再談民主與憲政

在論述有關民主與憲政的問題以前，有必要請讀者一起回憶一下，近三十年來，對於民主與憲政的種種議論。上個世紀九十年代起，相繼出現了“民主緩行論”，“中國百姓的素質低，不能搞民主”，“一搞民主就亂”，“一搞民主就死”，“龐大的中產階級是民主的前提”，等等議論，“民主”就此成為不適時宜的詞語。

2007年，一篇由俞可平撰寫的文章《民主是個好東西》，被捧為“最受歡迎的文章”、“最有影響的文章”。可是令人吃驚的是，該文居然在“民主是個好東西”的標題下訴說了民主種種“內在的不足”，該文寫道：

“民主是個好東西，不是說民主什麼都好。民主決不是十全十美的，它有許多內在的不足。民主確實會使公民走上街頭，舉行集會，從而可能引發政局的不穩定；民主使一些在非民主條件下很簡單的事務變得相對複雜和煩瑣，從而增大政治和行政的成本；民主往往需要反反覆覆的協商和討論，常常會使一些本來應當及時做出的決定，變得懸而未決，從而降低行政效率；民主還會使一些誇誇其談的政治騙子有可乘之機， 成為其蒙蔽人民的工具，如此等等。……民主可能破壞法制，導致社會政治秩序的一時失控，在一定的時期內甚至會阻礙社會經濟的增長；民主也可能破壞國家的和平，造成國內的政治分裂；民主的程序也可能把少數專制獨裁者送上政治舞台。所有這些，都已經在人類的現實生活中出現過，並且還可能不斷再現。因此，有時民主的代價太高，甚至難以承受。……民主是個好東西，不是說民主是無條件的。實現民主需要具備相應的經濟、文化和政治條件，不顧條件而推行民主，會給國家和人民帶來災難性的結果。……”

俞可平加之於民主的“內在不足”，明眼人一看便知，無非是“欲加之罪”，但由於作者有中央機關高官的身份，又用“民主是個好東西”作為迷惑和障眼的手法，這篇文章的確產生很大影響，它開創了一種理論框架和思想方法，就是：以“民主是個好東西”的名義，列出民主的種種不足，以至於在一部分群眾中引發了“民主恐懼症”。

這種趨勢，後來更有所發展，近幾年來，有一路人馬熱衷於高舉“憲政”（或“法治”）的旗幟，為貶低或否定民主而造勢。這類議論，在原本嚮往民主憲政的人群中、特別是知識分子中造成了很壞的影響，以至於流傳出這樣一種觀點：“拯救中國的是憲政，而不是民主”，把民主打入了冷宮。

有個叫邵建的學者發表了以下這些議論：“民主的權力同樣可以侵犯個人權利”，“少數服從多數，某種場合下，就構成對少數的侵犯。要解決個人權利免於侵犯的問題，無法訴諸民主，只能訴諸憲政；因為憲政的職能便是對一切權力包括民主權力的限制”，“真正能夠拯救我們的是憲政”“在國家政治秩序的構成上，民主與憲政有着不同分工與功能。民主要解決的是權力來源於誰，憲政處理的則是權力如何分配以及是否受到制約”，“用民主尤其是民主革命的方式來反專制，從中國這一百年的歷史來看，它迎來的是更大的專制”，“民主可以專制”，“民主延誤了中國一個世紀”，“平民階層是排斥貴族和君主的，由他們這個階層來掌握政權才叫民主，這才是政治學含義上的民主”，“辛亥革命前有清末十二年，其間發生了偉大的憲政運動”，“清末雖然專制，但有憲政因素，正如北洋和國民黨都專制，但都有憲政因素。可是每一次革命，都使憲政遭受很大衝擊。於是它一而衰，再而竭，最後終於一蹶不振，徹底躺倒。這就是我們今天面臨的局面”……

有個叫馮勝平的學者，滿腦子裝着糊塗概念，發表了如下議論：

“文革結束之後，飽受專制之苦的國人痛定思痛，開始考慮結束專制。他們又想到了民主——民國激進自由派為中國開的藥方。然而這是一劑錯誤的藥方。之所以錯，是因為開方者根本不懂得什麼是民主”，“在雅典，公民投票處死了蘇格拉底；在巴黎，民主導致了血腥的屠殺；在德國，民主選出了希特勒；在中國，文革大民主使數百萬人死於非命。顯而易見，民主不能結束專制；它往往只是專制的另一種形式”，“美國制憲會議……是一次成功的‘黨主立憲’”，美國的誕生是“創立了一個‘一黨專政’的國家”。“專制的對立面不是民主，是憲政”，“希望強化共產黨領導，黨主立憲”。

有個叫文昭的自媒體視頻的主持人，據說幾乎每天有十幾萬聽眾，可見其影響不小，有必要提及他關於民主與憲政的議論，如下：

“以希臘雅典民主為例，說明民主不導致法治。以香港為例說明，不是民主卻有法治。有民主無法治。有法治無民主。民主的對立面是君主、寡頭，專制的對立面是憲政。專制是權力不受限制，憲政要把所有權力關進籠子。有立憲、憲政兩個字，就好。沒有立憲，就不會好。憲政才是最迫切的，法治必須有憲政。憲政就是法律統治，制約一切權力，保障人民自由，一切按憲法辦事。美國建國就建立了憲政體制，精英共和。慈禧不搞民主而搞憲政。國王的存在，任何時候都可以，國王比較有空間搞憲政。憲政可以君主立憲，也可以是其它憲政，或精英共和，都是建立憲政。憲政比民主寬……”

嗚呼！美國經歷了艱苦的二百年民主化進程，才建立成熟而穩定的民主政治體制，而中國在一百年前才剛剛聽說“民主”二字，如今卻要把民主打入冷宮，讓民主抬不起頭，甚至有人憤憤地咀咒民主。

舉着“憲政”（或“法治”）大旗，行貶低或否定民主之實者，全世界都有，哈耶克就是他們傑出的導師和代表人物。上述三位學者的議論，都基於哈耶克發表過的文字，有的簡直就像在背誦哈耶克的某些語句。我曾發表《評哈耶克的“自由秩序原理”》一文，評析其觀點，在這裡，還覺得有話要說，故有此文的標題：再談民主與憲政。

以上三位學者的議論，其主要的觀點如下：其一，憲政好，民主不好，憲政限制一切權力，包括民主權力，民主是另一種形式的專制；其二，中國最需要憲政（或法治），民主靠邊站；其三，只要有憲政就是好，君主憲政、精英憲政、共和憲政，黨主憲政，都好。慈禧就搞憲政不搞民主，好。

他們把民主和憲政這兩個詞語翻來覆去說了好多遍，但是，卻從不說清楚民主、憲政兩個詞語所標誌的概念，更令人遺憾的是，在他們的腦子裡，這兩個概念十分混亂，概念之混亂又導致邏輯之混亂。所以還得從概念談起。

詞語及其所標誌的概念是思維的工具，用來表達人們對於外界事物的反映，這反映包括所感知的事實以及由思維產生的觀念。同一個事物在不同人的腦子裡的反映是不同的（包括事實和觀念），因為各人的利益和立場不同，還因為各人考察對象的角度和方法不同。所以，雖然人們用同一個詞語，但所表達的概念在不同人的腦子裡有着不同的內容。若要指望人們對於同一事物會有完全一致的反映，若要指望人們對某個概念有完全一致的看法，將難如登天。但這並不等於說不可能對同一概念形成廣泛的共識，實際上，諸如民主、憲政這些概念，經過充分的辯論，有可能達成廣泛共識。充分的辯論，其前提是必須把概念闡述清楚，滿腦子糊塗概念，只能把辯論引入更大的混亂，譬如，上述三位學者的議論，正是如此行徑。

民主與憲政，是從歐美一些國家傳過來的，一百多年前，中國人還從未聽說過世上還有這兩個詞彙。那麼，在歐美那些國家裡，這兩個概念所對應的事實及觀念是什麼呢？以美國為例來予以說明。

美國的建國元勛們，對他們所建立的政治秩序，稱之為“共和”政體，否認其為“民主”政體，在他們的腦子裡，“民主”就是“暴民統治”、“多數暴政”。哈耶克則稱新建美國的政治體制為“憲政”、“自由主義憲政”或“自由憲政”。自二十世紀至今，美國人民幾乎眾口一致地聲明，他們國家的政治體制是民主，有些學者則稱之為民主憲政。

以上美國人的這些觀念是怎麼來的呢？他們所感知的事實是怎樣的呢？這裡當然只能極其簡單地描述一下。建國之初，美國制訂了聯邦憲法和州憲法。憲法規定，大多數人（黑人、女人、窮人等等）沒有選舉權。憲法規定，只有少數人（主要是精英階層）享有政治權利，享有選舉權和被選舉權，他們通過定期的、公開的、競爭的選舉，按照多數原則選出政府領導人，由其組建政府，掌握和行使國家權力。建國元勛們把當時的政治體制稱之為“共和”，與事實相切合，即由少數人或精英階層共同參與和平的政治競爭、決定國家大事，亦即“精英共和”。建國元勛們拒絕把當時的政治體制稱之為“民主”，也與事實相切合，大多數人排除在政治競爭之外，大多數人不在“共和”之列，權力來自於少數人，而不是“權力來自於人民”，是“少數人的權力”而不是“人民的權力”，當然不能稱之為民主。另外，古希臘哲學家聲稱“民主是暴民統治”的名言流傳了兩千多年，這種觀念深得建國初期精英階層的贊同，信手拈來，也算是個有權威性的依據。

至於哈耶克說的“憲政”或“自由憲政”，則與當時的事實不符，邏輯上也有漏洞。按照哈耶克的定義，自由主義就是憲政，憲政就是限制政府權力和一切專斷權力，保障個人自由的政治體制。但是，事實上，當時大多數人的自由權利被剝奪了，黑人遭受着奴隸主“專斷性權力”的壓迫，女人遭受着男人“專斷性權力”的壓迫，窮人遭受着富豪“專斷性權力”的壓迫。可見哈耶克所定義的憲政在新建的美國並不存在，如果一定要稱之為憲政，那麼只能稱之為“精英共和憲政”，它屬於一種保護精英階層的個人自由及專斷性權力的政治體制。

另外，在邏輯上也有漏洞。哈耶克所說的“憲政”是指一種政治體制，可是，作為一個整體，政治體制必須確認和維護政府的權力，同時也必須限制政府的權力。政治的目的就是保障人權，設立政府的目的就是保障人權，政府掌握、行使國家權力以防止及制止一切侵犯人權的人和行為；另一方面，當政府濫用權力侵犯人權時，則必須有制約政府的一套制度。確認和維護政府的權力，限制政府的權力，都是為了保障人權，不可缺一。可見，“限制政府權力”只是政治體制的一個組成部分，不能當作某種政治體制，而哈耶克的定義只提“限制政府權力”，又偏要稱之為一種政治體制，這就是以部分代替整體，在邏輯上站不住腳。

由此可見，哈耶克對於憲政所下的定義，既不符合事實也不符合邏輯。不過，若是把哈耶克的意思理解為憲法與政府及其領導人的某種關係，即政府及其領導人必須遵循憲法，不得違反，若有違反，則有應對的制約制度，這樣一種政治理念和政治安排，應被看作是近、現代人類政治智慧和實踐的成果。但憲法更重要的內容，則是規定“政府權力如何產生”，“政府權力的職責和範圍”等等，如果僅僅只強調“限制政府權力”，認為只要“限制政府權力”就是良好的憲法或良好的政治體制，那麼就避開了、掩蓋了、甚至抹煞了更重要的政治問題，譬如“權力的淵源”或“政府權力如何產生”的問題。哈耶克推崇新興美國的“憲政”，卻在其定義中不談政府權力如何產生，則就掩蓋了當時政治體制的嚴重缺陷——維護少數人的權利、剝奪大多數人的權利，這一政體規定“權力來自於少數人”而不是“權力來自於人民”。盲目推崇哈氏定義的“憲政”之學者，應該考慮一下這個問題，難道這種有缺陷的政治體制，是一種值得追求的良好政治體制嗎？

或許，可以換一種角度來回答“憲政是什麼”的問題——憲政就是憲法政治。它表明了“有憲法的政治”和“無憲法的政治”的區別，如果說人類社會的政治秩序曾經在長時期內沒有憲法，那麼自美國出現以後，世界各國也陸續仿效制訂了憲法，從此，就有了憲法政治這種近現代的政治智慧和實踐。人們把已經形成的有關建立政府、治理國家的一整套思想觀念體現在憲法之中，或者說，把一整套創建政治體制的構想體現在憲法之中，並把憲法作為長期有效的、最高的法律，所有的政府官員、個人，所有需要制訂的法律，都必需遵循憲法，不得違反，這就是憲法政治的主要涵義。這可以看作為建立政治體制的一個十分重要的政治舉措，也是為維護政治體制服務的政治舉措。所以，憲法的內容是由關於政治體制的整體構想所決定的，不同性質的政治體制構想制訂出不同的憲法，也就出現不同性質的憲政（即不同性質的憲法政治）。美國建國時建立“精英共和”政體，制訂的憲法就是“精英共和”的憲法，可以稱之為“精英共和憲政”，或用哈耶克喜歡的說法稱之為“自由主義憲政”。到了二十世紀，美國人民把自己的政治體制稱之為民主政體，憲法經過很多次的修正，已經不再具備“精英共和”的性質，變成了“人民共和”的憲法，原來的“自由憲政”就變成為“民主憲政”。美國建國後的政治演變的歷史，就是從“自由憲政”逐步改革為“民主憲政”的過程。這期間最本質的變革就在於，原來是少數人壓迫大多數人的社會，變革為“法律面前人人平等”的社會；原來只有少數人參與政治競爭、決定國家大事，變革為所有人都享有平等的政治權利，“政府權力”來自於“人民的權力”。“法律面前人人平等”和“人民的權力”，正是現代民主的兩大特徵。美國政治發展的歷史表明，憲政或曰憲法政治，非指某種政治體制，而是指政治體制結構中的一個部分。有性質不同的憲政，就如美國曾有“精英共和憲政”或“自由憲政”，而現今則是“民主憲政”。目前世界各國制訂的憲法也各不相同，有“良好”和“非良好”之區別，譬如英、美、日等國的憲法跟前蘇聯、現朝鮮的憲法在性質上大不相同。

以上所述，是以美國為例，說明了形成民主、憲政這兩個概念的情況，據此，我們可以分辨出有關民主和憲政的種種糊塗概念。

其一，認為美國初建的政治體制是民主，夠糊塗的了，連創建該政治體制的建國元勛自己都予以否認，你憑什麼硬要把民主的帽子強加之？

其二，認為美國初建的政治體制是憲政。如果這指的是“限制政府權力，保障個人自由”的政治體制，那麼，這是子虛烏有的玩意兒，你在世界上任何國家都找不到這樣的政治體制，世界上任何一部憲法，都包括“確立和維護政府的權力”這重要部分，沒有一部憲法只強調“限制政府權力”。美國初建的政治體制是“精英共和”，為了創建立並維護這一政治體制，建國元勛們制定了世界上第一部成文憲法，作為“精英共和政體”的一個重要政治舉措、政治安排，可以稱之為“精英共和憲政”。

其三，認為憲政就是好，只要有憲政二字，就是好。那麼，你認為美國建國後的“精英共和憲政”好？還是美國現代的“民主憲政”好？如果對此有所選擇，就說明你承認了有不同性質的憲政，有“好與不好”、“善與不善”之分的憲政，“憲政就是好”這說法不攻自破。如果你不做出選擇，那麼你就不辯好壞，很可能去為“不好的”、“不善的”憲政搖旗吶喊。

其四，認為民主是“多數暴政”、“暴民統治”、“民主是另一種專制”。我們現在討論的，當然是當代的政治，當然是二十世紀後半期英、美、日等國建立的比較成熟的民主政治，民主這個詞語在現代與其對應的是這些國家的政治現狀，你能夠舉出這些國家當中出現“暴民統治”和“另一種專制”的事例嗎？如果你舉不出這種事例，那麼你的說法沒有依據，是在“胡說”。美國的政治精英在二百年前稱民主是“暴民統治”，如今卻用民主來指稱自己國家的政治體制，如果精英們頭腦里還存在“民主是暴民統治”的觀念，他們竟然會如此愚蠢地用民主來標榜其政治體制嗎？這只能說明，美國精英們已經否定了“民主是暴民統治”的觀念，而中國有些精英的腦袋裡仍然堅持“民主是暴民統治”的觀念，這種表現恐怕不能只用“愚蠢”來形容的吧。

其五，認為民主就是投票選舉、多數決定、選出政府領導人的制度，除此之外並無其它涵義。如果民主這一概念的內涵僅止於此，那麼，新興美國創建的就是“民主”政治，前蘇聯、現俄羅斯建立的也是“民主”政治，中國、越南、古巴、伊朗等國建立的也是“民主”政治，因為這些國家的政治活動中都有“投票選舉、多數決定、選出政府領導人”的規定和做法。可見，“投票選舉、多數決定、選出政府領導人”的做法，各種政治體制中都會採用，不能當作某一種政體（如民主）的特徵。但是，在民主政體之中的選舉，必須遵循自由、平等、公開、競爭等原則；否則，選舉將成為某些政治勢力和個人達到其政治目的所操縱的手段，那恰恰是一切非民主政體的特徵。民主政體之所以能保證遵循自由、平等、公開、競爭等原則，是因為民主政體確立並實施了“法律面前人人平等”，而這才是民主政體區別於其它一切政體的主要特徵之一。

其六，認為“法治”就是“法律至上”，就是“法律統治”。鸚鵡學舌而已，這是哈耶克的原話，也是盧梭的政治理念。盧梭創製了所謂“社會契約”、“社會公約”、“根本大法”，強迫所有的人把一切財產和權力獻給集體，服從“公意”的絕對權威，聲稱只有這樣才能建設“美好的社會”，盧梭按照“法律至上”的理念所設計的卻是“偽民主真獨裁”的政治體制。“法律至上”也好，“法律統治”也好，都是虛幻的理念。法律由人制訂、由人修正、由人執行，沒有人的作為，法律是一紙空文。這類理念最壞的影響就是掩蓋了人利用法律來達到不良目的的行徑。新興美國制訂的法律，剝奪了大多數人的權利，卻還被標榜為“法治”，大受讚譽，就是最典型的例證。說什麼“香港有法治無民主”，香港有什麼“法治”？如果說打壓港人要求民主、要求普選的港府行徑，也可以稱之為“法治”的話，那麼，這種“法治”應該受到譴責。“法治”的理念是否值得讚揚，其最重要的、不可或缺的條件，就是“法律面前人人平等”。具體地說，就是所有的人、包括國家領導人，都必需遵守法律，違法必究，犯法必懲。只有滿足這一條件，即確立並實施“法律面前人人平等”的原則，具有這種特徵的“法治”才是值得讚揚的、良善的政治。“法律至上”或者“法律統治”的提法，亦即意味着世界上存在某種抽象的、永恆的、一般性的、絕對的法律，然而這是虛幻的東西。

其七，認為應該先實現憲政（或法治），後實現民主。說這種話的人，提出種種理由，譬如說，“憲政比民主好，憲政比民主寬”。那好吧，你的意思是說憲政“好”，而民主“次”，常言道“退而求其次”，追求不到“好”的，沒奈何只能退步，“求其次”罷了。如果追求到了“好”的，還要退步嗎？還要“求其次”嗎？已經有了比民主更好的憲政，還要民主幹什麼？可見，說這種話的人，最後會滑倒“不需要民主”的立場。同理，既然憲政比民主寬，意思是說憲政已經包涵了民主，有了包涵了民主的憲政，還要民主幹什麼？可見，最後也會滑倒“不需要民主”的立場。

再譬如，另有一個似乎很有根據的理由——美國就是先實現憲政後實現民主的。這個理由更荒唐。這話聽起來好像是說，美國的建國元勛們為了實現民主，設計了分兩步走的民主化路徑，先實現憲政後實現民主。這簡直是閉眼說瞎話，那些元勛們從心底里厭惡民主，視民主為洪水猛獸，他們要實現的是精英共和。只是經歷了長期反覆的政治競爭，甚至經歷了殘酷的戰爭，精英共和不得不退出美國的政治舞台，才實現了民主。我不禁要問持有這種主張的學者們，你們真的要在中國建立精英共和的政體嗎？當初美國建國元勛們制訂精英共和的憲法，剝奪了黑人、女人、窮人的政治權利，如今你們要剝奪哪些人的政治權利？你們真的要劃出一條界線，規定哪些人可以參與政治競爭、哪些人不得參與政治競爭嗎？你們真的要在“法律面前人人平等”已經深入人心的時代做這種事情嗎？你們真的認為中國百姓素質低到任憑你們剝奪其政治權利嗎？如果你們真要這麼做，那麼可以肯定的說，將導致中國的社會動亂。

其八，認為憲政能限制一切權力，包括民主權力。這完全只是想象，因為美國的歷史已經告訴人們，建國以後美國的憲政不但沒有限制少數人壓迫多數人的權力，且是保護了少數人的這一權力，“限制一切權力”只是一句謊話。憲政限制民主權力？什麼叫做“民主權力”？在民主政體下，憲法確立了、保障了“人民的權力”，你們說的“民主權力”就是指“人民的權力”吧。當初，美國的建國元勛們為了遏制實現民主的可能性，為了建立精英共和政體，因而限制了大眾的政治權利，這才稱得上是“憲政限制民主”的本來面目。在當今民主成為世界潮流的形勢下，你們真的要讓歷史倒退二百年？回到少數人壓迫多數人的政治狀態嗎？如果說精英共和憲政限制了政府的權力，這還可以說得過去，但是另一方面，卻又用憲法規定政府有權限制大眾的權利，從而遏制形成“人民的權力”的可能性，這才是“憲制憲政民主”的實質。只有在民主政體下的憲政（或民主憲政、人民共和憲政），才能確立人民的權力，才有可能限制“一切權力”。

以上三位學者的說法，有一定的代表性。人們希望實現民主，並按照自己的設想，選擇民主化的路徑，這當然無可指責。不過，請不要忘記，社會演變的進程都不是按照人的設計實現的，那是各種利益集團、政治勢力互相競爭的結果，其中有着太多的偶然性。還必須強調，有些人借着設計民主化路徑的名義，有意無意地質疑民主、貶低民主、歪曲民主，那就有害於民主的實現。我以為，推動民主化進程必須具備的最重要的基本條件，是在多數社會成員中形成一種共識，對於什麼是民主、為什麼民主是良好的政治體制等等問題形成一種共識，創造這種社會環境，才是追求實現民主的人們最需要做的事情。

註：文昭先生說“香港不是民主卻有法治，有法治無民主。”這裡提供一個事實：香港曾有過實現民主化政治改革的計劃，稱之為“楊慕琦計劃”，但受到英、中兩國政府的制止，因而無法實施。楊慕琦，在1946年任香港總督期間提出計劃，建議設立市議會，三分之二為民選，三分之一為委任，民選議員中一半由華人直選，另一半由洋人直選，改革原有的殖民體制，想讓香港逐步民主化。這一事實表明，文昭所謂的“香港法治”，遏制了民主化的進程。