外交關係委員會的兩位研究員，約翰·W·維西將軍衝突預防高級研究員兼預防行動中心主任保羅·B·斯塔雷斯(Paul B. Stares)和亞洲研究研究員大衛·薩克斯(David Sacks)於2025年12月13日在《外交關係委員會》雜誌 發表了12月份的月報告－－下一次台灣危機的特點與美國應做的準備：

關於美國和中國之間圍繞台灣可能發生的衝突將如何發展的假設亟需重新審視。這場戰爭遠非孤立事件，很可能捲入更多國家，擴大地理範圍，並垂直升級。

摘要

目前關於台灣衝突的思考基於過時的假設。未來的衝突遠非可控且易於界定，幾乎肯定會牽涉多個地區參與者，蔓延到其他戰區，甚至可能由外部事件引發。為了適應這一新現實，美國政策制定者應加快聯合軍事規劃，與盟友建立危機前磋商機制，進行考慮盟國首都政治動態的模擬演習，並評估其他地區的危機如何可能擴大到波及台灣。

引言

台灣是當今世界最危險的衝突爆發點。沒有其他可能的大國戰爭爆發點像台灣這樣同時具備如此多的風險因素。近年來，由於中國對該島的強制行動不斷加劇、軍事武庫不斷擴大，以及或許最重要的是，對兩岸關係發展軌跡越來越不耐煩，中國和台灣軍隊之間可能引發美國和其他國家捲入的衝突的可能性急劇上升。中國領導人習近平在其任期之初就表示，台灣問題不能繼續留給後代，並將台灣與大陸的統一視為“中華民族偉大復興”的先決條件，他表示這一目標必須在2049年之前實現。習近平還指示中國軍隊在2027年之前發展武力奪取台灣的能力。這並非意味着習近平已經決定在某個時候使用武力強制統一。事實上，與他的前任一樣，他仍然傾向於“和平統一”。與此同時，意圖可能一夜之間改變，而中國快速的軍事現代化正在為習近平提供更多強制選擇。

兩岸政治動態也使得和平解決核心分歧的可能性降低，進而增加了全面戰爭的風險。台灣民主的鞏固，加上中國日益加劇的威權主義，降低了統一在台灣的吸引力。中國對香港民主的鎮壓加劇了台灣的擔憂，即北京對台北做出的任何關於統一後治理的保證都不可信。很大程度上由於這些事態發展，台灣的身份認同日益鞏固，而支持統一的呼聲則有所下降。

台灣日益走向獨立，而中國挑戰這種趨勢的能力也在增強，這一切都發生在一個日益動盪的世界秩序背景下。長期以來對使用武力和國際邊界神聖性的規範約束如今經常遭到蔑視。俄羅斯在十多年裡兩次入侵烏克蘭，以武力奪取領土，並試圖單方面重新劃定邊界。美國總統唐納德·川普曾談到吞併格陵蘭島、加拿大和巴拿馬運河，儘管目前尚不清楚他實現這些目標的決心有多大。世界各地的威權領導人變得更加膽大妄為，他們在破壞戰後秩序的目標上更加一致，並相互支持彼此的行動。最後，加沙、南亞、蘇丹和烏克蘭等地持續不斷的衝突或脆弱的停火協議意味着大國沒有足夠的精力來化解台灣危機。簡而言之，引發更大規模中美衝突的台海衝突風險比艾森豪威爾政府時期以來的任何時候都要高。當時，中國領導人毛澤東對美國對台灣的承諾進行試探，促使美國制定了用核武器打擊中國的計劃。

對於政策制定者來說，或許沒有比管控這種危險衝突的風險更重要的任務了——既要防止衝突發生，如果衝突不可避免，也要控制局勢並緩和敵對行動。與中國的戰爭將使兩個擁有核武器的大國和世界兩大經濟體相互對抗。它還可能迅速升級為一場不僅關乎台灣命運，而且關乎亞洲未來，甚至可能關乎整個國際體系領導權的戰爭。此外，據估計，圍繞台灣的戰爭將引發嚴重的全球經濟衰退，導致全球產出減少高達10萬億美元，即10%。

然而，維護台灣海峽和平的挑戰日益嚴峻，而且其複雜程度遠超人們的認知。儘管人們高度關注戰爭風險，但目前的分析和對策仍然受到關於衝突如何演變的過時假設的影響。美國及其盟友的決策者需要為應對比以往任何時候都更加嚴峻的挑戰做好準備。

重新思考台灣危機和衝突

有多種理由需要重新思考台灣危機可能如何發生以及如何升級。首先，對台海衝突風險的評估通常基於以下可能性：台灣領導人可能公開宣布獨立，或者採取一系列旨在實現同一目標的漸進措施，而中國將立即採取暴力回應。最常見的預期中國行動包括中國人民解放軍（PLA）占領台灣的一個或多個離島，擾亂其海上貿易航線，對其關鍵基礎設施發動大規模網絡攻擊，以及用導彈襲擊其港口或城市——所有這些都是為了迫使台灣改變立場。最近，規劃人員還將北京可能決定通過全面封鎖或全面軍事入侵來征服台北的可能性列入了可能的方案清單。但也需要考慮其他情景。特別是，不應再假設台海衝突將由其兩個主要對手（中國和台灣）的行動引發。台灣附近的爭端，特別是南海和東海以及朝鮮半島的爭端，可能會引發一系列事件，最終導致台灣海峽的敵對行動。

其次，世界各地日益增長的不穩定和衝突增加了台灣危機可能與美國同時應對其他危機的情況發生的可能性。然而，大多數危機模擬未能考慮到同時發生的危機。事實上，關於台灣危機的討論通常假設美國及其盟友的決策者幾乎會把注意力全部集中在台灣問題上。實際上，注意力資源很可能被分散。中國很可能選擇國際動盪時期來改變台灣現狀，甚至可能故意與另一個大國勾結來製造這樣的機會。

第三，以往的台海危機幾乎都是中國、台灣和美國之間的三方博弈。這一先例繼續影響着大多數專家對下一次危機的思考方式。然而，未來的台灣危機幾乎肯定會涉及更多參與者：最明顯的包括日本和菲律賓，這兩個國家越來越多地被納入台灣突發事件的規劃中，以及其他盟國，例如澳大利亞和韓國。朝鮮、俄羅斯、新加坡、越南，甚至一些北約成員國也可能被捲入其中。新的動態將使危機管理複雜化，超越目前仍在影響規劃的“三體問題”。

第四，圍繞台灣的衝突進程也可能以意想不到的方式展開。大多數分析都合理地假設，主要參與者將以精心控制的方式威脅和使用武力，目的是最大限度地降低不必要和代價高昂的升級風險，並以最小的努力和成本實現其目標。這些都是理性的推斷，但現實可能截然不同。當敵對行動被認為是不可避免的或已經開始時，各方都渴望迅速取得決定性優勢，這可能會促使一方儘早採取侵略性行動——大規模網絡攻擊、超出作戰區域的先發制人打擊、反太空攻擊，甚至威脅使用核武器。鑑於現在參與台灣衝突的其他各方也具備獨立進行遠程進攻性軍事行動的能力，這只會增加衝突升級的風險。

最後，不能想當然地認為海峽兩岸衝突會很快以某種方式結束，可能只需幾周時間。雖然印度和巴基斯坦以及泰國和柬埔寨之間的近期衝突在幾天后就結束了（或者更準確地說，是暫停了），但其他衝突卻持續了很長時間。例如，烏克蘭戰爭現在即將進入第四個年頭，這與戰爭爆發之初的所有預期都截然相反。中國和美國都沒有能夠轉化為速勝的決定性優勢。因此，美國政策制定者需要為圍繞台灣的“短暫而激烈”的衝突以及曠日持久的地區戰爭的可能性做好準備。

潛在的外部觸發因素

台灣毗鄰其他可能引發美中衝突的潛在熱點地區，加上這些緊張局勢背後複雜的的地緣政治因素，意味着其他地方爆發的衝突最終可能會波及台灣。

中國與美國條約盟友菲律賓之間圍繞南海部分領土主權的主權爭端，可能是除台灣海峽之外最有可能爆發衝突的導火索，而且這種衝突也可能蔓延到台灣海峽。幾十年來，中國和菲律賓的海軍和海岸警衛隊一直在就各自的主權主張（特別是黃岩島和仁愛礁）處於對峙狀態。作為回應，拜登政府和川普政府都強調，《美菲共同防禦條約》涵蓋了對菲律賓武裝部隊和海岸警衛隊在南海資產的攻擊，並加強了與菲律賓的防務合作，以阻止中國進一步的侵略。北京似乎相信，它可以以最小的升級風險鞏固對該水域的控制，特別是通過運用灰色地帶戰術，例如依靠海岸警衛隊而不是公開的軍事力量。北京可能認為，美國不太願意向菲律賓提供軍事援助，也不願為了除菲律賓群島主要島嶼之外的任何其他目標而冒與中國開戰的風險。事實上，中國似乎很可能會繼續通過在這些爭議地區施加更多壓力來考驗美國的安全承諾。

中國也可能採取更大膽的行動，奪取並控制其在南海覬覦的眾多島嶼和環礁。雖然這似乎會確保北京想要避免的結果——即美國的大規模軍事反應——但它可能認為，在南海的利益不對稱仍然對其非常有利，而且美國更有可能退縮，而不是為了幾乎沒有內在價值的無人居住的淺灘和環礁而冒着爆發更大規模戰爭的風險。

如果中國誤判形勢，而美國介入，南海的衝突可能會以多種方式波及台灣。在與菲律賓發生衝突期間，中國很可能會決定是時候鞏固其對南海的控制，並同時解決所有其他聲索國的爭端。在這種情況下，中國很可能會將台灣控制的太平島（南沙群島中最大的自然島嶼，擁有相當規模的機場）視為首要目標。它可以選擇攻擊太平島，也可以攻擊更北邊的台灣控制的東沙島，這兩個島嶼的防禦力量都比較薄弱。此外，台灣出於團結考慮，可能會向美國和菲律賓軍隊提供後勤支持，這很可能會招致中國的武裝反應。任何這些行動都可能引發台灣的報復性回應。

在東海，中國和日本都聲稱對釣魚島（尖閣諸島）擁有主權，該島距離台灣僅約一百英里。台北也聲稱這些島嶼是其領土的一部分，隸屬於宜蘭縣。與南海領土爭端一樣，美國對這些相互衝突的主權主張不持正式立場，但承認日本對釣魚島的行政管轄權。從奧巴馬總統開始，到川普總統和拜登總統，美國都重申釣魚島受《美日安保條約》第五條的保護。因此，如果中國攻擊釣魚島，美國將保衛日本。

很難想象中國會在東海挑戰現狀，並冒着與日本和美國發生衝突的風險。對中國而言，東海的利害關係遠沒有那麼重要，尤其與台灣問題相比，甚至可以說與南海問題相比也是如此。然而，正如各種南海爭端一樣，鑑於中日兩國軍事單位現在經常在近距離活動，而且中國對釣魚島周邊水域的侵犯行為顯著增加，因此不能完全排除意外軍事衝突的可能性。任何此類事件或衝突是否會升級，可能取決於更廣泛的局勢。如果北京占領一個或多個島嶼，局勢升級的可能性就會更大。東京的決策者將立即面臨做出回應的壓力，例如實施海上封鎖，或採取軍事行動奪回被占領的島嶼。值得重申的是，近年來，日本已經增強了軍事能力，以應對中國日益增長的軍事強硬姿態。東京也可能因為知道華盛頓會被迫支持日本而更有底氣做出回應。事實上，美國很難拒絕日本的軍事援助請求。進一步的升級衝突可能會隨之而來。

更遠一些來看，朝鮮半島的衝突重燃可能會蔓延到台灣海峽。這種情況並非沒有先例。1950年6月朝鮮戰爭爆發幾天后，美國總統哈里·S·杜魯門派遣美國第七艦隊前往台灣海峽，既是為了阻止中國共產黨領導人毛澤東試圖入侵台灣，也是為了阻止中國國民黨領導人蔣介石發動反攻奪回大陸。做出這一決定的原因是擔心任何一方都可能利用美國注意力被分散的機會來實現其地緣政治目標。如果朝鮮和韓國之間再次爆發敵對行動，鑑於美國對韓國的條約義務，美國將立即參與保衛韓國。中國可能會利用這種情況增加對台灣的壓力，認為美國沒有足夠的軍事力量同時保衛韓國和台灣。如果朝鮮即將戰敗，北京也可能試圖開闢另一條戰線，以減輕平壤的壓力。

不斷變化的危機管理格局

危機總是要求領導人在短時間內做出重大決定，而他們對快速發展的事件和其他各方的意圖往往缺乏清晰的了解。下一次台灣危機也不會有什麼不同。在應對這些普遍挑戰的同時，美國將尋求謹慎而周密地做出反應——既不能過於怯懦以至於顯得軟弱或猶豫不決，也不能過於強硬以至於加劇危機，無意中削弱關鍵夥伴的支持，並可能堵塞降級衝突的途徑。

即使在最好的情況下，要在決心和謹慎之間找到恰當的平衡也並非易事。許多因素——領導人的個人信仰和偏見、決策過程的性質、某些顧問和利益集團的影響以及國內政治和公眾輿論等等——都可能對危機管理產生深遠影響，歷史已經清楚地表明了這一點。然而，專家們往往忽視了台灣局勢特有的幾個挑戰，這些挑戰很可能會使美國的危機管理更加複雜。

首先，台灣及其周邊地區發生的事件將比華盛頓早十二或十三個小時，這使得美國決策者與該地區國家（尤其是中國）相比處於明顯的劣勢。由於他們可能不得不同時應對另一個完全不同時區的嚴重危機，他們很可能面臨尤其嚴峻的生理和心理挑戰。

其次，儘管自1995年至1996年上一次台海危機以來，美國的情報收集和分析能力總體上有所提高，但中國欺騙或否認此類情報收集工作的能力也同樣有所增強。解放軍已經預先部署了許多在封鎖或入侵台灣時會使用的能力——例如短程和中程彈道導彈、防空系統和戰鬥機等等——並提高了相關部隊的戰備狀態，從而削弱甚至抵消了重要的早期預警指標。此外，解放軍現在經常侵犯台灣的防空識別區，飛越台灣海峽中線，並用海軍和海岸警衛隊艦艇包圍台灣。因此，美國印太司令部司令塞繆爾·帕帕羅上將警告說：“我們非常接近這樣一個臨界點，即日常演習的幌子很可能掩蓋實際的作戰行動。”一位台灣高級軍事官員也評估稱，北京“隨時可以從和平時期轉入戰爭狀態”。這些事態發展使美國分析人員準確判斷中國意圖並及時向決策者提供預警的任務變得更加複雜。美國情報界在俄羅斯入侵烏克蘭前幾個月就觀察到俄軍集結部隊和物資，並能夠迅速向決策者發出警告，後者隨後將這些信息通報給盟友，並組建了一個國際聯盟。但在台灣危機中，美國可能無法做到這一點。

第三，美國曾經享有的威懾優勢——即能夠可信地威脅對中國的侵略行為（無論是隱性還是公開的）進行代價高昂的報復——已經受到削弱。中國現在能夠威脅到該地區對保衛台灣至關重要的美軍部隊和基地。因此，美國有強烈的動機在出現危險跡象時立即採取作戰預防措施，以增強其部隊的生存能力。這些措施甚至會在美國政治領導層或盟國首都的領導人決定是否干預台灣之前就採取。然而，對中國軍事規劃者來說，此類行動幾乎肯定會被視為美國干預的前奏。這種情況令人擔憂，中國可能會在美國決定直接干預之前就對該地區的美軍基地和部隊發動先發制人的打擊。

第四，隨着參與方增多，由於誤判或意外事件導致局勢意外升級的風險也會增加。隨着交戰規則的放寬，維持作戰控制和紀律變得更加困難。歷史上有許多險些釀成大禍的例子，甚至更糟的是，事態被推向了意想不到且破壞穩定的方向。

第五，由於中國大規模擴充軍力，並發展旨在阻止美國干預台灣事務的能力，美國現在更加依賴區域盟友來實施威懾和作戰。但是，確保美國盟友和夥伴（包括台灣）的行動與美國在危機中的目標保持一致並非易事。畢竟，每個夥伴都有自己的利益需要保護。他們對事態發展的看法可能會出現重大分歧。這些分歧反過來會影響他們對美國某些措施的支持，尤其是在該地區部署美軍以威懾中國侵略行動並為戰爭做準備的努力。

這第五點也是最後一點值得深入探討。日本的基地將在保衛台灣方面發揮關鍵作用，進而也將在危機中展現美國及其盟友的決心。日本最西端距離台灣僅約七十英里。嘉手納空軍基地是美國在印太地區（非美國本土）最大的軍事設施之一，也是美國僅有的兩個可以派遣戰鬥機無需空中加油即可飛越台灣的空軍基地之一（兩個基地均位於沖繩）。相比之下，美國在西太平洋關島的主要基地距離台灣約1700英里。此外，日本駐紮着五萬四千名美軍，以及美國最大的海外海軍艦隊和唯一的前沿部署航母打擊群。簡而言之，如果無法利用其在日本的軍事資產，美國幾乎不可能對中國對台灣的侵略行為做出迅速有效的反應。

然而，根據《美日安保條約》，美國必須徵得日本的同意才能將這些基地用於除保衛日本以外的任何目的。儘管日本首相高市早苗最近表示，中國對台灣的封鎖或攻擊可能被視為“威脅日本生存的局面”，從而使日本能夠行使集體自衛權，但美國不能想當然地認為能夠迅速獲得日本政府批准使用這些基地。可以預見，中國將對日本施壓，並影響日本公眾輿論，使其避免捲入任何與台灣有關的衝突，並拒絕美國使用這些基地。例如，中國可能會發出信號，如果日本支持美國，中國將不保證約10萬在華日本公民或日本企業的安全。除了遣返公民的後勤挑戰之外，日本出於預防目的採取的此類行動很可能被中國解讀為備戰，就像加強軍事戒備一樣。這些擔憂可能會延遲日本批准美國使用其境內的基地在台灣及其周邊地區開展行動。

類似的困境也將擺在菲律賓政治領導人面前。菲律賓最北端的有人居住島嶼距離台灣不到一百英里。美國最近獲得了菲律賓四個額外的《增強防務合作協議》（EDCA）地點的使用權，其中三個位於呂宋島北部，距離台灣僅160英里。美國已在所有九個EDCA地點投資建設了指揮控制基礎設施、燃料儲存設施、彈藥庫、跑道和其他設施，這些設施對於支持美國主導的台灣防禦行動至關重要。美國還在菲律賓部署了“颱風”中程導彈系統，該系統射程覆蓋台灣，這表明美國有意在台灣危機期間從菲律賓開展行動。

美國必須仔細權衡在台灣危機期間向菲律賓提出哪些要求。一種選擇是使用EDCA地點進行非戰鬥人員撤離行動，鑑於有15萬菲律賓人居住在台灣，而且菲律賓政府在衝突期間無法自行撤離他們，因此這種做法可能會獲得馬尼拉的政治支持。另一種選擇是尋求批准使用《增強防務合作協議》（EDCA）的地點，以支持美國為威懾中國侵略而採取的任何軍事部署。在危機中獲得對此類行動的支持並非易事，尤其因為菲律賓的軍事實力遠弱於日本，而且菲律賓保衛EDCA地點的能力也不及日本保衛美國將使用的基地。

戰時縱向和橫向升級的擔憂

假設如果危機演變成衝突，美國軍隊承諾保衛台灣，那麼我們有充分理由預期戰爭會幾乎立即升級，波及日本，而且很可能也包括菲律賓。即使這兩個盟友或其中之一與美國對台灣的支持保持距離，這種情況也可能發生。即使東道國延遲批准，美國也可能堅持使用其在該地區的基地，特別是如果美國決策者認為從這些基地開展行動對於決定衝突結果至關重要。與此同時，中國可能認為美國的干預是不可避免的，而且美國肯定會使用這些基地，甚至在華盛頓做出決定之前，中國就可能得出結論，認為其最明確的獲勝途徑是先發制人地攻擊這些基地，使其無法運作。對美國條約盟友領土的打擊當然會引發美國的干預，但中國可能再次認為，無論其採取何種行動，這種干預都是不可避免的，而先發制人的打擊將嚴重削弱美國及其盟友的能力。

雖然難以判斷中國先發制人的可能性，但可以預見的是，如果日本或菲律賓這兩個盟友全面公開地承諾協助美國保衛台灣，中國很可能會攻擊它們。這正是目前盟國計劃和準備工作的方向。東京和華盛頓已開始在日本西南諸島舉行雙邊軍事演習，美國已開始在這些島嶼輪換部署兵力，日本自衛隊也一直在改善基礎設施並在那裡預置物資。2025年，駐日美軍（USFJ）也開始轉型為聯合部隊司令部，以簡化與日本新成立的聯合行動司令部的作戰協調。除了尋求在戰時不受限制地使用日本軍事基地、民用機場和港口進行作戰行動外，美國還可能要求日本提供後方支援，包括協助搜救行動、後勤支援以及信息和情報共享。美國還可能要求日本自衛隊為日本基地提供導彈防禦，護送美軍執行作戰任務，保衛海上交通線，並進行海上控制和掃雷行動。雖然菲律賓的軍事能力無法與日本相比，但美國也會提出類似的要求。因此，菲律賓總統小費迪南德·馬科斯公開承認他的國家幾乎肯定會被捲入一場圍繞台灣的戰爭也就不足為奇了。

除了圍繞台灣的衝突極有可能蔓延到日本和菲律賓之外，美國在印太地區的其他盟友，特別是澳大利亞和韓國，儘管距離台灣較遠，也可能捲入其中。作為“重返”或“再平衡”亞洲戰略的一部分，美國開始在澳大利亞達爾文的一個基地輪換部署美國海軍陸戰隊，目前人數已增至2500人。通過被稱為AUKUS的三邊安全協議，美國和英國正在支持澳大利亞獲得常規武裝核動力潛艇能力。如果成功，AUKUS將使美國及其盟友能夠在台灣危機期間部署更多潛艇，鑑於中國在反潛作戰方面的持續不足，這可能至關重要。在圍繞台灣的衝突期間，美國潛艇也可以停靠在澳大利亞港口進行補給和維修。韓國也為美國主導的台灣防禦行動提供了重要的能力。美國在韓國駐紮有28500名士兵，可能會請求首爾提供後方支援，包括在韓國基地進行加油和補給、在韓國對軍事平台進行維護，甚至將非戰鬥人員和傷員撤離到韓國。韓國提供的支援程度可能會受到其與台灣的距離以及需要集中兵力威懾朝鮮以防止其在衝突期間開闢第二戰線的限制。然而，根據衝突的進展情況，韓國可能會更加直接積極地參與對華作戰，例如，向主要作戰區域部署空軍和海軍力量，甚至可能在黃海進行攔截行動。事實上，美國已經開始強調美韓同盟需要發揮更大的區域作用，而不是幾乎完全專注於朝鮮半島。例如，在2025年11月訪問韓國期間，美國國防部長皮特·赫格塞斯強調需要“靈活性”，以便美軍能夠在該地區其他地方應對威脅。

其他美國盟友也可能捲入衝突。偶爾在台灣海峽巡邏的歐洲和加拿大海軍部隊可能會成為中國的攻擊目標，或者被美國要求提供援助。新加坡也可能成為攻擊目標，特別是如果美國採取協調一致的行動來攔截中國在南海和馬六甲海峽的商業航運，或者如果美國利用新加坡的軍事基地進行加油和維護。

基於類似的邏輯，俄羅斯和朝鮮代表中國參與衝突的可能性不容忽視。中國和俄羅斯作為戰略夥伴關係日益緊密。鑑於中國在俄羅斯對烏克蘭的戰爭中提供的支持，中國可能會向俄羅斯施壓，要求其投桃報李，例如騷擾日本海的日本船隻，或威脅某些日本資產，或威脅北約成員國。至少，中國需要俄羅斯提供一系列其國內無法生產的武器，從噴氣發動機到防空攔截器和特種彈藥。如果首爾協助美國領導的台灣防禦行動，中國也可能要求朝鮮採取挑釁行動，入侵韓國，以此作為貢獻。在這兩種情況下，目的都是為了分散、干擾和牽制美國及其盟友的軍隊。

美國也可能選擇擴大衝突。距離的限制可能會促使美國戰略家得出結論：與其在距離中國海岸約一百英里的“家門口”與中國就台灣問題開戰，不如利用其力量投射能力和全球影響力來威脅中國在世界各地的利益。美國攻擊中國在吉布提的軍事基地或中國擁有的軍民兩用港口，將迫使中國從台灣海峽轉移資源或犧牲這些利益。同樣，美國可以要求印度海軍在印度洋巡邏並騷擾中國船隻。

圍繞台灣的衝突可能會在地理範圍橫向擴展的同時，在強度上縱向升級。交戰各方肯定會尋求掌握主動權，並在衝突早期階段獲得潛在的決定性優勢。為了占據上風，軍事指揮官傾向於攻擊指揮控制設施、情報、監視和偵察（ISR）資產以及重要的基地和後勤樞紐，無論它們位於何處。鑑於事關重大，通過相互尊重某些非正式的“防火牆”和“約定避難所”來遏制衝突升級的想法很可能被證明是虛幻的。因此，衝突可能會立即蔓延到近地軌道，以阻止使用天基資產。網絡攻擊將針對關鍵基礎設施，從電網到水處理廠，這些基礎設施不僅為軍事行動提供便利，也支撐着現代生活。中國沿海省份以及台灣周邊以外的美國軍事基地也可能成為攻擊目標。正如一些專家已經指出的那樣，美國早期對中國指揮控制網絡、彈道導彈潛艇、導彈基地和防空網絡的攻擊，可能會被北京誤解為試圖削弱其核威懾力的可信度，從而可能導致局勢升級至核武器的使用。

台灣擁有獨立打擊中國的能力，而日本也正在發展此類能力，這將使美國和中國之間為限制衝突升級而採取的任何克制措施變得更加複雜。例如，台灣已經研發並部署了“雄風二型E”陸攻巡航導彈，該導彈射程可覆蓋台灣海峽，並能打擊中國腹地的目標。台灣可能也擁有可用於攻擊中國的網絡攻擊能力。台灣正在從烏克蘭戰爭中吸取教訓，其中一個教訓是，它不能讓中國定義戰場——它需要像烏克蘭削弱俄羅斯能源基礎設施那樣，打擊對中國經濟和軍事至關重要的目標。日本方面正在發展一系列反擊能力，可以打擊中國的機場、導彈發射器和指揮中心等目標。最值得注意的是，日本自衛隊正在採購四百枚“戰斧”陸攻巡航導彈，並正在研發高超音速滑翔飛行器。

最後，不能想當然地認為中國只會在絕望或萬不得已的情況下才會使用核武器。相反，中國可能會考慮威脅或使用戰術核武器來恐嚇日本——世界上唯一遭受過核武器攻擊的國家——使其保持中立，避免支持美國的軍事行動。中國也可能認為，核威脅可以完全阻止美國的干預。

建議

幾十年來，美國政策制定者一直將維護台灣海峽和平的任務視為一項相對明確且獨立的問題，儘管這項任務絕非易事。成功與否的關鍵在於同時勸阻台灣尋求正式獨立，並威懾中國不要使用非和平手段實現統一。這項任務自然而然地分為兩個方面：一方面主要側重於政治和外交措施以維持現狀；另一方面則側重於防禦性軍事努力，以向中國表明，任何以非和平手段改變現狀的企圖都將失敗。此外，這些舉措基本上都是以三方關係的形式進行的。幾乎沒有必要讓其他國家參與進來，而且無論如何，那些能夠為威懾做出貢獻的國家對此也興趣不大。換句話說，管理台灣戰爭風險的問題在很大程度上與其他因素隔離開來。

這種三方危機管理的理念已不再符合現實。相反，鑑於中國的軍事現代化及其為台灣衝突所做的準備，防止戰爭已成為一項更加艱巨的任務。如果美國要保衛台灣，就需要其盟友的大力支持。好消息是，這些盟友現在更加清楚地認識到他們的安全與台灣的命運息息相關，而且他們似乎也願意幫助美國保衛台灣。與此同時，這也增加了未來任何危機中更多參與者介入的可能性，從而增加了危機的複雜性。

美國政策制定者是否已經意識到這一新的現實，更重要的是，他們是否已經開始為此制定相應的計劃，仍然是一個懸而未決的問題。可能的答案是，他們只做了一部分。雖然近年來針對各種突發事件的軍事準備的範圍和速度明顯加快，但這些努力顯然是以從和平時期到戰爭時期的明確過渡以及制定贏得戰爭的戰略為前提的。狹隘地說，這些努力主要關注的是在中國已經做出明確的政治決定對台灣開戰並授權採取軍事行動之後，美國及其盟友將會或能夠做什麼。然而，需要更多地關注戰爭爆發之前的情況，目的是了解美國及其盟友在危機期間的行動將如何影響中國的行為。

不出所料，大多數兵棋推演都側重於作戰，以此來指導當前的軍事採購、兵力部署和準備工作。相比之下，他們通常不會研究在戰時行動開始前需要採取哪些措施來提高美國及其盟友獲勝的可能性。民事決策者是否理解軍事規劃人員在戰前所做的工作——以及這些準備工作如何使化解危機的政治和外交努力複雜化——這一點令人懷疑。軍事和文職領導層之間很少進行此類討論，甚至可以說幾乎沒有。鑑於需要維護行動安全，國防部的規劃往往是孤立的，這也有其合理之處。而國務院則長期以來抵制提前規劃，這在很大程度上是因為思考這些行動問題就意味着外交已經失敗。因此，跨部門危機應急計劃通常只有在被認為絕對必要時才會啟動——實際上，只有在即將發生的危機的跡象確鑿無疑時才會啟動，就像2022年2月俄羅斯入侵烏克蘭前幾周的情況一樣。我們不能想當然地認為台灣危機也會有這樣的預警。

同樣，由於各方都存在政治敏感性以及美國與台灣之間缺乏正式的安全承諾，美國及其多個盟友之間就台灣危機進行的危機前對話也必然受到限制。例如，北約內部存在的定期外交磋商和詳細的軍事協調，在美國及其在台灣危機中的潛在夥伴之間根本無法實現。

可以採取一些措施來降低日益增長的衝突風險。首先，努力不應僅限於制定更好的方案來應對未來的台灣危機。顯然，最好是首先降低發生危險危機的可能性，而不是專注於在危機爆發後儘量減少伴隨的風險。許多旨在建立美中“護欄”或改善政治或作戰層面危機溝通的提案，儘管出發點良好，但都可能受到這種批評。相反，美國應該尋求與中國就圍繞台灣的允許活動達成一系列諒解。核心建議是，中國應再次尊重台灣海峽中線，撤回目前部署在台灣周邊的海軍和海岸警衛隊艦艇，減少在台灣防空識別區的活動，並將一些預先部署的彈道導彈從沿海省份移走。作為交換，美國可以提議撤回一些部署在第一島鏈（從日本延伸到台灣、菲律賓直至婆羅洲）的遠程作戰能力，並將該地區的演習重點重新調整為國土防禦，而不是那些可能被解讀為針對中國內陸目標進行打擊的演習。這樣的提議將減少發生危險事件的可能性，有助於恢復作戰預警能力，並使美國和中國都能更清晰地就台灣問題發出政治信號。中國很可能會拒絕這樣的提議，認為繼續增加對台灣的軍事壓力更符合其利益。但這樣的回應將提供有用的信息，有助于澄清中國的戰略。

其次，美國情報界應該對可能引發台灣危機的各種因素進行詳細評估，並包括中國如何與其他國家（特別是俄羅斯、朝鮮甚至伊朗）合作來實現其對台灣的目標。它也應該努力了解中國在危機中可能採取哪些戰略或措施來操縱美國對台灣的輿論，並削弱盟友的支持。

第三，美國國家安全顧問應與所有主要部門和機構啟動詳細的跨部門規劃，評估如何管理和協調美國及其盟友為保衛台灣可能進行的準備工作。這一過程還可以包括美國及其盟友之間持續進行的、謹慎的對話，以制定一套共同的預警指標，這些指標將預示中國可能採取的侵略行動，並促使盟友調整其外交、經濟、金融、法律和軍事態勢。美國還應評估在各種可能的危機情況下，可以與其盟友共同採取的潛在政治、後勤和外交行動，例如何時以及如何進行非戰鬥人員撤離行動。

第四，與此相關的是，美國應加快將駐日美軍（USFJ）轉型為能夠承擔作戰和行動責任的聯合部隊司令部。該地區的所有美軍部隊，主要是駐韓美軍（USFK）和駐日美軍（USFJ），都應更加緊密地聯繫起來，以提高協調行動和管理危機的能力。

第五，美國政府內外都應開展更多桌面演習和其他模擬演練，重點關注如何管理具體的危機情景。特別是，模擬演練應包括由專家扮演東京、馬尼拉、堪培拉和首爾的政治領導人，並應努力了解在危機期間的聯盟動態，尤其是在中國使用混合戰術但尚未越過公開衝突門檻的情況下。

第六，最後，美國政府應鼓勵與台灣及其盟友就各種台灣突發事件進行非官方的第二軌道（以及在可能的情況下，包括政府和非政府參與者的第一點五軌道）討論。美國還應探索與印太盟友組建一個危機前磋商委員會，這是一個常設機構，將定期召開會議，分享對兩岸、南海、朝鮮半島和東海局勢的分析，並更好地了解彼此的期望。該委員會還可以制定一套應對中國灰色地帶脅迫的行動方案。

結論

下一次台灣危機很可能與以往任何一次都截然不同，而且危險得多。雖然美國應該採取措施降低再次發生台海危機的可能性，但它也需要為危機一旦爆發可能帶來的新挑戰做好準備。這種準備工作首先應該包括與盟友進行更密切的危機前協調，並充分認識到台灣海峽的新動態。鑑於戰爭風險日益增加，此類討論越早進行越好。