作者 張千帆 寫於 二零一二年

　　摘要: 本文通過探討美國等國的地方建制並和中國進行比較，論證憲法規定的“省管縣”的可行性以及維持基層政權的必要性。自上而下的監督體制是壹種“計劃政治”，只有從自上而下的“計劃政治”轉變為自下而上的“市場政治”，才能彌合政府服務的供給與需求之間的差距，而所謂的“市場政治”，無非就是通過選舉實現的地方民主政治。

　　長期以來，雖然中國的憲法規定了四級政府模式，但是在省和縣兩級之間壹直存在著壹個附加管理層次，從而拉長了中央和地方的層級結構。“市管縣”的“憲外”實踐增加了社會治理成本、束縛了基層政府的手腳、加劇了縣鄉財政困難以及落實中央政令的難度。事實上，和美國等大多數國家的三級（如聯邦、各州和地方）相比，1982年《憲法》規定的四級結構已經增加了壹級政府層次，因而現行憲法結構應該可以容納目前的人口數量，各級政府也應該有能力提供相應適量的公共服務。本文通過探討美國等國的地方建制並和中國進行比較，論證憲法規定的“省管縣”的可行性以及維持基層政權的必要性。

　　壹、發達國家的地方建制

　　（壹）美國地方政府

　　從1957年開始，美國每五年進行壹次“政府普查”（Census of Governments），除聯邦、哥倫比亞特區和50州之外，美國還有五種“地方政府”實體，其中縣（county ）、市鎮（municipality）和鄉鎮（township）被稱為“壹般”（ general）地方政府，學區（school district）和特區（special district）則被稱為“特別”（special）地方政府。截至2002年6月30日，美國共有87949個這樣的“地方政府”。其中38971個是壹般意義上的地方政府，包括3034個縣以及35937個縣以下地方政府。特別地方政府則包括13522個學區和35356個地方特區。{1}

　　由此可見，美國的政府層次和中國憲法所規定的類似，也是四級政府體制，只是聯邦和各州之間以及州和地方之間的分權模式不同。事實上，如果不算村級單位，中國的地方政府數量遠少於美國。各州縣政府的數量差異很大，有些州只有二十來個縣，而最多的德克薩斯州竟有240個縣！每個縣的平均人口為8. 3萬人，但是縣所覆蓋的人口範圍很不均衡。最小的德州愛縣（Loving County）只有67個人，而最大的加州洛杉磯縣卻有950萬人之多，相當於中國的大城市人口。

　　就縣級以下的基層政府而言，美國目前有19431個市鎮和16506個鄉鎮。“市鎮”和“鄉鎮”聽上去似乎有城鄉之分，但是實際上只是反映了建制時期遺留下來的稱謂，其結構、權限和職能都大同小異，並沒有實質性區別。所謂的“市鎮”包括市、鎮和村，“鄉鎮”則是指北部新英格蘭地區的6個州和紐約、威斯康星等另外14個州的縣級以下地方政府。{2}美國大約有1.8億人住在市鎮，其中有7600萬人住在超過10萬人的市鎮。但是大多數市鎮的人口很少，將近壹半的市鎮不足1000人。鄉鎮人口分布的情況與此類似，但是規模比市鎮小得多，超過1萬居民的鄉鎮只占總數的7％ 。

　　就政府僱傭的人員來說，美國聯邦和各州總體上相當精簡。從1994年至今，美國有大約300萬不到的聯邦工作人員，其中160萬從事國防和郵政業務。自從1970年代以來，聯邦文職人員壹直保持在300萬以下，而且占全部政府雇員的比例在不斷下降，從1960年的27.5％下降到1995年的13.5％。但是各州和地方政府部門有所擴張，地方雇員從1960年的630萬上升到1992年的1570萬。聯邦雇員占總人口的比例從1960年的1.3％下降到1995年的1％，而各州和地方政府雇員占人口比例則從3.5％上升到6.3％；在同壹時期，聯邦雇員占勞動力人口比例從3.5％下降到2.2％，各州和地方政府雇員比例則從9.2％上升到14％。{3}總的來說，美國公職人員占總人口的比例（“官民比”）為8％左右，占勞動力人口的比例則控制在16％至18％的範圍內。

　　無論在聯邦還是各州，美國絕大多數公職人員都是行政人員。美國地方政府中隊伍最龐大的從事基礎教育的教職員工，占地方雇員總數的40％。其次是醫務人員，壹般占人數的10％上下。相比之下，立法和司法人員的比例則加起來不到5％。目前整個美國大約有50萬名選舉產生的官員，且絕大多數是地方層次的兼職人員。標準的職業晉升方式是從地方到州，再從州到聯邦。因此，許多國會議員具有很深的州或地方根基，聯邦法官和行政官員也是壹樣。州和地方政治為全國領袖提供了良好的訓練場所，諸如道路、教育和財產稅收等地方問題是不錯的政治入門課。研究表明，要保持政府和公民的直接交流，人數不能超過1萬人。{4}

　　美國不同地區基層官員的工資差別甚大。例如加州政府雇員的平均月薪在5000美元上下，而阿肯色、印第安納等農業州的政府雇員月薪平均在2500至3000美元的水平。{5}公立學校教師的工資壹般高於平均水平，例如加州教師平均月薪大約是5000至6000美元，且教職人員工資明顯高於非教職人員。{6}和市鎮或鄉鎮相比，美國縣級政府官員的工資似乎反而更低，平均月薪只有2500美元，不少縣的平均月薪在1500美元上下。阿拉斯加和加州平均工資較高，達到4000美元以上。{7}

　　（二）其他國家的地方政府

　　1835年，英國議會通過了《市自治法》（Municipal Corporation Act）。市民選舉產生議員，為地方最高權力機關；議會進而選舉市長，行政事務則由議會委員會管理。從19世紀末開始，英國地方政府分為三級自治。第壹級有兩類自治團體：壹為縣級市，具有縣與自治市的全部權力，不受其他任何機關管轄，也沒有次級機關；二為創設於1888年的行政縣，包括城鎮與縣屬地區，管理衛生、警察、道路、公共救助和義務教育等事項。第二級有三類：壹為成立於1835年和1882年的自治市，具有縣議會所行使的權力之外的壹切自治權力；二為創設於1872年的鎮；三為同年創設的鄉，權力很小，無權處理警察、教育或道路等事項。第三級地方是創設於1894年的村（parish），村民少的設村民大會，村民多的設村議會。1972年，保守黨政府提出《地方政府法》，將英格蘭分為45個縣，其中6個是都市縣，其餘為普通縣；縣以下設區，區以下設村，為地方基層單位。每壹級地方政府都有壹個民選議會，較大的村還設村民會議。倫敦大區除了倫敦市外，還包括32個自治市，其下均不設區。{8}

　　1949年，德國《基本法》第28條保障地方“在法律範圍內處理地方社區的所有事務”，每個州都有自己的地方治理法律章程。聯邦目前有16個州，其中柏林、漢堡和不來梅市是直轄市。各州人口從不來梅的66萬和薩爾的100萬到北萊茵壹威斯法倫的1800萬，每平方公里人口密度從梅克倫堡的77人和勃蘭登堡的88人到柏林的3793人，人均國民生產總值則從36700美元的薩克森到60700美元的黑森不等。{9}聯邦政府目前大約有160個機構，但是在聯邦以下層次都沒有自己的對口辦公室，因而在很大程度上發揮著輔助性的非執行功能。聯邦政府人員數量僅占公共雇員數量的8％ 。{10}縣政府由縣長（Landrat）和縣議會（Kreistag）管理，其主要職能包括修建道路、醫院和交通。基層政府則主要管理學校、文化和社會福利等事務。從1960年到1990年，德國地方政府職員增長了56％，目前地方政府的人事規模占整個國家組成人員的1/3左右。相比之下，聯邦政府職員僅占10％，州政府職員則占了45％。由於州在傳統上負責教育和警察職能，因而州政府規模相對龐大。地方政府雇員的15％負責壹般性地方行政，14％負責社會政策執行，10％負責學校維護及成人夜校，各7％負責體育和娛樂設施以及負責維持公共秩序，8％負責與經濟發展相關的工作。地方政府雇員的分布大致是市縣占40％、鄉鎮占35％、縣占20％。由於受到預算壓力，目前每千人居民中政府職員的數量大約是20名左右，其中兼職職員的比例超過30％。{11}

　　德國的州以下有縣（Landkreise），縣以下分為都市和鄉鎮（Gemeinden），作為德國的基層政府。{12}縣以下是鄉鎮，但是鄉鎮並不從屬於縣，縣和鄉鎮之間存在徑渭分明的權利、職能和義務。在原則上，鄉鎮對其邊界之內的所有事務全權負責，但是某些鄉鎮沒有能力負責的事務由縣承擔，例如醫院和垃圾處理設施。某些較大的市鎮融合了縣和鎮的職能，呈現“市縣”的壹級結構。在1970年代的合併之後，縣的平均規模不到20萬人。德國目前大約有323個縣，116個市縣。基層政府中最小的是“鄉”，壹般是農村；中等規模以上的則稱為“鎮”，壹般是城市或城市化地區。德國大約88％的人口生活在城市或城市化地區，人口密度大約是每平方公里230人。目前的鄉鎮數量大約是14500個，鄉鎮平均人口大約8000人左右。德國有12個城市超過50萬居民，他們總共約為人口的15％；另有4300多個鄉鎮不到500人，總共只占人口的1.5％，大約2/3以上位於東德境內。{13} 20世紀60、70年代，德國舉行了大規模的鄉鎮合併。合併之後的鄉鎮人口規模小的有1000至2000人，大的如黑森州的鄉鎮有1.4萬人，北萊茵壹威斯法倫甚至達到4.5萬人。{14}壹般認為，合併之後的公共管理績效大幅度提高，但是地方民主代表性則大大下降。

　　政府合併的始作俑者是瑞典。在1952年到1962年間，瑞典鄉鎮政府數量從2500個銳減到248個，平均人口將近3萬人。1970年代，英國也啟動了區劃重組計劃，將原來的1300個區合併為369個，平均人口為12.7萬人。但在代表南歐模式的法國，合併計劃因受到地方抵制而屢遭失敗。1972年，法國議會通過法律將96個行省重組為22個大區（regions）基層政府的範圍差異很大，有僅幾十人的阿爾卑斯山村，也有里昂或馬賽等大城市，但是大多數市鎮規模很小。1990年的統計表明，在全部36551個市鎮中，超過3萬人的只有235個；84％的市鎮不到1500人，43％的市鎮不到300人。2002年，法國市鎮數量增加到36763個，但基本結構沒有改變。目前法國仍擁有大量鄉鎮，每個鄉鎮的平均人口只有1500人左右。相比之下，德國處於南歐和北歐兩種模式之間。在各州中，北萊茵壹威斯法倫接近北歐模式，而萊茵蘭等州則基本上沒有進行大規模合併，鄉鎮人口接近南歐國家。{15}

　　相比之下，俄羅斯聯邦的政府結構要複雜得多。根據1993年憲法規定，俄羅斯聯邦由89個聯邦主體（subjects）組成，分為地區、領地、自治區、自治州、作為直轄市的莫斯科和聖彼德堡，以及主要由少數民族組成的自治共和國。並不是所有的聯邦主體都享受同樣的權利和義務，某些主體比其他享受更“完全的州權”。聯邦主體的人口和面積也相差很大，最大的主體（Yakutia）面積和整個印度相當，是最小主體（Adygeya）的408倍。每個聯邦主體有平均不到200萬居民，但是莫斯科超過850萬人，而人口最少的主體（Evenkia）只有1.8萬人，是莫斯科的四百七十分之壹。{16}巨大的地方差異對聯邦治理提出了嚴峻挑戰。

　　總的來說，各國地方政府的規模和數量並無定規。有的基層政府單位只管轄壹兩千人甚至更少，有的則高達幾萬人。壹般認為，基層單元數量多、人口少有助於提高民主代表性，但是治理成本高；政府合併可以提高效率、降低成本，但是將犧牲其代表性。因此，理性的地方制度安排是在治理效率和代表性之間達到平衡。壹般來說，基層政權的人口不宜超過兩萬人，否則將影響選民和政府之間的交流；在這個上限之下，基層政府的規模和人口可以根據當地需要自主決定。如果地方選民願意付出更大的成本維持數量更多、離選民更近的基層政府並提供更多的公共服務，那麼地方應該有權自主選擇。各地的政府規模和人口不需要完全統壹，但是最好是在全國平均的範圍內，且中央和地方的整體政府規模不應超過總人口的10％ 。

　　二、中國地方建制

　　（壹）中國地方規模

　　據2004年統計，中國目前共有283個地級市、374個縣級市、852個市轄區、5904個街道辦事處、2862個縣級區劃、17781個鄉、19171個鎮和652718個村民委員會。

　　按9.4億鄉村人口算，鄉鎮平均人口為25507人，村均人口是1444人。統計顯示，各省的鄉鎮和村平均人口差異相當大。在人口相對密集的廣東、山東、江蘇、湖北、河南等省，鄉鎮平均人口高達4、5萬人；在西藏、青海、新疆、內蒙古等少數民族自治區，鄉鎮平均人口只有1萬人上下，其中西藏只有3300人，不到最高的廣東省的1/15。這主要是由於西藏地區人煙稀少，因而假如強求鄉鎮人口達到壹定的程度，必然意味著鄉鎮面積太大、距離太遠，從而給當地居民到政府辦事造成不便。從人口上來說，中國鄉鎮和村的建制基本上是適當的；事實上，中國的村均人口相當於美國或德國小鄉鎮的人口，鄉鎮人口則相當於這些國家大鄉鎮的人口，從而也間接說明鄉鎮人口水平是基本合理的，而行政村其實也發揮著基層管理職能。然而，某些省份的鄉鎮人口可能過多；如果這些省的地方政府有供不應求或當地居民有不方便之感，則應設立更多的基層政權單位。

　　這同時表明，撤銷鄉鎮、合併鄉鎮或弱化鄉鎮職能等主張是不現實的，因為各國經驗表明，鄉鎮發揮著不可替代的公共管理和服務職能，有些國家的鄉鎮人口遠小於中國的平均數，甚至遠小於西藏自治區的鄉鎮平均人口。相比之下，中國目前的鄉鎮平均人口已達到基層政權單位的上限，有些省份的鄉鎮已經太大並造成工作不便，例如湖北有的鄉多達10多萬人，因而只好在鄉之下再設“指導組”，以後逐步演變為管理區；有的村到鄉政府來回上百里，農民出門辦事或辦證件很難在壹天內完成，發生事情到派出所報案也至少要壹天。{17}進壹步合併鄉鎮、減少鄉鎮數量，只能進壹步加劇已有的問題，例如目前有些地方的精簡措施已經導致農村衛生醫療可及性大減、農民上學難、村民生活質量下降。{18}即便撤銷目前的鄉鎮建制，國家也必須在縣之下設立辦事處，而這種“換湯不換藥”的做法並不能實質性地解決問題。

　　（二）地方政府層次結構

　　在基本維持現有基層建制的基礎上，我們可以進壹步探討更高層次的政府建制。作為參照，美國的50個州平均每個州管轄60個縣，每個縣以下有12個城鎮和鄉鎮。相比之下，中國目前有31個省級單位，平均每個省（含直轄市和自治區）管轄大約10個地級市和90多個縣級單位，{19}每個縣平均管轄15個鄉鎮。統計顯示，各地的縣均鄉鎮數量相當均衡，每個縣管轄的鄉鎮數量在10個到30個之間，應該完全在縣政府的能力範圍之內。但是各省內縣的數量卻大相徑庭，譬如北京、天津、上海、寧夏、海南只有20來個縣，而農業人口比較集中的四川、河北、河南、山東等地卻有140個到180個縣之多。可以預料的是，這些省不可能直接管理所有的縣，而必須通過地級市的中間層次（每個地級市下轄9至10個縣），因而許多地方實際上呈現出五級管理體制。事實上，中國每個省之下平均都有100個次級單位，因而給實施“省管縣”模式帶來了壹定的難度，{20}而在省和縣之間增加壹級政府又使得行政層次太多、“戰線”過長（加上地級市和行政村有六級政府）、{21}權力和信息梯度衰減現象嚴重。有的學者認為目前中國省級區劃面積太大，管轄人口過多，面積在30萬平方公里以上的有8個，人口在5000萬以上的有9個，相當於世界其他地區中等國家的規模，因而建議削減某些省的規模、增加省的數量。{22}

　　事實上，早在公元2世紀，就有皇帝實行“強幹弱枝”的政策，多方削弱諸侯的勢力，最後使王國大者封地不超過十餘城，小者只相當於壹個縣，並錯落在大量漢郡之間。賈誼的《治安策》也曾獻計說：“欲天下之治安，莫若眾建諸侯而少其力。力少則易以使義，國小則無邪心。”元朝統治者吸取漢唐以來地方割據勢力憑險對抗中央的教訓，突破了按山川地形劃分政區的傳統原則，從政治和軍事目的出發重新設計行政區，首次建立行省制，在省級區劃中實行犬牙交錯的策略，無視自然地理環境，把同壹的自然地理單元分割給不同行省，形成以北制南的政治軍事控制格局。這種做法雖然有助於避免分裂割據，但是也加劇了經濟區域的分割。{23}這些王朝的統治者都只是從王權自身的穩定性出發，通過操縱行政區劃來削弱地方權力。在今天看來，他們的理由當然不足取。同樣，某些學者認為增加省的數量可以弱化省的權力，防止省領導向中央“叫板”、挑戰中央權威。這種理由也不具備足夠的正當性，因為地方和中央的權力衝突應該從憲政分權的大視角來評判，而不應先驗地站在維護中央權威的立場上主張削弱地方權力，更何況絕大多數農業人口集中的大省並不擁有挑戰中央的資源優勢。

　　衡量省級建制的正當標準是省級治理能力和效率。1949年後，中國雖然對省級區劃做過調整，但是仍然強調行政區劃的政治性和行政性作用，忽視了行政區劃對經濟發展的影響，從而降低了有限資源的宏觀配置效益。省級建制的數量沒有根據經濟和社會發展而突破歷史限制，致使某些省份規模過大，人為降低了治理效率。當然，省級建制並沒有任何固定的公式可循，我們也不必照搬美國或任何其他國家的安排。事實上，美國各州人口也同樣差異巨大，最大的加州將近3600萬人，而華盛頓特區只有55萬人，佛蒙特州只有62萬人。儘管如此，目前省和縣在數量上確實存在不均衡的現象，某些省的人口數量過大，縣的數量過多，從而對實現“省管縣”構成障礙。從美國等國的經驗來看，中央以下的省級單位數量可以控制在50到60個之間，省以下的縣級單位應該控制在100個以內。{24}如果中國將省級單位的數量擴大壹倍，那麼每個省內縣的平均數量就只有50個左右，顯然處於省政府有效管轄的能力範圍之內。雖然中國人口壓力大，從鄉鎮直到省的建制不可能有太大的變動空間，但是如果適當調整省和省內縣級單位的數量，維持現有市、縣和鄉鎮總數基本不變（但不排除拆分某些人口過多的鄉鎮），{25}那麼實現憲法規定的四級政府模式應能優化中國的地方政府結構並提高地方治理效率。

　　（三）“省管縣”

　　中國目前正在進行行政區劃改革試驗，從“市管縣”的五級體制逐步回歸“省管縣”的四級體制。到2002年底，全國332個地級單位中已有275個改為地級市，其所領導的縣占縣級單位總數的70％以上，覆蓋近10億人。“市管縣”體制帶有明顯的“農村為城市”之傾向，所轄縣成為市的“菜籃子”和工業原材料基地。由於農產品的生產與價格長期受到計劃控制，市主導下的城鄉合治使農業利潤向城市集中和轉移更為便利。在“市管縣”體制下，縣完全聽命於市，許多市將縣視為附屬行政單位，要求縣經濟從屬於市經濟發展的需要。從天而降的市壹級行政經濟來源非常有限，因而只有向下獲取資源才能維持自身的積累和發展。“市管縣”實際上成了“市吃縣”、“市卡縣”、“市壓縣”，農村的社會經濟資源與資本主要被市所汲取；農業利潤非但沒有為農村的經濟發展作出有效積累，反而導致農村地區經濟和社會發展的日益落後。相比之下，壹直堅持“省管縣”的浙江卻取得突出的農村經濟發展業績。在1978年到1998年的20年間，浙江縣域經濟採取了以農村工業化為主導的發展模式。1998年，浙江省針對城市化大大滯後於工業化的現實，開始以縣城和中心鎮建設為重點。中財辦副主任陳錫文認為，浙江的“省管縣”財政制度保證了縣域經濟發展所需資金，促進了城鄉壹體化進程。浙江農村居民純收入水平已連續19年高居全國榜首。{26}

　　自安徽省政府宣布無為縣等12個縣實行擴大經濟社會管理權限試點，開始“省管縣”改革以來，目前全國共有22個地區實行了“省管縣”，覆蓋面超過了全國非民族自治區域的2/3 。{27}“省管縣”有兩層含義：壹是在財政預算編制上，由省直接對縣編制預算，在收入上也由省對縣直接劃分；二是政府管理體制上的“省管縣”、市縣平級，不僅是財政體制，在人事權、審批權等經濟社會各方面的管理權都由省直接跟縣打交道。例如浙江的“省管縣”壹共下放了313個項目審批權，安徽省的“擴權”試點縣享有與省轄市相同的經濟管理權限和部分社會管理權限，主要包括計劃管理、經費安排、稅務辦理、項目申報、用地報批、證照發放、價格管理、統計報送、政策享有和信息獲得等方面，共有143條之多。擴權縣可以“繞開”現行地級市自行審批，從而減少了審批環節。擴權之後，縣、市處於更為平等的地位。例如各省都有壹批重點項目建設，而這些項目建設以往通常都流向地級市，縣級（市）很難分享，建設優先權也往往排在地級市之後。省直管縣體制有助於改變這種狀況，促進縣、市之間的平等競爭，優化公共資源配置。{28}

　　至於鄉鎮壹級政府究竟應該自成壹體還是縮減為縣級政府的辦事機構，直接關繫到是否應該繼續維持鄉鎮人大的重要問題。目前出於經費和運行成本等考慮，或許可以將鄉鎮定位在上級政府的執行或派出機構。但從長遠來看，鄉鎮人大發揮著基層民主監督的重要作用，因而顯然是有必要設立的。如果基層選舉運行得好，鄉鎮人大確實將極大改善地方民主和法治狀況。從成本的角度來看雖然鄉鎮數量眾多，但是鄉鎮人大的開支是相當有限的。以目前全國3.6萬個鄉鎮、每個鄉鎮平均2.5萬人計算，要達到1比1000的代表比例，每個鄉鎮大致需要25名人大代表，全國共需要鄉鎮人大代表約90萬人。絕大多數代表都是兼職和義務的，因而成本很小。事實上，即便國家為每個鄉鎮人大代表統壹支付2萬元年薪，也只需要大約180億元的國庫開支，而如果鄉鎮人大確實能發揮作用，其總收益將遠遠超過這個數字。

　　三、結論—地方自治的癥結在於民主政治

　　本文探討美國等國的地方建制及規模，並和中國進行比較。和許多中國學者的結論不同的是，比較研究的結果表明中國目前的地方建制和規模本身並非主要問題。和世界發達國家相比，中國的官民比例並沒有明顯失調，之所以說中國官民比例失調，主要是因為中國很多的政府機關失去了政府機關的根本職能。

　　事實上，和許多國家相比，中國目前的中央和地方政府都可以被稱為“小政府”—如此之小，以致未必能有效提供必要的公共服務。中國的主要問題也正在於公共服務的嚴重不足和地方政府的揮霍浪費。壹言以蔽之，雖然政府規模並不大，但是提供的公共服務更少。雖然中國的地方自治存在種種問題，但是這些問題的主要原因並非地方建制不合理，也不會隨著地方建制的進壹步完善而自動消失。

　　即便有了合理的政府結構，並不表明政府就會合理運行起來。政府運行要靠人，而結構本身並不能決定政府哪些部門應該招募多少人，更不能決定這些人做什麼。和政府建制壹樣，政府部門的人員分配及其所履行的職能也必然是通過制度人為決定的。在民主機制不發達的國家，地方政府規模和結構都同樣由上級決定，而上級未必具備地方需要的準確信息，再加上不能有效監督下級政府的決策和運行，因而往往造成下級政府機構膨脹，或雖然人員和發達國家相比不算多，但是政府人浮於事，壹些人只是利用關係進入政府機構瓜分福利而已—總之，政府不但不提供多少公共服務，反而憑藉不受約束的權力占有和享用社會資源。在這種情況下，政府規模和地方對公共服務的需要當然沒有什麼關係。

　　因此，雖然政府設置也遵循壹定的規律，譬如多少人口需要多少官職，但是這類問題在很大程度上是地方根據自身需要決定的，並不存在唯壹正確的標準答案。地方政府究竟配備多少人員，完全取決於地方治理的需要—更準確地說，取決於地方對治理需要的觀念；即使地方的客觀情況類似，如果地方選民要求更多的服務，那麼地方政府就需要配備更多的人員。事實上，地方的公共服務、官員人數和財政預算本身就是地方自治的基本內容。只有在實行地方民主自治的國家，地方公共服務才可能真正符合地方需要。

　　相比之下，在地方民主不完善的國家，學者總是在討論是否有必要設置鄉鎮壹級的基層政權之類的問題，而且基層政府往往不是人滿為患，就是人力資源和財力不足以承擔當地需要的基本服務。機構冗員和人手緊缺、資源匱乏和揮霍浪費這些看起來矛盾的組合，似乎總是令人困惑地並存著。

　　其實，這些問題的答案並不難找，在壹個自上而下的控制體制中，這些所謂的“矛盾”甚至是十分自然的共生體。關鍵在於，地方建制和規模問題不應該是由學者或政府自己決定的，而是應該由地方選民決定的。“因民之所利而利之”，“惠而不費”；{29}如果地方選民願意用自己的稅錢供養更多的官員、換取更多的服務，那又有誰會抱怨呢？反之，如果選舉的壓力消失了，那麼地方政府冗員、人浮於事、揮霍浪費、公共服務嚴重不足等現象則必然出現。政府應該是公共服務的提供者，而壹個不對選民直接負責的政府必然和地方對公共服務的需求發生脫節。

　　事實上，沒有地方選舉的壓力，地方政府規模和地方對公共服務的需要就失去了必然聯繫，成了風馬牛不相及的兩回事。

　　在這個意義上，自上而下的監督體制是壹種“計劃政治”，而中央缺乏計劃所必需的信息，從而導致公共服務的需求和供給之間的嚴重脫節，甚至產生嚴重的官員腐敗和低效率。只有從自上而下的“計劃政治”轉變為自下而上的“市場政治”，才能彌合政府服務的供給與需求之間的差距；而所謂的“市場政治”，無非就是通過選舉實現的地方民主政治。