【魚論】香港基本法起得粗糙 對台灣需亡羊補牢

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 齊義虎

“一國兩制”的香港教訓與台灣方案

2019-12-13 04:48

編者按：習近平在中共十九大提出了兩岸統一的時間表，決意分2035、2049兩階段完成兩岸統一，實現“中華民族的偉大復興”，2019年初他又在“習五點”中進一步提出了“兩制台灣方案”設想，並表示將以此為目標推動兩岸民主協商，完成國家統一。台灣方面，主要政黨與政治人物對此多持反對態度，民調顯示多數民眾對此也不予認同，民進黨蔡英文政府則不斷通過修法進行政治防衛，香港爆發的反修例示威更使得一國兩制的示範效應和兩岸統一願景空前暗淡。然而在中國大陸，學界已經開始就這一議題進行深入探討和研究，統一大勢已經箭在弦上，香港騷亂反而給內地提供了一個可供反思的政治鏡鑒。本文即是一位大陸學者的觀點，他通過對香港騷亂和“一國兩制”的觀察反思，提出了對未來兩岸統一後的治理暢想，儘管在台灣看來這些設想可能都難以想象，但由此可以窺見大陸學者是如何由此及彼地觀察思考。謹供讀者參考，不代表本刊觀點。

香港的一國兩制本來對台灣具有先行示範的意義，經過20多年的實踐檢驗，透過這次的香港事件正可以讓我們有機會重新檢討一國兩制的制度設計。

對香港一國兩制的檢討

香港的一國兩制最早，可稱之為1.0版本。凡首創之物皆難免粗糙不精之憾，《香港基本法》中就有不少的制度漏洞，暴露出來的最大問題就是過分強調兩制而虛化了一國，使得一國之原則在法律和制度上無法完全細化落實。香港已經回歸22年了，《基本法》只有50年的法律時限，時間將近過半而23條立法竟然遲遲無法兌現，以至於香港成為國際反華基地。

這次的《逃犯條例》本來也是正常的司法合作，卻被污衊為“送中”條款，刻意煽動港人對內地的敵視情緒。香港的司法看似專業，亦為港人引以為傲，實則在不少時候掌握在一群外籍法官手裡，其政治傾向性和政治忠誠度可疑。香港的教育未完成去殖民化，缺乏國家認同感的培養，以至於滋生出一群97後的港獨青年。香港的不少媒體被各種境外資本控制，片面報道，濫用第四權。

香港作為自由港、國際性大都市，對外來移民一向秉持友好包容的態度，這本是一種優勢，但忽略了永久居民和公民的區別、缺乏公民制度，竟過分大度地給予非中國籍的永久性居民以選舉和被選舉的政治權利。要知道，美國的永久性居民如果沒有加入美國籍，是不享有選舉和被選舉權利的，這只能是公民才有的權利。結果這些外國人在中國的土地上反客為主，不僅當選立法會議員，更可能藉助這種政治身份從事顛覆活動，甚至其中的極端者揚言要把中國人趕出香港。一群拿着英國海外公民護照（BNO）的人在英國都沒有投票權，卻要在中國的香港爭取雙普選的投票權，難道不是一件很可笑荒謬的事嗎？

香港回歸之後，在沒有去殖民化的情況下就馬照跑、舞照跳，為今天的危機埋下了隱患。從2003年的反23條立法，到2014年的占中運動，再到這次的反《逃犯條例》，中央政府受限於《基本法》的權限，一直缺乏有效的應對手段，而高度自治的特區政府更是在民意洶洶的情勢下缺乏敢於擔當的政治決斷力，管治權威大為受損。

治港工作的無所作為只能讓香港的問題久拖不決、愈演愈烈，進而嚴重影響了一國兩制的運行質量，不僅阻礙了香港與內地的融合，更耽誤了香港在國家總體戰略中的發展機遇。香港高度貧富分化的社會結構、畸形不合理的經濟結構，也都借着一國兩制、高度自治的金鐘罩得以延續，錯失了改革的可能。

北京最初設計的香港政制是行政主導體制，相當於英國港督體制的直通車。但末任港督彭定康的政改破壞了舊有的體制，使得香港體制逐漸趨向三權分立，行政長官的權力與昔日之港督早已不可相提並論。香港作為一個獨立的司法區，其最大的權威不是行政長官，而是終審法院，這是香港的法治決定的。中央原以為抓住行政長官的任命權和駐軍權就可以掌控大局，卻忽視了更為重要的司法終審權。

中央雖然有在香港駐軍的硬權力，卻無法彌補在教育、司法、傳媒這三大領域之軟權力的喪失。硬權力只是非常狀態下的最後手段，一般不能輕易使用，軟權力才是更為日常的治理工具。作為經驗豐富的殖民大國，英國人對殖民地的治理顯示了其老謀深算的一面。他們每到一地就推廣英語教育，以培養親英的精英階層；同時推行英國的司法制度，為殖民地確立法律規範，並使之產生路徑依賴。即便後來英國人撤走了，英語教育和英式司法依舊是英國人控制前殖民地的兩大繩索，以實現他們不在場的統治。

中國當年雖然以強硬的口氣收回了香港，但在中英談判過程中還是吃了狡猾的英國人不少的軟虧。比如把司法終審權輕易地留給了香港，而且在不少時候還是交到了一群洋法官的手裡，允許外國籍法官繼續掌握香港的司法權。從法系上看，內地是大陸法系，香港是英美法系，二者完全不同，但一個是整體，一個是局部，不是並列關係，而是中央與地方的關係。香港作為司法特區應該納入到整個中國的大陸法系之中，予以特殊地位之安排。

終審法院本來可以成為把局部之英美法系嵌入整體之大陸法系的連接點，但由於終審權留港，導致兩個法系失去了嫁接融合的機會。終審權若在北京，香港的法院就可以援引北京的終審判決而創立新的判例，實現英美法系與大陸法系的有機融合，夯實一國的法治基礎。可如今香港司法援引的還是外國的英美法判決，這無異於繼續把英美視作香港的法律母國，而與中國的法系毫不相干。這正是一國兩制的法治漏洞。

總體來看，香港的一國兩制是中英兩國妥協的產物，是一種名大於實的初級版本統一。英國人本來想以主權換治權，一計不成但又不甘心全部移交中國，於是雙方折中，主權歸中國，治權留香港，除國防、外交事務之外，由不分國籍的本地精英組成一個高度自治的維持會，實際上是中國在明處，英國在暗處。這種高度自治權甚至比聯邦制國家的州還要大，不僅沒有換來香港對國家的感恩，反而刺激了某些人蠢蠢欲動的獨立野心。概言之，初期統一成本雖低，後期維護成本太高，而且還性能不穩定，香港的一國兩制確實到了完善發展的時候了。

台灣版“兩制”暢想

香港一國兩制的不足，可以為將來的台灣統一模式汲取教訓，少走彎路。台灣有台獨，香港有港獨，皆源於去中國化的教育之失；台灣有對日據時代的留戀，香港有對港英時代的留戀，皆源於管治者的去殖民化的工作不力。台灣與香港面臨着很多相似的困境，若要避免重蹈覆轍，就很有必要對一國兩制進行查漏補缺的升級改造，以優化其性能，提高其水平。

中國自古便有大一統的傳統，但不同於秦以後的郡縣制統一模式，先秦的大一統恰是建立在封邦建國的分封制基礎之上的。大一統主要是指文化上、政治上的一統，大同不害小異，地方諸侯國在多元一體的治理格局下有充分的空間保留自己的內部自治。對於中國這樣一個疆域遼闊、人口眾多的超大規模社會來說，基於歷史、地理等因素的因地制宜永遠是國家治理的重要原則之一。故一國兩制甚至一國多制依然有其現實意義。但這種基於兩制的地方自治應該有一個限度，那就是不能夠危害到一國的完整性。

中國整體上是單一制，一國兩制可以說是局部的聯邦制，是對單一制的補充，其自治權限不宜超過聯邦制下的州。一國是兩制之前提，兩制不能成為一國的障礙。基於兩制的地方自治只能是中央權力之外的剩餘權力。故為了夯實一國之基礎，在原有的外交與國防權力之外，中央保證大一統的權力勢必需要有所增加。

第一，統一的教育和文化。孔子曰：“天下有道則禮樂征伐自天子出，天下無道則禮樂征伐自諸侯出。”征伐即國防權，禮樂則是教育文化權。台獨與港獨其實都是文化教育失敗的結果。在未來既然兩岸完成了政治上的統一，就必然需要有共同的歷史記憶，共同的文化傳承，共同的家國情懷。教育文化是統一的心理基礎，也是中華民族共同體建設的必要手段，不可任由地方分裂勢力以兩制的名義恣意妄為。只有統一的教育才能鑄造統一的國家民族認同，車同軌、書同文乃是大一統的必然要求。當然，考慮到兩制之別，具體的教育形式、內容可以因地制宜，保持必要的彈性。

第二，統一的司法。即便是美國這樣的聯邦制國家，儘管各州的法律各不相同，但還是有統一的聯邦法院，全國的司法終審權和違憲審查權都在聯邦最高法院，而不是各個州。港台雖然屬於獨立的司法區，實行不同於全國其他地方的法律，但其司法終審權在未來一定要歸屬中央，這是一國之司法主權的必然要求，也是實現兩制之下不同的法律體系相互銜接嵌入的制度性安排，可以更好地實現法令一統與一國兩制的有機統一。另外，為了維護國家的司法主權，兩制地區的法官必須由中國人擔任，不得聘任外籍法官。

第三，統一的監察。兩制地區雖然實行高度自治，但其高度並非無限高，而是有一定的限度。作為單一制國家，中國任何地方的自治權從法理上都是來自於中央政府的授權，而不是其自有自足的。既然權源在中央，那麼中央便有針對自治地方的最高監察權，以監督其權力的行使情況。監察主要處理地方官員的瀆職、腐敗、權力濫用等職務犯罪行為，不涉及政治問責。地方自治說到底是地方人民的自治，而不是地方官員的自治。對自治官員的有效監督不僅不是對地方自治的侵害，反而是對人民自治的保護。同時自治地方的人民也可以通過向中央監察機關的陳情、檢舉、告訴，來制約地方政府的權力，以保障其公權公用。

第四，統一的國安。國家安全職責重大，與國防密切相關，非自治地方政府所能堪任。在各國諜戰交錯之大背景下，為維護國家之整體安全，中央國安部門應該具有在兩制地區的落地執法權，相關之全國性法律亦在兩制地區直接適用。保證國家的統一與安全相對於地方的自治權具有法理上的優先性。

外交、國防、監察、國安，這四者是中央專屬權力，而教育文化與司法則是中央與地方的共享權力，皆旨在夯實統一之基礎，防微杜漸，避免離心離德的獨立傾向。與此同時，立法、行政、財政、警察等則屬於地方之自治權。如此一來，中央集權與地方自治交錯並行，如經緯交織一樣，寓封建於郡縣之中，實現向心力與離心力的平衡，也即一國與兩制的均勢，進而發揮中央與地方兩個積極性。

提到財政，當前之一國兩制下中央不向香港徵稅，這也是不對的，相當於剝奪了香港人作為國民的一份子為大一統之國家建設做貢獻的機會。中央即便少征也要象徵性地在兩制地區徵稅，同時相應地開放兩制地區的人民在參軍、高考、報考國家公務員、戶籍遷徙、購房制產等方面與內地居民享有同等權利。除了居住地不同外，國家應該對兩制地區的居民實行同一的國民化待遇，避免人為的區隔對待，這樣才能更好地促進國民融合與國家認同。總之，大一統是總體目標，多元一體是制度框架，兩制是地方特色，而不能成為阻礙一國之內的人民相互交流的人為障礙。

（本文首發於《多維CN》第51期名家欄目）