格致夫：國家監察委真與人大、國務院並列嗎？

“監察委是為王岐山19大繼續留任鋪路”！“監察委是為王岐山量身打造”！這類誤導性評論一度廣泛傳播，筆者早在5個月前就曾提出異議。隨着中共19大落幕，在事實面前，這類觀點也就完全暴露出其荒謬性。

中國監察體制改革——在縣區及以上四級政府設立監察委，被官方評價為“事關全局的重大政治體制改革”！自去年11月啟動北京、山西和浙江三地試點，至今剛好一年時間。對這個新設立的“監察委”究竟是個什麼東東，其性質、職權、規格等基本問題，一直存在不少疑問和模糊認識。 

曾有一個廣為流傳的說法：國家監察委的規格很高，將與人大、國務院並列！就筆者所知，這個說法的最早出處，源於今年初國務院新聞辦就中國監察體制改革召開的一個新聞發布會。會上，有日本記者提出一個問題：“國家監察委員會將來是不是像全國人大、政府等國家機構一樣權威？有人說會超過政府的權威…… ” 在場一位監察部副部長在回答中，從監察範圍覆蓋所有行使公權力的公職人員這個角度，似乎給出一個間接的肯定回答。於是就有了上面廣為傳播的說法。

但那位副部長並沒有給出直接、明確的回答，因為這個事情剛剛啟動，試點剛剛部署，監察委還只是一個粗線條的輪廓，很多問題懸而未決，當時誰也無法給出確定答案。而日前，新華社一篇長篇報道披露了監察體制改革試點一年來的大量細節，再參考中共19大和全國人大相關文件，問題的答案就逐漸明晰起來。為了更全面、準確地理解這位日本記者的問題，需要弄清如下幾個基本問題。

—— 監察委的實質定位是什麼？

各級監察委員會實質上就是設立於四級政府的“反腐敗機構”。這個定位據稱源於習核心的一個講話。由此，監察委的基本屬性，既不是行政機關，也不是司法機關，而是“政治機關”！這個定性難免令人感到意外。因為外界早有一個流行觀點：設立監察委的一個最直接原因，意在解決廣受詬病的中紀委這個黨內機構不合法地行使了行政、司法機構的權力問題！把監察委定性為“政治機關”，能解決中紀委“非法權力”問題嗎？ 

這個疑問實質上源於對中紀委所行使權力認識上的偏差。中紀委本身的定位並不包含替代司法權部分，任何涉嫌犯罪者，都必須移送司法部門。但中紀委行使了部分行政權倒也是事實。監察委被定性為政治機關，應該包含兩層含義：1）與司法機構作出明顯切割；2）使其所行使的行政權合法化，因為監察委將是由人大授權的法定機構。

—— 國家監察委跟中央紀委是什麼關係？

 國家監察委將和中央紀委合署辦公，即一套人馬兩塊牌子。據稱，監察委不設黨組，其主任、副主任分別由同級紀委書記、副書記兼任。這就在不鋪新攤子的情況下，使這套人馬同時代表中共和國家，兼具黨內紀律機構和國家廉政機構的雙重功能。

—— 國家監察委跟中央政法委是什麼關係？

早前，也曾流傳另一種錯誤認識，以為監察委將同時納入政法委的工作職權！有了前者，後者將被取消。因此，有一個說法，孟建柱不僅是首位政治局委員出任的政法委書記，而且將是最後一位政法委書記！現在看來，顯然是一種誤解。從監察委的實際定位看，兩者是屬性和功能均不同的兩個互不隸屬的機構。政法委是統領公檢法的司法機構。但兩者又有明顯的聯繫。監察委發現的涉嫌犯罪者必須移送政法委管轄的司法機構進一步處置。而達不到定罪基本線的輕微違規違法行為，是監察委的職權範圍。兩者各有分工，互為補充。

—— 設立監察委後，監察對象大幅擴展到了何種程度？

用一句話概括就是，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋！試點地區將監察對象擴展為六大類：1)國家公務員法所規定的國家公職人員；2)由法律授權，或者由政府委託行使公共事務職權的公務人員；3)國有企業的管理人員；4)公辦教育、科研、文化、醫療、體育事業單位的管理人員；5)群眾自治組織中的管理人員；6)其他依法行使公共職務的人員。

可以先看看三個試點省市的具體數據。設立監察委後，北京市監察對象從21萬猛增到99.7萬人；山西省監察對象達到131.5萬人，較改革前增加53萬人；浙江省監察對象達到70.1萬人，較改革前增加31.8萬人。

—— 全國試點最主要任務有哪些？

三天前（11月4日），12屆全國人大常委會第30次會議通過了在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定。其重點可概括為三大步驟： 

1】組建省、市、縣三級監察委員會。由同級人民代表大會選出監察委員會主任，並由本級人大常委會任免副主任和委員。

2】將現有監察廳（局）、預防腐敗局、以及檢察院查處貪腐、失職瀆職和預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會。 

3】對轄區內所有行使公權力的公職人員依法實施監察。履行監督、調查、處置三方面職責。監察委員會被賦予採取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑑定、留置等12種措施的法定權力。對於涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。

——日本記者提出問題的答案

通過以上諸方面的理清，對那位日本記者的問題，現在基本可以給出三點回答：

1】從監察對象對行使公權力者全覆蓋的角度看，監察委的規格確實很高！說它與國務院、人大並列也不為過。

2】從其反腐敗政治機關的定性看，其法定權力又無法與前兩者比較。除了以反腐倡廉為目的的監察權，既沒有國務院的行政權力大，更無法與人大的立法、釋法、審批國家所有重要人事任命和審核國家重大事項等最高權力相比。

3】從“黨領導一切”的中國特色角度審視，監察委與中紀委的雙重身份，又使它具有特殊意味的重大發言權。例如，對於中共和國家高層人事布局這個核心問題，新華社的長文曾披露新一屆中央領導產生過程細節，其中對人選的考察有一個說法：“紀檢監察機關意見必聽”！這恐怕是國務院和人大都無法相比的！

——“懸而未決”的領導人排名問題

最後，有一個具體問題值得注意。新任中紀委書記趙樂際，在七常委中仍然排名第六，並未出現曾有評論預測的：出任該職位的常委排名將前移。監察委全國試點結束後，這項改革將進入最後階段——由全國人大通過法定程序完成國家監察委的設立。屆時，趙樂際將成為中國首任國家監察委主席。如前所述，該職位幾乎比肩國務院總理、人大委員長和政協主席！從該邏輯出發，趙在七常委中的排名至少應該前移一位，排政協主席汪洋之後。作為本文的結束，留下一個思考題：成立國家監察委後，趙樂際的排名會維持不變，還是真的前移呢？