埃利奧特·艾布拉姆斯(ELLIOTT ABRAMS)是美國外交關係委員會中東研究高級研究員。他曾在川普第一屆政府擔任委內瑞拉問題特別代表，並在里根政府擔任負責拉丁美洲事務的助理國務卿。今天(2025年11月20日)，他在《外交事務》雜誌發表評論，指出“政權更迭是委內瑞拉唯一的出路”，以及“如何推翻馬杜羅”：

10月最後一天，哥倫比亞廣播公司（CBS）的《60分鐘》節目就美國總統唐納德·川普對委內瑞拉的政策以及他對該國獨裁者尼古拉斯·馬杜羅的看法採訪了他。“馬杜羅的總統任期是否屈指可數？”諾拉·奧唐納問道。“我想是的，”川普回答說，“我認為是的。”

這種冷靜的回答很好地概括了美國當前的政策：華盛頓希望馬杜羅下台，但其立場缺乏明確性，也沒有採取任何行動——包括在委內瑞拉境內進行軍事打擊——來實現美國官員似乎想要的結果。而這正是川普及其政府面臨的危險所在：在大肆宣揚和展示針對馬杜羅的海軍力量之後，他們最終可能會讓他繼續執政。在這種情況下，馬杜羅將成為最終的贏家，擊敗川普，並表明美國在西半球的影響力充其量也只是有限的。

另一方面，推翻馬杜羅將有利於華盛頓的利益，維護美國國家安全，並造福委內瑞拉及其鄰國。政權更迭將減少前往美國的移民，降低毒品走私，促進委內瑞拉的自由和繁榮，並終止該國與中國、古巴、伊朗和俄羅斯的合作——這些合作為敵視美國利益的國家在南美大陸提供了行動基地。

動用美國武力推翻馬杜羅並非沒有風險。它可能無法結束馬杜羅政權，並可能引發反美示威。但政權更迭並不需要美軍地面部署，最多只會派遣特種部隊突襲那些已被美國執法部門以毒品恐怖主義罪名起訴的政權人物。馬杜羅政權垮台對美國而言，潛在收益遠大於風險，因為這將終結一個依靠毒品走私維持統治的殘暴獨裁政權，並為委內瑞拉的經濟復甦打開大門。這將終結委內瑞拉人的大規模移民潮，並削弱委內瑞拉在可卡因流入美國中所扮演的角色。

最近，川普一方面表示不排除與馬杜羅進行更多對話的可能性，另一方面也暗示向委內瑞拉部署美軍仍然是一個選項。川普政府應該消除這種模稜兩可的表象，明確表示其不僅要解決問題的表象——黃金、毒品和人口販運；大規模移民；暴力犯罪；以及政局不穩——還要解決其根源：馬杜羅政權。

毒梟獨裁者

2019年，在其第一任期即將結束之際，川普發起了一場針對馬杜羅政權的施壓行動。當時，我擔任美國國務院委內瑞拉問題特別代表，協助組織外交努力和嚴厲的經濟制裁，以削弱馬杜羅政權的合法性。近60個國家與美國一道承認曾任國民議會議長的胡安·瓜伊多為委內瑞拉合法的臨時總統。當時的理論是，總統職位空缺是因為馬杜羅竊取了2018年的總統選舉——而事實也的確如此。

但美國的這些努力失敗了，因為對一個為了保住權力而不惜使用暴力和殘酷鎮壓委內瑞拉人民的政權來說，經濟和外交壓力根本不夠。2021年川普卸任時，馬杜羅仍在統治委內瑞拉。在隨後的幾年裡，鎮壓、經濟崩潰、難民潮以及毒品、黃金和人口販運等問題依然持續。但在2024年的總統選舉中，反對派人物埃德蒙多·岡薩雷斯以壓倒性優勢擊敗了馬杜羅，這清楚地表明委內瑞拉人民希望結束獨裁統治。然而，馬杜羅拒絕接受選舉結果。

早在2020年，馬杜羅就被美國聯邦檢察官起訴，罪名包括密謀實施毒品恐怖主義以及領導一個名為“太陽卡特爾”（Cartel de los Soles）的販毒組織。美國國務院宣布懸賞1500萬美元緝拿馬杜羅；今年1月，懸賞金額提高至2500萬美元。去年夏天，美國財政部將該卡特爾列為特別指定的全球恐怖組織，懸賞金額翻倍至5000萬美元。

除了外交、政治、經濟和法律壓力之外，川普政府還增加了更多直接的脅迫手段。在川普的第一任期內，我們常說“所有選項都在考慮範圍內”，但當時的政府並未對馬杜羅採取任何軍事行動。由於缺乏推翻該政權的熱情和決心（或許也缺乏相應的能力），華盛頓也沒有採取任何有效的秘密行動。相比之下，在過去的幾個月裡，美國在加勒比海和西太平洋地區襲擊了近20艘船隻，其最大、最先進的航空母艦“傑拉爾德·R·福特”號於11月16日抵達該地區。

通常情況下，負責拉丁美洲及其周邊水域的美國第四艦隊沒有常駐艦艇，僅擁有四到六艘水面艦艇。而如今，包括“傑拉爾德·R·福特”號和一艘核動力攻擊潛艇在內的約12艘水面艦艇，以及相當數量的空中力量，已被派往該地區。這表明，打擊目標名單將會擴大，涵蓋委內瑞拉境內的目標。 “我們現在當然會把目光轉向陸地，因為我們已經很好地控制了海洋，”川普在10月中旬說道。大約在同一時間，美國官員告訴《紐約時報》，川普已授權中央情報局在委內瑞拉境內開展一項秘密行動計劃，但該計劃的具體內容和目標仍然保密。

對馬杜羅施加的經濟和外交壓力遠遠不夠。

迄今為止，川普政府將所有這些舉措都描述為旨在阻止馬杜羅政權的毒品走私，而不是推翻這位獨裁者。正如國務卿馬可·盧比奧所說，“這是一項禁毒行動。”《紐約時報》最近報道稱，盧比奧本月早些時候與眾議院和參議院領導人舉行了一次私人會晤，期間他“堅稱，推翻馬杜羅先生並非本屆政府的目標”。但如果馬杜羅並非委內瑞拉的合法領導人，而是一名毒品恐怖分子和販毒集團頭目，那麼就很難理解川普政府為何要派遣龐大的艦隊包圍委內瑞拉，最終卻讓他繼續掌權。

這並非當前政策中唯一的異常之處。儘管美國實施了嚴厲的經濟制裁，川普仍允許雪佛龍公司在委內瑞拉開採石油，並將部分石油以稅收的形式交給馬杜羅政權。馬杜羅隨後將這些石油出售換取現金。因此，這種針對雪佛龍的制裁“例外”幫助他維持了權力。

川普還撤銷了拜登政府授予數十萬尋求在美國避難的委內瑞拉人的臨時保護身份。實際上，這意味着川普政府是在要求他們返回委內瑞拉。而美國國務院對委內瑞拉的旅行警告是：“由於存在非法拘留、拘留期間遭受酷刑、恐怖主義、綁架、任意執行當地法律、犯罪、內亂以及醫療基礎設施落後等高風險，請勿前往或留在委內瑞拉。強烈建議所有在委內瑞拉的美國公民和合法永久居民立即離開。”報告繼續寫道：“暴力犯罪，例如謀殺、武裝搶劫、綁架和劫車，十分普遍……警方和安全部隊對支持民主或反對政權的示威活動進行了殘酷鎮壓。” 將委內瑞拉描述為由殘暴罪犯統治的人間地獄，然後又終止其臨時保護地位，這表明其動機複雜，缺乏明確的政

最後，讓馬杜羅繼續執政也意味着他與中國、古巴、伊朗和俄羅斯的關係得以維持。在川普的第一任期內，美國政府收到了關於伊朗計劃向委內瑞拉轉移導彈的可靠報告——美國政府認為這是不可接受的，必要時將動用武力阻止。這一威脅已傳達給委內瑞拉和伊朗，最終導彈轉移並未發生。伊朗無人機可以從伊朗領土飛抵以色列，也可以從委內瑞拉飛抵美國領土——有可能襲擊波多黎各及其境內的美國設施。如今，伊朗利用委內瑞拉作為真主黨活動、洗錢、獲取空白護照供其特工使用的基地，以及其他種種活動。川普應該通過推翻縱容這些活動的政權來制止這些行為。否則，這些活動將會繼續，並且只要對伊朗有利，就會愈演愈烈。至於古巴，馬杜羅政權平均每天向其免費或以極低的價格提供3萬至5萬桶石油——這是哈瓦那共產主義政權的重要經濟來源。加拉加斯的民主政府將終止這種對鎮壓的補貼。它還將撤走通常駐紮在委內瑞拉訓練軍隊的俄羅斯軍事人員，並結束委內瑞拉對俄羅斯和中國軍事裝備的依賴。

從心理戰到特種作戰？

到目前為止，川普的做法更像是一場心理戰，也就是所謂的心理戰。公開披露存在一個秘密的中央情報局項目似乎也是其中的一部分。如果委內瑞拉某個地方的變壓器爆炸，很難判斷這是多年維護不善造成的，還是蓄意破壞。將馬杜羅的懸賞金額翻倍，顯然是為了激勵政權官員或軍方領導人現在就與他決裂。想必中央情報局的任務之一就是向他們傳達馬杜羅即將垮台的信息——但他們不必與他同歸於盡。這種信息傳遞應該包括討論潛在的特赦（這幾乎是每個拉丁美洲國家向民主過渡時期都會出現的），以及保證在民主政府的領導下，委內瑞拉軍隊將裝備更精良、更加專業，並且在清除一些馬杜羅的親信之後，會有充足的晉升空間。目前對船隻的打擊以及由此導致的海上毒品走私減少，或許有助於減少馬杜羅用來繼續收買軍方支持的資金。

但委內瑞拉軍隊中充斥着古巴人和受過古巴訓練的情報人員，他們的明確任務就是防止政變。多年來，委內瑞拉軍方動盪不安，數百名軍官被捕，至今仍被關押在政權的煉獄般的監獄中（或已死在那裡）。去年，一位名叫羅納德·奧赫達的前委內瑞拉陸軍中尉，後來成為異見人士，在智利流亡期間被謀殺——智利左翼政府將這起謀殺歸咎於“委內瑞拉當局的指示或命令”。此案不僅暴露了馬杜羅政權的犯罪和恐怖主義本質，也揭示了其對任何軍事異議的極度恐懼。

川普迄今為止的行動提高了他本人和美國面臨的風險，而委內瑞拉民主反對派則全力支持他。反對派領導人、諾貝爾和平獎得主瑪麗亞·科琳娜·馬查多稱川普的舉措“絕對正確”，並稱馬杜羅是“向委內瑞拉人民和該地區民主國家宣戰的毒品恐怖主義集團的頭目……馬杜羅發動了這場戰爭，而川普總統正在結束這場戰爭。”

但民主反對派和川普的勝利以及該政權的終結並非板上釘釘。如果美國船隊能夠繼續駐守，經濟制裁能夠進一步加強，該政權的收入可能會穩步下降，進而削弱其收買民眾的能力。然而，該政權在古巴的大力援助下，已經積累了數十年的抵禦政變的能力。僅僅依靠飢餓是不夠的：必須通過軍事打擊迫使其下台，這將使包括軍隊在內的該政權支持體系陷入混亂，並使其對自身未來感到擔憂。

如果委內瑞拉想要擁有一個美好的未來，就必須將這個犯罪政權趕下台。

軍事行動的目的應該是重創委內瑞拉政權的毒品走私，並向委內瑞拉軍方高層以及除馬杜羅核心圈子之外的所有人表明，大勢已去，馬杜羅的末日已至，他們保護自身前途的最佳途徑就是推翻他，並就建立下一屆政府進行談判。他們將會看到美國開始動用武力，但他們無法預知最終結果：他們會猜測，美國是否會對軍事目標或政權資產發動更多打擊，華盛頓是否會動用特種部隊逮捕被起訴的政權領導人，以及美國是否可能發動小規模入侵。川普明智地表示，他並未排除任何可能性，因為有限的武力使用本身就是另一種心理戰，它威脅說，如果馬杜羅不被推翻，將會有更大規模的行動。其目標是用恐懼取代政權的自信，用尋找逃生之路來驅散內部人員的忠誠。

而出路應該很明確：馬杜羅下台，隨後由岡薩雷斯領導的合法政府上台，接着是經濟復甦、自由選舉，以及類似其他拉美國家在獨裁者倒台後所實現的那種通過談判達成的特赦（除政權高層外）和民族和解。當然，不能想當然地認為軍隊和警察會效忠新政府，但如果新政府能夠動用凍結的資產或貸款來支付他們的薪水，他們對已下台的馬杜羅的效忠就會迅速消失。畢竟，士兵也是委內瑞拉公民，他們親眼目睹了自己的家人和鄰居在馬杜羅統治下被迫生活或逃離家園。

向委內瑞拉部署美國地面部隊既不明智也沒有必要。但要為推翻馬杜羅政權創造條件，僅僅打擊國際水域的販毒船隻是不夠的，因為此類打擊並不能讓委內瑞拉民眾意識到該政權正面臨真正的權力危機。首先，華盛頓應該擴大打擊目標範圍，將停泊在港口的販毒快艇也納入其中，而不僅僅是公海上的船隻，因為必須讓委內瑞拉軍方真正感受到威脅。為了保護可能打擊委內瑞拉境內目標的美國飛機（並表明此類打擊是有計劃的），美軍應該摧毀委內瑞拉的防空系統、帕洛內格羅空軍基地的F-16戰鬥機以及位於拉奧爾奇拉島（距委內瑞拉海岸約100英里）空軍基地的蘇霍伊戰機。空襲目標還應包括委內瑞拉西部用於毒品走私的小型簡易機場，以及哥倫比亞恐怖組織“民族解放軍”（西班牙語縮寫為ELN）在委內瑞拉西部的基地。該組織與馬杜羅結盟，也參與毒品走私活動。

對委內瑞拉軍方、情報部門和警方而言，沒有什麼比除掉該政權的頭號打手迪奧斯達多·卡韋略更能產生影響了。卡韋略目前擔任內政部長，因此控制着警方。2020年，卡韋略在紐約被控串謀實施毒品恐怖主義和串謀進口可卡因。美國國務院懸賞2500萬美元，徵集能夠抓獲卡韋略的信息，因為他參與了“太陽卡特爾……與哥倫比亞革命武裝力量（FARC，一個被認定為外國恐怖組織的組織）之間腐敗且暴力的毒品恐怖主義陰謀”。罷免馬杜羅將向該政權安全機構的所有人表明，他們的安全岌岌可危，而且該政權保護自身及其成員的能力正在迅速削弱。

馬杜羅統治着一個經濟崩潰、通貨膨脹率高達270%、貧困人口眾多、民眾以壓倒性優勢投票結束其統治的國家。他的政權不太可能經受住這樣的衝擊。任何此類政策都存在風險——包括失敗可能導致馬杜羅繼續掌權，並削弱美國的信譽和威望。這樣的結果不僅會鞏固馬杜羅以及其他與他類似的領導人（例如古巴的米格爾·迪亞斯-卡內爾和尼加拉瓜的丹尼爾·奧爾特加）的地位，還會加劇毒品走私和委內瑞拉移民潮。但維持現狀的風險更大。

已上不歸路

“政權更迭”這個詞很少與川普聯繫在一起，但他在委內瑞拉提出的目標卻需要這樣做。馬杜羅政權依靠非法活動維持統治，美國將其描述為罪犯是準確的。與里根時代（我曾擔任美國負責拉丁美洲事務的助理國務卿）在民主轉型期間重返軍營的南美政權不同，馬杜羅政權並非軍事獨裁政權。過去的軍政府通常願意與民主政黨達成談判協議，以某種形式的特赦換取其政變及相關罪行的赦免。而馬杜羅及其高級助手則是毒品走私犯，他們因毒品恐怖主義和洗錢等其他罪行被美國起訴。他們不會通過和平談判結束統治，因為他們知道這樣做意味着牢獄之災。因此，如果委內瑞拉想要擁有一個美好的未來，就必須迫使他們下台。理論上，所有指控都可以撤銷，以此換取他們的下台權——巴拿馬總統曼努埃爾·諾列加拒絕了這一提議——但只有美國明確表示要推翻委內瑞拉政權，委內瑞拉的犯罪頭目才會考慮這種替代方案。他們也清楚，即便美國同意終止刑事訴訟，委內瑞拉或國際刑事法院仍可能對他們提起訴訟。此類談判可以嘗試，但終究是徒勞；如果委內瑞拉想要擁有一個體面的未來，就必須迫使這個犯罪政權下台。

委內瑞拉比阿富汗、伊拉克和敘利亞等國更適合政權更迭和民主回歸。1958年推翻獨裁者馬科斯·佩雷斯·希門尼斯後，委內瑞拉人民享受了兩代人的民主，並建立起龐大且受過良好教育的中產階級，直到烏戈·查韋斯和馬杜羅帶來鎮壓和破壞。該國沒有明顯的種族或宗教分歧。它與美國有着長期密切的金融、商業、社會、教育和軍事聯繫。過去20年來與美國的疏遠——以及與中國、古巴、伊朗和俄羅斯的聯繫——才是反常之處。重建民主制度、清除情報部門中的古巴影響、打擊該國普遍存在的腐敗，需要多年的艱苦努力。但這正是去年絕大多數委內瑞拉人投票支持的，儘管馬杜羅政權竭力恐嚇選民並操縱選舉。

川普要想令人信服地宣布勝利，唯一的辦法就是馬杜羅下台。顯然，川普不願對委內瑞拉境內發動襲擊。可以合理推測，真正讓他猶豫不決的並非如何合法地為這類襲擊辯護，而是他對成功幾率的懷疑。即便川普退縮，他也不會承認失敗；相反，他會聲稱自己唯一的目標就是打擊毒品走私。他會宣布勝利，並引用統計數據，證明加勒比海的毒品走私船數量有所下降——而這的確會減少。

但一旦美國艦隊撤離，這些走私活動必將不可避免地再次上升——“太陽集團”及其名義上的領導人馬杜羅將重振旗鼓，再次大展拳腳。此外，來自委內瑞拉的難民潮仍將持續，委內瑞拉人不會大量返回家園，而馬杜羅也將繼續掌權。因此，儘管川普可能覺得自己尚未下定決心，但實際上他自身的聲望和美國的信譽已經岌岌可危。他的顧問應該勸說他，他已經錯過了最佳時機：遊戲已經開始，要麼他贏，要麼馬杜羅贏。