为县[位于皖中]，云岭距长江直线距离约60公里）；蒋介石同时命令，如新四军至限期（12月31日）仍不北渡，则立即将其解决，勿再宽容。

蒋介石的这道电令也叫“就地北渡电令”或“限道北渡电令”。

此前，国民政府的原则是，只要遵令北调，方式自由，路线不限，或者说，只要北移，从哪走都行。新四军既可经三支队的驻扎、活动区域铜陵、繁昌就地北渡到江北无为县，也可向东借道国军防区，先自皖南到苏南，再从苏南渡江（多经镇江扬中岛）到苏北。前面提到过，至十二月上旬，由这两条路线分批转移至皖中或苏北的新四军已各有数千人。

也就是说，曹甸战役导致的另外一个严重后果是：皖南新四军假道（东走）苏南北渡的路线被国民政府禁止了，被堵上了。行军路线问题是皖南事变的重要肇因。

接到限道命令后，项英将情况汇报了中共中央。

杨志这厮太能忍了！被打成这样，不拔刀，不报复，只是堵了条路，怎么办？有什么法子让他不得不拔刀？把人往他刀（枪）口上推，让人往他刀（枪）口上撞，看他拔刀不拔刀。

12月23日，项英等人收到中共中央军委的一道电令：皖南部队全部以战备姿态绕道茂林、三溪、宁国、朗溪到溧阳（注：溧阳位于苏南，与位于皖南的朗溪相邻），然后待机北渡。

这个电令，与12月10日蒋介石的限道北渡电令（就地北渡电令）是完全矛盾的，用大白话来说就是：蒋介石不让你走哪条路，我就偏让你走哪条路。

中国革命历史博物馆陈列部王振合先生在《关于皖南新四军北移的行军路线问题》一文中说，以上电报:“为本馆藏电稿抄件”。有人声称该电报不存在。第一，我不认为王振合先生会编造这个资料，第二，在后继的电报中，我们将发现一些与这一命令意思相近的内容，或可衔接起来的，可相互印证的内容。

12月25日，陷于两难困境的项英、叶挺急电中央，请求进一步的指示：近顾忽令我军改道，而桂李在江北之军事布置，皖南顽军之暗中调动，对我包围。。。如此情形，是否彼等有意阻难我们，而便于进攻江北，然后可再借口对付皖南？。。。部队早已整装待发，两方交通因敌顽两方面不能顺利北渡。。。情形如此，我们的行动应如何？请考虑后即速示，以免陷于进退两难之境地。

26日，毛泽东以中共中央书记处名义回电，警告并提醒项英坚决执行中央方针，措辞极为严厉：“全国没有任何一个地方有（象）你们这样迟疑犹豫无办法无决心的。在移动中如遇国民党向你们攻击，你们要有自卫的准备与决心，这个方针也早已指示你们了。我们不明了你们要我们指示何项方针，究竟你们自己有没有方针？”

相似的电报，率领西路军苦战河西走廊的陈昌浩、徐向前也收到过。这是整肃的前奏。项英是老革命，在党内高层浸淫已久，参加过对张国焘、王明的批判，参与过处决高敬亭，深知“无条件服从中央”这一党之纪律的严肃性，深知“对抗中央”的严重性。

同一天，毛泽东、朱德还发出另一电报指示项英：“。。。你应估计在移动中可能遇到特别困难，可能受袭击，可能遭损失，要把情况特别看严重些。。。必须把一切机密文件电报通通销毁，片纸不留。每日收发电稿随看随毁，密码要带在最可靠的同志身上。。。此事不仅军部，还要通令皖南全军一律实行，不留机密文件片纸只字，是为至要。”

从这封电报看，延安的毛泽东等人对事变已经有充分的预见，连销毁秘密，抹掉线索、痕迹这些细节都考虑到了。他们对皖南新四军的命运心知肚明，却仍要他们走上这条结果已注定的假道苏南之路。

代表国民政府军事委员会的蒋介石命令就地渡江北上，不得假道苏南；代表中共中央军委的毛泽东则指示先假道苏南，再渡江北上。这两个截然相反的命令，不可能同时执行。项英和皖南新四军陷入了一个两难的死局。遵守党的纪律是党员义不容辞的责任，作为一名忠诚的党员，项英别无选择，惟有服从中共中央的指示，与此同时，违抗国民政府的军令。

皖南事变箭已在弦了。

侦得新四军可能的动向后，12月26日，上官云相（第三战区副司令长官，三十二集团军司令）急电第四十师师长方日英，命他于次日率四十师立即自苏南宜兴、溧阳移防皖南三溪、星潭（此二地在邻近新四军军部云岭的东南方），防堵可能绕南东进的新四军。四十师出自宋子文税警总团，参加过淞沪会战，装备精良，堪称劲旅。

12月28日，项英于云岭主持召开新四军军分会扩大会议，党外人士，军长叶挺也得以参加。经过一天反复争论，会议确定了这次转移的具体行军路线：先由云岭向南，取道茂林、三溪、旌德，再折向东北方向，沿天目山麓，经宁国、郎溪，到苏南溧阳，而后待机择路线北上并渡江至苏北（自溧阳可能的北上渡江路线是溧阳-金坛-丹阳-镇江-长江-扬州）。

这条路线与23日中共中央电令指示的路线几乎完全一致（23日电令指示的路线是：茂林、三溪、宁国、朗溪、溧阳），因此，28日会议的重要议题是讨论中央指示，以及如何使之得以贯彻、落实和实施。

通常，将直接由皖南东移苏南的路线称为东线，路线大体是：云岭-泾县-宣城-朗溪-溧阳。。。；将28日会议决定或23日电令所提的先南后东路线称为南线，路线大体是：云岭-茂林-三溪-旌德-宁国-郎溪-溧阳；将国民政府限道命令允许的就地北渡路线称为北线，路线大体是：云岭-铜陵或繁昌-江北无为县。。。

皖南及皖中（江北无为、庐江）一带政区图

有人否定23日电令的真实性，并认为中共中央要求的路线是东线，他们认为28日会议的决定是项英等人自作主张，是一个严重错误，是导致皖南事变发生的原因。

直接向东，与先南后东没有本质区别，关键是它们都没有直接向北走，或者说，东线和南线，都违反了就地北渡电令，都没有走国民政府要求的北线，都会导致皖南事变发生；先向南再折向东，是为了避开驻防于云岭东面泾县、宣城一带的国军精锐108师和52师，南线只是东线的调整和变通，是绕了个圈的东线，最终还是回归东线，还是移苏南，还是假道苏南北移。纠缠南线与东线的区别，以之指责项英，是舍本逐末，非常无聊的。

延安方面已无商量余地，项英、叶挺又尝试在国民政府身上寻找解局的钥匙。新四军扩大会议前后，叶挺恳请顾祝同允许新四军假道苏南转移，但未能如愿。12月30日，顾祝同复电叶、项，只作了小小的特别通融，只“准以一个团取道苏南北渡”，而皖南大部队仍须按12月10日（蒋介石）限道北渡电令就地北渡。

为使就地北渡顺利实施，30日这一天，顾祝同还致电李品仙（第五战区副司令长官兼第二十一集团军总司令，安徽省主席，桂系将领），请其为新四军北渡划定登陆地点、临时集结地和渡江后的北移路线。12月31日，李品仙以‘世亥电’，一一答复、解决了上述问题。

仍是同一天（12月30日），毛泽东、朱德也致电叶挺、项英，称根据周恩来提供的情报，新四军若就地北渡，过江后可能遭李品仙部队袭击，再次强调叶、项应走苏南路线转移：“据恩来电称，江南部队分地渡江有危险。。。李品仙已在布置袭击我的阴谋。。。我们同意恩来意见，分批走苏南为好”。

如新四军自云岭向北直接渡江，即在江南的铜陵、繁昌一带通过多个渡口分地渡江至江北无为县，在渡江区域内和渡江线路上，江南的铜陵、繁昌是新四军三支队的活动区域，江北的无为县沿江从土桥到泥汉、姚沟、二坝一带，也全在中共武装控制之下。而邻近该区域的国军只有一个团-第五战区桂系郑沧溶第176师周雄团，该团驻防在无为西南与庐江交界的黄姑闸、牛埠一线。1940年7月，日军扫荡皖中并占领无为县城后，原驻皖中一带的郑沧溶师其它部队已西撤至庐江和庐江西南安庆一带的桐城、望江，离新四军的渡江区域和线路甚远。显然，一个团的桂系部队远不足以对有江北武装策应的9000皖南新四军造成威胁。渡江的最大危险，是江上周期性往来巡逻的日军炮艇。（注：本段部分内容参考了历史学者萨沙的文章）

就地北移与假道苏南北移路线示意图

“李品仙袭击阴谋”是一个错误情报或假情报。皖南事变新四军突围者中的大部分人，正是回头向北，走国民政府规定的路线而成功渡江的。这一情报的产生有两种可能，一是周的情报系统偶然失误，二是周为了中共的“大局”，有意地配合了毛的计划。