2018年12月，科索沃普里什蒂納，美國和北約旗幟在軍事儀式上展出。勞拉·哈薩尼/路透社

國防優先中心高級研究員及軍事分析主任兼喬治城大學安全研究中心教授詹妮弗·卡瓦納（Jennifer Kavanagh）和史汀生中心高級研究員兼俄羅斯項目主任彼得·斯萊茲金（Peter Slezkine）於9月30日在《外交事務》發文，指出美歐跨大西洋聯盟的致命缺陷, 並建議川普必須加大力度重新平衡美歐關係。儘管你可能不贊同它的某些觀點， 但不妨一讀:

美國總統唐納德·川普重返白宮時，便着眼於重新平衡跨大西洋關係。他這樣做是正確的。美國在北約的負擔與其利益不成比例，布魯塞爾制定的規則導致了美歐貿易體制的失衡。儘管美國是32個北約成員國之一，但它承擔了北約大約一半的年度預算，並承擔了歐洲安全的大部分運營和後勤負擔。與此同時，歐盟長期以來一直利用關稅和非關稅壁壘限制美國農產品和工業產品的准入，並用規則和繁文縟節阻礙美國小企業和大型科技公司的運營。

川普一上任就將矛頭指向了歐洲。就職後不久，他就派遣副總統J·D·萬斯和新任命的美國國防部長皮特·赫格塞斯前往歐洲警告，稱華盛頓的“新警長”意圖改變美歐關係。在巴黎，萬斯呼籲歐洲降低對人工智能和能源的監管。在慕尼黑，他質疑歐洲是否繼續致力於共同的西方價值觀。在布魯塞爾，赫格塞斯宣布美國不再將重點放在歐洲安全上，將轉向其他優先事項。不久之後，川普徵收懲罰性關稅，旨在向歐洲施壓，要求其降低貿易壁壘和限制美國企業進入的監管規定。

這場多方施壓取得了一些初步成果。在6月份的北約峰會上，歐洲盟友承諾到2035年將國防開支提高到GDP的5%。7月，川普和歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩宣布了一項貿易協議，承諾歐盟到2028年將購買7500億美元的美國能源產品，並在美國市場投資6000億美元。

然而，這些成功充其量只是部分的，甚至可能是虛幻的。歐洲盟友承諾的5%在短期內對美國幾乎沒有任何幫助，而且由於當今的領導人無法有效地約束未來的領導人，歐洲國家能否實現這些支出目標仍是一個懸而未決的問題。此外，美國仍然控制着北約的關鍵領導職位，這確保了歐洲制度化的軍事依賴將持續下去。

8月份正式成為框架協議的歐盟貿易協議可能代表着一項更實質性的調整。但目前，它仍然是一個框架。歐洲履行其多年期承諾的能力尚不明朗，布魯塞爾方面也持續抵制修改限制美國高科技公司在歐洲大陸運營的法規。這項貿易協定也是一次性的，缺乏任何制度基礎的支持。因此，歐盟官僚機構的不可滲透性將繼續限制美國重組跨大西洋經濟關係的能力。

如果川普政府真心想重新平衡與歐洲的關係，並賦予其在美國外交政策中更合適的地位，就不能依賴僅僅調整或試圖規避現有結構的狹隘協議。相反，它必須直面跨大西洋主義的基本前提。要做到這一點，就需要理解北約成立時做出的三個重大選擇：優先考慮歐洲而犧牲美洲；將跨大西洋關係的軍事而非經濟部分制度化；以及將區域聯盟嵌入普世主義的意識形態框架之中。每個決定都帶來了顯而易見的弊端。近年來，所有這些都導致美國面臨日益嚴重的困境。除非重新審視跨大西洋政策的初衷，否則美歐關係將繼續受到同樣的根本性問題的困擾。

幸運的是，川普政府可以採取措施糾正過去的錯誤，讓跨大西洋關係走上新的發展道路。首先，川普應該履行承諾，將美國外交政策的重點重新放在美國的近鄰國家，從歐洲撤軍，避免前幾屆政府承諾的強硬“重返亞洲”。其次，他的國家安全團隊應該堅持要求北約將其活動限制在歐洲-大西洋地區。最後，川普政府應該將跨大西洋關係從以軍事合作為基礎轉變為以經濟接觸和技術為中心的關係。這樣，歐洲大陸仍將是美國重要的合作夥伴，但它將不再是美國資源的消耗。

戰後重心轉移

在美國建國後的頭一個半世紀裡，美國始終將西半球外交政策置於優先地位。喬治·華盛頓在1796年的告別演說中警告美國人切勿與歐洲糾纏不清。詹姆斯·門羅在1823年的國會演講中警告歐洲人切勿侵犯西半球。美國將泛美政策制度化的努力在1947年達到頂峰，當時簽署了《里約公約》。這是美國加入的第一個共同安全條約，該條約規定該地區國家同意在受到攻擊時相互防禦。

1949年美國加入北約時，美國政策制定者以《里約公約》為先例，並將北約的創始文件《北大西洋公約》與門羅主義進行了類比。當時，北約具有明顯的吸引力。歐洲是世界上最富裕的地區，飽受戰火摧殘，可以相對低廉的成本將其納入美國的勢力範圍。美國官員也擔心，如果美國未能在歐洲站穩腳跟，就會將該地區的地盤拱手讓給其最強大的競爭對手蘇聯。

但事實證明，戰後重返歐洲的戰略是對美國傳統西半球政策的拒絕，而非延伸，並且明顯損害了美國在美洲的利益。冷戰期間，華盛頓放棄或忽視了此前在拉丁美洲的積極項目，轉而採取被動（且無效）的反共干預政策。美國在該地區重振努力的罕見嘗試，例如約翰·F·肯尼迪總統在拉丁美洲的援助項目“進步聯盟”，最終未能吸引到足夠的資源，反而淪為對當地安全部隊（無論這些部隊聲稱正在打擊共產主義）的進一步支持。

冷戰結束後，隨着美國野心（以及北約）的擴張，對西半球的關注進一步減弱。隨着強大的卡特爾組織在墨西哥和中美洲站穩腳跟，美國南部邊境的安全成為國內主要擔憂。美國與古巴——現已解散的蘇聯的前盟友，也是加勒比海地區的基石，距離佛羅里達海岸僅100英里——依然存在分歧。1998年烏戈·查韋斯當選總統後，美國失去了與擁有世界最大已探明石油儲量的委內瑞拉的建設性關係。與此同時，該地區的投資機會越來越多地流向了非美國公司。

實地考察

戰後初期，當美國將注意力轉向大西洋彼岸時，其首要任務是經濟合作——既要為美國公司創造出口市場，又要為歐洲大陸接種疫苗，抵禦共產主義。 1947年宣布的馬歇爾計劃將這一優先事項轉化為政策：提供數十億美元的援助，支持整個歐洲大陸的經濟重建和穩定，鼓勵採用美國工業標準，並減少貿易壁壘。然而，該計劃並未持續太久，華盛頓很快將經濟一體化的接力棒傳給了歐洲人自己。1951年馬歇爾計劃結束後，比利時、法國、德國、意大利、盧森堡和荷蘭成立了歐洲煤鋼共同體，為建立一個能夠將美國排除在其曾幫助創建的市場之外的經濟聯盟埋下了種子。

歐洲重建和經濟一體化是美國的一項倡議，後來歐洲人自行推進；而共同安全最初只是歐洲的一個關切，後來卻成為美國的永久負擔。1947年，英國和法國簽署了《敦刻爾克條約》，規定了兩國的共同防禦。1948年，比利時、盧森堡和荷蘭也加入了簽署《布魯塞爾條約》的行列。 1949年，美國簽署了《北大西洋公約》，承擔了其在西歐安全事務中長期扮演的角色。

即便如此，美國國內許多人也認為美國無需無限期地保護西歐。美國外交官兼遏制政策的締造者喬治·凱南最初對跨大西洋聯盟的必要性持懷疑態度。他認為，西歐人對軍事安全的關注源於“未能正確理解自身立場”以及對共產主義威脅的政治性質的誤判。在凱南看來，美國加入《北大西洋公約》是一種心理慰藉，旨在“增強西歐人的自信心”，使他們能夠將注意力轉向經濟重建和政治穩定等真正優先事項。

跨大西洋關係一直作為一種純粹的軍事安排而存在。

四十年後，蘇聯集團解體，俄羅斯軍隊撤退。然而，美軍依然存在，北約不僅得以延續，而且還不顧凱南等人的反對而擴張。這一軍事聯盟的持續存在，最好的解釋是缺乏其他大西洋主義結構。北美和歐洲除了北約之外不受任何機構的約束。對於華沙條約組織前成員國和後蘇聯新國家來說，加入北約是加入美國俱樂部並獲得其帶來的安全和經濟利益的唯一途徑。對華盛頓來說，北約的繼續存在是確保和擴大美國勢力範圍的最簡單途徑。

然而，正如許多觀察家所預測的那樣，試圖通過北約擴張來增強跨大西洋凝聚力，最終激起了俄羅斯的反應，而以經濟合作為前提的跨大西洋關係可能不會出現這種反應。2008年在布達佩斯舉行的北約峰會宣言承諾格魯吉亞和烏克蘭未來加入北約，但隨後兩國爆發了戰爭。

與此同時，1993年歐盟的成立加劇了跨大西洋聯盟內部的緊張局勢。儘管美國為日益擴張的安全領域付出了代價，也承擔了風險，但它在歐洲的政治、法律和經濟結構中卻沒有正式的發言權。這讓布魯塞爾和柏林受益，而華盛頓卻付出了代價。旨在擴大美國在歐洲經濟影響力的跨大西洋關係，最終卻淪為純粹的軍事安排。

北約走向全球

美國戰後對歐洲的關注最初是由地區利益驅動的，但美國的外交政策很快就轉向了全球。甚至在美國加入北約之前，美國決策者就曾考慮建立一個全球性的反共聯盟。1948年3月23日，美國、英國和加拿大的官員秘密會晤，探討根據《聯合國憲章》第五十一條締結全球“自由國家同盟”的可能性。儘管他們決定短期內不採取這一方案，但他們“一致認為，任何採取的措施都不應損害這一方向的最終發展”。

美國政策制定者在承諾加入跨大西洋區域聯盟的同時，仍在繼續推動建立一個全球互聯的安全體系。例如，華盛頓州民主黨參議員沃倫·馬格努森在投票支持《北大西洋公約》的同時，也呼籲“在太平洋地區簽署類似的條約”。他解釋說：“如果我們要領導世界上所有自由的人民，以及那些渴望自由的人們，那麼我們當然不能將我們正在開展的工作局限於世界上的某個地理區域。”

相比之下，凱南強調了繼續擴大美國安全承諾的巨大代價：“大西洋地區是一個明確的概念，包含着一個根植於地理和傳統的真正的防務利益共同體。在反俄聯盟體系覆蓋全球之前，發展該體系沒有任何邏輯上的停止點。”他繼續說道，這樣的政策“只會導致兩種結果之一：要麼所有這些聯盟都變成毫無意義的宣言……要麼這個國家在政治和軍事上進一步過度擴張。”

儘管凱南提出了建議，美國的承諾仍在不斷增加。1950年，國家安全委員會第68號報告（NSC-68）——一份被視為冷戰開創性戰略文件的國家安全委員會報告——將美國的首要目標定義為增強“自由世界的政治、經濟和軍事實力”，而美國政策制定者將這一概念與整個非共產主義世界聯繫起來。 20世紀50年代上半葉，北約成員國擴大到希臘、土耳其和西德。在此期間，華盛頓在“共產主義世界”的邊緣地帶又建立了三個“自由世界”聯盟：澳新美安全條約組織（澳大利亞、新西蘭和美國）、東南亞條約組織（澳大利亞、法國、新西蘭、巴基斯坦、菲律賓、泰國、英國和美國）以及中央條約組織（伊朗、伊拉克、巴基斯坦、土耳其和英國組成的聯盟，由美國精心策劃但並未加入）。

蘇聯解體時，大西洋主義者認為自由民主會自然而然地延伸到天涯海角。當這種情況未能實現時，他們便將責任歸咎於各種不良行為者，從恐怖分子到極權主義者。拜登政府徹底回歸冷戰框架，宣布民主國家與專制國家之間存在全球分歧，中國和俄羅斯再次扮演主要敵人的角色。跨大西洋關係再次被利用來服務於更廣泛的“自由秩序”的利益：北約成員國被鼓勵加強與東亞盟友的軍事合作，而日本和韓國則出席北約峰會，並公開支持烏克蘭。即使在川普連任後，歐洲官員仍繼續援引中俄之間的聯繫，以維持美國在歐洲大陸的軍事參與。

糾正錯誤

迄今為止，川普政府對歐洲的態度不足以動搖跨大西洋關係75年來的根基。但對川普來說，好消息是他仍有三年多的時間來推動美國走向真正以美國利益為先的外交政策。

首先，川普政府應該將跨大西洋關係區域化，將重心重新轉向歐洲和北大西洋，這才是它本應關注的領域。川普和他的國家安全團隊已經不再談論將華盛頓的歐洲和亞洲盟友聯繫在一起的“網格”，也不再將北約作為任何自由國際秩序的核心基石。他們還敦促北約成員國關注自身安全問題，而非印度-太平洋地區的安全問題。但川普需要採取更多措施，將美歐關係控制在區域層面，尤其是在防務領域。

為了確保跨大西洋承諾的範圍——以及北約的職權範圍——不會進一步擴大，美國應該開始討論正式關閉北約的大門，從而斷絕其未來擴張的機會。美國還應確保北約的活動始終聚焦於歐洲。華盛頓應堅持要求北約規劃文件僅關注歐洲-大西洋地區的安全挑戰，包括對北約領土的直接威脅、北約周邊海域的海上安全以及來自國家和非國家行為體的網絡威脅。美國還應停止支持北約其他成員國提出的任何超出北約現有邊界的行動，包括海軍穿越台灣海峽和在烏克蘭上空設立禁飛區。

美國應專注於與歐洲的技術和經濟合作。

其次，川普需要迫使歐洲承擔更多自身防務責任——而不僅僅是紙面上的責任。這或許不需要美國退出北約，但需要大幅削減美軍，並嚴格解讀北約的基石文件——北約第五條，以縮小美國在危機時期對歐洲軍事承諾的範圍。儘管第五條常被描述為要求成員國在任何其他成員國遭受侵略時部署軍隊提供直接支持，但實際承諾卻更為有限。該條約僅規定，在發生襲擊時，成員國“將協助受襲擊的一方或多方，立即單獨或與其他締約方協同採取其認為必要的行動，包括使用武力，以恢復和維護北大西洋地區的安全”。美國可以通過提供軍事援助或後勤支持等方式滿足這一標準，而無需派遣美國士兵前往前線。

尤為重要的是撤出駐紮在德國、波蘭和羅馬尼亞的地面作戰部隊和空軍，這些部隊代表着美國在該地區軍事承諾的核心。撤出大部分這些部隊將使華盛頓更容易限制美國在未來歐洲衝突中扮演的角色，因為這既可以降低捲入的風險，也可以降低美國決策者支持直接介入的誘惑。此外，還需要進行制度變革。川普政府應該開始與北約盟國進行談判，以確保歐洲人而不是美國人能夠擔任高級文職和軍事職位，包括下一任北約盟軍最高司令。此外，它還應該修改北約削減美國前沿防禦和前線角色的計劃，轉而將駐歐洲的美軍分配到支援職能，包括情報、後勤和其他戰略賦能。

在縮減其在歐洲的軍事足跡後，美國應該努力為以技術和經濟合作為重點的跨大西洋關係奠定新的基石。該項目將需要建立新的機構來正式化參與，並加強在人工智能、製藥和關鍵礦產等領域的夥伴關係。美國在太空和網絡技術領域的領導地位也可以通過與歐洲的合作得到加強。川普最近與歐盟達成的新貿易協定可以成為建立新的合作機制和互利關係的起點。在技術轉讓和共享要求以及監管標準協調等問題上取得進展應成為特別關注的領域。

最後，川普政府不應重蹈1949年覆轍，利用收縮戰略強行轉向亞洲，包括構建新的集體安全組織、擴大軍事影響力，以及努力構建全球聯盟以遏制令人恐懼的對手（這次是中國）。此舉受到美國外交政策專家和對華鷹派人士的廣泛提倡，但這將再次使美國過度擴張，並有可能將其捲入遠離本土的衝突。無論如何，美國目前在亞洲的軍事存在足以保障美國的利益。

轉向國內

美國應該轉向國內。川普應該利用美國在歐洲軍事影響力縮小所釋放的資源和戰略帶寬，將美國的精力重新集中在西半球。邊境和港口安全以及國土防空和導彈防禦是軍事力量至關重要的領域。但即使在這些領域進行投資之後，減少美國在歐洲的軍事投入也將使美國精簡預算，為國內優先事項（包括基礎設施、教育和償還國債）騰出預算空間。

川普政府應該與地區夥伴合作，解決移民問題的根本原因，並將更多資源分配給那些訓練有素、能夠處理人口販運、毒品販運以及跨國有組織犯罪等問題的執法機構。華盛頓還可以專注於增加對拉丁美洲的投資，既是為了利用該地區豐富的自然資源，也是為了與美國鄰國建立更牢固的關係——包括那些與美國有過衝突歷史的國家。華盛頓可以將屬於北美洲的格陵蘭島納入其新的西半球政策，尋找互惠互利的合作領域，從開採關鍵礦產到建立新的軍事行動地點以加強北大西洋的安全。

儘管這一重返美國本土的戰略在四年內無法完成，但川普政府擁有一個獨特的機會來重新平衡跨大西洋關係並治癒其弊端。一旦這一重新平衡戰略完成，它將是一項持久的成就，將使美國能夠應對未來75年的挑戰和機遇。