從職業文官制度看FBI調查不可阻擋

美國聯邦政府中的官員有兩大類：政治任命文官(political appointee)也就是內閣成員 和職業文官(caree civil servant）。 被川普開除掉的FBI 局長Comey 是政治任命的文官，而從去年6月就開始調查川普競選團隊以及相關人員的FBI的調查員們(FBI Agent)，則是職業文官。

政治任命文官和職業文官是兩個完全不同的文官系統。政治任命文官，經總統任命參議院批准而雇用，而職業文官的雇用，要經過一套與政治任命文官的雇用完全不同公務員錄用制度。職業文官的提升制度也自有一套體系。政治任命文官除了少數例外，都是一朝天子一朝臣，換了總統就得下台，而職業文官的雇用則不受政黨輪替白宮主人更換的影響，以此保證了政府日常運作的連續性穩定性。職業文官為美國聯邦公務員的多數，構成美國聯邦雇員的主體。

美國總統對於解僱政治任命文官，有絕對的不容挑戰的權力，他可以隨時隨地以任何方式以任何理由或者根本沒有理由解僱任何政治任命文官。川普對FBI 局長James Comey 的解僱就是這樣進行的，一紙通知就讓他立即走人。

但是川普就很難以同樣的做法解僱FBI的職業文官，也就是那些正在對他的競選團隊以及相關人員進行調查的FBI Agent們。

FBI對川普競選團隊的調查, 從啟動然後發展到目前這樣一個階段，是FBI犯罪偵查專業人員，基於法律和一定事實基礎的專業分析和判斷的結果。停止這種調查必須同樣要有基於法律和一定事實基礎的專業分析和判斷，以政治的理由不可能說服FBI agent 們終止這種調查。FBI受司法部領導，司法部長FBI局長這些政治任命文官領導着FBI agent 這些職業文官，但司法部長FBI局長也都來自法律界，基本的職業精神他們都會有，要他們以政治的理由來終結FBI的調查，他們自己都說不出口，更不用說FBI Agent 們會被他們說服。為什麼當年水門事件中，尼克松連續開除了兩個拒不聽命的司法部長，直到任命第三個司法部長後，他的開除特別檢查官的命令才得以執行，原因就在於此。

就算司法部長FBI局長都聽總統的話，堅持要FBI Agent們停止調查，而FBI agent 們拒不執行他們的指示，FBI agent 們會像科米被川普解僱那樣被解僱掉嗎？不會。想要解僱他們，非常不容易。

首先，職業文官不是現任總統和執政黨的馴服工具。美國公務員的誓詞是效忠於憲法，而不是效忠於總統或者某黨。這些誓詞內容從美國第一屆國會開始就有。

更重要的是，美國聯邦法律(5 U.S.C. §2302(b)(9)(D)明確規定，開除拒絕執行違反法律的行政命令的公務員為非法。有個聯邦上訴法院案例明確規定，聯邦法律2302條款中的法律不包括政府行政機構（executive branch）的 行政命令和指示。憲法才是 the “supreme law of the land,”  2302 條款中講的 law means valid statute，也就是說只有通過國會制定的規則規範才是法律。這也就是說，憲法和國會制定的法律只能服從，不可以挑戰，但政府行政頒布的法令指示，如果認定違法，可以不服從可以挑戰。這樣做的目的是為了保護美國公民享有一個依法行政的政府的權利。

再有，司法獨立，不只是法院審判獨立於政府行政部門，它也是指政府行政部門執法機構的獨立性。如FBI這樣的聯邦犯罪調查機構，雖然屬於政府行政部門，由總統管轄，但它執法辦案的獨立性一直得到高度尊重，任何人包括總統不可以干預調查人員的辦案。

正是基於這些原因，FBI的調查人員們可以對總統以及總統政治任命的文官們下的指示說不。

如果政治任命的文官們一意孤行，要處分甚至開除不聽令的FBI agent 這些職業文官們，會發生什麼事呢？

首先，MSPB(the Merit Systems Protection Board) 會介入。MSPB是一個獨立的聯邦機構，它建立的目的之一，就是為了保護職業文官公務員不會被強迫去執行違憲違法的行政命令。MSPB 有權舉行聽證會，檢驗證據，最終決定總統的命令是否違法，拒絕聽令的聯邦公務員是否應該受到保護，免於受到從停職到開除的處分。

MSPB的成員也是總統任命的polical appointee，最終他們也受總統的控制，假定MSPB的最終決定總統要求FBI 停止調查的命令合法有效，不聽話的FBI職業文官們不受保護，剩下來的還有司法程序可走，MSPB 的決定，總統的命令都可以接受 “judicial review”, 這將是一場可以一直打到最高法院的官司。

因此，川普很難以一紙通知就解僱了科米的做法法解僱掉不聽令的FBI agent 們，那將是一個很冗長很費力還不一定能成功的解僱過程。

我們常常聽到這樣一個說法：政府公務員官僚體系效率低下，政府公務員是鐵飯碗，一旦當了公務員就很難被解僱。那麼為什麼不把政府建造成像私人企業一樣，老闆隨時可以解僱下屬，以提高政府效率呢？從思考這個問題中，突然明白了這樣一個道理：私人企業老闆玩的是自己的錢，他當然有權隨時解僱員工，可政府的官員們包括總統，他們玩的可不是自己的錢，而是全體納稅人的錢。他們玩別人的錢，手中握有那麼大的公權力，掌控着那麼龐大的公眾資源，必須用各種方法對他們嚴加制約和管束，必須最大限度地保持政府的透明度。國會，司法體系，媒體都是對總統對政府行政的制約，而給予政府中的職業文官以比較大的獨立性，專門立法鼓勵保護他們揭露對抗政府中上級的不法行為，這其實也是一種制約。想想吧，如果政府可以隨意解僱職業文官，職業文官就會變成政府的馴服工具，那將是一種多麼可怕的局面。政府中像FBI agent 這樣的職業文官，如果總統可以隨意為己私用，那將成為非常可怕的政治鬥爭利器。當政府中的職業文官們完全依附於上級官員時，政府的透明化就有可能收到極大影響，沒有人再敢曝料政府中的違法行為，其結果就是，政府在黑暗之中運作，貪腐濫權必然大量發生。

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