《外交事務》雜誌於2025年12月3日發表暑名文章――“具有中共特色的對外援助”：

今年早些時候，美國總統唐納德·特朗普實際上關閉了美國國際開發署（USAID），這個全球最大的雙邊援助項目。許多觀察人士擔心，中國會填補這一地緣政治真空。畢竟，USAID在過去六十多年裡一直是美國外交的重要工具，而美國的撤退為中國拓展經濟外交、在世界許多地區贏得影響力創造了機會。

過去二十年來，中國大幅增加了對外援助的規模和種類。 2000年至2023年間，全球僅有17個國家未曾接受過中國政府或中國國有機構的貸款或援助。“一帶一路”倡議由中國國家主席習近平於2013年發起，總投資額已超過1萬億美元。這一日益擴大的全球影響力引發了西方決策者對北京雄心的擔憂，但許多觀察人士仍未完全理解北京的戰略。

表面上看，中國的發展援助計劃似乎是一個不加區分的體系。但仔細審視中國如何運用其龐大的財政資源就會發現，其援助具有戰略性，主要針對那些在區域組織中發揮領導作用的國家。例如，當一些國家擔任東盟或非洲聯盟等組織的輪值主席國時，其政府會從中國政府機構獲得大幅增長的援助。這種模式並不適用於聯合國安理會等全球性平台。換言之，中國並非試圖主導所有論壇。中國精心挑選活動舉辦地點，只選擇那些對其長期戰略目標至關重要的地點。

尋求改革本國對外援助項目或制定有效應對中國舉措的政策制定者，需要更好地理解這一戰略，以及如何在多極世界中擴大影響力。

主席萬歲！

儘管中國自20世紀50年代以來就一直在提供對外援助，但其全球發展計劃在2008年金融危機後顯著加速。2000年至2021年間，中國每年提供約680億美元的海外發展融資。相比之下，同期美國的平均水平約為每年390億美元。

儘管中國的發展計劃覆蓋全球，但我的研究表明，北京會向在區域組織中擔任領導角色的國家提供更多援助。例如，通過考察2000年至2017年間中國對東南亞和非洲國家的經濟援助，我發現，當一個國家擔任東盟或非盟輪值主席國時，其從中國政府機構獲得的援助金額是其未擔任輪值主席國期間的七倍。這一激增相當於平均額外獲得9000萬美元的資金。相比之下，當一個國家擔任聯合國安理會輪值主席國時（通常情況下，這會導致西方國家增加援助），中國的援助卻停滯不前。這表明北京正在推行一項有意識的、以區域為中心的戰略。

在華盛頓的許多觀察家看來，與聯合國等全球巨頭相比，區域組織似乎顯得微不足道。但北京將這些機構視為外交和經濟協調的關鍵平台，尤其是在所謂的“全球南方”。中國長期以來一直將自身定位為“全球南方”的領導者，並經常批評西方主導的國際秩序中的不公平現象。正如一位中國高級外交官在2016年所描述的那樣，美國主導的體系就像“一套不再合身的西裝”。通過投資東盟和非盟等區域集團，北京正在進一步強化這種身份認同，並將自己塑造成新秩序的領導者。

在區域論壇中鞏固影響力也有助於中國轉移批評，並推進其偏好的規範，而這些規範往往與西方的優先事項相悖。通過獎勵輪值主席國——該職位在制定組織議程方面發揮着核心作用——北京可以引導區域對話避開爭議性議題，轉向有利於其地緣政治目標的話題。例如，在東盟，輪值主席國決定着該組織如何應對諸如南海爭端等區域熱點問題。2012年柬埔寨擔任東盟輪值主席國期間，由於東盟峰會聯合聲明中有一部分批評中國在南海的侵略行為，柬埔寨阻止了該聲明的通過。這是東盟歷史上首次未能發表峰會公報。兩個月後，中國總理溫家寶承諾向金邊提供5億美元的新貸款和贈款。在宣布這些協議時，柬埔寨財政部長甚至承認，北京“高度讚賞”柬埔寨作為東盟輪值主席國在維護“中國與東盟良好合作”方面發揮的作用。

最近，在亞的斯亞貝巴舉行的2024年非盟峰會上，成員國同意在非洲範圍內禁止備受爭議的驢皮貿易。驢皮用於傳統中藥，而來自中國的需求導致驢皮貿易激增，這對依賴驢子運輸的非洲農村婦女造成了不成比例的影響。值得注意的是，由毛里塔尼亞擔任輪值主席國的非盟避免將此事歸咎於中國，而是將禁令嚴格定義為保護非洲資源。同年晚些時候，在2024年中非合作論壇峰會上，習近平主席將中國與毛里塔尼亞的關係提升為戰略夥伴關係，並讚揚了穆罕默德·烏爾德·加祖瓦尼總統作為非盟輪值主席國的領導作用。峰會期間，中國還擴大了對毛里塔尼亞的經濟支持，其中包括一項價值2.81億美元的貨幣互換協議。

層層剖析

然而，中國對區域輪值主席國的支持激增，僅限於政府間援助——這表明並非所有中國資金都具有同等的政治性。這或許會讓一些觀察人士感到驚訝。許多西方國家主要通過美國國際開發署（USAID）等政府機構提供援助，但就中國而言，政府機構提供的援助僅占其對外援助總額的約10%。中國與美國國際開發署最接近的機構——中國國際開發合作署，連同其他參與援助的部委（尤其是商務部），2023年的年度預算合計約為30億美元，僅為美國國際開發署同年420億美元預算的一小部分。中國的大部分融資來自國有政策性銀行和商業銀行，這些銀行必須在戰略使命和收回貸款之間取得平衡。由於這些銀行是國有的，許多觀察人士一直認為所有中國融資都反映了政府戰略。

但來自中國政策性銀行和商業銀行的貸款模式與中國政府機構的援助模式並不相同；中國向外國非政府機構提供的資金也未產生類似影響。這一發現表明，關注提供和接受此類援助的具體實體至關重要。中國政府機構最有可能以旨在實現地緣政治回報的方式部署援助，例如提供區域支持。這些政治交易發生在政府機構之間，因為政府機構賦予領導人更大的自由裁量權，使其更容易利用這些資金來獲取外交支持或政治讓步。相比之下，中國的政策性銀行和商業銀行的行為與西方同行非常相似，它們基於信用和財務可行性做出貸款決策。總而言之，最具政治影響力的中國援助形式來自其政府機構——儘管這些機構僅占中國整體援助組合的一小部分——這表明並非所有中國融資都發揮着北京經濟戰略工具的作用。

姍姍來遲

美國和其他試圖在全球舞台上與中國競爭的自由民主國家應該從這些發現中汲取一些經驗教訓。首先，它們必須認識到地緣政治格局正在發生變化。儘管許多西方國家繼續致力於在全球機構中捍衛自由主義規範，但中國已悄然在區域組織中嶄露頭角。區域組織在國際事務中發揮着重要作用：它們幫助制定和監督各國可持續發展計劃，並在危機管理和預防衝突方面日益發揮核心作用。這些組織往往能夠及早發現異議，並有助於確立指導國際應對的規範。聯合國近期深化了與此類論壇的合作與夥伴關係，認識到它們對發展與和平的重要性。在目睹了全球南方國家對俄羅斯入侵烏克蘭反應的分裂之後，許多西方官員正在重新思考如何重建與這些組織的信任。

換言之，各國領導人再也不能將區域組織視為邊緣論壇。在多極世界中，東盟、非盟和其他類似組織正在成為外交和經濟協調的關鍵節點。這些區域組織所代表的地區在全球人口中所占比例日益增長，並且往往是貿易和安全問題的焦點。區域組織的決策對政策制定者的影響也越來越大。與這些機構進行有效溝通，並投資於其能力建設和信譽提升，對於確保它們保持開放、包容和基於規則至關重要。

此外，我們也需要對中國的援助項目有更細緻的了解。並非所有中國資金都存在問題或表明北京的介入，也並非所有援助都是政治策略。區分不同類型的資助者和接受者，可以幫助我們判斷北京更有可能在哪些方面尋求影響力，以及在哪些方面沒有——這有助於政策制定者了解如何應對中國的努力，以及在哪些方面發展合作仍然可行。

冷戰後美國獨霸世界的時代已經結束，取而代之的是全球競爭的新時代。隨着美國撤回對外援助，了解中國經濟戰略的微妙之處比以往任何時候都更加重要。政策制定者必須分析中國資金的流向和方式。這樣做將使美國及其盟友能夠深入了解北京的戰略重點，甚至可能開始制定更有針對性和更有效的應對措施。