試論“兩權分解，三方共享”

 ——一個成本低、阻力小、風險幾為零的改革方案

     簡短說明：我的改革方案，從全球橫向比照來看，它一沒有“三權分立”和“多黨制”，二沒有“普選制”和“憲政民主”，三沒有“司法獨立”及“軍隊國家化”；從中國歷史縱向比照來看，它一不是“周制”，二不是“秦制”。

序言

目前，無論是政府層面，還是民間層面，亦或是知識界層面，都在對如何實現國家治理體系和治理能力現代化（政治改革）進行探索，並且出現了各種各樣的具體方案。但我覺得，無論是何種具體方案，都必須考慮以下幾個因素：

首先，改革的阻力必須儘可能小。只有贊成改革的力量遠遠大於反對改革的力量，改革才有可能進行。改革的成本必須儘可能低。即使改革派的力量遠遠大於反對派的力量，但若改革成本太高，也是不行的。

舉一個具體例子吧。比如有人提出這樣一個方案：把全國的省級、市級行政機構都取消，全國2000多個縣壓縮成1000個左右的大縣；然後這1000多個大縣實現自治；中央只負責國防、外交。我們這裡不去說這個方案本身好不好，我們只說這個改革方案的阻力太大了，根本就無法實施。須知，這個方案將直接導致全國所有的省市級幹部和一半的縣級幹部下崗，他們能願意嗎？這個阻力簡直是天文數字了。

其次，任何改革方案都不能照搬他人（包括古人和外國人），而只能借鑑他人。天下沒有包醫百病的神藥，適合當代中國的改革方案只能靠我們自己去摸索、去發現。也舉一個具體例子吧。許多人看到現在西方一人一票的普選制很成功，就想照搬的中國來。可他們忽視了，西方的一人一票的普選制不是一下就蹦出來的，而是經過漫長的歷史發展。一開始是大富人有投票權，然後是中富人也有投票權，再後是小富人也獲得投票權，最後才是普通人獲得投票權。也許有人會說，既然這樣，那麼，我們把西方整個發展過程都照搬過來行不行呢？我們也先給中國的那些大款們投票權，再給小款們投票權……我的回答是“更不行！”須知，西方是市場系統占主導地位，誰有錢誰就有話語權。中國自古就是行政系統占主導地位，誰的行政級別高，誰的話語權就大。因此，真要借鑑西方的話，我們也只能嘗試、摸索一下，先給省部級幹部選舉權，再給地市級幹部選舉權，再給縣級幹部選舉權……

最後，改革必須是可試點、可操控的，否則不能貿然實施。原因很簡單，萬一失敗了呢？

好了，下面我們進入正題。

第一章    我們的改革要解決哪些問題？

做任何事情，都要首先明確我們做這件事情的目的是什麼。那麼，在當代中國進行政治改革、實現國家治理體系和治理能力現代化，我們的具體目的是什麼呢？顯然，我們的具體目的是要解決當代中國在國家治理方面所存在的重大問題。

那麼，在當代中國，在國家治理方面都存在哪些或明顯或潛伏的重大問題呢？對此，不同的人會有不同的回答。我個人認為，要想正確回答這個問題，首先必須弄明白當代中國的具體情況，也就是所謂的國情。

那麼，當代中國又是一個怎樣的國情呢？首先，中國是一個行政系統（通俗的說法就是“政府”）在社會中占主導地位的國家，它完全不同於那些市場系統占主導地位的歐美國家以及教俗系統（通俗說法就是“宗教”）占主導地位的中東阿拉伯國家和南亞印度等國家。其次，中國是一個幅員遼闊、有着14億人口的大國，它和那些同樣行政系統占主導地位的俄羅斯（1.5億）、古巴（1200萬）、朝鮮（2600萬）、新加坡（560萬）等國也完全不同。再其次，中國有着長達四五千年的、基本未中斷（行政系統始終在社會中占主導地位）的悠久歷史，這在全世界是唯一的。最後，中華人民共和國是由中國共產黨在經過了長期的武裝鬥爭後於1949年創建的，建國後它基本上實行了一種中央集權和中樞集權的體制，到目前已經有了71年的歷史。以上四點，就是當代中國的國情，我們在考察中國所存在的問題，以及考慮各種改革方案時，必須清醒地認識到這點。

總之一句話，中國存在的問題，是由中國的國情決定的。搞清楚了當代中國的國情，那麼，我們就可以進一步來討論中國所存在的或不久的將來有可能出現的重大問題了。

1、                首先，由於中國是行政系統占據主導地位，且大致上實行的是中央集權和中樞集權的體制，因此，最容易出現的問題（也是最危險的問題），就是最高領導層的決策出現重大失誤。道理很簡單，高度集權的行政系統的原則是一切行動聽指揮，中央發布了命令，全國各地都得執行。如果命令錯了，尤其是帶有方向性的命令錯了，損失不可估量。（古代的秦朝和隋朝之所以短命，就是因為秦始皇和隋煬帝的重大決策失誤。當代中國則有“大躍進”和“文革”兩次重大決策失誤。）

2、                其次，由於中國地域廣闊，人口眾多，各地情況千差萬別，但行政指揮非常講究統一號令，因此極易出現“全國一刀切”現象。即使基本正確的國策，在一刀切的情況下，也會導致局部地區或局部行業的重大損失。

3、                同樣由於國家過於龐大，為防止分裂，不得不推行中央集權和中樞集權的體制，由此不斷導致行政系統內部縱向的上下猜疑和橫向的派系（山頭）紛爭，產生巨大的內耗。中國古代皇帝絕大部分精力都用在防止其下屬不忠上面，而行政官員們的絕大部分精力，也都用在如何搞好和上面的關係、以及如何和其他同級的官吏明爭暗鬥上了（明爭主要源於分歧，暗鬥主要源於爭寵）。

4、                腐敗嚴重。我們這裡所說的腐敗是廣義的，它不僅包括以權謀私、貪污受賄、官僚主義，還包括出於私心的瞞上欺下以及有意的不作為和有意的過度作為。

解決以上四個方面的問題，就是我們進行政治改革和建立現代化的國家治理體系的根本目的。

第二章：如何解決“決策失誤”和“一刀切”？——前人的思路

在中國行政系統的這四個重大問題中，“決策失誤”和“一刀切”主要與人的能力有關，而“內鬥”和“腐敗”則主要與人的品德有關。我們先來討論與人的能力有關的“決策失誤”和“一刀切”。

我們先來看一下前人的思路。

由於誰也不是神，自然免不了決策失誤，於是有人想到了多黨制——你這個黨決策錯了，過幾年改選，換一個黨上台執政，就會把你犯的錯誤改過來。與之類似的另一個設想是，共產黨內公開分成兩個派系，一個派系在台上執政，另一個派系在台下監督，過幾年再改選一次。還有一個類似的設想是，實行普選制，每人一票；你犯了錯誤，過幾年一改選，就把你選下去，換另一個人來執政。最後還有一個辦法，就是實行“任期制”，做一個死規定，最高領導的任期為多少年，不管你干的好不好，到期換人。

以上主要是從“換人”的角度來考慮的，還有一些設想是從“拒絕服從”的角度來考慮。比如有人主張實行聯邦制，地方的事情地方自己做主，拒絕中央干涉。中國有幾十個省，不可能每個省都決策失誤，因此避免了“一着不慎，滿盤皆輸”。同時，聯邦制也能有效地防止“一刀切”現象。與聯邦制類似的制度，還有歐洲中世紀實行過的封建制和我國歷史上夏商周實行過的分封制，以及在當代中國時常嘗試的“屬地管理”規則。最後，即使在秦制中，也允許並存某些我們所十分熟悉的“將在外，君命有所不受”以及“先斬後奏”的規則。

還有一種思路是從程序設計的角度出發，把行政系統的指揮過程細分為決策、執行、監察三個階段，每個階段由不同的部門（或不同的人員）來掌控，彼此相互協調，相互監督（有些類似歐美的三權分立，相互制衡），以避免決策失誤和一刀切。它的具體設想是，決策者做出決策後，交給地方或具體的部委去執行（落實）；由於具體的執行者不是該決策的制定者，因此當他們在實踐中發現該決策不對時，可以暫停執行或迅速向上級反饋情況，而不會有什麼心理障礙（政策非我制定，責任不在我），從而幫助上級迅速做出恰當的取捨。與之類似的還有這樣一種程序設計，也是中國歷史上曾嘗試過的，即，一個部門起草詔令，另一個部門審核詔令，最後一個部門（皇帝）批准詔令。總之，任何一個部門都不能單獨下達命令。當然，在這個程序設計的思路中還包括我們所熟知的那個“集體領導”和“少數服從多數”的決策規則。

以上前人的各種改革設想和改革方案，或者成本太高，或者阻力太大，或者風險太大，或者實施的時機不具備，或者實施的條件不具備，或者不符合中國國情，等等。總之，最終或者得不到實施的機會，或者得到了實施機會但實際效果不佳。受篇幅限制，我們這裡就不做一一的具體分析了。

第三章如何避免“決策失誤”和“一刀切”——我的設想

下面談一下我的改革方案。總體上來說，我的方案借鑑、綜合了前人的所有三條思路，但具體辦法則與前人完全不同。簡單說，我設想的改革方案，是通過一種極低成本的“下級堅決執行上級正確決策、拒絕執行上級錯誤決策”，來達到防止“決策失誤”和避免“一刀切”的效果。下面詳細闡述一下。

我們知道，現在的某一級領導是由其上一級的領導來任免，這樣的好處是可以保證政令暢通，壞處是一旦上面的政令錯了，下面也不敢不執行，因為拒絕執行的後果往往是被上級罷免。但如果簡單地改為，某一級的領導由其下面的人來任免（無論是由下一級的中層幹部們還是由最底層的全體群眾來選舉），則會造成上級領導或中央的政令即使正確也會無人聽，各級幹部都拼命討好下面。在行政系統占優勢的社會，這顯然會造成“分裂”或本位主義（民粹主義）。

那麼，怎麼辦才能擺脫這種左右為難的局面呢？我覺得，要做到這一點，可以嘗試把某一級的幹部的任免權拆分開，由那些在工作中和這一級幹部有最直接關係的三個方面的人來共享。也就是說，由三方面的人來共同任免某一級的幹部——可簡稱為：“提拔任命，三方共享”。

我們先來看一下，某一級的領導都和哪些方面的人發生工作上的直接關係。我們拿省長（或省委第一書記）來做例子。和省長發生直接工作關係的有：1、他的頂頭上司——中央（國務院），且關係十分緊密；2、他的直屬下級——本省的各市市長（縱向看）及省政府各部門的廳（局）長（橫向看），且關係十分緊密；3、他的友鄰單位——和他平級的其他各省的省長，但關係不如前兩方緊密。

假如某個省長的任免，由1.中央、2.該省所轄的各市市長及該省政府所轄的各廳廳長、3.其他各省的省長這三方來共同投票決定，而這三方各自所占的票權大致相同（例如各占三分之一左右），且省長當選需50%以上的選票，那麼推測一下，大致會產生如下效果：

1、                當上面的政令基本正確（符合全國大多數省份實際）且符合本省實際時：該省長會堅決執行，因為這樣他會得到中央的那三分之一選票；也會得到本省直屬下級的三分之一選票；同時也會得到外省或多或少的選票。（得票率遠高於50%。）

2、                當上面的政令基本正確（符合全國大多數省份實際）但不符合本省實際情況時：A、該省長堅決執行（概率很大），這樣他會失去本省的三分之一選票，但他會獲得中央的三分之一選票和其他多數省份的選票。（得票率很可能高於50%，但承受良心壓力。）B、該省長拒絕執行（概率很小），並向中央和其他各省說明情況，這樣他會得到本省直屬下級三分之一的選票以及和自己情況類似的其他少數省份的選票，同時有可能失去中央的三分之一選票和其他多數省份的選票。（得票率很可能低於50%，但無良心壓力。）

3、                當上面的政令基本錯誤（不符合全國大多數省份的實際），但卻符合本省實際情況時：該省長會堅決執行。因為這樣他可以得到中央的三分之一選票及本省的三分之一選票，同時失去其他各省的三分之一選票（得票率大於50%）

4、                當上面的政令半對半錯時：該省長會執行對的部分而擱置錯的部分，這樣他會得到本省的三分之一的選票，同時大概率得到其他省份那三分之一選票，且有50%的可能得到中央的三分之一選票。（得票率高於50%）

5、                當上面的政令完全錯誤時（不符合全國各省的實際）：該省長會拒絕執行或消極擱置。這樣他會得到本省的三分之一的選票，也會大概率得到其他省份的三分之一選票，同時失去中央的選票。（得票率高於50%）

（註：當全國面臨某種緊急狀態時，例如戰爭或巨大的自然災害，我們可以臨時恢復中央集權制，而暫時取消“三方共享”制。）

可以看出，在1、3、4、5這四種情況下，我們已經在省級層面防止了“決策失誤”或“一刀切”，並保證了全國的整體利益；而在2的情況下，雖然無法保證在省級層面防止“一刀切”，卻可以在該省下面的市級層面上防止“一刀切”（因為對該省各市市長來說， 他們有積極性拒絕省里下達（轉達）的中央的“錯誤指令”，而省長對其下屬——各市市長，也只有三分之一的任免權，而無完全的罷免權）。

總之，我們從改革各級行政領導（一把手）的任免方式入手，用“三方共享”的體制，達到了“四兩撥千斤”的效果——從根本上防止了重大的“決策失誤”和“一刀切”。也就是說，即使中央決策失誤，也不會導致全國的重大災難。

第四章如何避免“內耗”？

在漫長的中國歷史中，各派官員以及同一派別中各個官員之間的內鬥非常普遍，而且往往非常激烈，經常鬧到你死我活的地步。

一般來說，官員們之間產生內鬥無外乎兩個原因：一個原因是觀點不同，意見相左；另一個原因是職位有限，相互競爭。而在許多情況下，這兩個因素往往又摻和到一起。而在高度集權的秦制下，很少有皇帝去想辦法建立某種規則以避免官員之間的這種惡鬥，甚至有些皇帝常常寧願看到自己下屬之間的內鬥，因為這樣有利於他本人的統治。

先說一下競爭職位的因素。其實，競爭是再正常不過的現象，但由於在某幾個官員中到底提拔誰完全取決於他們的唯一的頂頭上司，而他們彼此之間的能力又經常貌似相差不大，在這種情況下，誰擅長討好上司就成了能否晉升的關鍵因素。因此，為了在官場中爬升上去、或生存下去，官員們彼此之間互相拆台、互相告狀、互相挖坑、互相報復就成了一種常態，搞好“人際關係”、弄通“厚黑學”就成了每個官員的必修課，且占去了絕大的精力。

我們再來看一下“觀點不同，意見相左”的因素。觀點不同、意見相左更是一個再正常不過的現象，但在高度集權的大一統的行政指揮體制下，採納了你的意見，就意味着我下台、你上台來指揮；採納了我的意見，就意味着你下台、我上台來指揮。（注意，這裡被否定的意見至少在相當一段時間內沒有絲毫的試錯機會。）甚至導致，即使實踐證明某個政策是錯的，原來的提出者也不願承認（總會找到藉口，例如政策是對的，只是執行不力），因為這會意味着他應該下台，失去職位。由此也造成了“觀點相左”的雙方你死我活的爭鬥（典型的例子如王安石和司馬光等人之間的惡鬥）。

總之一句話，雙方至少在一定程度上都是為了得到某個職位或保住某個職位而產生爭鬥的。這是人之常情。就像市場系統中，企業家的一切行為都是為了得到利潤，在行政系統中，官員的一切行為都是為了得到職位。正像在市場系統中我們不可能消除競爭，在行政系統中我們也不可能消除爭鬥。我們能做到的，只是把這種爭鬥引導到在提升自己的執政能力方面光明正大地競爭，而不是在提升自己的權術技能方面不擇手段地惡鬥。

顯而易見的是，在各級官員的任免權均由有關的三方共享的體制下，彼此勾心鬥角的權術暗鬥將大大減弱以致消失（趙高之類的人將失去用武之地，因為他有本事去操控胡亥一個人，卻絕不可能挨個操控、討好那有投票權的六七十人）。但按下葫蘆浮起瓢，另一種形式的新的“摩擦”內鬥將大大加劇。

什麼樣的新“摩擦”呢？比如說，我們現在要換屆A省的省長，按一般的想法，似應該（由“三方”共同）從A省的地市級以上的幹部中挑選，因為只有他們最熟悉A省的情況。假設現在有四個A省地市級的幹部參加競聘，他們分別是甲乙（省委某兩個廳長）丙丁（省里某兩個市長），同時再加上A省原省長競聘連任，那麼，無論這五個人中誰最終當選，落選的其他四個人和他的關係都會在未來的五年中十分尷尬。比如，如果原省長競聘連任成功，他今後將如何與這四個曾經的競選人相處呢？這四個人過去是他的直接下屬，現在依然是他的直接下屬，抬頭不見低頭見。而且，這四個人依然威脅着他的職位，五年後下次換屆時，沒準還會和他競爭。而且，他也不可能把這四個人直接撤職（他對下屬只有三分之一的票權），而換上自己的人。我們可以想見，即使他品德高尚，不有意給這四個人穿小鞋，他在今後的工作中也極易和這四個人（以及這四個人的朋友、同事）產生誤解、摩擦、從而影響正常的工作。與此同時，這落選的四個人相互之間的關係也會十分尷尬：彼此依然是平級的同事，開會時難免坐在一起，而且，依然有可能是下屆省長的潛在競爭對手。將來在工作中又難免會有交集，即使不有意拆台，誤會也在所難免。總之一句話，“內鬥”反而有可能加劇。也正因為這樣，自上世紀80年代開始，到本世紀10年代中期，許多中層和基層單位在試行“競聘上崗”之後，都遇到了“一地雞毛”的現象。於是，或者最終放棄，或者流於虛假的“走形式”了。（我曾經在不止一個處級和廳級單位親眼目睹了這一次次的改革失敗，一次次的一地雞毛。）而更典型的例證就是，我國實行了一二十年的基層鄉村民主選舉，結果普遍效果不佳。根本原因就在於，參加競聘的候選人同屬一個村莊，不僅責任田在同一村、房基地在同一村，而且往往七大姑八大姨也在同一村，此種環境下，你讓競選的勝利者和失敗者如何相處？

那麼，我們到底應該怎麼辦呢？怎樣才能既實行“選拔任命，三方共享”，又能避免產生新的激烈的“摩擦內耗”呢？

讓我們先來簡單分析一下在歐美國家實行的總統競選。我們知道，儘管在競選過程中兩個對立的候選人彼此之間互相激烈攻詰，但一旦競選結束，這兩個人之間的關係立即恢復正常，絕不會再出現勝選者事後給敗選者穿小鞋的現象。原因就在於，兩個競選人競選前和競選後都並不同屬一個行政單位，誰也不是誰的上級或下級。競選結束後，兩個人不再發生任何關係。由此我們可以得到啟發，那就是想辦法，例如使競聘某一官職的幾個候選人無論在競聘前還是在競聘後，都不屬於同一個行政單位（作為基層村選，候選人不屬於同一村。詳後）。這一點其實很容易做到，我們只須對那些“競聘”某一官職的“候選人”的資格，做一些必要的限制。比如我們可以事先規定，凡競聘A省省長者，必須是目前不在A省任職的幹部。也就是說，只有其他各省的地市級以上（含）的幹部才有資格競聘A省的省長。（A省的地市級幹部只能去競聘例如B、C、D等省的省長。）而一旦競聘失敗，這些其他省份的競聘者就會回到各自原來的B、C、D各省份去繼續當自己原來的那個地市級幹部，而不會和競聘的勝利者再發生任何關係。並且，無論是在換屆還是在非換屆的年份里，所有那些在A省任職的地市級幹部之間並不會發生像原先那樣的為向上爬而產生的內部惡鬥，因為他們之中誰也沒有資格競爭A省的最高領導（即，他們彼此之間並非競爭對手）。因此，他們會把精力用到提升自己的工作能力上，以便將來能到外省去競聘外省省長。

最後還要順便說一句，所有那些參加競聘的候選人都需要以自薦的方式產生，而不宜採取推薦或考試的方式產生。這裡的道理並不複雜，推薦的方式會導致候選人爭相討好那些有推薦資格的人，這和過去拼命巴結討好有任命權的上級屬於同一個性質；而考試的方法不適合行政幹部的選拔。

總之一句話，用異地自薦、異地競聘的方式，我們就可以從根本上、從體制上消除現存的、以及將會產生的絕大部分的“內耗”。   

第五章  如何抑制腐敗？

我們這裡所說的腐敗，主要指：1、欺下瞞上。2、不作為或過度作為。3、官僚主義。4、貪污及受賄。

我們還是先來看一下前人的思路。歷史上，自秦漢以來，從體制上來說，一般是採取設立監察官的方式以及“信訪”（告御狀）的方式和保甲連坐的方式來防止腐敗的發生。但從兩千多年的實踐來看，效果始終不佳。這裡我們為節省篇幅，不去詳細分析其中的深層原因。我們下面只着重討論一下，採用“選拔任免，三方共享”的體制，是否可以有效抑制腐敗。

下面我們一個個來分析。

先說“欺下瞞上”。當下面的人掌握了某領導幹部三分之一的選票後，該幹部顯然就不敢像從前那樣“欺下”了。而當某領導幹部的上級只掌握着他三分之一的命運，該幹部也沒有必要再像過去那樣拼命“瞞上”了，而更願意直言相告（這樣他不僅可以保住其下級的三分之一選票，而且可以保住平級友鄰的那三分之一選票）。

再說“不作為”和“過度作為”。當某幹部藉口上級沒有明確指示因此就什麼都不做時，他將失去其下級的三分之一選票，也將有50%的可能失去上級的選票（因其他的平級友鄰會有作為），還有50%的可能失去平級友鄰的選票，總失票率約三分之二。而若他積極作為，他將得到下級三分之一的選票（即使他的作為有些失誤，下級也會諒解），還有50%的可能得到上級的選票及50%的可能得到平級友鄰的選票，總得票率約為三分之二。因此，這個領導幹部會積極地有所作為。我們再看“過度作為”。若當上級有了某個指示，而某幹部為了討好上級或為了保險起見而過度執行該指示時，他將失去下級和多數平級友鄰的選票，得票率大概率低於50%，這將阻止他過度執行上級指示。

再看“官僚主義”。官僚主義的性質大致相當於我們上面所說的“不作為”，此處不再贅述。

最後看一下“貪污受賄”。一方面，我們知道，在“秦制”的體制下，一切都取決於某個“一把手”。所有的規定、條文都抵不住一把手的一個“條子”，忽視“條子”你就有大概率被免職。而另一方面，為了討好這個“一把手”，人們往往要通過討好這個一把手的秘書和親屬、朋友、甚至同鄉和同學來達到目的，而這往往是貪污受賄的重災區。一個領導再怎麼潔身自好，再怎麼不遞“條子”，也無法完全保證自己的妻兒、秘書、司機等也一律潔身自好，也一律不遞“條子”、不打“招呼”。相反，一旦我們放棄“秦制”而實行“選拔任免，三方共享”，人們就沒有必要拼命討好“一把手”了，更沒有必要討好他的秘書和親屬了。具體辦事的部門即使收到了“條子”，也會敢於拒絕。這樣一來，即使不能完全杜絕貪腐，也可以把貪腐的程度大大降低。

第五章不能忽視的另一個重要權力——監察

    我們知道，在中國漫長的集權歷史中，皇帝之所以能具有絕對的至高無上的權威，不僅僅是由於他絕對掌握着各級官吏的任免權，更由於他還絕對掌握着對各級官吏的監察權（司法權、生死權）。

由此可知，假如我們僅僅在各級幹部的任免權方面實行了“三方共享”，而在監察權方面仍實行高度集權的體制，那麼，我們的改革方案就依然是有巨大漏洞的。道理在於，假如監察權仍實行垂直的集權管理，那麼不管這種管理是把監察權完全集中在某個行政單位的上級手中還是集中在和該行政單位平行的某個監察單位手中，都會很容易導致那個上級或那個監察單位對該行政單位的高度控制。

拿上級來說，雖然這個上級無權隨意撤換該下級行政單位的領導（他只有三分之一的票權），但他卻可以該下級領導有貪腐問題為藉口來抓他下獄，從而導致這個上級依然對這個下級有非常大的控制權，並進而導致該下級不得不向“秦制”中那樣，依然拼命討好他的上級。這樣一來，我們上面所說的“任命權三方共享”的方案就有失效的風險，至少會大打折扣。

再拿設立平級的專門監察機構來說，道理也一樣，同樣會導致行政部門討好監察部門，尤其是在他們發現監察部門的人員道德水準不太高或難以相處的情況下。除此之外，還會產生一個新問題，即，假設行政部門的工作人員道德都沒問題，這時候監察部門會顯得無事可做（當然這本身是再好不過了）。此時該監察部門的上級有可能誤會這個監察部門不作為。（怎麼別的監察單位都查出了大案要案，偏偏你那裡就沒有案子？）為了避免嫌疑，或為了立功受賞，或單單為了獲得某種存在感，這個監察部門就很可能對那個行政部門沒事找事，雞蛋裡挑骨頭，無形之中弄出許多麻煩。

因此，為了消除這些“內耗”，我們也應該像任命權方面那樣，在監察權方面也實行“三方共享”的體制（這裡的三方可以是：上級監察部門、本單位的監察部門、多個友鄰平級的監察部門）。當然，具體方式除了在某個監察部門的一把手的任免上採取前面我們反覆提到過的由有關的三方共同投票決定外，還可以從特殊的監察程序方面入手。比如：某方的監察部門有調查立案權、某方的監察部門有審案權、某方的監察部門有最終的量罰權。

當然也可以採取先把監察部門作為一個召集人，收到舉報後，僅僅負責通知該被舉報人在行政上的直接上級、直接下級、友鄰平級的行政負責人，由他們三方共同投票決定是否立案、是否移交監察部門或司法部門等（相當於組織一個由有關行政官員組成的臨時陪審團）。總之，只要我們掌握好“三方共享”這個總原則，具體方式則可以多種多樣，可以在實踐中不斷試錯、摸索。

前面，我們討論過任命權的三方共享方案，現在我們又討論了監察權的三方共享方案。把這兩個改革子方案綜合起來，我們可以把整個改革方案簡稱為“兩權分解，三方共享” （兩權指：任免權和監察權），或再進一步簡稱為：“兩權共享”。顯然，這個“兩權共享”和西方的“三權分立”有着本質的區別，我想，它更適合中國的國情吧。

第六章各級行政領導人產生方式的具體構想

幾點說明：

1、為精簡機構起見，建議自鄉級往上（含），黨委書記和政府領導最好由同一人兼任。

    2、現任領導可以無條件競聘連任；非現任領導者的競聘人，稱之為 “新候選人”,資格有一定的限制。

  3、同一性質的工作崗位，允許下一級別（以上）的幹部競聘上一級別的職位（如甲市長競聘乙省長、甲市教育局長競聘乙省教育廳長等）；不同性質的工作崗位，僅允許同一級別（以上）的幹部參加競聘（如某省長可競聘中央某部長，或中央某部長可競聘地方某省長；或甲省公安廳長可競聘乙省教育廳長等）。

 下面是我構想的具體設想：

一、     村級領導的產生

甲、     村黨支部書記的產生——新候選人自薦，但必須是中共黨員，已滿18周歲，且目前戶口不在該村（但戶口一般需在本鄉）。三方表決方式：上級鄉黨委書記票權34%，該村全體黨員票權33%，同鄉的其餘各村黨支部書記總票權33%。過半數者當選。

乙、     村委會主任（村長）的產生——新候選人自薦，已滿18周歲，且目前戶口不在該村（但戶口一般需在本鄉）。表決方式：上級鄉長票權30%，該村全體村民票權40%，同鄉的其餘各村委會主任總票權30%。過半數者當選。

二、鄉級領導的產生

鄉長（鄉黨委書記）的產生——新候選人自薦，且目前戶口不在該鄉（但戶口一般需在本縣），並至少擔任過一屆村委會主任，或其行政級別在科級以上（含）。三方表決方式：上級縣長票權34%，該鄉各村委會主任總票權33%，同縣的其餘各鄉鄉長總票權33%。過半數者當選。

三、縣級領導的產生

縣長（縣黨委書記）的產生——新候選人自薦，且至少已具備一屆鄉（鎮）長（科級）任職資歷，或其行政級別在處級以上（含），目前不在該縣任職。表決方式：上級市長票權34%，該縣各鄉鄉長及該縣政府各科科長總票權33%，同市的其餘各縣縣長總票權33%。過半數者當選。

四、市級領導的產生

市長（市黨委書記）的產生——新候選人自薦，且至少已具備一屆縣長（處級）任職資歷，或其行政級別在廳局級以上（含），目前不在該市任職。表決方式：上級省長票權34%，該市各縣縣長及市政府各處處長總票權33%，同省其餘各市市長票權33%。過半數者當選。

五、省級領導的產生

省政府各部門領導人的產生（以民政廳為例）：

民政廳廳長（黨委書記）的產生——新候選人自薦，且至少已具備一屆市級民政局長（處級）任職資歷，或其行政級別在廳局級以上（含），目前不在該民政廳任職。表決方式：國務院民政部長票權34%，省長票權33%，該省各市民政局長及該民政廳各局長（處級）總票權33%。過半數者當選。

省長（省黨委書記）的產生——新候選人自薦，且至少已具備一屆市長（廳局級）任職資歷，或其行政級別在省部級以上（含），目前不在該省任職。表決方式：中央（國家主席、黨中央總書記）票權34%，該省各市市長及該省政府各廳廳長總票權33%，其餘各省省長票權33%。過半數者當選。

六、中央領導的產生

國務院各部委領導的產生（以教育部為例）：

教育部長（黨委書記）的產生——新候選人自薦，且至少已具備兩屆省級教育廳長（廳局級）任職資歷，或其行政級別在省部級以上（含），目前不在教育部任職。表決方式：國家主席（黨中央總書記）票權34%，各省教育廳長及教育部各司局長（廳局級）總票權33%，全國副部級以上大學總票權33%。過半數者當選。

國家主席（黨中央總書記）的產生(維持現狀不變)

第七章 “兩權分解，三方共享”改革方案的實施成本及可能的風險

顯而易見，實施“兩權分解，三方共享”的改革方案，成本極低。首先，它不必開放黨禁、實施多黨制；其次，它也不要求成立各級議會（全國議會、各省議會……）；再次，它也不要求實行十幾億人一人一票的直接普選制（或間接普選制）；最後，它也不要求實施司法獨立和軍隊國家化。總之，在保持原有大格局不動的情況下，我們就能推行這個改革方案。

那麼這個改革方案會不會觸動某幾個社會階層或某幾個社會集團的根本利益，從而引起他們的抵制呢？讓我們來分析一下。

我們說過，中國是一個行政系統占主導地位的國家。在中國，最有影響力的社會階層和社會集團就是各級大大小小的領導幹部。那麼，行政系統的“兩權共享”改革方案是否會觸動他們的根本利益呢？首先，實施“自薦”的方式不會損害那些想當領導幹部之人的利益，反而毋寧說是給他們提供了更多的機會。其次，由三方共同投票來決定誰能最終當選，與過去僅僅由上級一方來決定誰能最終當選，對他們來說無疑顯得更加公平（這就好比拳擊格鬥比賽，往往至少需要票權相同的3個裁判）。再次，雖然最終當選者任職後，其權力受到一定限制，例如他已不能隨意撤換自己的下級，這會導致他的下級不會對他（像秦制中那樣）畢恭畢敬；不過，他會得到相應的補償，因為他也不必對他的上級像過去那樣畢恭畢敬，更不需擔心會被上級隨時撤換掉。那麼，作為整個行政系統的最高領導——黨的總書記和國家主席呢？坦率地說，他的權力確實會受到相當的損害。他已不能像過去那樣隨意撤換下屬，所有的下屬也再不會對他像從前那樣誠惶誠恐和畢恭畢敬。但他也會有許多的補償：例如，他的人身安全會比以前更有保障，不必整天擔心別人的陰謀暗算。再比如，他可以憑自己的能力連續任職（干幾屆都行），而不用再顧忌別人的閒言碎語。又比如，他可以輕而易舉地做到別人都對他說實話、講真情，並終其一生都會具有真正的摯友，而不必擔心有一天會眾叛親離。另外，在秦制時，他即使是任人唯賢，別人也難免會懷疑他任人唯親；而在“兩權共享”的體制下，他絕不會再被冤枉。還有，他絕不會再遇到這樣的事：本來某個決策本身並無大錯，但由於下面層層過度執行，導致災難，最後罪名都歸到他一人身上（甚或某一個或某幾個下屬，揣摩他的意思揣摩錯了，自作主張把和他有分歧的某個大名人給殺了以邀功，結果人們不由分說就把暗殺的罪名扣在他身上，讓他百口莫辯）；最後，雖然當他在位時，他的權威有所下降，但當他退位（或退休）後，他依然掌握着決定新任領袖命運的三分之一票權，這就在一定程度上避免了新任領袖對他的全盤否定和打擊報復，也保證了整個國家政策的某種連續性，等等。總之，在“兩權分解，三方共享”的改革中，各級幹部都是有得有失，而且是得大於失（退一步講，至少是得失相當吧）。

我們再來看一下實施“兩權分解，三方共享”改革方案的風險。任何改革方案（包括本文提出的方案），無論我們在書面上怎麼分析得頭頭是道，在沒有經過實踐的最終檢驗時，它都屬於一種假說（猜想）：有可能對，也有可能錯。為了防止失誤，防止災難的發生，我們必須進行試點，實際操作一下，看看它到底正確與否。那麼，“兩權分解，三方共享”的方案能否進行試點呢？答案顯然是肯定的。例如，我們可以先挑出一兩個省份來進行試點。反正現在是五年一換屆，在下次換屆的時候，允許競聘者自薦，然後由三方（派代表）投票產生當選者（先產生正式的候選人，再交付同級人民代表大會正式任命）。這樣做絕不會造成任何混亂。而且，為了保險，我們也可以先在市一級進行試點。甚至在縣一級、鄉一級開始試點都可以。（就部門來說，從部一級開始試點也行，從廳一級開始、處一級甚至科一級開始試點也行）。而且“兩權分解，三方共享”方案是可調整的，例如三方各自占的選票的權重就可以方便地進行調整。假設實踐中出現問題，改革後中央的權威不是相對降低，而是斷崖式急劇下降，那我們可以方便地把中央一方的選票權重調高，比如調高到40%，另兩方的權重各降至30%，等等（當然有一個原則：任意兩方的選票權重之和必須大於第三方）。投票的環境也好控制，有一個能坐百十人的辦公室即可，可以方便地屏蔽各類媒體。除了村委會一級的選舉之外，其他各級的選舉，參與三方投票的都是幹部（且越是選拔高級幹部，其參與三方投票的幹部的級別也越高），素質相對於老百姓總要好一些。總之一句話，試點的風險可以說為零。

第八章  “兩權分解，三方共享”方案的積極意義

  以上，我們主要是從消極的意義上來討論“兩權分解，三方共享”方案，也就是說，我們主要討論了該方案可以防止哪些不良現象的產生。下面我們換個角度，從積極的意義上來討論“兩權分解，三方共享”，看看該方案的實施，能促使哪些積極效果的產生。

1、整個行政系統從中央到地方的信息溝通更暢通，上層的決策更科學。因為任何一個級別的行政領導對其下屬都沒有像過去皇帝那樣的至高無上的權威，這將導致任何一個級別的下級對其頂頭上司都更敢於講一些真話，報告一些實情。如果各級幹部都能說至少部分的實話，這無疑會使上層得到的信息更準確，從而促使其決策更加科學；即使有了決策失誤，也能更快地予以糾正。那種類似大躍進時期下級騙上級、全國騙中央的現象將徹底消失。

2、人才上升的渠道更加暢通。過去，一個幹部不光要有能力，還必須會搞“關係”，更必須能遇到機會，才有可能得到升遷。而現在，只要你真有本事就行。大家都有自薦的權利，機會均等。同時，異地升遷、異部門升遷，更促成了幹部知識的廣博，視野的寬廣，也更促成了每個幹部都向最適合自己的地區和部門流動。

3、全國各省市、各地區之間的相互經濟合作會更自覺，更暢通。這是由於每個地區的領導，他的升遷或者連任都要部分地取決於友鄰平級地區的選票（我們還可以考慮適當增加偏遠落後地區選票的權重），因此他絕不會搞地方保護主義。而且，他與其它地方的經濟合作往往是互利的，屬於造血的性質。（如果他只是向外輸血以討好外地區，他將失去本地區的那三分之一選票。）

4、我們所一貫追求的“集體領導”、“輿論監督”、“中央和地方兩個積極性”等等，都能最終得到落實。而且，決策權、執行權、監察權相互協調、相互監督的局面也能真正實現。因為任何一個級別的領導所作出的決策，都要經過其有相對獨立性的下級(各地及本級的各部門)的甄別、執行才能最終得到落實。實際上，這已經就是在實行真正的集體領導了（上級和下級共同領導、兩個積極性）；也已經在落實（上級的）決策權和（下級的）執行權的相互協調和相互監督了。另外，由於各個媒體的一把手的任命、升遷也實行“三方共享”的體制，則“輿論監督”也就能在更大的範圍內真正實現了。

5、可以裁減大量“為了公平”而不得不實施的低效制度。例如，可以廢除各級幹部“一刀切”式的到點退休制度。在“兩權共享”的體制下，沒有固定的退休年齡，任何人只要覺得自己身體健康，就可以自薦競聘，讓有關的三方投票決定自己能否上崗，而不會有任何人覺得不公平。當然，固定的連續任期不得超過某幾屆的制度也可廢除。無論是哪一級幹部，只要你幹得好，三方投票贊成你連任，你就可以無限期地連續幹下去，沒有人會覺得不公平。還有對幹部任職的學歷要求制度也可廢除，只要三方認為你有真本事，同意你上崗，你就可以上崗，沒人會覺得不公平。這就可以把各級幹部從考學歷的壓力中徹底解放出來，把全部的精力都投入到實際的工作中（而且，像劉邦、呂蒙、黃巢、洪秀全之類的人才也就都有了為國效力的機會）。還有許多所謂出於“公平”的低效制度也可廢除，這裡我們就不一一列舉了。

6、有利於消除行政系統中的各個派系、各個“山頭”。派系和山頭是行政系統的一個頑疾。原因在於，過去幹部的升遷，主要靠其直屬上級的選拔；被選拔者自然對選拔自己的人心存感激。再加上行政系統往往天然地分為不同的幾個垂直的條條，每個條條的幹部群體自然而然就形成了一個個“派系”。而在“兩權分解，三方共享”的體制下，一方面異地、異部門自薦的規則會打破“條條”；另一方面，三方共同投票的機制會消除過去那種最終當選者只對某個特殊上級領導“感恩”的現象。所有這些自然就消除了派系和“山頭”（就像中國歷史上的“科舉”制度一出現，就消除了社會上的世家大族一樣）。

7、有利於經濟的均衡繁榮。道理就像我們前面說過的，由於其他省份有三分之一的票權，這就逼得那些沿海的省份不得不想辦法去和內陸及偏遠的省份搞互利經濟合作，而不像現在這樣只注重和海外搞合作。一旦各地的經濟相對均衡了，內需自然就擴大了，地區間的貧富差距也會縮小，同時，抗國際經濟危機的能力也自然就增強了。

8、有利於文化大繁榮。在“兩權分解，三方共享”的體制下，各地、各部門的各級行政領導們實際上就擁有了相對的獨立性；在他們具體領導下的教育、文化及媒體各部門的各級領導也就擁有了相對獨立性；更進一步，社會上的那些被他們所管理的知識分子和文化人也就有了相對的獨立性。所有那些本來合理、但卻因行政系統的層層放大而變得不合理的管理措施就會消失，這無疑會大大有利於知識分子創造性的發揮，從而創造出輝煌燦爛的文化。

9、有利於確立中華文明的制度自信、文化自信。我總有一個想法，那就是：假設走西方式的三權分立、憲政民主的路和走我們所主張的“兩權分解，三方共享”的路都能同樣解決中國的問題，都能同樣使中國的國家治理體系和國家治理能力現代化，而且再假設兩者的改革成本一樣、甚至潛在的風險也一樣，那麼，我依然主張實施“兩權分解，三方共享”的改革方案。道理就在於：這個改革方案是我們中國獨創的，它絕無抄襲西方之嫌。它的最終成功不僅會給人類文明提供一個新的樣板，也會使我們更加自信，當然更會為中國贏得其他國家發自內心的尊重。因為，它的成功是中華民族對人類文明的一大特殊貢獻。

10、我猜想，如果實施了“兩權分解，三方共享”方案，並在實踐中不斷完善，就一定能使中國徹底走出幾個魔咒一樣的“循環”：當代那些“一統就死，一放就亂”、“一會兒小部門，一會兒大部委”、“一會強調黨政分開，一會強調加強黨的領導”的循環和那個延續了幾千年的著名的“改朝換代”大循環。原因就在於，“兩權共享”既不是完全放開，也不是完全統死，而是有機的半放半統；原來完全分立的各個部門也在三分之一選票的指揮下彼此密切合作，共同完成那些跨界的複雜工作；至於那種做一天和尚撞一天鐘、能騙上級一天算一天的現象在“兩權共享”中最終會消失，從而那個導致整個行政系統一下徹底垮掉的改朝換代悲劇也自然就能避免。

歡迎提出寶貴意見！我的郵箱：rongxiaojie1492@gmail.com