作者 獨立農會 寫於不同歷史時期 整理於二零二二年

2001年

已走到盡頭的小農經濟
 
　　──關於中國農村、農民與農業的對話

　　何清漣（美國芝加哥大學訪問學者）

　　程曉農（本刊主編）

　　中國與印度：現代化道路上的遲到者　　

　　何清漣（以下簡稱“何”）：上一世紀中人類經歷的社會變革相當多，但對人類生活產生久遠影響、堪稱最偉大的變革可以說只有兩項：首先是民主政治制度成為人類政治制度當中帶有普適性的形式；其次當推小農階級的萎縮乃至消亡，這一變革永遠切斷了人類與以往世代血脈相連的關係。不可忽視的是這兩項變革之間存在着一定的相關關係，因為說到底，政治就是人的各種社會關係的總和。有什麼樣的人民，就有什麼樣的政府；有什麼樣的政府，就有什麼樣的人民。

　　從有人類開始，人類絕大多數的生活物質必須取給於大自然：農業文明仰賴於土地，游牧民族只能逐水草而居，漁獵經濟則靠下水捕魚、上山打獵才能維持生存。歷史年輪推到亞當.斯密時代，情況依然如故，因此亞當.斯密稱“土地是財富之母”。即使到了第二次世界大戰前夕，世界範圍內農漁業人口下降到總人口20%以下的國家也只有英國與比利時。那時，小農階級是否會被消滅，成了一個極富爭議的“理論問題”。西方的理論家們總以當時的統計數據為依據，來駁斥馬克思的“資本主義消滅了小農階級”這一觀點。

　　但到了“二戰”以後，隨着世界各國日漸將發展經濟作為一個國家的施政主題，工業化進程加速，農業人口大規模地從土地上遷出，進入城市經濟體系的各個現代經濟部門。世界從此進入一個高速發展的時代，以致於當時人大多無法充份理解其變化的意義。到了二十世紀八十年代末，即使在歐洲最落後的小農根據地之一的保加利亞，小農在人口中的比重也已降到三分之一以下。亞洲國家中的日本，農業人口也從1947年的52%降為1989年的23%。[1] 不過，到上個世紀末，整個地球上仍然還有三大地區的人口依舊主要是小農階級。這三大地區分別是：中國、南亞及東南亞的大陸地帶、撒哈拉沙漠以南的非洲。按照世界銀行的分類，世界上所謂的“低收入經濟”基本上都在這三個地區。　　

　　程曉農（以下簡稱“程”）：二十世紀是人類探索社會進步和發展模式的世紀，中國在這個過程中經歷了巨大的起伏和變化，也承受了重重磨難，到現在仍處在制度轉型和現代化的探索期。關起門來，中國人盡可以忘卻“大躍進”和“文革”時代的荒唐，為過去二十年當中終於有了明顯進步而歡欣鼓舞；但打開“窗戶”看世界，似乎值得驕傲的成功就不那麼多了。最常被提起的“成就”，似乎就是“中國以有限的人均耕地養活了占世界五分之一的人口”。其實，乾隆末年中國人口占世界的三分之一，農產量居世界第一。[2] 而那時的英國，若不是有北美大陸為它消解了被馬爾薩斯看作災難的人口壓力，恐怕就內亂叢生，沒有辦法外拓疆土，成為讓世界各國仰視的“日不落帝國”。所以，如若以“養人”論“成就”，那清初至中葉的康乾盛世豈不更“輝煌”？中國當下的進步究竟若何，可以用少數繁華的都市經濟自誇，但如以多數民眾的生存狀態為判斷依據，那麼在當今的中國就絕不能離開農村問題談社會進步。　　

　　何：如果認真觀察，就會發現亞洲有兩個巨型國家沒有完全享受到二十世紀文明的偉大成就，小農階級異常頑強、艱難竭蹶地存活下來。這就是位於南亞次大陸的印度與位於東亞的中國。不管這兩個國家的政府如何努力，這兩個國家的小農階級始終高居總人口的70%以上。這就使得這兩個國家與以往歷史時代相連的臍帶始終不曾完全斷開。　　

　　比較這兩個國家，會發現許多令人驚異的相似之處。首先，兩國都有數千年悠久歷史，曾以輝煌燦爛的古代文明傲視世界，並且同入世界四大文明古國之列。更可驚異的是：兩國的歷史文化在被現代文明消解的過程中，不但未被創造性地轉化成為兩國現代化進程中的精神資源，反而成為一種異常沉重的現實負擔。其次，兩國都是超級人口大國，中國總人口位居世界第一，印度則“榮膺”第二。不過讓中國略感安慰的是：據說由於印度的計劃生育政策不如中國嚴厲，二十年後有可能成為世界第一人口大國。迫於人口壓力，兩國受過高等教育的人為了尋找更好的生活，均喜歡以留學的方式外遷，中國的下層民眾則還喜歡採用高風險的偷渡等不合法方式外移。將保障移民權利列入憲法的美國則成為兩國移民的首選之地。在美國留學生里中國人數量最大，其次則是印度。現在美國的高科技公司中許多技術人員都是印度人與華人。再次，兩國奉行的政治體制雖然不同，但同樣陷入了高度腐敗的泥沼。在每年“國際透明組織”的排名當中，兩個國家的腐敗程度總是名列前茅。印度的腐敗因新聞開放而為世界所熟悉，這有瑞典經濟學家岡納.繆爾達爾《亞洲的戲劇》為證。而中國則“明智”地堅持不完全開放，所以尚未成為國際上研究腐敗的經典對象。　　

　　中印兩國還有一個共同現象：少數大城市高度繁榮，廣大農村周邊地區則極其落後。不過中國近二十年改革過程當中冒出了少數新興小城鎮，印度這類新興小城鎮相對較少。由於宗教原因，印度的城市大街上到處都是聖牛的“遺矢”，氣味難聞。中國人則可以驕傲地宣稱：中國的幾個用來裝點門面的“現代化櫥窗”城市相對要乾淨靚麗得多。比如，深圳就因很“明智”地沒讓國際花園城市的評委們觀看臭氣熏天的深圳河、新洲河，得以評為世界花園城市；而印度就沒有評上世界花園城市的“現代化櫥窗”。可以說，中印兩國的人口與資源狀況註定了它們要拖拽着“小農階級”這個前現代社會的龐大尾巴進入本世紀。　　 

　　程：與南亞和非洲國家不同的是，中國過去五十年裡為了現代化進行過驚天動地的制度試驗，但並未因此而把中國從世界上的落後組群中拽出來。中國嘗試過農業集體化，乃至其最高形式“軍事化作業”加“大食堂”，付出數千萬條人命的慘重代價後，才又在現實的巨大壓力下，重新退回農業的個體經營模式──人口壓力也迫使中國沒有辦法推行農業現代化，否則被從土地上拋出來的農民將無處可去──這一期間，中國曾經有過上千萬農民離鄉進城的“大躍進”式工業化，也推行過縣縣“五小工業”遍地開花，旋又發展出鄉鎮企業“離土不離鄉”的現代化模式，最後還打開多年鎖閉的國門請來了港台資企業。這種種措施無非是一個目的：為成千上萬的過剩農村勞動力找到謀生之路。　　

　　儘管八十年代前期因農村改革創造出的一次性制度變遷效應，曾產生了短暫的農村經濟繁榮，但這些很快就成了昨日黃花。城市經濟的發展始終無法充份吸納數億農村剩餘勞動力，科技進步使得企業迅速從勞動密集型向技術及資本密集型過渡，企業對勞動力的需求相對減少，而來自傳統農區、完全未經任何現代技能訓練的低素質勞動力也無法適應科技化時代的技能要求。從九十年代後半期開始，大學畢業生分配日益艱難，中國又過早出現了“知識型勞力過剩”現象。為了避免“畢業即失業”的困境，不少大學生選擇“考研”這條途徑以增加“就業資本”，近四年來每年“考研”的學生數量都以30%的速度遞增。有人將此現象戲稱為“就業問題緩期三年執行”，而近兩年來大學大量擴招本科學生其實也具有這一功能。在此大背景下，農民、農村和農業這個習稱“三農問題”引發的種種社會矛盾又再次突顯出來，讓社會重新感受到中國現代化的“陳年積痛”，也讓一切真正關心中國現實的研究者們痛感“三農問題”仍然是中國現代化進程中的一個基本難題。　　

　　何：中華歷史幾千年，農民一直占據人口的大多數，安農則安天下，而安撫農民最根本的措施就是“驅農歸田”，讓農民有田可種。而現在種田卻成了一件邊際收益為負值的產業。世代務農的農民突然發現，不種地無以為生，種好地也未必得益，甚至多種不如少種。號稱“湖廣熟，天下足”的魚米之鄉的湖北與湖南洞庭湖地區的農民，有不少已離家外出，做各種營生謀生，土地因此撂荒。[3] 湖南省漣源市楓坪鎮金家村全部耕地只有869畝，人均耕地只有0.72畝，比最低生存保障線還低0.08畝，但因種田無法養活自己，該村家民紛紛離家外出，拋荒土地多達130多畝。而整個楓坪鎮拋荒土地就高達1,500多畝。[4]　 

　　有人具體記載過鄉下親戚算過的一筆賬目：一個農民家庭4口人，種了6畝地。由於山區自然氣候原因，莊稼人都是靠天吃飯；1999年，該農民家庭只收了400多斤半仁麥子，去年收成好些，4口人總共收了3,000多斤麥子，麥價1斤0.34元，也就值1,000多元，而光買化肥就花去200多元，況且還要留下2,000多斤麥子充口糧，剩餘1,000多斤賣不到500元；而村提留、鄉統籌、義務工、勞動積累工、農業稅等等，每人需上交153元，4口人就是612元。為此作者的表哥感嘆，農民辛辛苦苦種了一年地，種田的收益還沒有支出多，上交款還得靠賣豬和出外打工的錢補貼。更讓農民委屈的是每人65元的特產稅，當地的“上級”強迫農戶人均種0.4畝辣椒地，以便據此收農林特產稅。但遇上好年份辣椒每畝的收入才300多元；若遇到天旱，往往絕收，可是鄉政府仍然強行照收種植辣椒的特產稅。在此情況下，農民都想退責任田。[5] 這種情況在全國各地都程度不等地存在。只是在非農產業發達的地區，農民的承受力略強一些而已。　　

　　程：其實，農民收入的下降早已出現。我在1996年發表的一篇論文中就曾指出：經筆者分析全國各省農民1987年到1994年的人均實際收入（即扣除了物價上漲的影響、可以在各年之間比較的收入）後發現，從1987年到1994年，只有福建、廣東、浙江、黑龍江四省農村居民的實際收入增長速度勉強趕得上全國城鎮居民的收入增長速度；在全國鄉鎮企業最發達、農村居民最富裕的廣東和浙江，1994年當地農村居民的人均收入僅及全國城鎮居民平均收入的一半；而安徽、新疆、寧夏、湖南、貴州五省區的景況則是今不如昔，這些地區農村居民1994年的實際收入不是比1987年還少就是和1987年一樣、毫無增加。[6]　 

　　此後越來越多地區的農民收入增長陷入停滯不前甚至有所減少的境況。最近國家統計局開始承認，農村居民的收入增長明顯放慢，有時只有兩三個百分點。事實上，從一些來自鄉村基層的報導看，就連這個官方數據也有很多水份。許多鄉鎮長、縣長為了呈報政績，往往人為地誇大農民的收入。甚至當農民的田產收入下降時，有些基層幹部就按照農民家裡有幾棵果樹、有幾隻母雞來計算一年的最高產果量和下蛋數，好湊出一組“增長”的農民家庭收入，至於母雞實際上下了多少蛋、果樹是否年年都能結那麼多果子，這些幹部就不管了。有經驗的經濟統計專家都了解，統計局的農民收入統計一般都有高估的傾向，若以此來估計全國農民的消費能力，會出現明顯的偏高誤差。這一點，其實可以依據農村消費品市場需求多年不旺這一事實做出側面判斷。　 

　　另一方面，近年來農民務農的現金收入呈逐年下降之勢，統計局為了“突顯”農民收入的增長，比較喜歡用“農民人均年純收入”這個指標，而不太願意比較“農民現金收入”這個指標。因為使用“農民人均年純收入”指標，就可以把農民自產自用的農產品折價計入；即使農民手頭的現金越來越少，只要把他們家中的存糧數根據需要計入收入統計，就仍然可以“湊”出一個農民收入“增長百分之一至二”的數字來。由於近年來農產品價格一再下跌，農民如將收穫的農產品全數出售，將嚴重虧本，他們只好暫時把農產品囤在家裡。越是以農業為主的省區，農民純收入中這一部份無法變現的“收入”所占比重就越大。如果不是有上億農民四出打工，給他們的家庭帶回一點現金收入，那麼許多農民家庭恐怕連應付攤派的現金都拿不出來。　 

　　當都市裡的人們暢想着新世紀的小康生活時，大概沒有多少人會意識到，由於農村經濟陷入困境，中國的都市繁榮其實是非常脆弱的。如果不能從九億農民的現狀出發去認識中國的問題，而只從幾個繁榮的大都市出發認識中國現代化問題，完全有可能誤判中國社會經濟形勢的大局。　 

　　何：農民不願意種地，這可是中國歷史上從未出現過的新問題。由此我想到了中國一向很重視的史學今日之命運：中國文化主流共分經史子集四大門類，史的地位僅次於經，侍講官給皇帝講經之外還必須講史。然而這門學問到近二十年裡卻一敗塗地，陷入無可挽回的衰落狀態。究其根源，主要原因恐怕就在於史學藉以立身的功能──“以史為鑑，可知興亡”這時已經喪失了，當今社會已經無法從歷史中找到任何可供參考的統治經驗與制度借鑑，於是史學也就成了道道地地的“死學”。以農民問題為例，二十五朝“安農”的歷史經驗，在今天恐怕都已經沒有多少借鑑意義。時移勢易，這些新時期的新問題還得依靠我們自己摸索解決。　 

　　中國的“三農”問題確是任何研究中國問題的人都不能迴避的。“三農”問題解決不好，再發達的城市經濟也只是漂浮在小農經濟汪洋大海上的一小塊綠洲，大海風濤一起，綠洲也就會隨着傾復，這已經是近代史以來幾次大的農民革命留給我們的沉痛教訓。　 

　　亂攤派令農民處境雪上加霜　　　 

　　程：近年來，讓人非常痛心的是，正當多數農民處於生活艱辛的狀態時，縣鄉兩級幹部的腐敗以及對農民的橫徵暴斂，把農民種田的微薄收入搜刮一空，農民的不合理負擔之重前所未有。由於這方面的情勢相當嚴重，因此國內媒體有時也披露一些局部事例，有的甚至說，“三提五統”快把農民壓垮了。　

　　何：農民負擔問題是一個非常嚴重的問題，農民上交的各種稅費相對於農民所得的各種收入來說確實太重了。各種稅費太多，其中許多屬於亂收費。農村里流行一句話：“一稅輕，二稅重，三稅無底洞”，這裡的“三稅”指的就是亂收費。許多地方農民對抗的其實就是亂收費。　

　　農村為什麼要亂收費？雖然地方政府經常以補充民辦教育經費等作為增加稅費的堂皇藉口，實際上主要原因之一是要供養鄉鎮幹部。中國的政權歷來建制到縣，改革開放後解散了人民公社，對鄉一級組織的定性一直不很確定，到了現在實際上已經將鄉鎮政府變成了擁有實體財政的一級政權，甚至還變換形式向村一級延伸。對應着從中央、到省、縣政府龐大的機構設置，鄉政府逐年膨脹，也設立了條條林立的機構部門，這些部門又派生出大大小小的一批事業單位和所屬企業，吃閒飯的人越來越多。它們都打着為農民服務的旗號，但是實際上往往是以此為名，強行向農民要錢來養活自己，形成了龐大的利益集團。即使是在村一級，也有很多人利用各種關係躋身此列，成了“不穿官服”的官吏與准官吏。《中國經濟時報》登載過一位老農寫給中央領導的一封信，這位老農談到，二十多年前，他所在的鄉只有30多位幹部，現在卻有300多位。要養活這數量日益龐大的幹部，錢從哪裡來？最後必然是從農民身上刮。　

　　一些地方形式上設立了農民“負擔卡”制度，目的是為了把攤派透明化，減少亂攤派。1997年，江蘇省通州市曾就農民負擔問題做過一次專題調研。該市農工部部長指出，近年來農民負擔增加的絕對值很大，有些鄉鎮把不該列入“負擔卡”的服務收費和其他收費統統列入負擔卡，如聯防費、農機管理費、廣播收聽費、合作醫療費個人支付部份、自來水建設費、有線電視建設費等。這就大大擴大了依照正式文件規定農民本應負擔的費用。　

　　程：問題的癥結其實不完全是地方政府胡作非為，中央財政斂得太多、不顧基層財政的困難也是一個原因。1994年實行稅制改革後，中央財政明顯寬裕了，花起錢來不再象八十年代那樣束手束腳，但地方財政的份額卻相對收縮了，其財政收入不足以養活省、縣、鄉幾級政府日益龐大的官員隊伍。過去幾年中，越來越多的縣級財政已不能按時發放工資。在集權體制下，地方財政收入短絀的結果，必然是省財政擠縣財政、縣財政擠鄉財政，最後造成了縣、鄉兩級財政入不敷出。於是，縣、鄉政府就必然要把日常開支的很大一部份轉嫁到農民頭上，用稅外攤派的方式強迫農民們養活基層官員。　

　　雖然一些地方的鄉鎮政府也試行過所謂的“機構精簡”，但幹部人數並未減少，只是把一批可以創立收費名目的行政機構從財政預算列支改為“創收自養”。這表面上減少了黨政部門內列編開支的正式官員人數和機構數，但同時卻形成了許多靠亂收費、亂罰款為生的准政府機構(如鄉一級的計劃生育辦、司法所、民政所等)，為這些機構借行政管理和公共服務為名搜刮民財打開了“合法”的大門。這些機構本來是行政管理部門中必不可少的提供公共服務的部門，政府讓農民繳納稅收的理由就是為了要支撐這些部門的運轉，而這些部門既有財政支持，則提供公共服務時就沒有理由亂收費，至多只應收很少一點業務成本費，這是世界各地正常國家的普遍情況。而現在中國一些省份卻把這些必不可少的公共服務部門“改革”成完全靠收費養活的准政府機構，從而省下正常稅收去養那些多餘的、沒有理由收費的機構和幹部，這實質上是強民所難，借社會對公共服務的需要而轉嫁公共服務成本，向農民變相收取“公共服務稅”；同時也“逼良為娼”，引導着這些提供公共服務的行政機構借服務為名、行搜刮之實。結果一些機構為了提高其幹部的收入或增加買車配手機的開支，而將為民服務的本職工作變成了趁機敲詐勒索，出現了許多光怪陸離、匪夷所思的現象。例如，司法所盼望農村裡的司法糾紛越多越好，民政所則希望農民離婚多，這樣他們才有機會多“創收”。更荒唐的是，計劃生育部門一面抓人刮宮結紮，一面又盼着農民計劃外懷孕；村裡有人賭博了，鄉派出所反而暗暗高興，因為這樣才有理由對農民處以巨額罰款，為該機構的人員多發錢。這些情況早在五年前就日益普遍化，1996年有學者突破縣鄉幹部的阻撓，深入河南各地農村調查，發現了大量這類實例。[7]　

　　只要這支龐大的編內、編外官員隊伍存在一日，地方政府就必然多方設法攤派。中央政府對此其實心中一清二楚，下命令嚴禁攤派，其實往往不過是表面文章，明知禁而無用的。而且，龐大的縣、鄉幾級編內、編外幹部不但要吃飯花錢，甚至也想向沿海繁華地區的官員消費水平看齊；他們不但想過上“小康”生活，還想在新世紀裡生活水平再上一個台階。例如，七、八十年代鄉鎮長們平時多住在辦公地點的宿舍里，他們的家基本上在當地或附近，步行或騎自行車就能回去；而現在全國的鄉政府負責人九成居住在縣城，每天坐着公家的汽車從縣城到鄉政府上下班，所化費的購車、養車、司機、汽油費一年就達數千億元。現行的基層財政預算不可能包括這筆龐大的開銷，最後其中的一多半必然以各種名目轉嫁到農民頭上。於是，為了鄉鎮長們“腿上的現代化”，全國農民一年收入的幾分之一就填進去了。兩年前《中國改革報》等報紙批評過這個現象，中央政府似乎也呼籲過“要解決公車私用”的問題，不過，一涉及到各級幹部的切身利益，這方面的改革就照例是雷聲大雨點小，最後悄無下文。　

　　當前全國鄉、鎮、村吃“三提五統”的脫產人員已達1,400萬人　 

　　[8]。即使不再從農民中吸收新幹部，光是每年安插復員轉業軍人、大中專技校畢業生等，就必然增加上百萬人。據國家稅務總局科研所的張培森、劉佐分析，各級政府的亂集資、亂罰款、亂收費、亂攤派數額，早在1996年就已占到國內生產總值的10％，與正項稅收的規模相當。[9] 五年來這個比例又大幅度上升了。這個驚人數目中很大一部份就着落在農民身上。所以，從九十年代初起農民的負擔就逐年加重。據統計，從1990年到1995年，農民人均承擔的各種稅收、集體提留等費用，年均增長幅度高達18.1%，是同期農民收入增長幅度的一倍多。[10]　　

　　《黃河邊的中國》一書的作者曹錦清記述過河南省太康縣一個“既有經濟頭腦，且很有些思想”的蘋果園主劉某1996年對他說過的話：“稅收既多，又重，攤派的名目，多得沒人搞得清楚。事實上，鄉、村幹部從來不向農民說清楚，沉重得令人無法忍受。每年夏收、秋收剛一結束，鄉幹部便帶着鄉派出所公安人員進村催征，壓得老百姓喘不過氣來。我可以這樣說，這些年來，老百姓一直生活在驚慌、恐懼當中。”[11] 這反映出可憐的中國農民的心聲，聽起來好像是時光倒流到了民國時代。可惜國內的媒體很少能登出這樣的聲音。　　

　　何：國家統計局農村社會經濟調查總隊1999年公布過一個調查結果，全國農民純收入中平均有5.2%以稅費形式交給了國家和集體，另還有其他各種攤派負擔，占純收入的比重是：東部省份為3.5%，中部省份為7.3%，西部省份為5.5%；越是經濟不發達的地區，這類攤派對農民造成的負擔也相對越重。[12] 政府規定“三提五統”的徵收絕對額不能超過上年農民人均純收入的5%。對經濟情況相對較好地區的農民來說，支付這個數額問題不大，而且可能也覺得負擔不重；比如，廣東地區將近一半農民不再務農，對於這一群特殊“農民”而言，這些稅費確實不算什麼沉重的負擔。[13] 但是目前全國農村還有52%的農民家庭仍然處在勉強溫飽的狀態，對這些低收入戶來說，純收入中自種自收部份本來就大，現金收入很少，占純收入5%的稅費很可能就會占其微薄的現金收入的幾分之一。因此，對經濟發達地區的農民來說不是個負擔的稅費，對於全國一半以上的農民家庭卻是個實實在在超出了承受能力範圍的負擔。　　

　　江蘇省通州市人大常委會財經工作委員會曾很認真地撰寫了一份“關於全市農民負擔情況的調查報告”。由於報告的執筆者非常認真務實，報告內容與通常的官樣文字不同，能夠反映出農村中明文規定的“三提五統”之外的亂收費情況。該報告透露了一條很重要的信息：加重農民負擔的並非只是鄉村兩級組織。該報告透露，據對12個鄉鎮的不完全統計，1997年農民負擔的絕對值平均增加了40%，最多的鄉鎮增加74.6%，高出農民人均純收入增幅20個百分點左右。有的農戶當年的負擔總額比上年增加幾倍。產生這種情況的主要原因是：第一，一些鄉村填報的農民純收入數字水份較大，收入數虛漲，提高了農民的實際負擔係數，因而加重了農民負擔。第二，鄉鎮以上各級政府興辦的各種工程項目建設，也程度不同地增加了基層和農民的負擔。如公路工程等，每個鄉鎮要負擔幾萬元，多的近百萬元，這些錢有的鄉鎮用“以資代勞”集款，有的鄉鎮則按每位勞動力或人頭收取。第三，文件規定之外的負擔過重。如各項捐款、“兩化”達標、農村改造飲用水系統、平墳復耕費、適齡青年徵兵費、聯防治安費、教育集資、藉資等等。雖然這些大都是為民辦的實事好事，但都超出了當地政府本身的財力，一般都要靠強行攤派才能進行。[14]　 

　　通州市人大還算是關心農民利益的，而有的地方政府簡直就貪婪得無法無天。例如，安徽省樅陽縣錢鋪鄉政府為了搜刮民財甚至非法設立本地的“私稅”：不管農民有沒有收入，按人頭強收“個人所得稅”；不管農民是否生產“特產”，一律徵收“特產稅”；實在編不出別的名目了，還要硬設一個“其它收入稅”。[15] 這種現象顯然不是個別的。　　

　　許多鄉鎮政府一方面非法亂設稅費、搜刮民財；一方面到處舉債，以致於鄉村政權組織過度負債，而嚴重製約着農村社會經濟的正常發展。據對湖南農村全省鄉村負債問題進行的調查，1998年湖南全省鄉村政權組織負債總額已達59.3億元，負債鄉村政權的比例高達88.4%，平均負債額達200萬元。這些負債主要是為了應付這樣一些開支，公款私用、挪作他用、揮霍型的小車開支、租車和招待費用等，甚至還有鄉幹部利用公款給三陪小姐配BP機的支出。[16]　 

　　現在，很多地方的農民靠農業收入已經難以支付攤派費用了，他們往往要靠外出打工的收入來支付攤派。這不僅標誌着當地的農業已經難以支撐龐大的鄉村政府的開支需要，而且意味着，很多內地鄉村政府的攤派已經通過外出民工的腿延伸到了沿海地區，通過對本地籍民工的外地非農產業活動徵收稅費來維持其開銷。據報導，湖北省監利縣某村村幹部甚至“遠征”海南省海口市的一個垃圾村，向舉家到海口拾垃圾謀生的本村村民催要攤派款項。[17]　 

　　由於農民不堪重負，全國已發生多起農民對抗亂收費的事件，農民與地方政府的對立越來越嚴重，在與政府對立的過程中也出現了新型的“農民領袖”，他們是當地農民利益的代言人，挺身而出表達農民的利益要求與其他呼聲。[18] 《南方周末》去年的一篇報導曾引起轟動：江西《農村發展論叢》雜誌社印製了一本增刊，名為《減輕農民負擔工作手冊》，搜集了各種中央有關農業政策的紅頭文件，以便農民據此掌握哪些收費屬中央規定要徵收的，哪些屬於地方自定的亂收費，結果該刊卻被當地政府視為“反動刊物”，該雜誌主編只得流浪在外四處躲藏。[19] 四川省重慶市巫溪縣漁沙村上百村民曾為逃稅而躲進深山，一位農婦因不堪重負而自殺。[20] 可見亂收費在農村已成為“猛於虎”的苛政。　　

　　程：近幾年來，農村基層幹部與農民的最大矛盾就是攤派和反攤派的矛盾。農民的日子越艱難，對攤派的反彈也越大。為了從農民家裡搜刮到足夠的財物，許多鄉政府專門養了“收糧隊”（類似於“二警察”）之類的隊伍，以便用暴力強迫農民交納攤派。在鄉政府和農民之間出現了“正反饋”式的“循環”：農民越是反對攤派，鄉政府就越需要擴大強行實施攤派的隊伍和幹部人數，而這又相應增加了攤派的負擔，必然會引起農民更強烈的反對；農民與基層政府之間的矛盾衝突越多，上級政府就越傾向於擴大基層幹部的人數和強化基層政府的功能，而這勢必進一步加重壓在農民頭上的攤派負擔，使得農民與基層政府之間的衝突更加激化。這種“官逼民窮”的“惡性循環”只會導致官民兩敗俱傷的結果，隨着基層政府機構的寄生性和掠奪性特徵日益被農民所認識，矛盾和衝突必然逐漸積累起來，朝着爆發點逼近，從中不可能導出良性的社會效應。　　

　　農民貧困的根源在哪裡？　　　　

　　何：從政府頒布的統計數據來看，自1997年以來農民收入就轉入了低增長階段，1998年農民的現金收入出現了多年來的第一次零增長。[21] 2000年國家統計局農調隊報告說，在上海市城市居民人均工資達到16,641元、北京達到14,054元的今天，1999年全國農村居民人均年純收入僅為2,210元，其中52%的農村家庭人均年純收入不到2,000元，尚處勉強溫飽階段；另有26%的農村家庭人均年純收入在2,000元至2,999元之間，算是溫飽有餘。[22] 由此觀之，在全部農村人口中，勉強溫飽的農村家庭大概占將近四成多。有人將中國農村的貧困歸結於農民負擔太重，其實這只是問題的一個方面。因為即使農村稅費改革完全到位，也只能減輕農民負擔，卻不能解決農村總體上的貧困問題。中國農民總體貧困的根源其實並非負擔太重，而是農業人均產出低，人均剩餘少。　　

　　中國是個農業大國，如果光看有關部門頒布的種種總量數字，或許會讓人產生沾沾自喜的感覺。例如，當回顧九五期間農業生產能力穩步提高時，報紙上介紹說，九五期間我國糧食產量年均達50,485萬噸，基本穩定在5億噸以上，油料、糖料、肉類、水產品年均產量分別為2,320萬噸、8,968萬噸、5,353萬噸和3,730萬噸；從總量上來說，我國農產品產量穩居世界首位。[23] 這個“首位”能說明什麼問題呢？比較各國經濟水平的高低不是玩總量數字的“比大小”遊戲。自從人口學成為一門學問之後，人們就已懂得，要按照人均占有財富量和人均生產率來衡量一國的社會財富和經濟實力。如果將上述總量數據按中國人口總數計算平均數，或者按中國農業人口計算平均數，我國單個農業勞動力生產率低下這一事實就無法迴避。僅以糧食一項來計算，三億多農業勞動力生產5億噸糧食，人均三千斤而已，其中三分之二以上要用來養活九億農村人口，每個農業勞動力能夠出售的餘糧不過幾百斤。那些“宏大”的總量數字完全不能掩蓋中國是個農業弱國的真相，“農業總量大、人均剩餘少”從來就是個突出問題。　　

　　自從二十年前恢復小農經濟以後，解除舊體制的束縛曾一度帶來農業的繁榮，1979年至1984年農業在國內生產總值中的比例比1978年高了好幾個百分點，這實際上主要是人民公社時期被壓抑下去的生產率的反彈。八十年代中後期以來，農業中累積的各種積弊正在逐步釋放出來，這些積弊包括：生產手段落後，畝產達到極高水平的情況下邊際報酬嚴重收縮，勞動力生產率太低，農村社會組織形式落後等許多問題。因此，中國農業逐漸又現出疲態，在國內生產總值中的比例一路下滑，1998年僅占18.0%[24]，有關材料顯示，近幾年這一比例一直未變。與此同時，國家從農業當中再也得不到多少積累，1999年國家財政通過各種途徑從農村收上來的是1000個億　 

　　[25]，而當年的國家財政收入突破10000億元　 

　　[26]，也就是說，農業這個中國勞動力投入最多的第一產業對社會的貢獻額只占國家財政的十分之一。事實上，收上來的這點農業稅甚至還比不上返還到農業口的農林水利等財政投入。改革後中國農村的經濟體制大體上恢復到市場調節為主的正常狀態，從經濟能力與技術上來說，中國不是沒有可能實現農業生產現代化。為什麼仍然堅持實行這種以家庭為單位的小農耕作模式，主要原因就是人口壓力。　

　　程：任何社會的分配與再分配都只能建立有剩餘的基礎上，按照中國農業這種低效益的產出，農民連維持自己的生存都是個大問題。占總人口70%的農村人口和占勞動年齡人口50%的勞動力，是無法依賴在國內生產總值中僅占18%的農業養活的。農業問題專家溫鐵軍先生指出：隨着人口增加，我國9億農民人均0.1公頃土地僅夠維持生存，1998年純農業收入產值達到13839億，但人均只有1537元，扣除2/3自給自足部份，實際收入只有約500元；因此可以認為，大多數傳統農業的種植業畝均收入扣除固定成本和活勞動成本已經是負值，農業本身談不上剩餘；但是在80年代農民收入增加時期建立的農村上層建築必須獲取農業剩餘才能維持，於是就出現了竭澤而漁的亂收費現象。[27]　

　　何：其實農業不能產生剩餘於中國來說並不是什麼新問題。劍橋學派的埃德溫.坎南提出的適度人口思想就是指勞動力與土地面積之間必須保持一個合適的比例。他指出：在任何一定時期，在一定土地面積上生產而獲得最大生產率的人口是一定的。換言之，在既定時間裡，其它條件不變，隨着勞動的增加，收益會按比例遞增；但當勞動增加到最大收益點時，則收益不再增加，與最大收益點相適應的人口數量就是一個社會最合適的人口數量；當勞動的增加超過這一定點，則收益會按比例減少，出現邊際報酬謝遞減現象。美國華人學者黃宗智先生在他的《華北的小農經濟與社會變遷》一書裡就專門用中國華北地區的資料論述過“高水準均衡陷阱”的概念，其含義是，中國由於勞動力過剩，以致於農業耕作集約化到了邊際報酬收縮的狀態。我在《人口：中國的懸劍》一本書裡也專門談過這一問題，並專門引過包世臣《郡縣農政》一書的記述：“凡治田不論水旱，加糞一遍，溢谷二斗；加做一工，亦溢谷二斗”。包世臣談到，水田一畝需要八九個工，按畝產1.5石計，加做一個工只增產三十分之一；在複種的情況下也差不多，種雙季稻只比單季稻增產20-35%。也就是說，早在清代就有人意識到，單位面積產量不能與投入的勞動力按同比例增加。　

　　與其他農業國邁向工業國的國家現代化進程相比，中國存在着一個相當獨特的現象，在農村耕地面積總體減少與人均耕地降低的同時，農戶總戶數卻在增長。這一現象正好與戶均耕地面積加大的國際趨勢完全相反。1978年，中國耕地面積為99,938.5千公頃，人均1,030平方米、戶均耕地面積5,730平方米；到了1995年，在耕地面積下降了4.5%、變為94,970.9千公頃時，人均面積卻銳減24.3%至780平方米，戶均面積銳減28.8%至4,080平方米。[28] 這個驚人的下降速度導致的直接結果就是，農戶經營規模繼續縮小，農村剩餘勞動力繼續增加。這種耕作規模小型化距離現代農業所要求的農民人均耕種面積相距越來越遙遠。　　

　　有人曾經這樣比較：按目前德國的營養標準衡量，一個德國農民平均生產55個人的食物消費量；而中國是65%的勞動力（全部人口的28%）直接從事農業生產，這意味着一個中國農民平均養活不到4個人──相當於他自己的家庭人口數──而攝取的熱量與蛋白質卻比德國的水平低得多。這一計算以中國農村家庭平均4口人為依據，實際上農村家庭平均人口高於5人。我再補充一點：如果要是計算養活中國農民所需要的生態成本，應該說他們可能是世界上最昂貴的勞動力。比如在大小涼山地區，養活一個人需要剷平幾座山頭的草木才能種出一些小馬鈴薯供吃與做燃料。有的環保人士到西南與西北地區考察，看到此情此景時驚呼“一個人等於一台鏟草機”！所以，片面強調我國勞動力價格低廉其實是個思維誤區。衡量勞動力價格不應只考慮勞動力可能得到的微不足道的貨幣工資，而必須按生產及維持這些人民的生活並使整個經濟付出的實際代價來衡量。　　

　　由以上分析可見，中國農村總體貧困的根源是農業生產率低，人均剩餘少，而“亂收費”問題無異於雪上加霜。我國長期以來進行的所謂“扶貧”，實際上就是那些資源稟賦太差的貧困地區的人們“依靠餵奶過日子”，即通過國家力量進行的財政轉移支付維持生存。從中國農村的現實狀況出發，只能得出一個結論，在中國農業生產狀況沒有大的革命性進步的情況下，就算亂收費問題解決得比較到位，也無法從根子上解決中國農村總體上的貧困問題。　　

　　農村剩餘勞動力何處去　　　　 

　　程：過去五十年中將近一半時間因推行強制農業集體化使農業低產、農村貧困的局面更加嚴重，但由於同時實行了嚴格的戶口和遷徙管制，農民被束縛在祖輩居住的村子裡，再窮也只能乾熬着。八十年代初，農村改革徹底拋棄了嚴重束縛農民經濟和人身自由的人民公社體制，農業生產力迅速回升，農民也多少有點陶醉在失而復得的小農田園夢當中。但很快中國的一個致命問題──人口與資源比例嚴重失調──就重新暴露出來，農業收益遞減，對農民的攤派日益加重，逼迫着越來越多的農民另尋謀生之路。農村剩餘勞動力如何轉移，成為一個關繫到中國社會轉型能否成功的關鍵問題。　 

　　何：過大的人口壓力使得中國近三百年來經濟增長的成果幾乎被新增人口蠶食殆盡。原來的人民公社體制按人口分口糧的機制大大刺激了農民的生育欲望。改革之初，實行家庭承包責任制以後，生產積極性獲得提高后的農業生產率提高也模煳了大家的人口危機意識。後來認識到這一問題時，大家也以為只要推行人口城市化，就會逐漸縮小城鄉經濟的二元對立。我記得那時候美國發展經濟學家劉易斯的《二元經濟論》是大學裡經濟學專業學生最歡迎的書，勃興的鄉鎮企業對農村剩餘勞動力的吸納也激起了大家心中的無限希望。中國農民的所謂“三元就業模式”──指農業、鄉鎮企業、跨區域流動就業──也就是在這時形成，並被大家視為消化農村過剩勞動力的一條長期有效的途徑。　 

　　在城市就業還不算非常艱難的1998年，據對38個縣市的調查，農民外出就業占農村勞力的六分之一；在低收入縣市，外出就業占農村勞力的20%，相當於當地非農就業的85%；而在高收入縣市，流入勞力相當於當地勞力的28%，當地鄉鎮企業職工的67%。1989年至1996年這些縣市外出的農民工共寄帶回家鄉348億元；在22個低收入縣中，1996年帶回鄉的資金為45億元，1989年至1996年寄帶回鄉資金達220億元。[29] 從全國來看，1998年農村勞動力在非農部門就業約占三分之一，農民收入中來自農業的部份占57%，來自非農部門的部份已達43%。[30] 經濟發達地區的不少農民已告別土地，如浙江農村早在1996年就已有55%的勞動力從事非農產業，到1998年，轉向第三產業的勞動力人均收入已超過8,000元，其中交通運輸業和商業飲食業勞動力人均收入超過萬元，是農業勞動力人均收入的4倍。[31]　 

　　程：中國的情況與一般發展中國家有所不同，由於人口基數過於龐大，而農村人口增長率又相當高，所以按通常速度推進的城市化進程始終無法解決農村剩餘勞動力的就業問題。其他發展中國家經過一段城市化過程後，農村勞動力就逐漸轉移到城市經濟部門去了；而中國的城市經濟部門本來就一直面臨着連城市勞動力都無法充份吸納的困境，這樣農村勞動力的出路在很大程度上就要指望在鄉鎮企業中就業，使得這成為三元就業中相當重要的“一元”。而鄉鎮企業因其對中國農村剩餘勞動力的吸收，也成為中國經濟改革中一項引以自豪的成就。　 

　　1996年是中國鄉鎮企業吸收農村勞動力最多的一年，超過1.3億人。[32] 此後，隨着環境問題與可持續發展問題的日益突出，鄉鎮企業的種種弊端尤其是對環境的破壞等問題日益突出，開始面臨從粗放型向集約型的調整、收縮、整編、改制、淘汰，在這種情況下，近年來鄉鎮企業連續關閉裁員，不但不能吸收多少新的農村勞動力，相反卻吐出了上千萬勞動力。這就使得離土不離鄉這條路對於廣大農村低素質勞動力來說，已經不再是一條暢通的坦途。1996年以後的三年中，鄉鎮企業的增長率都低於18%：1997年是17.8%，1998年是17.5%，1999年已經跌到14.2%。與此同時，吸收農村剩餘勞動力的能力也日漸枯竭，1996年以後的三年當中，鄉鎮企業的就業人員以每年500萬人的速度在減少，所以現在鄉鎮企業的實際就業人員已經低於1.2億人。[33]　 

　　正當鄉鎮企業開始吐出農民工時，城市吸收農民工的大門也同時變窄了。九十年代中期以前，政府一直用銀行貸款餵養低效率、高浪費、缺乏活力的國有企業，雖然暫時維持住了表面的經濟增長和城市就業，並得以迴避國有企業改革這一在意識形態、社會控制政策諸方面令政府極為頭痛的任務，但卻埋下了銀行壞帳高築、風險叢生、金融系統可能崩潰的隱患。九十年代下半期，為了挽救金融系統免於崩潰，政府不得不部份放棄了對國有企業的保護政策，結果國有經濟部門立刻陷入難以自拔的困境，數千萬國企職工陸續下崗。為了減輕城市就業壓力，四個吸收農民工最多的大城市北京、上海、廣州、深圳都出台了一些規定，要求企業僱傭勞動力時必須按比例接收本地居民，從而限制外來勞工的就業機會。　 

　　鄉鎮企業的這一波衰退並不完全是經濟形勢周期性變化的結果，還有更深層的體制原因。過去二十年中，鄉鎮企業的快速發展背後有一隻基層政府的“手”在推動，這曾一度被一些學者視為中國鄉鎮企業發展模式的優勢，現在卻可以看出，這隻“手”也造成了鄉鎮企業發展中的盲目性和不經濟性。一旦全國範圍的“泡沫經濟”消失了，大批趕“泡沫經濟”風頭的鄉鎮企業就難以生存下去。鄉鎮企業有過一個“成功典範”，即“蘇南模式”，現在這個模式卻已顯現出明顯的敗像，蘇南的基層幹部也不得不坦承這條道路的局限性，開始了反思。　 

　　一些經濟學家們提出了發展小城鎮、提高城市化進程以轉移農村過剩勞動力的發展戰略，與當前城鄉共同面臨的巨大而緊迫的就業壓力相比，總令人有遠水不解近渴之感。而且，中央政府把有限的城市開發資金都集中投入到少數作為“門臉”的大城市，以吸引外資，而內地省縣財政早就捉襟見肘，指望地方財政資金開發中小城鎮其實是“望梅止渴”。在這種情況下，如果逼着縣市地方政府開發小城鎮，必然是把開發資金的負擔基本上轉嫁到農民頭上，進一步加重已經超過極限的對農民的攤派，也為地方官員通過市政工程建設中飽私囊打開方便之門。結果很可能是，小城鎮建設“虎頭蛇尾”，空有道路、賓館、綠化帶，卻沒有多少能生存發展、吸納就業的新建企業，農民被挖得更苦，而地方官員的腰包則又鼓起來一塊。過去幾年不少內地縣城開發的結局不恰好證明了這點嗎？　 

　　發展經濟、擴大就業的核心問題在於企業發展，而正是在這點上，中國目前從上到下都缺乏、甚至不願意對國有企業、鄉鎮企業的體製作深刻反思，因此也始終未真正從過去二十年的經驗教訓中總結出可行而有希望的企業發展模式來。這其實充份反映出“漸進式”改革道路的弊端，即得過且過、短視保守。如果說這是嗜權如命的官員的通病，那麼真正的知識分子是不應該跟着“起舞”、一味粉飾頌政的。中國雖然有那麼多頂着學銜名望的經濟學家，可惜，其中大多數卻只是熱衷於“奏摺”和“聖眷”，很少有人敢於面對這個現實問題說幾句真話。　 

　　城鄉差距返回原點　　　　

　　程：在發達國家和新興工業化國家，與小農階級的萎縮相伴隨的是城市化之後城鄉差別的消失。發展中國家則是另一番景象，過剩的農村勞動力不斷轉移到城市中去，城市的高度發展多以農村的衰落為代價，在亞洲國家尤其如此。而一些發展中國家的政府也經常以擁有上千萬人口的城市而自傲，中國現在也有不少城市政府把建成百萬人口大市懸為現代化的一個目標而列入城市發展規劃。值得注意的是，城市人口的這種快速機械式增長，往往也使城市發展陷入一種極端無序狀態，造成了發展中國家的“城市病”。不少城市都出現了大量臨時搭建的違章建築，周圍缺乏排汙系統，垃圾成堆，成了市容的瘡疤；市內交通系統始終跟不上人口的增長，過時的公交系統令居民上下班通勤格外辛苦，而城鄉之間的聯結更是支離破碎，不少道路出城不久就變得坑坑窪窪，難於行走。　

　　有些發展中國家的政府喜歡用城市裡的高樓大廈以及內部裝修豪華的賓館，組裝成各種“現代化的櫥窗”，炫耀着現代化水平，讓國際社會從這些“櫥窗”中了解該國的“成就”。不管這些“櫥窗”多麼漂亮，一個無法否認的事實是：只要深入這些發展中國家的鄉村，就會發現廣大鄉村千孔百瘡，成為這些國家難以癒合、正在流血的傷口。最近十年來，中國的城市化建設突飛猛進，由此看中國似乎頗令人振奮。邁入新世紀的中國也擁有了幾個堪稱現代繁華的都市“櫥窗”，如北京、上海、深圳、廣州四大最繁華的都市。如果從這些都市居民的眼光去看，居民生活的質量已經進入了講究養生、美容、減肥的階段，個人電腦普及率和上網率越來越高，城市國際化的徵兆也日益明顯。對這些都市的數千萬居民來說，新世紀似乎就意味着生活水平告別“小康”、與發達國家接軌，這自然令人嚮往，也讓人生出對未來的種種信心和美好幻想。媒體圍繞着這些都市居民的願景，又編織出一幅“買汽車、住新房”的“新世紀藍圖”，更是引得連台灣都有人羨慕起來。另外，在蘇南、浙東、廣東沿海地區也出現了城鄉一體化的初兆。但是，中國現代化的腳步一直未踏入廣大的內地鄉鎮。　

　　近年來，中國的媒體出現了一種傾向，關於“大好形勢”報導的取材偏重於上述“櫥窗”地區，似乎把中國的形像化約成少數都市的面貌了。外國人看了北京、上海、深圳、廣州，可能以為這就是跨入二十一世紀的中國。倘若中國人也以為如此，就不免有點自欺欺人了。從一種比較客觀的角度去評價新世紀中國的局勢，廣大的內地農村才反映出中國問題的主要方面，畢竟人口的絕大多數住在那裡。中國上述的繁榮地區大約不過有數千萬人口，這麼一小塊地域再繁榮，也不可能帶動全國經濟。而在占人口百分之九十以上的內地，不光是農村完全沾不上“櫥窗里的繁榮”的光，中小城鎮的居民現在多半也看不見個人前途方面的“新世紀曙光”。在這些中小城鎮，許多家庭的月收入不過數百元而已，只是因為物價低而得以勉強煳口，但失業的人越來越多，兒女們的就業機會淼茫，放眼看去，當地企業都破敗不堪，唯有設法擠進政府機關里才能謀碗飯吃。　

　　目前，城鄉差距已再度拉大，又回到了改革之初1978年的水平。在二十多年的改革過程當中，城鄉收入差距經過了一個馬鞍形的變化，七十年代末差距很大，八十年代中期逐步有所縮小，但是從八十年代後期又開始不斷擴大，到1999年這種情況就非常明顯。該年農民現金收入的名義增長率是1.9%　 

　　[34]，而同年城鎮居民的年收入增長率是7.9％　 

　　[35]，在城鄉收入增長的差距本來已經非常明顯的情況下，10月份國務院又給城市的幹部和職工增加了一輪工資，這就進一步擴大了城鄉差距。有人算過一筆帳，在目前的情況下，2.7個農民的收入相當於一個城鎮居民的收入。如果再考慮到因家庭人口結構、支出結構和攤派等因素，農村勞動力的家庭負擔係數高於城市勞動力，農戶的收入中要支付生產經營費用乃至投資，而城市居民的收入完全用於消費，再加上農戶收入中的三分之一到四分之一被各種攤派奪走，城鄉居民的消費能力差距之大是顯示而易見的。從國家統計局頒布的數據來看，年均生活費支出方面，中國農村居民有近八成（79.8%）的家庭年均生活費不足2,000元，且集中在500-999元、1,000-1,499元、1,500-1,999元三個檔次；只有近兩成（20.91%）的家庭年消費支出水平在2,000元及以上，其中2,500-2,999元的占4.39%，3,000-3,999元的占4.07%，4,000-4,999元的占1.65%，5,000元及以上的僅占2.44%。[36]　

　　何：中國農村的貧窮還可以從消費市場的份額上看出。城鄉差距再度擴大的直接後果就是農村消費市場的萎縮。70%的農村人口只占有40%的耐用消費品市場與20%的城鄉儲蓄，而與此同時，卻是全國主要耐用消費品行業的生產能力普遍過剩50%。以彩電為例，城市普及率已經達100%，而農村卻只有10%。[37] 按照國家統計局的另一組數據，從1995年至1999年，城鎮居民的恩格爾係數從49.9%下降為41.9%，農村居民從58.6%下降至52.6%，後者比前者少下降兩個百分點。[38]　　

　　程：我也用《中國統計年鑑2000》的數據做過計算，發現1999年中國內地二十個省約7億鄉村人口人均年購買消費品僅574元；沿海省份及都市郊區農村人口約有2.6億，其人均年購買消費品的數額也僅為1,603元；而京滬兩市及廣東、江蘇、浙江三省的城市居民只占全國總人口的4.9％，他們人均年購買消費品數額達11,819元。也就是說，全國將近1/4的消費品是賣給這僅占全國人口不到5％的兩市三省城市居民的，而占全國人口56％的內地省份農村人口只購買了全國消費品的1/7不到。事實上，在兩市三省這些中國最富裕的城市裡，城市人口的一半也是低收入家庭，消費能力並不高，所以這個關於最富裕城市平均消費力的數據掩蓋了人數約在千萬左右的中國精英階層的超級消費能力。從這裡可以明顯看出，大約眼下全國有1％到2％的人口高居於收入和消費金字塔的頂端，全國媒體上的商品廣告基本上是做給他們看的，而占全國人口多數的內地省份農村居民的人均消費能力只是前者的1/25。這就是今日中國之城鄉差距，而且這一差距正在繼續擴大。　 

　　城鄉差距的擴大也與政策上的城市偏倚有關。最近幾年來，基本上再也看不到真正對農民施惠的措施，而讓少數都市居民的生活“錦上添花”的措施卻接連不斷。比如，在增加內需的名義下不斷動用財政資源給城市居民中“吃皇糧的”人加薪。其實，身居農村的半數國民還處於勉強溫飽階段，他們比“吃皇糧”的人更需要幫助。可是，政府增加國民的收入時，首先想要照顧的總是正項收入不差、額外收入和享受更多的政府官員，而貧困的八億多農民卻被悄悄地“遺忘”了；但提到擴大消費品銷售時，就想到要讓農民多花錢了，目的不是為了讓農民過得好一些，而是要減少城市裡國有企業的產品庫存。一些都市裡的經濟學家呼籲，要打開龐大的農村市場，讓農民們多消費，這樣城市裡國有企業的產品才有銷路。當他們建議如何進一步挖農民們早已被掏空了的荷包時，卻懶得去認真想一想，為什麼多年來農村市場不但無法擴大，相反卻正日益萎縮。　 

　　中國部份學者的“都市偏倚”傾向其實是政府的相同傾向的反射，他們不但很少關注占人口絕大多數的農村居民的貧困，甚至連農民貧困的原因都不去思考。當人們談論幾大都市的“世紀新貌”時，卻很少有人提到，中國當前最緊迫的是給幾大都市“錦上添花”嗎？如果把幾個大都市裡城市建設投資的一部份省下來，少蓋幾座超高層“世紀建築”，少建一條“五環線”或地鐵新線，少花些鋪陳奢華的主幹道燈光投資，而把資金投入到內地去幫助農村發展，可以讓數十倍於都市人口的農民受惠，經濟上的連帶效應就更是不可估量，至少不用再讓都市老百姓向“希望工程”捐款、代替政府去資助農村的窮孩子完成憲法規定的本應由政府負擔的小學“義務”教育。少花一點這樣的都市投資絕不至於就影響到這幾個都市的繁華，無非是已經夠亮麗的“櫥窗”上少一道“光環”而已。如此簡單的想法之所以沒有“市場”，是因為它顧的並非“櫥窗”和“臉面”的光鮮。農村既非“臉面”，又非政治上的“基礎”，鄉下人的困境就不那麼“重要”了。　 

　　進入九十年代以來，八億農民不僅在政策研究圈裡沒有多少活躍的代言人，在政策制定過程中也得不到必要的關懷，與八十年代的情形相比，出現了非常鮮明的反差，這是“三農”問題積重難返的又一個原因。在八十年代中國研究改革的專家學者里，最強的隊伍之一就是杜潤生領導的農村政策研究室屬下的一群中青年經濟學家。他們常年持之以恆地的調查研究，得以始終保持着觀察農村問題的前沿眼光，在政策研究和學術討論上都贏得了領先地位，也引起了國際學術界的重視。然而，八十年代末，這支隊伍被故意打散了，其成員一再受到刻意打壓。此後，雖然還有少數學者繼續堅持不懈地研究“三農”問題，取得了不少成果，但背後再也沒有了強有力的團隊研究的支持，其研究成果也得不到必要的重視。在“三農”政策討論中，決策者轉而依重行政技術官僚。但是，行政技術官僚具有處處唯“上意”是從的特點，往往不尊重紮實客觀的系統調查和政策研究中的學術底蘊，使得九十年代有關“三農”政策的研究質量明顯下降。中國失去了研究分析“三農”問題的強勢團隊，並不是件好事。更何況，九十年代的“三農”問題比以前更複雜了，不單單是經濟問題，也涉及社會問題，甚至關聯到政治改革。十年以後，問題終於暴露出來了，面對今天農村的困局，似乎只能在中國的媒體上見到個別學者的分析以及一些記者的零星報導，而再也看不到八十年代那種腳踏實地、以第一手調查為基礎、有充份說服力的系統整體性分析研究，更看不到有關“三農”的政策制定與這類研究之間的良性互動。　　

　　迴避政治體制改革就無法解決農村的亂攤派問題　　　

　　程：八十年代農村經濟改革的一次性制度變遷效應不可能長期支撐農村經濟的持續高漲和不斷繁榮。一些經濟學家以為，只要在農村里引進了市場機制，農村的體制就自然而然地理順了，從此即可踏上順利發展的“康莊大道”了。可現實卻給出了完全不同的答案。城鄉差距擴大的一個比較具體的原因是，農村改革取得初步進展以後，政策就開始逐步向城市傾斜了。這種傾斜加快了資源向城市轉移的速度，加劇了對農民的盤剝。先是在八十年代後半期運用財政資源提高城市居民的工資，增加物價補貼，壓住農產品價格，以施惠城市消費者。然後就是九十年代允許國有企業大幅度提高其壟斷產品的價格，結果前些年農民從農產品價格提升中得到的好處，因種植成本上漲而陸續被城市裡的國有企業拿走了。在“泡沫經濟”紅火的歲月里，壟斷型農村金融機構又把農民的儲蓄大量轉移到都市地區的房地產和股市投機當中，虧了是農民們的存款倒霉，賺了是這些機構的員工們發財，而“繁榮地區”的居民則或多或少、直接間接地得到了益處。當然，都市的繁榮還與外資的投入有關，大量的外資集中在幾個都市地區，自然能營造出繁榮來，而內地農村是沒有這種機會的。　

　　何：說老實話，我並不完全同意你的說法。中國農村的貧困不完全是城市偏倚所造成的。有些政策向城市傾斜是事實，但即使政府在資源配置上多兼顧一些農村，農村的落後和農民的貧困恐怕也不會有多大的改變。事實上，農村總體上的貧困問題的根源是人口與資源嚴重失衡、人均耕地太少、農業生產率低、人均剩餘少，而“亂收費”問題只不過是雪上加霜而已。在農業生產狀況沒有大的革命性進步的情況下，即使農村稅費改革完全到位，也只能減輕農民負擔，卻無法從根子上解決農村總體上的貧困問題。從短期內來看，克服城市偏倚傾向可以緩解一下農村問題，但是還是脫離不了“給農村餵奶”這一格局，不能從根本上解決農村問題。根本問題是必須緩解人口與資源比例失調的問題。　

　　更何況，中國巨大的人口壓力早已迫使人們向大自然過度索取。環境問題專家指出：中國已有38％的土地面臨沙漠化的危險，不少所謂的“貧困地區”已不適宜人類居住，在那些地區扶貧，只不過是用高成本維持部份人群的低水平生存。　

　　程：那是一個長期性目標，與近期內緩解農村問題的嚴峻壓力並不矛盾。當前中國所面臨的一項相當艱巨而重要的任務是，如何通過進一步的農村改革，緩解農村目前日益嚴重的經濟困局。“三農”問題大概是本世紀中國所面臨的最嚴峻的挑戰之一。當然，解決“三農”問題的長遠方向是發展農村經濟，但現在的許多長篇大論談的多是短期內無法見效的設想。目前官方提出來的措施也多半都是幾年來國內學者反覆提過的，寫進文件里也不止三五回了；這類措施以往未見效　 

　　[39]，今後也很難讓人相信就有神奇功力。眼前應該立刻解決的是別讓農民過不下去，或是增加農民的收入，或是減少農民的負擔，或兩者齊舉，總要有一些措施來緩解農村困局。　

　　在與美國政府就加入世貿開展的談判中，中國政府堅持本國的農產品補貼率不能低於10％，美國政府提出的要求則是不高於8％，中國政府甚至擺出了達不到目的就不惜延緩加入世貿進程的姿態，看上去其中相差的兩個百分點似乎對保護中國的農業至關重要。其實，中國政府根本拿不出多少資金補貼農產品。據有關專家分析，即便中國答應了美國的8％的要求，事實上也無力兌現8％的補貼率，中國現在的真實補貼率僅為3％而已，除此之外政府就再也沒有財力進一步提高農產品補貼率了。顯然，指望政府提高農產品補貼率來保護農民的利益，恐怕只能是畫餅充飢了。去年朱扁基曾經提出，要提高糧食的保護價。[40] 其實，在政府的有限財力下提價幅度不可能大。何況，在現行體制中，對農產品的補貼大部份最後都落到了壟斷型國有商業系統的口袋裡，實際上肥了供銷社、糧食系統員工，而對農民收入狀況的改善卻補益不多。更值得注意的是，中國的農產品價格已經幾乎沒有再抬升的空間。最近中國農業科學院的黃季昆詳細分析了中國農產品的成本和價格，其結論值得國人警醒。他發現，中國的大多數農產品價格已經超過國際市場的平均價格，而多數農產品的生產成本也高於發達國家。[41] 中國農民指望農產品價格回升帶來今後的收入增長，看來是希望不大了。即使中國政府能繼續維持國內農產品的市場價格，儘量減少甚至堵住低價進口農產品的衝擊，中國農民的種植業收益也不可能再有明顯改觀了。那麼是否可能對農民減稅呢？　　

　　何：清代康熙和乾隆年間曾實行過各省輪流免賦的政策。當時中國的東南富庶地區通過絲、茶、瓷器的大量出口為朝廷增加了歲入，使朝廷得以輪流減免農賦。如今中國同樣是東南地區的榮景遠盛於內地，政府是否可能調整中央財政的轉移支付來減輕內地的稅賦呢？問題在於，如今的中央財政雖然斂得不少，卻照樣囊空如洗，而且負債纍纍。為了維持城市經濟的繁榮並保住經濟增長率不至於大幅度下降，中央財政的支出一多半依賴於每年舉債，如此就根本不可能再對中西部省份的農村提供更多的財政返還。　　

　　程：既然在今後相當長的時期內政府無法對農村免稅停賦，又很難提出其他提高農民收入的政策措施，如何減少農民的不合理負擔就成了一個緩解矛盾的重要環節。中國的改革本來是從農村開始的，但二十年之後農民的境況卻陷入了一種十多年來從未有過的困難之中，由此影響到全國的經濟沉入低增長和連年蕭條。可惜的是，在目前國內的主流話語中，進一步的農村改革卻似乎已被忘卻了。好像經過八十年代的承包製改革，農村的體制已經基本理順，再也不值得重新關注了。即便有一些相關的討論，也往往是針對一些零散的政策措施，而缺乏對農村困局的整體評估。為了掩蓋農村問題的真相，中宣部今年五月甚至要求全國媒體今後不得報導農村問題。　　

　　中央政府近十年來確實曾反覆多次下達過制止亂攤派的命令，但這其實只是治標不治本的臨時性安撫手段，並不能根本解決問題。最近，中央政府在一些省份試驗“費改稅”改革，最後因遭到地方政府的強烈抵制而不得不放棄。“費改稅”改革的本意是增加正稅、降低攤派；實際結果卻是，那些地方的正稅增加了，但同時官員的開支和消費也把增加部份耗光了，而教育支出這一“硬開支”仍然沒有着落。地方政府官員故意留下這個“硬缺口”以便要挾中央政府：中央政府既然拿不出巨額資金來補助農村基層教育（事實上即使中央政府有能力補助，在腐敗的農村管理體制下這類支出也是個填不滿的“無底洞”），就只好聽任他們以“辦農村教育”為名繼續對農民大肆攤派，而攤派所得往往又被挪用於官員消費。這一“費改稅”改革的失敗再次表明，由於中央政府的合法性和統治機器的運作完全依賴於地方官員利益集團，因此就失去了改革地方政府和基層官員隊伍的能力，這種局面絕不是個別領導人的個人努力所能改變的。　　

　　現在，問題的實質已經浮上檯面，稍微了解一些農村情況的人都能看得很清楚。要徹底減輕農民沉重的不合理負擔，只有從節流入手，減少農民必須養活的基層幹部人數及他們的開支。不久前國內有學者提出，可以考慮回到1949年以前的鄉村體制，徹底撤銷鄉村兩級組織，由農民自治，選舉鄉保長。這樣的建議就是一個釜底抽薪的辦法，只有減少農村基層龐大的靠攤派養活的幹部數量，並同時實行鄉以上幹部的民主選舉，才能從根本上解決問題。除此之外，似乎沒有其他更有效的徹底減少農民負擔的有效辦法。但是，能否真正對農村的亂攤派實行上述的釜底抽薪的做法，卻非易事。在現行政治體制下，農村稅費徵收體制的改革顯然無法再取得任何進展。　　

　　從更深層次看，縣鄉政府幹部隊伍持續不斷膨脹的根源，是現行體制建立的基層精英向上流動機制的必然結果。現行體制對農村居民和縣城、鄉鎮居民的制度性歧視使他們無法正常地自然移居到大中城市裡生活和就業，這樣農民子弟和縣城、鄉鎮居民子弟在社會結構的等級階梯上從低等級向上攀登的途徑就變得十分狹窄，通常只能通過考進大專院校再獲得大中城市裡的工作，或參軍後退伍轉業被安排到原籍的地方政府工作，或靠關係安排進縣屬企業工作。這是過去幾十年來縣以下村鎮居民中基層精英的主要社會升遷管道。改革後又出現了另一途徑，即農民子弟到城市裡充當臨時性低等勞動力和“二等公民”，這一道路雖能增加其家庭收入，但並不能有效地幫助外出的“打工仔”在中國官本位的社會結構中提升社會地位。所以，那些更追求社會升遷的農民子弟仍然選擇升學或參軍，然後設法進入大中城市的機關事業單位謀職。　　

　　但是，近年來，隨着經濟轉向蕭條，大中城市裡下崗職工大量增加，事業單位開始自負盈虧，城市籍大專院校畢業生的就業機會越來越少，農村籍大中專畢業生就更沒有留在大中城市工作的機會了。這樣，大批農村籍大中專畢業生也不得不回到原籍，與轉業退伍軍人一起，擠進縣鄉政府機構的窄門裡求“一碗飯”吃，同時滿足他們“當幹部”的社會需求。加上全國縣屬企業多數瀕臨破產，縣城、鄉鎮居民的子弟也只剩下這一條出路。結果出現了縣以下基層社會精英“千軍萬馬”擠進基層政府這一“窄門”的結局。只要當局還需要通過維持基層社會精英的向上流動機制來穩定基層精英群體的效忠，就只能允許這些基層精英持續不斷地擠到“官”門裡去，結果必然無法約束縣、鄉基層幹部隊伍的無限膨脹。如果在現行的官本位體制中完全阻塞了基層精英的升官途徑，當局控制基層社會的根就動搖了。可以說，對農民的亂攤派表面上是這些基層精英的胡作非為，從本質上看，還是當局在向農民轉嫁自己無法承受的統治成本。　　

　　農村體制的進一步變革只能是政治體制的徹底改革。如果說，八十年代初取消人民公社三級所有的體制、實行土地按戶承包是一場重大的“革命”，那麼，削減農村基層幹部數量、實行鄉以上幹部的民主選舉，就是解放農民的第二場農村“革命”。這第二場“革命”比土地承包、取消公社的第一場“革命”深刻得多，因為它將首次觸及到基層“吃皇糧”的幹部的根本利益。在維護農民利益還是維護基層幹部利益這個兩難矛盾面前，政府究竟代表誰的利益將面臨檢驗。這第二場“革命”還關繫到如何改變長期以來形成的農村政治社會管理體制，必須真正按照農民的需要和可負擔能力，來設定基層政府的規模、人數和功能；而不是象過去二十年來那樣，“量出定入”，依據政府自身的需要來設定幹部人數和職能，然後強迫農民無條件地出錢養活他們。農村基層政府職能的轉換和結構的改變，意味着全國鄉村政治體制的重大變革。農村現行政治社會管理體制的維持成本已經大大超出了中央政府和農民的可承受負擔能力，如果繼續維持這一體制，勢必造成農村的進一步蕭條，社會矛盾將日益激化。而改革這一體制，則是一場八億農民與幾千萬基層幹部之間的角力，將重新奠定政權的合法性基礎。　　

　　經過十多年來村委會民主選舉的實踐，農村已經逐步積累起實行這場變革的社會政治條件。對農民來說，實行這樣一場變革是他們求之不得的事，必定大快人心。但是，按照長期形成的集權體制的慣性，這場變革又需要農村基層政府的配合，與虎謀皮，談何容易。二十年前，中國農村的經濟改革也是在這樣的形勢下逐步推動，然後形成燎原之火，勢不可擋。今後，依靠占全國人口大多數的農民來推動這場農村政治體制變革，其勢在必行已經瞭然。這場變革能恢復農村的活力，從根本上解決農民的負擔問題。但是，沒有高度的政治智慧和膽略，是不可能主動迎接這樣的挑戰的，而只會漫無目標地拖延時日，“盲人騎瞎馬”，直到“夜半臨深池”才勉強應付，必定為時已晚。　　

　　小農經濟與中國的社會─政治─經濟結構　　　

　　何：用歷史的眼光來看，中國的農民問題已積累了三個世紀。從清代乾隆時期開始，中國就已面臨人口壓力，乾隆六年登記在冊的人口即達1.43億。當時的着名學者任啟遠、洪亮吉等人都曾談論過這一問題。洪亮吉的《意言.生計篇》集中談論了如何控制人口，洪書成於1793年，比馬爾薩斯的《人口論》（1798年）還要早好幾年。只是兩個社會解決人口問題的方式完全不一樣。英國通過大量向美洲大陸移民緩解了人口壓力，繼經濟起飛之後又連續完成了第一次和第二次人口轉變；中國那時雖也有華工出國及其他海外移民，但過剩人口流動的主要形式還是在本土移民，因此移民之間爭奪生存資源的鬥爭也相當慘烈。1999年3月我到台灣講學時曾偶然發現，台灣的“有應公崇拜”即與移民有關。台灣基本上是由一波波移民潮所構成的社會，先後來到台灣的移民為了爭奪土地、資源和生存空間，再加上種族、語言、祖居地風俗習慣的差異，因此在漢番、閩粵、漳泉、宗姓、村落、團體之間經常爆發各種摩擦，甚至演變成武裝械鬥或大規模武力衝突。歷年來各族群中不少人死於這類衝突，其屍體往往無人收葬，只能靠官府或善心人士的幫助，或是村里人共同出資，加以集體埋葬，並在墓旁建立一個簡單的廟，而廟前往往掛有“有求必應”的紅布條。[42] 太平天國起義也是因人口壓力所致，當時汪士鐸就有反思，後來羅爾綱也有過專述。　　

　　自十九世紀中葉起中國就一直嘗試着緩解人口壓力。孫中山的“耕者有其田”、共產黨的土地革命，實際上都是想通過改變土地資源的占有方式來尋求出路。然而，這種土地資源均等占有的辦法雖暫時解決了過剩人口的就食問題，卻抑制不了人口的快速增長。二十世紀後半葉中國的人口終於從4.5億增長到了13億。如果說上一世紀的農民問題是讓耕者有其田，那麼本世紀的問題就演變成如何讓農民就業自養，以減少遊蕩在城市邊緣的流民。現在，農村閒置勞動力過多、農業邊際效益下降、賦稅過重等導致小農經濟破產、幹部劣紳化、農民痞子化等現象，幾乎都是在重複二十世紀初至三十年代的那段歷史，情景驚人地相似。[43]　 

　　程：最可怕的是，這類邊緣化人群正處在一種無限增生的狀態中，這與中國現在擁有的天文數字般龐大的人口，以及人口與資源嚴重失調有關。中國目前人均耕地面積只有1.59畝　 

　　[44]，是世界人均數的43%；而且質量不高，中低產田占耕地面積的79%，有水源保證的和灌溉設施的只占40%，還有不少是大於25度的陡坡耕地，其土質很差。[45] 在那些自然條件較差的地區，人口的增長率恰恰偏高，本地的農業產出微薄，非農就業機會稀少，窮鄉的官府搜刮得又格外狠，這就逼得那些既無適當教育、又無求職技能的農村剩餘人口外流。當都市再採取就業限制政策時，這些回鄉無活路、在外衣食無着的流動人口就很難靠正當職業煳口。從李自成、白蓮教、太平軍到紅軍八路，其主體均由這類流民構成。今天，這類邊緣化人口的迅速增加，也許不會再演變成一批“水滸山寨”，但必然會為黑社會組織的生發壯大提供豐富的後備軍。“張君案件”就為社會敲響了警鐘。　　

　　何：自從1988年發表了第一本書《人口：中國的懸劍》以來，隨着研究的深入我越來越堅定地認為：一個社會的政治結構牢固地根植於該國的自然性質，即資源稟賦、人口與資源的比例關係之中，而生活在這塊國土上的民族的文化也受到地理環境的影響，在科技不發達的前現代尤其如此。這可能會被人視為“地理決定論”，但我認為這個理論不無道理。人類首先是環境的產物，生存環境最基本的層面就是地理環境。孟德斯鳩曾嘗試用“地理決定論”解釋某些問題，但由於他對地理因素的神學解釋從而使“地理社會學”成為學術笑柄；再加上馬克思批評過“地理決定論”，而我國在很長時期內非常熱衷於超出自然資源的限制去改天換地，因此國內學者往往不敢讓自己的觀點中出現“地理決定論”的影子。　　

　　中國的人口─資源狀態相當特殊，在這種狀態下幾千年來形成了中國的小農經濟結構以及相應的社會政治結構。不管是在山區、丘陵地帶還是在平原地區，小農家庭只要調整其家庭經營中農業、畜牧業和手工業的比例，就能穩定地生存發展下去。正是由於這種經濟結構對地理環境的適應性強，它才由中原地區逐步向周圍擴張，成為中國幾千年來各地農村的主體經營形態。這種經濟結構有一個特點，即生殖人口的無限衝動。而1949年以後建立的人民公社體制實行了大部份糧食按人頭均分的分配機制，在口糧不足的情況下，單身壯勞力的口糧甚至不如多子女家庭寬裕，形成了“做得多不如生得多”的局面，這又加劇了農村人口的生殖衝動。改革開放後恢復了以家庭為生產單位的小農經濟，人口生殖狀況同樣令人焦慮，許多民間進行的調查都指出了這一點。例如，據對廣東電白縣正北豐村（七逕鎮新屋仔管區下的自然村）的調查，該村1980年有252人，人均0.6畝水田和0.4畝旱地；而到1998年該村人口已達536人（不包括遷出的6戶共32人），而由於徵用、建房等原因，人均耕地已不足0.28畝。一個生育周期（20年）不到，該村人口就翻了一番多，全村沒有一戶是獨生子女，戶均超過4胎，最多的達15胎（存活12胎）。在當地村社文化中，家庭擁有兒子的數量仍然決定着一個農戶在村中的地位，村民對節育並無認識，不會揭發超生現象。[46]　　

　　程：文革時期沒有計劃生育政策，農村的生育情況更是普遍如此。八十年代全國都設立了計劃生育專職機構，形成了一套制度方法，還是擋不住農民的多生多育傾向。《黃河邊的中國》一書的作者曹錦清1996年走遍河南各地鄉村作調查，發現那裡的農民家庭也很少有獨生子女戶，均是多胎化生育，當地幹部多次告訴他這樣的話，“有權的憑權生，有錢的買着生（付超生罰款相當於買超生指標），無權無錢的就逃着生（逃離本鄉好超生）”。[47]　

　　何：正北豐村在中國既非國家級貧困縣，也非鄉鎮企業發達的明星村，只是千萬個普通的中國鄉村之一。它面臨的鄉村組織渙散、官民對峙等問題確實是目前亟需解決的，但我並不認為這些是最根本的問題，因為只要生存的基本條件還存在，這些問題還有解決的可能。問題在於，該地的生態系統根本無力支撐起這麼多人口生存的基本需要，依靠傳統方法耕種140多畝地，根本不可能養活500多人。這份罕見的尊重事實的調查報告詳細記錄了該村失業嚴重、犯罪滋生等現象：“在村民自身無技術、無資本、低素質和環境的無資源、無工業、無組織的內外因素結合下，300多勞力有幾人能以工作煳口？現在的就業情況除耕田者外有：教師6人，醫生、工人、跑運輸者各一人，飼養15人，開小店3人，小販16人，外出打工55人，飼養一般是養10多頭豬，今年（指1998年）多數虧本，小販多是販雞，每天賣出十隻賺回20多元；外出打工一般是男的做泥水建築，每天有30-40元，女的進廠或當服務員，每月有幾百元不等。而大多數常年遊蕩在村裡的三個小店之間的無所事事者特別是未婚男青年卻成了犯罪的主體。賭博是習以為常的公開擺明的事，也是他們最好的娛樂，盜騙搶卻並不明擺，只是附近村中時有禽畜、廚具、穀物失蹤，以及常是同齡人講述的生動的在外盜、騙、搶、斗的驚險場面，下面需要詳述的是近年來的吸毒和販毒現象……”，這裡就不再引述那段談吸毒的、讀了感到磣人的文字了。　

　　世界各國都把教育視為反貧困策略中的良方。這一報告也談到了正北豐村教育問題的現狀：“北豐小學現有教師10人，其中2人高中畢業，其餘都曾讀過初中，現有3名公辦教師，其他為民辦或代課教師。對於這三年來廣東省大量轉正並逐漸取締民辦教師的政策，筆者從學校負責人陳北忠老師處了解不少有點不可思議的信息。縣教育局按文件通過考試轉正4,000多民辦教師。規定於1993年前入教並有民師證和中師函授證者可考試，擇優轉正，另據教齡可加分，有28年教齡者免試轉正，考試內容為心理學和教育學。但是，據透露，中師函授是交錢抄書拿證，心理學、教育學是背熟值120元的小冊子考試，而不考文化試（指語文和數學等）更是有人得以濫竽充數的關鍵。筆者（指調查作者陳鋒）曾於今年（1998年）2月在小學代課兩星期，了解到一些老師對比較簡單的競賽題都無法解答，甚至比不上成績好的學生。而一些較好的年青教師卻很快要下崗。對此陳老師的評論是‘好的卡緊，差的放鬆，重視教育不如說是在毀滅教育’。由於師資低劣，所以五年級的學生中能答出國家、省份、省城市、球類、中國皇帝中任一項的5個名稱者甚少。現在幾乎所有學齡兒童都入學，但由於每學期280元的學費，使在學人數逐年級減少，畢業的不多，升初中者甚少。就這樣，膨脹的人口給農村帶來了不堪承受的重負，同時村民又沒有認識到也無力從提高自身素質上獲得財富和地位。落後的教育只能釀出低素質的愚民。貧窮、封閉、落後、迷信、失業、犯罪等等就像惡魔一樣伴隨着今天的正北豐村。”　

　　這份調查報告讓人看得觸目驚心。這樣的村子在中國絕非特例，而是具有普遍性的。我的家鄉邵陽市是個千年古城，舊稱寶慶府，歷史上算是文化經濟中等發達之地，如今除了市民的教育狀態比正北豐村好些外，其餘方面的情形與正北豐村亦頗類似。九成以上的國有企業都破產停產了，除了少數通過升學離開了這個城市的人之外，大多數本地青年均無工作，賭博成了男女老少咸宜、樂此不疲的娛樂活動，失業、犯罪充斥整座城市，市容極差。不少女青年到沿海城市以做娼妓、“二奶”為生，家人亦不以為恥。　

　　程：從正北豐村的情況還能看出，當地政府只一味借行政之便撈錢，縣鄉幹部們飽食終日無所用心，對農村的嚴重落後狀況長期熟視無睹。顯然，支撐這個幹部系統的體制有無可推諉的政治歷史責任。當然，也有一些地方的村級行政組織能有效帶動當地的發展。比如，河北石家莊市郊的槐底村村委會負責人依靠9,000萬元徵地款為啟動資金，定下了“吃區位飯，借優勢興業，走產業升級，發展三產服務城市之路”的方略，從1996年到1999年，全村的三產收入每年以80%的速度遞增，1999年當年全村總收入達2,000萬，其中三產占到90%以上，通過架起城鄉經濟走廊為村里幾乎所有的勞動力提供了就業機會。[48]　

　　何：在中國確實有一些這種依靠地緣優勢和社區負責人個人魅力發展鄉鎮企業而成功擺脫貧困的例子。但是，這類典型的經驗不具備可推廣性，不是每個村莊都有這樣的條件，而且這些明星村莊的社會─經濟格局會不會隨着村負責人的逝去而人亡政息，也難以判斷。我更關注占農村人口90%的那部份人的生存狀態，為此讀過不少材料，也到過一些農村，還專門請教過一些長期做農村調查的人士。各種渠道的信息表明，很多鄉村的計劃生育實際上處於失控狀態，實際人口數與上報數嚴重不符。如1991年至1998年四川省就清理出漏統人口40.72萬人。[49] 雖然計劃生育號稱是“基本國策”，但不少農村基層幹部實際上卻將計劃生育罰款作為一種尋租的機會，聽任農民多生、超生，罰款收入主要用於改善幹部們的福利或修建鄉村幹部的辦公場所。一位在農村長期做調查的學者對我說過：農村里哪個鄉、村的辦公場所建得漂亮，那裡的計劃生育一定沒搞好。農村里只有生活處於中間層次的家庭才比較害怕計劃生育罰款，富裕農戶則不怕罰，願意交罰款生孩子，窮戶也不怕罰，大不了流落異鄉當“超生游擊隊”。　　

　　安徽省蕭縣大屯鎮徐屯村村民曾向《半月談》記者反映：從過去的老支書到現任村支書、村主任，多年來就一直公開出賣准生證，將此做為“發家致富”的捷徑；第一胎價格從30元上漲到了200至300元，生多胎的則漲至上千元；幾年來該村先後賣出准生證200多個，村幹部藉此收款約3萬餘元；村幹部自己也帶頭超生，現任支書40多歲，有3個兒子，其長子又生了3個孩子；計生專干張某30多歲，生了4個孩子，村委會主任的兩個兒子生了7個孩子；老支書的侄子生了5個孩子。該村上報人口2,106人，而實際人口已超過2,330人。[50]　 

　　廣東省吳川市覃巴村也是個“超級超生村”，該村總共600多戶，6胎以上的就有100多戶，最多的兩家都生了10個孩子，而有5個孩子的家庭是該村常見的家庭結構。該村為何計劃生育如此失控呢？村黨支書容文秀說，村里超生戶多，很難管理。但據村民舉報，村幹部就帶頭超生，村委會主任容觀保、副主任梁亞孔各生了5胎，村幹部王偉生了4胎，村民小組副組長梁德瑞生了8胎。該村一些村民至今還被迫飲用田邊溝水，村里凹凸不平的小道上垃圾遍地，隨處可見臭氣熏人的糞便，3,000人的大村里沒有一個廁所。[51] 在上述村子裡，可以說，除了金錢之外已沒有什麼能夠維繫當地的鄉村共同體，整個秩序比半個世紀以前的鄉村自治時期還要糟糕。但是這類鄉村卻基本上得不到政府與傳媒的關注，這些鄉民的生活也只能自生自滅。　　

　　湖南省桂東縣大塘鄉春峰村因在外打工非正常死亡人數特別多，曾偶然引起了《南方周末》記者的注意。[52] 春峰村是省級特困村，交通不發達，資源也十分匱乏，該村共有1,598人，全部1,400多畝地都是分布在海拔800米至1,000多米之間的梯田，人均連一畝地都不到，而且地塊很小。村里沒有企業，集體收入每年只有幾千元。村民們的收入來源除了每人不到1畝、每年只能種一季水稻的梯田外，就是養幾頭豬和外出打工。從1993年開始，該村“除非種田的和家庭負擔較重的人，其餘的都出去打工了”。其中約三分之二（大部份是女孩）去了珠江三角州地區的一些玩具廠、電子廠，月工資約400元至800元，1999年因經濟形勢不好，去廣東找工的人很多空手而回；村裡的男勞力大多在干一些掙錢多一點、但更辛苦且有生命危險的活，即出去“做砂子”（挖鎢砂礦）或挖煤，經常因發生塌方和瓦斯爆炸而喪生。　　

　　每到冬天農閒時，宜章的瑤崗仙、郴州的柿竹園、臨武的香花嶺、江西大余的西華山等礦區都各有幾千人在“做砂子”，民工都來自春峰村這樣的村莊。他們合夥向承包國營大礦廢棄礦井的個體老闆取得某個礦洞的開採權，自備鋼千、炸藥和礦燈，在廢棄的礦洞裡深入井下幾千米，打洞放炮、尋找殘餘礦砂。廢棄礦井沒有任何安全設施，爆破時極易塌方。春峰村的20名外出打工的非正常死亡者中，有8名是“做砂子”死的，其中5名死於礦井塌方。春峰村所在的大塘鄉鄉長稱，“整個大塘鄉都差不多”。例如，從1986年至今，春峰村附近的蛟洲村已有20人在外打工時因工作場所的事故喪生，其中1993年以來死了16人，多死於湘、贛、粵等地鎢礦、煤礦的礦井塌方、瓦斯爆炸。對“做砂子”的人來說，勞動法、勞動合同是完全陌生的字眼，他們與老闆之間只有口頭約定，從來沒有人與老闆簽合同。就象一位村民所說的：“現在工不好做，你要簽合同，老闆就會要你滾蛋。”打工者喪生後，其親屬也不懂得用法律手段索取賠償。　　

　　據大塘鄉農經委的統計，1998年春峰村的人均收入為880元，其中打工者掙來的血汗錢占六、七成。據春峰村黨支書稱，外出打工者的收入除了維持家庭生活外，節餘只夠成家的費用或供弟妹讀書，沒有哪個人用打工掙來的錢做起生意，甚至沒人能起一座比較好的房子。儘管打工收入那麼少，而危險又那麼大，但春峰村人幾乎沒有考慮過別的活路；如果不外出打工，他們可能連基本的生活都維持不了，雖然無法擺脫貧窮，他們也不得不在這條路上走下去。對於他們來說，最可怕的事情不是“做砂子”，而是沒有機會去“做砂子”；他們所不知道的是，誰將是下一個因打工而被死神喚走的人。　　 

　　該村村民的生活讓我想起了非洲的生態難民，象在春峰村這樣的地方，土地和生態事實上已支撐不起這麼多人的生存。其實，整個中國的生態在人口壓力下已陷入了真正的困境。且不談長江黃河等七大水系的汙染或斷流，只談談被視為財富之母的土地問題。據有關資料介紹，目前中國已成為世界上荒漠化最嚴重的國家之一，荒漠化面積約為360萬平方公里，占國土面積的38%，有的地方民眾已無生存之地。中國林科院研究員蔣有緒尖銳地指出，中國國土的生態環境已不再安全，若不及時加以治理，人民則有禍於旦夕之虞。[53] 由於生態問題與人們的生存狀態的關係不像疾病之類那樣直接，中國國民的環保觀念始終還處於“坐而論道”階段。我所工作的報社每發一篇某小姑娘被遺棄或生病無錢醫治的報導，可在幾天內募到數千乃至十幾萬的捐款；而我特意為拋家別妻十幾年、在長江源頭可可西里設立觀測站、致力於環保工作的民間環保人士楊欣先生登了一個整版的文章，並公布了捐款電話與帳號，但居然無一人來電詢問或捐款。這正好與發達國家的社會慈善捐款序列相反。　　

　　從我開始關注中國的人口問題以來，一個觀念一直在我的頭腦中揮之不去，即中國的政治社會形態與人口及資源狀態密切相關。對中國來說，二十世紀是農民的世紀，是由人口的“量”決定政治的“質”的一個世紀。而所有制模煳的土地政策與財政扶貧的結果，摧毀了人起碼的尊嚴──健康人應該憑藉自己的勞動力生活，這本是人起碼的尊嚴。中國的社會經濟政策所起的總體效果是，讓生育者不必計算生育成本、不顧自然資源的限制而生育人口，並將撫養人口的責任由家庭轉移給社會。如何評說這個世紀對後世的影響還有待歷史良心的出現。　　

　　從世界各國的經驗來看，除了人口大國中國與印度之外，每個國家的現代化過程都伴生着小農階級消失這一過程；這與城市化過程中現代經濟部門不斷吸納從土地上被拋出來的無地農民是同一問題的兩個方面。而中國由於人口數量過於龐大，再加上隨着科學技術的進步，技術（資本）密集型企業日漸取代勞動密集型企業，大量未受過足夠教育、亦未經過任何技能訓練的農村勞動力無法適應現代經濟部門的要求，更兼第二產業與第三產業的擴張速度遠遠趕不上人口增長速度，故此廣大無地農民無法進入現代經濟部門，正成為整個社會“多餘的”邊緣化階層。老實一點的農民可能會像春峰村村民一樣做牛做馬地生活下去，不少報導都談到了在三資企業（主要是港台資本與南韓等“東亞龍”國家與地區開辦的企業）的打工者的悲慘處境，實際上就是勞動力市場極度傾斜造成的。　　

　　1998年12月，我值班時曾處理深圳特區四海製衣廠江西籍打工者徐章水因勞累過度而暴死事件。當時是生產旺季，該廠的工人連日加班，20歲出頭的徐章水連續加了48小時班，回到宿舍躺下後就再也沒醒來，七竅流血而死。我當時問該廠工人，這樣連續加班是違法的，為什麼大家不提意見？工人們面面相覷，最後告訴我，他們不敢，怕被開除。因為這份工來之不易。我再問該廠老闆，為什麼要這樣違反勞動法超時連續加班？釀出這麼大的事故，而老闆卻對我說：“我自己也奇怪，我這家廠的待遇確實不好，工作時間長，工資也不高。我經常對工人說，你們嫌待遇不好可以走人。但奇怪的就是還有不少人搶着爭着來這裡做工。”老闆說的話讓我不由得想起1949年以前上海一些外國資本家曾說過一句被我們視為“國恥”的話：“在中國找四條腿的狗難，找兩條腿的人容易”。　　

　　從根源上來說，勞動力的待遇完全與市場供求狀況有關。按照“博奕論”的原則，博奕雙方的利益完全與博奕者所憑藉的實力有關。在中國人權的不受重視與人口嚴重過剩也有關係。人權中最基本的是生存權，生存都未解決，很多處於社會邊緣的人群就無從關心自由權、財產權。還有不少邊緣人為了生存，只得從事各種非正常的經濟活動，如賣血、婦女賣淫，還有的則是純粹的犯罪行為，如成群結隊到他鄉去偷竊（“拎包”）、買賣人口、利用各種手段行騙、盜挖古墓倒賣文物等，成為社會犯罪活動的主力軍。最近在中國轟動一時的張君一案，案中所涉犯罪集團主要人物，基本上都出身於多子女的貧困農民家庭，張君自己就出身於有兄弟姐妹七個的多子女貧困家庭。一個城市中等收入水平的家庭生養一個孩子，還可以過較好的日子，生兩個就比較吃緊，要支撐起三個子女的教育費用與撫養成本根本就沒有餘力。農民家庭的生育率如此之高，哪還談得上脫貧？　　

　　我以前就說過，中國人如不改變多生多育的落後習慣，中華文明最後必將作為祭品犧牲在人口這個古老的祭壇上。第五次人口普查的結論是全國戶均才3.44人，這個數據並不可靠。真正實行了計劃生育的只是城市裡那些在機關事業單位及國有企業工作的人，對農民工來說計劃生育管理基本上作用不大；而城市人口只占全國人口的30%左右，在農村里生育兩個是被允許的，多胎化也是常見現象，少數民族還被允許生育更多的孩子。這樣算來，中國戶均家庭人口很可能超過3.44人。不過，中國政府的統計數據失真是體制性弊端，人所共知。　　

　　程：我最近看到一篇文章，作者對你的一些觀點提出了批評，他說，你認為“中國人口問題將會阻攔中國發展的悲觀結論和龐大的低素質農民成為中國現代化的重大障礙，這些論點有可能客觀上掩飾了加重這一問題的原因和解決這一問題的根本之道，而且還可能為別有用心的精英專政論所利用”。[54] 你看到這篇批評沒有？另外，在中國的制度轉型過程中，制度問題始終是許多獨立知識分子關注的中心，如果在討論“三農”問題時過於強調人口壓力，會不會淡化不良制度對“三農”問題的影響因素？而且，人口問題不是個短期內就能指望解決得了的問題，而“三農”問題的緊迫性卻十分突出，把近期內需要緩解的難題與長程性因素聯起來，對解決近期問題似乎幫助不大？　　

　　何：我看過這篇文章，覺得作者對中國現實問題的嚴重性估計不足，尤其是對生態環境面臨人口的巨大壓迫這一點似乎不太敏感。至於談到如何解決問題，我認為中國應該少一些誇誇其談之言，複雜的中國問題不是靠幾條簡單的“對策”就能輕易解決的。如果大多數國民還在期待着偉人橫空出世來解救他們，那恰恰表明他們尚處於對自己的行為不負責任的狀態。我研究問題的目的只不過是要讓大家對自己的生存環境有一定的認識而已。我並不認為自己過於強調了人口問題的嚴重性。中國的傳統文化本來很注意人與自然的和諧，在“天人合一”的思想中，“天”指的是自然，“天人合一”指的就是人與自然和諧共處。中國古代文化其實包含有樸素的人文主義思想，這種人文主義精神就體現在培育人關於社會、倫理、自然環境的認知，並將此認知與文化知識的吸納結合起來。從中國的經史子集裡，包括醫書中的五行相生相剋說，都會發現許多質樸的人文主義精神，它通過儒家文化的教育沉澱在民族精神當中。我訪問山東曲阜時，在中華民族精神的塑造者孔子墓前曾想到一個問題：一種文化能夠維繫一個民族幾千年於不墜，肯定是藉助於它內在的親和力以及平衡力。我們小時候還能從長輩那裡接收一些“寸絲粒米，來之不易”的古訓，懂得惜食珍物；但如今在缺乏人文內涵的技術知識加意識形態型教育模式下成長的一代恐怕再也沒有這種薰陶了。　　

　　過去的五十年基本上破壞了民族文化的傳承，“人定勝天”、“向大自然開戰”、“人有多大膽、地有多大產”、“讓高山低頭、叫河水讓路”等口號挾政治威力大行於世，對大自然過度索取居然成了“時代精神”。《邵陽文史》曾刊登過一位幹部回憶自己五十年代後期在漁業社蹲點的經歷。他先是讓漁民將漁網織得密密的，不讓小魚有逃生的可能，但產量還是達不到“大躍進”要求的水平；於是他又在漁民當中推廣用炸藥炸魚，炸藥引爆後滿河滿塘都翻着白花花的死魚，捕撈量自然成倍增長。可是幾位老漁民卻“圍攻”痛罵這位一心要完成上級任務的幹部：你們連小魚也不放過，以後我們就沒有魚可撈了，你們這樣是想打破我們的飯碗呀！但在意識形態和政治高壓下，農民的這種樸素的環保思想卻被迫節節敗退。現在他們的下一代已經很自然地應用功能強大的電網捕魚了，網過之處湖海一片死寂。“大躍進”和“文革”本身雖然成了歷史，但它對教育文化的影響卻隨處可見，現在我們的教育仍然充份體現出那種“唯物”而輕忽人文的“時代精神”。因此在人口、資源、環境生態、歷史文物等問題上，從老師到學生都普遍欠缺必要的認知。今天我們看到的對環境生態的破壞性利用以及將人文景觀當作旅遊資源的掠奪性開發，就是缺乏人文關懷的技術型教育對社會的報復性反噬，有如盛行的貪汙腐敗是對我們落後陳腐的幹部選拔機制的惡性報復一樣。　　

　　為這場對話做個總結，中國農村的問題或許可以歸結為：最迫切的是鄉村社會的重組，而穩定農村進而穩定社會的關鍵則是農民的就業問題，但這只是短期的反貧困策略，收功長遠的反貧困戰略則是改善教育。這三個問題的解決須仰賴“一定的社會政治條件”：首先要有一個理性、高效、廉潔的政府，能採用適當的政策對社會進行調控；其次，計劃生育要成為農村人口自覺的行為，而不是政府現在的紙面控制（control on paper）；第三則要加大教育投入，不斷提高全體國人的教育水平，以提升人口素質，創造減少貧困的社會條件。　

2002年

農村工業化的路還能走多遠？
 
　　──關於蘇南鄉鎮企業發展模式的對話 

　　文貫中,　 新望　　　 

　　文貫中 （美國康州三一學院經濟系副教授）

　　新望 （江蘇省張家港市市委黨校經濟學副教授）　　　　

　　文貫中（以下簡稱“文”）：近20年來蘇南鄉鎮企業的迅猛發展引起了全國乃至世界的注意。一些學者和政府官員很看重這種以地方政府為主導、集體所有制為基礎的鄉鎮企業模式，不但將之封為正統，以區別於私有企業為主的“溫州模式”，並且認為“蘇南模式”證明中國農村的現代化可以通過農村工業化來實現。在其他國家，現代化往往是與工業化、城市化同步進行的。但“蘇南模式”的早期成功似乎表明中國找到了一條獨特的現代化道路，即農村的現代化可以繞過城市化模式，通過農民到鄉鎮企業工作、“離土不離鄉”的農村工業化道路來實現，從而避免大量農民湧進城市造成所謂的“城市病”。“蘇南模式”如真能代表一條行之有效的農村工業化道路，那自然應該大書特書。蘇南鄉鎮企業是否確實走出了這樣一條道路，就是本文所要討論的問題。　 

　　一、重新認識蘇南鄉鎮企業發展模式的意義　

　　新望（以下簡稱“新”）：我長期在蘇南地區工作，比較熟悉蘇南的情況。蘇南鄉鎮企業的發展先於農村改革，那時被稱為社隊企業的鄉鎮企業其實並非“隊”所有的“集體”企業，因為其制度根基是人民公社制度下的“三級所有、隊（生產隊）為基礎”，實權在公社（即現在的鄉鎮）手裡，生產隊沒有所有權，只能在公社的控制下分配企業的部份收益。蘇南鄉鎮企業的發展明顯提高了農民的生活水平，改變了以種植業為主的經濟結構；同時，這類經濟組織及“農民企業家”的出現也使農村社會結構發生了深刻變化。中國長期實行的中央計劃經濟體制和局限於城市的工業化體制正是由鄉鎮企業的崛起才撕開了一個大口子。蘇南鄉鎮企業的成功至少使農民辦工業在廣大農村獲得了合法地位。　

　　文：直至90年代中期鄉鎮企業對農村就業、農民收入的提高確有重大貢獻。但我認為，在經濟學上鄉鎮企業並沒有普遍性意義，甚至代表了一條違反經濟學原理的道路。在典型的市場經濟里，生產要素可以自由流動，工業化必定和城市化同步；企業只有向城市適當集中，才能利用交通、通訊、排汙系統以及人才和金融市場等基礎設施，工業化的成本可因城市化的積聚效應而大大降低。但中國制度性的城鄉隔離使農村剩餘勞動力無法進城，土地的集體所有制也限制了城市的擴建。這樣農村企業只能被迫散布於廣大鄉村，走了一條高成本的農村工業化獨特道路。這種模式之所以在一段時期內很順暢，與計劃經濟下城市國營企業極端的低效和無能有關，由此造成的短缺經濟為鄉鎮企業提供了很大的市場。鄉鎮企業是在特殊體制下產生的一種特殊的經濟組織，其他國家很難模彷中國的鄉鎮企業道路。現在市場經濟逐漸形成，鄉鎮企業若不改制就越來越難生存。　

　　新：應當承認，蘇南鄉鎮企業在發展過程中自身機制和基層體制環境都存在着先天不足。蘇南鄉鎮企業是在地方政府的直接推動下發展起來的，基層政府既是鄉鎮企業的管理者，又是企業發展的資金提供者和風險承擔者，這種制度最突出的局限性就是政企不分。80年代的分權式改革造就了各級地方政府追逐經濟利益的動機，這種存在於政府官員中的“企業家精神”對發展社區集體經濟、轉變政府職能曾發揮了積極作用；而且當時市場秩序尚不完善，為節約企業的外部交易費用，鄉鎮企業也需要尋求政府的保護。因此從歷史上看，政企不分確有一定的合理性和積極意義。但隨着改革的深化，尤其是經歷了90年代中後期國內外經濟形勢的變化，這種局限性日益成為蘇南經濟發展的桎梏。　

　　文：海外學者對鄉鎮企業政企不分的特點有不同評價。一些人一向批評鄉鎮企業政企不分的弊端；但另一些人則強調政企不分的積極意義。　

　　新：鄉鎮企業長期政企不分的後果非常嚴重。第一，由於企業的上繳利潤是地方政府自籌收入的主要來源，支農建農、公共服務、社區福利乃至文化建設所需費用必然向企業索取，政府的政績目標壓在企業身上，導致企業經營目標多元化、政績化，企業內部的權責利的制約受到破壞，從而直接阻礙了企業的發展；第二，由於行政權力過多地介入資源配置，弱化了市場在資源配置中的作用；第三，企業發展到一定規模後必然受到地方保護主義的制約，要素流動性低，塊塊封鎖，區域經濟結構雷同，過度競爭；第四，政府對企業的超強幹預、行政權力向市場領域的過度蔓延、社區幹部對集體財產的“灰色私有”，產生了相當嚴重的地方官員家長作風、裙帶風氣、弄虛作假和腐敗現象。　

　　人民公社體制下的初始“集體資產”是通過合作化把農民土地改革後剛得到的土地、耕牛入社而形成的，隨後創辦社隊企業時即以這些資產為基礎。但集體企業運營中名義上的集體所有者與經營者之間有嚴重的信息不對稱狀況，必然產生“內部人控制”或經營者與社區幹部的合謀，使社區集體所有制的所謂“公有”事實上演變成了社區幹部的“官有制”，而“集體”所有則成為虛擬概念。因此原來的鄉鎮企業普遍存在着裙帶關係，例如，“廠長的妻子任會計、妻妹任出納”等，如此則“集體所有”變成了事實上的“幹部私有”。面對這種現實與意識形態概念的偏差，即使馬克思再世恐怕也無可奈何。　

　　當然還有另外一種情況，一些由私人創辦的企業出於種種考慮把企業“捐”給“集體”，鄉鎮幹部為能辦成更多的事，把一些無關要緊的職位讓給那些願戴集體所有制“紅帽子”的企業主，這些幹部保留了較多事權，但財權比較有限。大量的這類“官商合一”的企業也強化了“集體企業”乃“幹部所有”的觀念。　

　　蘇南各地政府喜歡干預一切的傾向成了根子很深的歷史傳統。80年代初，由於當時的省委書記的抵制，江蘇的聯產承包責任制改革就比別的地方晚得多，直到1986年前後才真正把地分給農戶。人民公社制度終結後，蘇南鄉、村政府仍然是一級不倫不類的經濟組織，不但控制着鄉鎮企業，還擁有向農民攤派的種種權力，鄉鎮企業改制前的集體經濟始終是“幹部經濟”、“政府經濟”。這造成了蘇南的特殊地情和現狀：政府及依附於它的幹部地位太強，而民眾則太溫順，自我意識、自主意識太弱小。　

　　二、蘇南鄉鎮企業告別舊模式：從“一次改制”到“二次改制” 

　　文：有學者認為，現在蘇南鄉鎮企業改制的緣由不是鄉鎮企業自身出了問題，而是城鄉結構、區域結構、產業結構大調整的結果。　

　　新：蘇南鄉鎮企業的改制始於1998年（起初稱為“轉制”，為避免與國有企業的“轉換經營機制”相混淆，後來稱為“改制”），當時中共“十五大”報告確認了股份合作制的公有性質，這次改制主要是將集體所有制改為股份合作制。[1] 其實，股份合作製發源於溫州，是一種為了讓私營企業獲得合法性而玩的“戴帽子”戲法。90年代中後期溫州的多數企業已由股份合作制轉成股權較集中的有限責任公司。原先蘇南的鄉鎮企業與國有企業一樣強調公有制及其主導地位，並且由基層政府經營，“村辦村有、鎮辦鎮有”，產權、經濟結構等一系列問題一直無法解決；隨着1997年以後全國鄉鎮企業的衰退，蘇南鄉鎮企業不僅面臨效率上的困境，而且債務危機日益嚴重，“蘇南模式”的內在矛盾就再也無法掩蓋了。改制前許多集體企業的帳目都有水份，改制時一旦嚴格評估企業資產就發現，許多企業的淨資產實際上是負數，這幾乎帶有普遍性。　　　

　　80年代蘇南鄉鎮企業興旺時，當地老百姓蓋了不少“小二樓”，但近年來鄉鎮企業的衰退直接影響到農民的收入，蘇南農村居民多數無力翻修那些式樣單一、灰舊的住宅，現在蘇南鄉村的民宅與高大、亮堂且集中度高的珠江三角洲及浙東農民住宅構成了鮮明的對比。80年代廣東順德的鄉鎮企業與蘇南並無二致，但後來發現企業的壞帳及銀行呆帳十分嚴重，1993年講求實際的順德人通過股份制改革使企業的發展上了台階，走到了蘇南前面。而90年代末期蘇南人選擇改制與順德的改制大不一樣，蘇南選擇改制在很大程度上只不過是為了給基層政府卸包袱。直到改制全面鋪開後，各地政府才把改制面的大小當做衡量政績的一個指標。　　　

　　文：在這次改制後的短短幾年內，蘇南鄉鎮企業又進行了二次改制？“一次改制”和“二次改制”的主要區別何在？　　　

　　新：2000年下半年蘇南地區又普遍開始“二次改制”，這有兩個原因：一是股份合作制不適用於公司法，其勞動和資本聯合的形式與市場經濟的資本本位相衝突，與同股同酬、同股同權的原則相衝突，而且股份合作制下是一人一票，形不成決策核心；二是“一次改制”後很多企業的集體股太大，經營者和企業中高層經理人員要求消化、降低集體股比例，而且他們也有了一定積蓄購買企業的股份。“二次改制”的主要形式有5種：“摘帽”，這主要是針對“戴紅帽子”的鄉辦企業；“還原”，主要針對實際由一人出資的假股份合作企業；“轉讓”，將企業內部股轉讓給經營者，達到經營者持大部股分的目的；“退出”，即公有股退出；“出售”，將企業出售給個人或合伙人。“二次改制”後，鄉鎮企業按據企業規模的大小被改制為股份有限公司、有限責任公司、個人獨資或合夥企業以及個體工商戶。“二次改制”的一個特點是“救活不救死”，很多鄉村企業通過改制用優良資產組建了新的企業形式；而那些經營不善或資不抵債的企業，則或者是甩給基層政府，或者是“金蟬脫殼”，留下一些破廠房、舊設備、老員工，作為應付債權人索債的幌子，這被稱為所謂的“下轉上不轉”；也有些“大而盈利”的企業為了儘快改制而採取了租股結合的辦法，在淨資產中劃出一塊由村鎮集體租給企業，剩下的資產則實行股份化，其中既有集體股、也有個人股，反正能讓經營者持大股即可，有人稱之為“混合改制”。但“下轉上不轉”和“混合改制”可能只是一種過渡形式，該破（破產）當破、轉租為股，乃大勢所趨。　　　

　　三、蘇南鄉鎮企業改制是否解決了政企不分的弊端？　 

　　文：以前人們往往認為蘇南各級政府的管理能力很強。隨着市場經濟的發育，政府若不懂得如何逐步撤出不該管的、具有競爭性的經濟領域，會嚴重妨礙經濟的健康發展特別是市場機制的成熟，這是東亞金融危機的主要教訓之一。這幾年既然蘇南鄉鎮企業實行了改制，那麼政企不分的現象是否有所改善呢？　　

　　新：改制後政企不分的狀況有一定程度的改善，但這種改善是有限的。改制實際上是各種利益集團的博弈，既然是在地方政府領導下實行改制，那麼政府及其官員自身的經濟權利和利益就會支配這一過程。20多年來，蘇南社會經濟發展的特點始終是行政強勢力量自上而下的單一整合，這曾經是一種優勢；但市場經濟發展到一定階段後，就必然要求政府職能的轉換，要精“官”簡政、規範政府行為、適當分離政府的經濟職能、改變政府領導經濟工作的方法，把發展的主動權交給民間，讓市場在資源配置中發揮基礎性和決定性的作用。　　

　　中小型鄉鎮企業經過民營化改制後自主權大大增加，它們必須獨立地面向市場，在融資、用地、稅收優惠、市場銷售等方面，過去由基層政府承擔的一部份職能已改由企業獨自承擔了。但改制後企業也面臨新的難題，例如，傳統的融資渠道不靈了，中小企業往往因失去政府出面的貸款或集資擔保而發生融資困難。產權改革並不意味着現代企業制度的運行就馬上具備了條件，在各方面還存在一系列複雜而特殊的問題：如產業結構低級化、如何以城市化帶動工業發展、鄉村企業的本土性與開放化的矛盾、股權的流動和退出機制障礙、小股東的利益得不到保障、農村基層民主及弱勢群體的社會保障不落實、改制後企業內出現了由過去的“幹群關係”轉化而來的勞資矛盾、一把手的特殊化和腐敗不易節制、黨政幹部兼任企業負責人從而制約企業家成長等等。這些問題的解決還需要繼續深化改革，尤其是基層行政體制的改革，要改革過去那種“一手高指標、一手烏紗帽”的壓力型基層行政管理體制和“政府忙得首尾不顧、市場力量始終缺席”的狀況。　　

　　文：據報導，“二次改制”中有4%左右的鄉鎮企業並未參與？　　

　　新：不應小看這個4%的比例，這是就企業總數而言的；若就總資產而言，未改制企業的比重就相當可觀了。蘇南改制過程中有一句話很能引起民眾的共鳴：改制就是要把“一人所有”改為“大家所有”。所謂“一人所有”指的是在過去企業名義上的集體所有制狀態下實際上存在的幹部的“灰色私有”。“灰色私有”使改制中必然出現不規範、不公正等問題，在那些有社區幹部背景的企業中尤其如此。例如，在資產評估及轉讓談判中，為了順利改制存在着集體資產方“讓一讓”的情況；一些企業侵犯了小股東的利益，如資產增值未清算或強行買賣；還有些小企業改制後將集體福利等資產劃歸到經營者的個人名下。可以說，“二次改制”給了大股東和管理者很大的利益和機會，但沒有最大限度地保護小股東和職工的權益，改制中往往是社區幹部的親屬成了“改制新貴”。還有一些村鎮幹部對改制的顧慮重重，對改制回籠的資金更是牢牢抓住不放。　　

　　前些年各級政府強調“抓大”，即暫時不改大鄉鎮企業的所有制，通過保持它們的公有性質、由政府派人直接經營而牢牢“抓住”它們。實際上，這些“大而公”的企業現在多數成了“大而空”的爛攤子，而且由於政府官員們插手過深，政企關係十分複雜。這些企業改起來有相當的難度，想破產也破不了；即使從形式上改了過來，但實際運行時仍然是行政性公司的老套路。我不久前受蘇南某市的委託對這樣的一個企業蹲點剖析，發現企業的情形令人十分痛心。　　

　　文：改制後回籠的資金如何使用，“二次改制”後還有“集體資產”嗎？　　

　　新：現在蘇南鄉村經營性集體資產大致分成兩塊。一塊是企業改製售賣集體股份後會回籠的資金。財務狀況好的企業會把其中的一部份投入到技術改造或流動資金中，但多數企業只是借改制還債，即改制所得資金先用於償還基層政府以前經管企業所欠債務，這一支出一般占回籠資金的一半以上，錫山市就是如此。各地鎮政府堅持認為，償債後結餘的資金不屬於社區居民而屬於政府，往往由鎮政府組建“集體資產運營公司”及村“經濟合作社”來經管這筆資金，鎮黨委書記兼任鎮一級“集體資產運營公司”的經理，社區居民則無法監督這筆集體資金的使用。這是改制後出現的一個怪胎，仍然是嚴重的黨政企不分，鎮政府的幹部怎能代表鄉村居民的利益呢？即便這些集體資產在幹部們的手裡增值了，若干年後是否又會面臨“三次改制”？目前一些基層政府動用這筆錢從事工業園區的前期開發，如“五通一平”等，這算是比較正常的做法；但挪用這部份集體資產給幹部發工資獎金的現象也十分嚴重。另一塊集體資產留在改制後的企業里，稱為“集體股”。根據對改制企業的初步觀察這一塊資產由於以下原因遲早會消失：一種情況是資產質量不高、等待破產清算；另一種情況是所有者入股不控股，經營者虛虧實盈，編一套假報表就能逃避集體股分紅；第三種情況是仍然保持集體控股，這與改制前的情況一樣，存在代理人的道德風險。　　

　　我認為應把幹部和企業經營者手裡的所謂“集體資產”拿來提供社區居民的養老等社會保障或社區公共品供給。廣東一些城郊鄉鎮企業改制時把集體資產按價值量化分給社區居民，組成社區居民集體所有的公司制企業，年終在按勞分配的基礎上再按資分配。不過那裡一些鄉鎮企業的主要經營活動是將廠房租給外資企業，這種企業經營方式比較單純，便於社區居民監督；但蘇南企業的集體資產都投入生產流通等經營活動中，監督上比較困難。　　

　　文：既然蘇南的鄉村企業已經改制，那改制後的企業還算“鄉鎮”企業嗎？改制後是否出現了家族經營現象？　　

　　新：其實，家族經營是一個世界性現象，華人圈猶甚。據調查，當今世界上家族企業仍是最普遍和最主要的企業組織形式之一，台灣大的民營企業中不少是家族企業。家族企業往往有家族成員組成的核心圈、遠親和朋友組成的外圍層、以及由技術人員和一般雇員組成的普通雇員層，各層之間的關係很像費孝通描述的水波紋擴散狀的“差序格局”。家族式經營的企業格外注意智力投資，重視產權安排，那些科技企業或產品結構較複雜的企業或鬆散型集團企業尤其如此。家族式企業的高級形態是經營權與所有權分開，所有者家族擁有企業的控股權，但把企業交給職業經理人來經營。中國現在有名的鄉村集體企業幾乎都存在以父子軸心為特點的家族經營。在蘇南，鄉鎮集體企業的家族經營一直處於低調狀態，只是改制後經營層（持大股者）第二代的加入才使這一現象最終公開化，“二次改制”後許多企業家把子女從外地招回任自己企業的主管。據我看，中國的家族企業可能最多再持續兩代人，隨着獨生子女家庭的出現和企業經營要素流動性的增強，鄉村企業的家族現象會自行消失或逐漸弱化。　　

　　“鄉鎮企業”這個名稱現在確實已經無法說明絕大部份蘇南鄉村企業的性質，有必要另起名稱。目前廣東人往往把原來的鄉鎮企業稱為中小企業。事實上蘇南的大部份鄉村企業已經成了家族經營或合夥經營的企業，所以，我認為可以把它們統稱為農村企業。但農業部等政府部門仍堅持使用鄉鎮企業這個概念，其理由是這些企業適用於《鄉鎮企業法》。其實，對照蘇南的現實，《鄉鎮企業法》裡的許多內容已經不合時宜了。　　

　　文：蘇南最近出現外商投資熱，人們將此稱為蘇南的“新亮點”。那麼，這些新亮點是不是避免了政企不分的問題呢？　　

　　新：在蘇南無論是在鄉鎮企業改制還是引進外資都面臨着政企關係重新定位、調整的問題，“新亮點”方面的情況也不容樂觀。蘇南各級地方政府直接參與經濟發展的熱情一直未衰減。過去政府壟斷了經濟發展的資源，是鄉鎮企業唯一的出資主體；今天政府轉而把招商引資當作主要工作任務，有的政府負責人還熱衷於兼任開發區的領導，隨意承諾優惠條件，用“拼地價”來引進外資。但在蘇南也有一些大型企業開始創辦工業園區，如江陰的“申達工業園”、三毛的“凱諾科技園”等，企業自主招商引資才是發展的方向。　　

　　四、“蘇南模式”已告終結？　　

　　文：有些學者為“蘇南模式”辯護，把它描繪成在中國當時的條件下唯一可行的發展模式。但與此同時浙江的溫州則走了另一條道路，“溫州模式”的特點是地方政府比較尊重市場的主導性和民間的自發性。“溫州模式”的出現說明，“蘇南模式”決不是唯一可行的模式，前者強大的生命力更突現出後者的局限性。當然，在當時中國的體制內和認識水平下，“蘇南模式”因符合長期的思維和行為惰性而較易推行。現在好像越來越多的人認為“蘇南模式”已經終結。　　

　　新：在蘇南模式的發源地，“蘇南模式”是否已終結是個有爭論的問題。大致有這樣幾種觀點：一是“再創輝煌派”，持這一觀點的主要是一些老同志，他們或是“蘇南模式”的締造者，或是為“蘇南模式”的研究宣傳已窮經皓首浸淫多年；他們認為，國際國內經濟形勢的變化如“買方市場”、“亞洲金融危機”的出現等，使蘇南經濟出現了暫時的波折，只要假以時日，“蘇南模式”會再放光彩。二是“揚棄派”，也稱“條件派”，這種觀點認為，“蘇南模式”的確出了問題，但這個模式不能丟，而應隨時代的發展而發展；彼時有彼時的條件，此時有此時的情況，“蘇南模式”只要丟棄其不利的一面，保留其好的一面，還是有生命力的。三是“終結派”或稱“捨棄派”，這種觀點認為，“蘇南模式”已完成其使命，現在應該退出歷史舞台，尤其是原來倡導過的一些“蘇南模式”的核心理念與市場經濟的要求相牴牾，“蘇南模式”也就沒有再保留的必要了。　　

　　現在即便是“蘇南模式”的擁護者們也承認，原先的宣傳有些過頭，理論上過於拔高。事實上有兩種“蘇南模式”：一種是學者們對蘇南經濟社會發展特點和路徑所做的概括總結，如費孝通、萬解秋等人的研究，這種工作今後還有持續下去的必要，至於叫不叫“蘇南模式”是無所謂的；另一種是意識形態化了的“蘇南模式”，主要是標榜“模式”的“性質”特徵，為其加上了許多不堪重負的“紅帽子”，其實就是這些“紅帽子”才把“蘇南模式”引進了死胡同。我認為對後一種“蘇南模式”的反思還遠遠沒有完成。　　

　　據我了解，目前國內經濟學界的主流對“蘇南模式”基本持“終結論”，這也是“經濟學家50人論壇”今年在揚州召開的“‘蘇南模式’與‘溫州模式’研討會”上達成的共識；不過好像有一批老經濟學家對“蘇南模式”仍給予極大的關注和支持。江蘇省新一屆領導到任後召開了“發展個私經濟”、“推進城市化”等工作會議，對過去“蘇南模式”的一些做法作了事實上的調整，也默認了關於“蘇南模式”的大討論。　　

　　我本人是個“終結派”，生活、工作在蘇南腹地，可以說與“蘇南模式”天天面對面。據我的實地觀察和感觸以及從理性的角度去思考，感到“蘇南模式”的一些內容太過時了，有時簡直讓人噁心。一些天真的政治家或學者總想在“蘇南模式”中找到馬克思主義經典里設想的“社會主義”，哪怕這只是個粗糙的“塑料花瓶”；還有人在中共“十五大”之前蜻蜓點水般跑一趟蘇南，很快就在《人民日報》上發表大塊文章，其良苦用心無非是要以“蘇南模式”來證明市場經濟的“社會主義”性質及其中國特色。把“蘇南模式”上升到“中國特色的社會主義雛形”，我是萬萬不同意的；欲以“蘇南模式”抗衡世界潮流無異於螳臂擋車，隨着改革開放的不斷深化我們會越來越深切地體會到這一點。　　

　　文：長期被封為正統的“蘇南模式”不得不兩次改制，正好反襯出“溫州模式”對市場經濟的高度適應性。其實根據現代經濟理論早就可以發現“蘇南模式”的種種弊病，經過20來年的實踐這些弊病總算為人們所認識，但蘇南已經吃了虧。現代經濟學理論關於經濟機制的重要結論還是值得我們尊重的。今後中國不能再以意識形態領先、排斥發達國家的經驗總結。實踐畢竟是檢驗真理的唯一標準，而生產力能否迅速提高則是檢驗生產關係適當與否的唯一準則。歷史走了一圈，經過近50多年的摸索，國人終於認識到市場經濟對生產力的促進遠遠高於計劃經濟。現實證明，“蘇南模式”只是在特殊體制下才存在的一種模式；隨着這種特殊體制的淡出，蘇南模式也就失去其存在的必要性了。　　

　　其實，若從現代經濟學的原理來看，連“溫州模式”也是一種特例。“溫州模式”雖然比較尊重市場的主導性和民間的自主性，但是談不上對城市積聚效應的有意識利用，若一直處在市場經濟的條件下，分布於溫州周邊小鎮裡或農村中的大量農村企業本來是不會出現的。幸虧溫州市及其所屬各區和鎮政府早就對鄉村企業網開一面，所以溫州的農村工業比蘇南要相對集中。目前溫州的許多農村企業正加速向當地的城鎮靠攏，有些達到一定規模的企業甚至向上海等超級大城市靠攏。這說明企業內部的機制是最重要的，企業內部機制對了，它們就能作出正確的選擇。就企業發展而言，內因是第一性的，外因是第二性的。所以，對現代企業理論，特別是對剩餘索取權的制度安排與企業活力關係的有關討論，我們一定要尊重，不要在維護公有制的名義下刻意追求中國的“特殊性”、人為地排斥經濟的普遍規律，否則最終還是要吃虧的。　　

　　五、城市化還是農村工業化？　　

　　文：蘇南的鄉鎮企業改制後面臨的問題自然是農村工業化的道路是否要走下去，若對此缺乏正確認識，在鄉村企業的空間布局上又會犯嚴重錯誤。　　

　　新：我同意你的觀點。從一定意義上說，改制解決了原鄉鎮企業的微觀機制，但改制後股份制企業的股份一般不能流動，缺乏退出機制，也談不上對社會資金開放，這就進一步強化了鄉村企業的社區性和本土性。鄉村企業過於分散，其信息、決策、交易成本以及引進人才的成本居高不下，企業自主研發系統的建設也困難重重，更無法利用現代城市公共設施帶來的種種便利。在小城鎮和分散的鄉村工業格局下，蘇南的結構調整始終難有大的作為。沒有城市化帶來的產業積聚效應，我很懷疑農村工業化的路究竟還能走多遠。未來城市經濟將是市場經濟的主導力量，這一趨勢在經濟發達的長江三角洲、珠江三角洲都有所顯現。從較為宏觀的層面看，要提高蘇南鄉村企業的整體素質和規模經濟水平，避免不必要的投資浪費，就必須強調鄉村企業的適當集中和城市化。　　

　　文：從經濟學觀點看，城市化是一條普遍規律。現代經濟發展的特點是第二、第三產業在國民經濟中的比重可達90%以上，這兩個產業均主要在城市布局；在城市化水平較高的西歐、北美，區域經濟已由城市經濟所代替，經濟競爭主要表現為城市（城區）間的競爭。　　

　　在城市化問題上中國也走了一條彎路。早在1930年代，中國老一輩的經濟學家、社會學家就提出要走農村工業化的道路，當時主要是為了解決大量流民也就是農村剩餘勞動力的問題。因其主張與“發展城市工業”和“重振農業”以解決流民的方案有所不同，被稱為“第三條道路”。1949年以後，中國照搬了前蘇聯以國有企業為主體的單一城市工業化道路，同時又實行了嚴格的城鄉隔離制度，事實證明，這條發展之路走得很艱苦。以蘇南為代表的鄉鎮企業的異軍突起乃至占到國民經濟的半壁江山，似乎一度從實踐上證明了農村工業化是一條可行的道路。在意識形態上，也有人曾以為農村工業化是“取消城鄉差別、工農差別和腦體差別”的有效途徑。應該說，中國長期來執行了一系列阻礙城市化的政策，而且自稱是找到了一條“獨特”的經濟發展之路。現在看來，這種說法在現代經濟學上是站不住的。缺乏對現代經濟學的深刻把握使中國在經濟建設方面走了許多彎路。近年來農產品和製造業產能相對過剩，從農業和城市工業企業中游離出越來越多的勞動力；恰在此時，鄉鎮工業的發展本身陷入了瓶頸，這些企業對環境的汙染也越來越嚴重，這就使農村工業化的道路更加困難了。　　

　　從發達國家的經驗來看，農業和製造業所能容納的勞動力都十分有限。美國只有不到2％的勞動力從事農業，不到16％的勞動力從事製造業，這兩個比例還在逐漸下降；而82％的勞動力是在服務業工作。中國的剩餘農村勞動力只有進入城市服務業，才能找到更多的謀生手段。服務業大發展的前提是人口在空間上相對集中，這樣才能使服務業的分工程度大幅提高、平均成本明顯下降。所以，中國能否加速城市化，不僅關繫到工業化成本能否大幅降低，而且關繫到日益嚴重的失業能否最終緩解這樣的重大問題。　　

　　在現代市場經濟下，尤其是進入信息社會和知識經濟社會後，城市在經濟發展中的主導作用越來越明顯，蘇南新的增長點“工業園區經濟”就是一種典型的城市經濟。隨着中國城市化進程的加快，城市的積聚效應還會繼續顯現出來。現在一些中心城市成了農民嚮往的去處，他們自己承擔到城市尋找工作的各種風險和困難，政府有什麼理由反對他們進入城市呢？目前政府已經將小城市和建制鎮的戶口開放，這是值得歡迎的，但僅僅開放小城鎮的戶口是遠遠不夠的。如果繼續堅持農村工業化，特別是在土地稀缺的江浙一帶推行分散的工業化建設，就會出現許多村鎮重複建設“開發區”、以致於造成新一輪“村村徵地、鎮鎮動土”的怪現象。現在已經到了該重新分析一下城鄉經濟結構現狀、趨勢和未來方向，提出“城市經濟主導戰略”的時候了。　　

　　新：政府最近對城鎮化的重要性好像已有新的認識。　　

　　文：政府的政策往往慢半拍，而且喜歡標新立異。例如，世界各國都提城市化，英語是urbanization；但中國偏要稱為“城鎮化”，這是個用英語很難翻譯的概念。使用“城鎮化”而不是城市化，其實反映了對城市化認識上的偏差，政府仍然在與市場機製作費力不討好的扭斗。明明人們願意流向較大的城市，政府卻要他們流向小城鎮；政府想人為地扶植小城鎮的發展，殊不知有些城鎮再扶植也永遠長不大，而有些城市再限制也會越長越大。事實已經證明，這種反市場導向的扭斗會浪費大量的社會資源，也無助於降低工業化成本和解決就業。政府與其浪費資源圍堵城市化或扶植永遠長不大的小城鎮，還不如將這些資源用於積極幫助人口大量流入的城市發展基礎設施；同時開放這些城市的土地市場，用級差地租調節城市人口的容量。如果真正尊重市場經濟的原則，即使是在上海這樣的城市，人口規模也不可能無限擴張，因為昂貴的地租會使某一收入水平以下的流動人口失去流入上海的動力或失去久留上海的願望。所以我總是呼籲在城市化問題上要堅持市場導向，不要人為地扶植小城鎮、限制大城市。可惜，這個經濟學道理並不是每個人都接受的。　　

　　新：看來，雖然人人在談向市場經濟轉軌，但對究竟何謂真正的市場經濟，人們的看法仍十分不一致。基於相似的理由我對蘇南改制後出現的“新亮點”持謹慎態度。關注中國市場化進程的人們應該對蘇南鄉鎮企業的改制有足夠的關注，蘇南改制觸及到了舊體制的靈魂和心臟，也牽扯到農村經濟轉軌、農村社會轉型的方方面面。蘇南的改革發展中存在的問題是農村工業化發展到一定階段必然會出現的，改制後的蘇南經濟很有可能是中國內生型市場經濟的胚胎形式。然而，我也擔心它變成一個市場經濟的怪胎。　　

　　企業改制只是體制轉軌的一個組成部份，新的市場經濟還需要其它的制度環境。例如，權力本應由公眾賦予，然而在現實生活中，自上而下的委任制使權力獲得了一種私有性；蘇南的基層政府歷來直接支配企業，既掌握財力，又具有強勢地位，現在關繫到企業重大業務事項的審批權和土地的壟斷權仍在政府手中；基層幹部將權力作為獲利的資本，依靠權力來配置生產要素的現象並未消除，權錢關係始終理不清，以致於權力與收入的對等已成為一種民間流行觀念；改制後的農村企業成了企業家的私人企業，原來意義上的社區居民集體所有形同虛文。我擔心，由於政治體制改革滯後，民眾會錯把許多荒謬的價值觀念作為市場經濟的基本遊戲規則接受下來；這種局面延續下去，中國的市場經濟很有可能陷入拉美化沼澤，成為不良的市場經濟。蘇南改制之後，欲形成一個健康運行的市場經濟，還應及時推動基層行政體制改革。　　

　　文：這就觸及了更深層的問題。中國在由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中取得了引人注目的成績，但應該清醒地看到，千萬不可將在過渡階段中所採取的政府干預措施、保護性經濟政策、特殊體制下產生的企業制度等人為地拔高，甚至硬給它們戴上具普遍性和永久性意義的桂冠。中國加入WTO之後，將有可能面對嶄新的、真正意義上的市場經濟環境，各地區都要逐漸對外開放，這時就更需要對內開放，政府必須全面退出競爭性領域，否則將受到國際社會的抵制。解決你提出的這些問題就更有緊迫性了。在這種背景下，現代經濟學對幫助制訂新經濟政策和尋找新的經濟制度就有了更大、更直接的指導意義。　　

　　蘇南的民眾不背“蘇南模式”這個包袱，而是積極地探討新的企業形式和經濟制度，我祝願他們在儘快與世界經濟接軌的努力中仍能一馬當先，利用“新亮點”帶來的機遇以及區位和人文優勢，率先闖出一條全方位開放、以市場為主導的經濟發展道路。尤其希望蘇南的企業家既積極學習現代經濟理論，又密切注視外資企業的各種組織形式和經營管理機制，大膽解剖，虛心學習，收到事半功倍的效果，為中國的經濟騰飛作出更大貢獻。  

實現農村法治化的障礙
 
　　林棟,　 張以俠 

　　林棟（蘇州大學法學院碩士研究生）

　　張以俠（西安電子科技大學人文學院法學碩士）　　
 
　從戊戌變法及清末的法制改革以來，法治一直是國人的百年夢想。過去50年中歷經曲折反覆，才逐漸承認了“人治”的嚴重弊端。近年來國內法學界圍繞着這一問題曠日持久的討論總算達成了一些共識：法治乃強國之路，要用“法治”代替“人治”。但要在中國真正實現法治，顯然還要走漫長的道路。隨着最近“三農”問題的日益突顯，國內有關論者多從經濟、技術層面提出意見，卻很少從法治的角度去認識“三農”問題的解決。事實上，要緩解農村目前面臨的一系列矛盾，法治化是一個繞不過去的制度環節；農村的法治也是中國法治的“瓶頸”，如果連在鄉村基層都無法突破這一“瓶頸”，要在中國實現法治就更無從談起了。可以說，沒有農村的法治化就不會有整個中國的法治化。　　

　　實現農村法治的諸多障礙中，首要問題之一就是涉農法律法規的不合理狀況長期未能得到清理。在過去幾十年的舊體制下，政府曾頒布了許多有關農村、農業的法律法規以及政策[1]，這些法律法規服務於計劃經濟體制，極力維護行政當局的權威，帶有濃重的命令經濟的烙印。在計劃經濟和集權體制下，涉農法律法規的主要功能是實現政府的意圖，注重規定農民對政府必須承擔的義務；但政府與農民之間的權利和義務完全不對等，農民的利益和權利在這些法律法規中往往被忽視甚至排斥。許多規定只體現政府的強制要求，既違背農民的意願，也違反經濟規律，更談不上體現平等自願、等價有償和誠實信用等基本原則。許多這樣的法律法規其實早已過時，該進入歷史的“回收站”了。　 

　　改革以來雖然農村的經濟社會制度發生了根本性變化，但涉農立法卻嚴重滯後。立法機構和行政部門很少清理廢除完全不適用的舊法陋規；各級政府在實際工作中則往往以政策代法，而且政策多變，各地基層政府自行其是、任意立規的現象相當普遍。這種狀況使得政府部門得以不受法律約束而任意施為，但對建立鞏固穩定的農村經營制度、產權制度、流通制度、分配製度等極為不利。　 

　　目前農村基層政權的腐敗和幹部濫用權力就與這種狀態有密切關係。由於長期以來沒有真正保障農民權利利益的法律制度，而政府的權力卻不受民眾的制約，幹部的地位和特權受到保護，縣鄉村各級幹部對鄉民的應盡義務和責任實際上只是一種幹部系統內的“軟約束”。結果多年來在農村基層政府中已形成了一種政治文化，農村基層政權的工作人員以“國家”的當然代表自居，習慣於對農民強迫命令、任意指揮，有的人甚至象“土皇帝”那樣，想怎麼幹就怎麼幹，言如令旨，依仗權勢，橫行鄉里。這樣，貪汙腐敗、強征攤派、欺壓百姓、封堵輿論等等劣跡就必然蔓延開來。　　

　　近年來農民負擔過重也與此有關。不少基層政府把維持幹部的各種開銷視為天經地義，不管農民能否承受，一味向農民攤派，甚至把政府應承擔的公共支出轉嫁到農民頭上。安徽省“費改稅”試點中基層政府就罔顧憲法對義務教育的規定，集中財力保障幹部的開支需要，占用已徵稅收中本應用於農村教育的經費，造成農村教育經費“放空”。全國農村都不同程度地存在着義務教育名存實亡、農村教師低薪欠薪等問題，而同時基層政府卻照樣奢華浪費，蓋樓買小車，大吃大喝成風。這就是中央政府多次發文要減輕農民負擔卻收效不彰的根本原因。[2] 由於農民不堪重負、被迫抗拒攤派，有的地方甚至動用公安或司法員警去收取各種非法的“提留”、稅費，加劇了政府與民眾的衝突。　　

　　引起農村干群摩擦的計劃生育也同樣無法可依，執行中弊端叢生。雖然計劃生育被視為國策，建立了龐大的計劃生育管理隊伍，多年來強制推行計劃生育，但至今沒有全國性相關立法（只有一些省市制定了相關的地方性法規）。為了實施計劃生育各地自行創造出了各種“土政策”，其中不乏侵犯農民人身權、住宅權、財產權的做法。鄉村里在執行計劃生育政策的名義下出現的違法犯罪現象屢見不鮮，非法拘禁、拉人、抄家、毀房等劣跡時有披露。　　

　　在法理上，權利和義務應該是對應的，“沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利”；“每一方只有在它與另一方的聯繫中才能獲得它自己的規定，此一方只有反映了另一方，才能反映自己。另一方也是如此；所以每一方都是它自己的對方的對方。”[3] 在集權體制下中國過去單純強調民眾對政府、國家的義務，卻不清楚地闡明政府對民眾的義務以及政府施政過程中民眾所擁有的權利。從經濟市場化和實現法治的角度來看，這種政府部門任意施為、政府與農民之間權利和義務不對等的狀況不應再繼續下去了。　　

　　法治是一種現代制度文明，它以法律至上、依法治國為原則，而實行法治則必須從民權和權力形成民主化開始。人民才是權力的最終來源。盧梭曾說過：“主權權力雖然是完全絕對的，完全不可侵犯的，卻不會超出、也不可能超出公共約定的界限；並且人人都可以處置這種約定所留給自己的財富和自由。”[4] 這裡講的“公共約定”可被理解為人民的意志。實行法治的第一步應該是各級幹部的權力賦予過程要依法民主化、公開化；然後在此基礎上實行民眾對掌權者行使權力過程的有效制約；進而建立依法剝奪不當行使權力者手中權力的制度。盧梭一針見血地指出：“既然國家的擴大給予了公共權威的受託者以更多的誘惑和濫用權力的辦法；所以越是政府應該有力量來約束人民，則主權者這方面也就應該越有力量來約束政府。”[5] 建立法治同時還要確立權利本位的法治觀念，充份尊重保障農民的基本人權。法治的基本精神就是尊重人權，“凡是把人不當人對待的所謂法治都不是真正的法治”[6]。　 

2003年

從“團堡事件”剖析農民社會反抗頻發的根源
 
　　鄭欣

　　南京大學社會學系博士研究生

中國農村歷史上的民間糾紛大多為村民之間的矛盾，即便引發群體性摩擦也基本上是由鄰里糾紛、婚姻家庭矛盾、宗族相爭、地界糾葛等激化而成。但是，近年來隨着農民收入減少、農民負擔加重、鄉村債務膨脹、集體經濟虧空、鄉村經濟的發展難以為繼，因各種利益驅動引發的社會矛盾日益增多，而由農民負擔、基層民主、幹群關係、利益衝突及權屬糾紛等引發的社會反抗呈上升趨勢，對社會生活產生了極大影響。現在的群體性農民反抗事件多發生在村民與基層幹部或村民與政府及其職能部門之間，村民採取集體行動對抗基層黨委和政府的事件時有發生。筆者選擇了湖北省利川市團堡鎮2001年元宵節發生的村民對抗鎮政府事件作為研究對象，從這一事件發生前後的調查及相關分析出發，剖析當前中國農民社會反抗事件頻發的社會背景。　　

　　一、“團堡事件”梗概　　　　

　　據報導，此次事件源起於2000年10月湖北省利川市團堡鎮柴家灣村農民拒交年稅。帶頭抗稅的是該村前民辦教師董明永，他帶領農民多次攔阻政府派出的徵稅人員。利川市委、市政府不斷派人施壓，與村民們多次發生衝突。2001年2月7日（農曆正月十五元宵節）凌晨，利川市公安局突然派警察到柴家灣村拘捕了董明永等人，由此引發了該村300多名村民圍攻鎮政府機關。　　

　　董明永等人屬於近年來在中國各地陸續出現的地方型“農民領袖”之一。各地農民在這些本地“農民領袖”的號召、組織、帶領下，集體上訪，甚至對抗警察、包圍基層黨政機關。根據一些研究者的調查，這些被農民視為“好漢”、“領袖”的農民利益代言人一般在30歲至45歲之間，受過初中以上教育，大都當過兵、教過書或在外打過工，較一般村民見識廣；他們家庭比較富裕，在當地居中上水平，但不是黨員和村幹部。[1] 這類人大都對中央政府關於減輕農民負擔的政策和相關法律有一定了解，也熟悉地方政府任意加重加重農民負擔的惡劣行為。由於他們能清楚地認識並有條理地表達村民的利益，也敢於批評基層黨政幹部，自然而然地在村民中具有威信，能影響當地的社區輿論。村民們平時在許多方面希望藉助他們的“見識”，並自願接受他們的影響和指導；一旦村民們了解到自己的利益受到侵害時，就希望這些人能代表他們向地方政府申訴，以減輕農民承擔的不合理負擔。如果發生衝突性事件，村民們會奉這些人士為當然的組織領導者，會聽從跟隨這些“領袖”們與基層黨政部門對抗。“團堡事件”就是中國每年眾多的農民反抗事件中的一起。　　

　　董明永等人被警察半夜捕走之後，憤怒的柴家灣村民於2月7日當日上午10點左右乘車湧入利川市團堡鎮政府大樓。磚塊石塊雨點般地朝幹部和警察砸去，辦公樓的玻璃窗被砸得稀爛，鎮政府院內不少幹部頭上、身上被石塊砸中。市公安局警察梁志曄欲進鎮政府救助被困警察，被村民用石頭當頭噼下，打昏在地，“打死他們（指幹部），打死他們”的口號聲此起彼伏。此時，318國道的交通已被堵塞中斷。市交警大隊警察李向東駕駛一輛桑塔納警車至團堡街十字路口時被攔截住，他剛要出車門疏通道路，突然一石塊飛來將車的擋風玻璃打得粉碎，他本人旋即被一夥村民拉出一陣暴打，被打至昏迷後才丟至路邊。接着有8、9個村民將車掀翻，並抬起向下砸，然後將車推至橋邊再掀入團堡河中。中午12時半，一輛白色富康車從利川駛向恩施，在團堡國稅分局門前被攔住，村民將車掀翻並將車內乘客一陣暴打，其中一女乘客逃跑時跌進路邊溝里後被一頓惡打，血流滿面。　　

　　中午12時40分左右，停放在鎮政府門前的宣傳車被村民點燃，半小時後油箱爆炸，車燃燒了2個多小時。下午2時許，一夥村民砸爛電影院大門，搬着階沿上堆放的空心磚，跑上電影院3樓平台，向鎮政府大院內的幹部們猛砸。空心磚砸完了，一個年青人又翻上旁邊的瓦屋，取下瓦片向下砸。部份人衝進放映室，將放映機和拷貝從樓上拋下，拉出的拷貝片從樓上一直飄到地下。下午4時多，5名交警大隊的警察經過此地，一夥村民用木棒、石塊、鋼筋以及拳腳攻擊這5名交警，兩名女警察被打得不能行走，一名男警察頭上被打得血流如注。下午5時，州政府派出200多警察趕赴事發現場，拘捕了一名帶頭者與10多位村民後，示威農民被迫散開。整個事件持續8小時左右，使上海至拉薩的318國道被堵，數輛車被砸。　　

　　二、農民社會反抗事件頻發的社會根源　　　　

　　對這次事件的調查揭示，農民的不合理負擔過重是引發農民反抗的主要原因。近年來最讓農民不滿的問題莫過於不合理負擔過重，在經濟落後地區尤其如此。農民們本來就收入偏低，而當地政府為了自身開支的需要又增加各種額外提留、攤派、集資和其它收費，令農民們極為反感。雖然過去十幾年來，每年中央政府都下達一些要求減輕農民負擔的文件，但從來不考慮如何消除農民不合理負擔的根源──鄉村基層政府規模過大、開支過多，早已超出了正常稅收所能負擔的界限。因此，上述中央文件最後都成了“紙上文章”，“減輕農民負擔”成了年年講、年年無法落實的空洞口號。而基層政府部門深知中央政府對基層亂攤派的姑息態度，所以不但敢於截留中央有關減少攤派的文件，甚至公然違反中央政府的要求，向農民徵收稅費時搞“暗箱”操作，自立項目、加大標準亂收費，結果導致農民建不起房、結不起婚、讀不起書。村民們因利益一再受到基層幹部們的侵害，積聚的怨氣越來越大，對鄉鎮幹部們從不滿到不信任、不合作，直至對鄉級政府產生嚴重的牴觸情緒。　　

　　本來，在鄉政府和村民之間，還有一層由村民選舉的村民自治組織──村民委員會。平時，村幹部要執行鄉、縣政府的指令，幫助徵收稅費攤派；一旦發生農民的群體性反抗事件，村幹部大都採取迴避態度。一些村幹部認為：“鄉里鄉親，低頭不見抬頭見，沒有必要為幫政府收款和村民作對，如果結了冤，再也別想在村里過日子。”由於減輕農民負擔也關繫到村幹部的利益，少數村幹部對那些因主張減少攤派而受到打擊的村民表示同情，甚至還暗中支持村民的反抗行為。　　

　　與村民直接處於利益對立和對抗關係的是鄉政府，每當出現農民的社會反抗行動時，鄉鎮政府往往首當其衝。面對農民的反抗，鄉鎮政府也往往傾向於強力壓制。縣政府對此類衝突的態度一般比鄉鎮政府克制一些。當衝突事件發生後，縣政府往往對參加行動的村民採取“安撫”與“打壓”並用的手段；而對鄉鎮政府則多有批評，要求鄉鎮政府克制；只要衝突尚未引起更高一級政府的注意，縣政府大都採取大事化小的辦法，儘量避免引起上級政府的關注。　　

　　從“團堡事件”來看，農民的反抗有以下兩個主要原因。首先，鄉鎮政府以攤派為生。中央和省、縣政府鼓勵鄉鎮政府擴大編制，但是並不給財政撥款，鄉鎮政府的財政只能靠自收自支。近年來，農村基層政權機構臃腫，招聘人員和編制外臨時人員越來越多，行政經費入不敷出。由於縣、鄉政府的財政收入主要來源是農村的稅賦、攤派，因此，當縣、鄉政府處於經費嚴重短缺的巨大壓力之下時，加重農民負擔和向農民亂攤派就成為基層政府的必然選擇。特別是在那些沒有鄉鎮企業或其它收入來源的鄉鎮，鄉鎮政府不加重攤派就沒錢養活鄉政府的眾多幹部。這一點決定了農村基層政府與農民之間存在着直接的利益衝突。而縣、鄉級政府控制着警察等武裝力量，面對分散而又數量眾多的農民，顯然處於絕對的強勢地位，所以代表國家政權的鄉鎮幹部往往憑藉手中的強權對農民實行惡性剝奪。這些幹部均由上級政府任命，農民們既不能選舉鄉幹部，也不能過問鄉政府的開支，卻必須按照鄉政府的需要繳納各種攤派。所以，從深層角度來看，在農村與農民發生利益衝突的不僅有作為國家代表的基層黨政部門以及鄉鎮幹部，還有作為整體意義的國家。　　

　　其次，鄉鎮基層幹部的嚴重腐敗行為令基層政權的合法性受到懷疑。自從農村實行家庭聯產承包責任制以後，農村基層政府不能再像人民公社時代那樣指揮一切、號令全境了，而鄉鎮政府的多數幹部又不甘心居於為民服務的地位。由於政府壟斷一切權力，作為政府人格化代表的各級官員也居於享有特權的位置，於是他們利用手中權力為自己謀取私利，收受賄賂、敲詐勒索、大吃大喝、假公濟私等腐敗行為泛濫。與此同時，鄉鎮幹部們對民眾急需解決的問題總是充耳不聞，無端推諉，採取應付、拖延、逃避等辦法。這類腐敗和瀆職行為必然侵害農民的利益，結果基層政權的合法性也因此受到村民們的普遍懷疑。這是目前農村社會反抗事件頻發之另一個根本原因。“團堡事件”產生的根源在當今中國農村很有代表性。　　

　　三、農民反抗現象的理論解釋　　　　

　　在“二戰”以後興起的新社會史研究中，農村社會反抗是一個引人注目的課題。英國新社會史學的帶頭人霍布斯鮑姆可以說是對農村社會反抗進行系統研究的開拓者。他獨闢蹊徑，從研究19至20世紀發生的社會反抗形式入手，於1959年發表了極具影響力的《原始反叛者》。上一世紀60年代以來，歷史學家們對農村反抗或農村抗議活動的興趣與日俱增。社會學、人類學、政治學也相繼傾注注意力於農村反抗研究，因研究農民反抗問題而聲名鵲起的兩位學者便是社會學家巴林頓·摩爾和人類學家埃里克·沃爾夫，其代表作分別為《專制與民主的社會根源》和《二十世紀的農民戰爭》。埃里克·沃爾夫認為，農民之所以廣泛捲入20世紀重大的反抗運動，是3個共同因素使然，即人口危機、生態危機和權力權威的危機。在世界範圍內農民所處的環境一般均不利於這一群體的生存，他們起來反抗是為了伸冤。由於它們所反抗的不平等現象是社會秩序混亂的具體表現，因而這種反抗很容易轉化為改變整個社會體制的群眾運動或暴力革命。他認為，農民的角色頗具悲劇性：他們極力想改變難以忍受的現實，但迎來的卻是一個毫無把握的未來。[2]　 

　　從60年代末到80年代後期，又有一大批關於農民反抗的着作問世。其中有代表性的是塞繆爾·P·亨廷頓、J·米格代爾、詹姆斯·C·斯科特、帕珀金及米歇爾·泰勒等學者的研究。　　

　　亨廷頓（S. Huntington）在《變化社會中的政治秩序》一書中指出，農民時常被看作是極為傳統的保守勢力，而事實上農民的這種極為保守的形像與作為革命力量的形像是共存的。西方以及非西方社會的每次重大革命在相當大程度上都是農民革命。在法國、俄國和中國這三個國家，農民都自發地起來推翻舊的農村政治和社會結構，奪取土地，在鄉村建立新的政治和社會體制；沒有農民的這種運動，這三個國家的革命便不可能稱之為革命。[3] 關鍵的問題是：究竟是什麼把農民變成了革命者？如果造成農民反叛的條件可以通過改革得到改善而不是使之惡化，那麼就存在着某種和平的社會變革的可能性，不一定非發生暴力動亂不可。傳統社會內的農民無疑是一種衡久的保守勢力，他們禁錮在現狀之中。現代化給農民帶來的衝擊首先便是使農民的勞動和福利條件惡化。隨着時間的推移，城市的啟蒙就傳到了鄉下。農民不僅開始意識到自己正在受苦，認識到他們在物質條件上的艱難困苦比其他社會群體糟糕得多，還認識到能夠想辦法來改變自己的苦境。沒有什麼比這種意識更具革命性了。[4]　 

　　亨廷頓的學生、美籍猶太裔政治學家米格代爾（Joel S. Migdal）的研究則更為深入。他的博士論文經修改後於1974年以《農民、政治與革命──第三世界政治與社會變革的壓力》為題出版。他批判了揭示變革的文化接觸理論，認為農民之所以參與政治或要求變革完全是出於對經濟的考慮。米格代爾認為，農民最初在政治上組織起來並不是出於遠大目標，而主要是由於日常的社會關係發生了變化以及這些變化所帶來的社會問題，他們渴望儘快找到解決這些問題的方法。農民們只有當實實在在地感到他們的願望能夠得到滿足時才聯合起來，而這些願望是由於他們身處的腐敗、壟斷及不完善的社會所引起的。農民聯合起來的最初目的不是為了某種特殊的意識形態，他們甚至也不奢望在新的政治中心的決策過程中扮演有影響的角色；相反，他們只是渴望某種讓步，以幫助他們處理社會和經濟問題。農民政治活動的起始點是對外界的信任：農民不相信來日方長的許諾，只承認立竿見影的好處。[5] 農民的政治參與遠沒有超出適應外界制度所需要的層次，他們的政治行為只是為了實現個人的物質或社會利益，至多不超過實現地方集體利益這一層次。[6]　 

　　詹姆斯·C·斯科特（James Scott）於1976年出版了《農民的道義經濟學：東南亞的反叛與生存》，進一步推進了這一學科的研究。斯科特從東南亞農民的反叛與起義問題入手，探究了市場資本主義的興起對傳統農業社會的衝擊。在他看來，貧困本身不是農民反叛的原因；只有當農民的生存道德和社會公正感受到侵犯時，他們才會奮起反抗。這種反抗植根於他們具體的生活遭遇，與生存策略和生存權的維護密切相關。因此，如果不去仔細考察各種地方性的傳統和文化特質，不去探尋那些看似瑣碎的農民日常行為的豐富涵義，人們對農民問題的認識遍會誤入歧途，就可能將農民隱秘的抵抗與積極的合作混為一談，從而做出錯誤的政治、經濟決策，誘發社會動亂。[7] 在斯科特看來，農民的道義經濟學實際上是指農民的一種特殊的生存倫理：生存而不是發展或利益最大化，組成了農民的生存邏輯；或者說，在嚴酷而強大的生存壓力面前，農民實在無暇顧及發展或利益最大化。　　

　　“生存倫理”不僅是農民的行動邏輯，而且也是他們對統治者作出政治和道德評價的原則。對負擔的輕重或對“剝削”的認定，農民的檢驗標準通常不是許多經濟學家所認定的“被拿走了多少”，而是在繳納地租以後自己還“剩下多少”，是否足以維持家庭的生存。而且在農民看來，作為統治者的社會精英有義務和責任保障子民（農民）的生存，為此，“剩下”的部份至少應能使他們維持基本的生存，否則就是違背其生存倫理的“剝削”行為。農民所確定的這種標準反映了“一切以生存為中心”的價值取向。在這種價值取向的主導下，豐收年景里即便地租再重，只要農民還能生存，他們就不會反對；而一旦遇上歉收年份，當收成僅能或不足以維持生存時，哪怕是繳納一筐糧食，也會迅速將農民推至生存線之下，從而使他們陷入“滅頂之災”。一旦徵收數量嚴重違背農民的“生存倫理”而使他們的生存無以為繼，農民就會不顧一切地揭竿而起，從而導致“農民革命”的爆發。這種倍受政治學和社會學關注的“農民革命”，其目的並不是推翻政權，而是通過這種鬥爭方式讓統治者關注他們的生存困境，並能採取措施保障其生存安全。[8]　 

　　而帕珀金（Samuel Popkin）於1979年發表的《理性的農民》一書則採用了一種與“道義經濟學”很不一樣的理論解釋：理性選擇。這一方法與“道義經濟學”在解釋農民運動問題上的主要區別在於：“道義經濟學”着重解釋革命的起源，“理性選擇”強調運動過程中農民以及其他個人所面臨的何去何從的選擇問題；“道義經濟學”在方法論上的出發點是村民所遵循的道德原則、行為規範，以及鄉村中各種正式或非正式的傳統制度的功能性，“理性選擇”的出發點則是在各種機會許可和各種條件制約下個人利害權衡和行為選擇的複雜性；“道義經濟學”從維護共同利益的角度解釋集體行為，並認為共同利益是促成集體行為的充份和必要條件，“理性選擇”則從個人利益的角度解釋集體行為，並把個人利益與集體利益、集體行為的關係作為必須被解釋的重要問題。簡言之，對革命集體利益的認同本身並不一定促使農民積極參加革命運動，動員農民參加革命不能依靠空洞的口號，而有賴於每個農民對利害的權衡。[9]　 

　　然而，如何把關於理性行為的策略分析和關於結構和制度性的分析有機地結合起來，是運用理性選擇方法解釋農民運動的難題之一，泰勒的研究彌補了這一缺陷。[10] 他力圖把個人選擇和制度性、結構性因素結合起來分析。在分析農民起義和農民暴動所面臨的“集體行動”中的“搭便車”問題時，泰勒雖然堅持理性選擇論的基本出發點，但非常巧妙地把鄉村社區生活的結構性和制度性因素考慮進去。其基本解釋如下：農民之間的起義和暴動時的行為關係並不能作為一種孤立的、一次性的行為關係；恰恰相反，他們是鄉村社區內世世代代連續關係中的一環。所以他們所面臨的選擇問題必須作為“重複性博弈”問題來分析；而農民在鄉村社區內所進行的“重複性博弈”一定會受到鄉村社區本身的一些特點的影響。在泰勒看來，在一個相對封閉、人們世代交往、相互之間“抬頭不見低頭見”的鄉村社區內，農民之間形成了一種“有來有往”的社會行為規範。這種社會行為規範是幫助農民克服“搭便車”困境的有利因素：它可以在無形之中協調農民們之間的行為。既然大家在暴動或起義之後還要互相見面、互相交往，那麼，有事時最好大家都積極參加；任何投機取巧的“搭便車”行為都會使當事人在村子裡受到孤立，再也沒法抬頭做人。這樣，“搭便車”的困境就得以克服。　　

　　上述理論研究對於中國學者認識和理解當代中國農民群體反抗現象有借鑑作用。不管現代化的圖景在少數大城市裡表現得如何燦爛輝煌，中國畢竟是一個農民占總人口70％的國度。忽視這個龐大群體的利益並使他們處於受剝奪狀態，受懲罰的將是整個社會。　　 

關於村民自治及村民自治研究的述評
 
　　沉延生 

　　一、村民自治從冷到熱的歷史回顧 

　　在1980年代的中國，村民自治是一個並不引人注目的話題。 

　　如果從1982年憲法第111條規定“村民委員會是基層群眾性自治組織”算起，村民自治制度已經存在20年了。但在1987年11月24日人大常委會通過《村委會組織法（試行）》前，這一制度處在鄒讜所謂的“冷漠地帶”。 

　　[1] 

　　從人民公社的生產大隊到村民委員會，不過是改了一個名稱，其人事和運作機制都未發生什麼實質性的變化，許多村民甚至仍然習慣性地把村委會稱為“大隊”。 

　　由於《村委會組織法（試行）》肯定了村委會的民主選舉，於是民政部的一些青年官員自作主張地將“競選”引入其中。《村委會組織法（試行）》於1988年6月1日開始在全國實行，一年後就發生了“六四”事件。那時有一些人認為，村民自治是資產階級自由化的產物，不能再搞下去了。在這個“關鍵”時刻，由於彭真的“堅持”以及薄一波的“支持”，村民自治制度才得以保存下來。1990年8月在山東省萊西市召開了全國村級建設組織座談會，主管的政治局委員宋平拍板：對《村委會組織法》不要再爭論下去了，應該去實行。於是民政部於1990年9月發出了《關於在全國農村開展村民自治示範活動的通知》，計劃用10年時間在全國逐漸鋪開。[2] 

　　進入1990年代，村民自治的潛在價值被發現了，從而有幸跳出“冷宮”，一躍成為各級領導人的寵兒。對於中國的高層來說，突顯村民自治是為了“舉旗幟”、“樹樣板”。“六四”之後，“改革開放的總設計師”鄧小平曾表示：“十三大政治報告是經過黨的代表大會通過的，一個字都不能動。”[3] 

　　官員們既要高舉鄧小平理論的旗幟，又不方便再強調“黨政分開”和“建立社會協商對話制度”等“十三大”確定的政治改革主題，於是政治風險較小的村民自治便成為“繼續推進政治體制改革”的首選。此外，官員們還“發現西方對選舉和看起來像中國農村民主的興趣是中國國際形像的一種資產”。[4] 

　　於是村民自治就被用來作為一個政治改革的樣板，以此證明中國對國際社會的民主化承諾，並駁斥西方對中國沒有人權的攻擊。曾任中央書記處書記、統戰部長的閻明復說過：“梨樹縣的事跡（村委會‘海選’）已經得到了國際上的廣泛認可……它對我們回擊西方詆毀中國人權狀況的問題提供了有力的證據。”[5] 

　　有學者指出：“對中國選舉改革的調查證明，民政部及地方官員在向農村輸入半競爭性的選舉上，起了關鍵性的作用。”[6] 

　　對主管村民自治的民政部門來說，1980年代少數青年改革者的冒險試驗到了1990年代居然為該部門開啟了“金庫”，可以從中挖掘出部門威望、經費和國外考察機會等。在社會保障的管理職能從民政部轉劃給勞動部之後，村民自治事務對民政部門的重要性就更加顯着了。1988年，國務院批准把民政部基層政權建設處提升為司級。到1996年，全國民政部門共有1萬多人從事與村民自治有關的工作。[7] 

　　美國的福特基金會提供了促進村民自治的首筆贊助，隨後，亞洲基金會、共和黨國際研究所、卡特中心、聯合國發展署和歐盟都加入到這一資助行列中，向民政部官員提供了不少經濟和技術支持。民政部的有關人員則利用這些資源召開了一系列國際會議，出版了許多關於村民自治的書籍，並為自己以及與民政部合作的地方官員提供了出國訪問（主要是去美國）的機會。[8] 

　　與官員們的功利主義相比較，學者們通常表現出較多理想主義的色彩。雖然也有一些學者談到村民自治在解決農村實際問題方面的作用和功效，但更多的人在期待它能成為“中國政治改革的突破口”和“中國民主建設的微觀社會基礎”，至少也要成為“民主政治文化的培訓基地”。 

　　二、村民自治的實際績效 

　　柯丹青(Daniel 

　　Kelliher)認為，中國所有關於村民自治的數據和文章都表明村民自治帶來了新氣象：高額完成了糧食徵購任務，早婚現象大大減少了，拖欠錢糧的、超生的也減少了，而增加的是稅收和節育婦女的人數。1994年的一份研究報告指出，村民自治使國家得到了幾乎它想從福建農村得到的任何東西：在被調查的1,200個村委會中，99%的村完成了糧食收購定額；92%實現節育達標；82%完成了稅收任務。村民自治的支持者認為，這些創紀錄的高數字雄辯地表明，村民自治是解決政策執行難的靈丹妙藥。[9] 

　　其實，了解中國農村的研究者都知道，在集權體制政治文化的慣性作用下，農村基層幹部在任何時候、任何情況下都能拿出上級領導所需要的任何數字，而且善於把這些“政績”與任何一項政策掛上鈎，他們當然不會、也不可能證明這些“政績”是否確與某一政策具有相關性。 

　　Jude 

　　Howell的看法是：“從支持者們收集的所有論點來看，他們將村民自治看作一種手段，目標是實現經濟發展、政權合法化和社會秩序，而不是民主過程或民主制度本身的優點。正如民政部官員在同我們討論時所說的：‘我們的目標不是民主選舉本身，而在於幫助農民致富’。從這裡可以推斷出，民主是促進經濟發展的一個重要方面。”[10] 

　　一些西方學者就村委會選舉與經濟發展的關係進行過相當嚴謹的研究。美國杜克大學政治系的牛銘實教授根據1998年在中國5省8縣(市)2,142個村收集的調查資料，驗證了歐博文、蘇珊.羅倫斯、高亭亭、史天健、戴慕珍等人提出的各種假設，結果得出的結論是：一個村的經濟狀況與這個村是否採用差額選舉沒有明顯的關係。[11] 

　　張鳴尖銳地評論道：好像故意跟樂觀的人們過不去似的，從農村傳來的消息並不那麼樂觀，與當年大包幹時中央一紙政策就讓農村熱氣騰騰大變模樣的局面相比，即使少數村民選舉搞得比較好的地方，面貌也說不上發生了多大的變化。村民們對於上面賞下來的“民主”，顯然沒有當年發給的土地承包權那麼大的興趣。在那些境況很差的農村，對於上面來的幹部和前來做“田野考察”的學者，村民們最想跟他們說的只是發生在周圍的不平事，甚至遞上一份份狀子，哀求這些在農民眼中吃公家飯的人代為轉達；而那些經濟狀況好一點的地方，幾乎所有的男性青壯年和一部份女青年都出去打工了，相當多的人常年不在家，選舉只好在那些似乎最缺乏政治能力的老弱婦孺中間進行。農民之所以對村民選舉興趣不大(至少在相當部份的農村如此)，主要是因為依選舉改造的村制，對於解決農民當前迫切需要解決的問題用處並不太大。[12] 

　　李鵬在《村民委員會組織法》正式頒布時援引了一段常識：“中國民主首先從基層開始，是因為對於一個普通農民而言，與其利益直接相關的不是省長或縣長、甚至不是鄉長，而是村委會主任。”但是，村委會主任在現實中的主要職能並不是執行村民會議的決議，而是貫徹鄉鎮以上政府的行政指令。徐勇指出：自1990年中期以來，村民自治面臨的政府任務愈來愈重。特別是當收取稅費成為政府發展經濟和維持公共管理的主要任務時，農民負擔不斷增加，村民自治的行政“緊約束”運行特點愈益突出。非常有意思的是，當村民自治外部面臨的行政壓力愈來愈大之時，村民自治內部卻按照法律規定的自身邏輯發展生長，這就是“四個民主”規則及其相應程序的確立。“面對強大的行政機器，分散的村民力量尚不足於抵制來自於村外的的行政攤派。如在以‘海選’聞名於世的吉林省梨樹縣，面對政府攤派的本地香煙的任務，農民卻無能為力。在內蒙古一些地區，向幹部要求村務公開和索要稅票的農民卻被幹部銬上手銬。這些事例說明，村民自治要得到順利發展，必須具備必要的外部環境，主要是由國家權力系統構成的行政環境。”[13] 

　　現在看得越來越清楚，1990年代後期既是村民自治搞得最紅火的時候，也是中國農村困境開始顯露的時候。也就是說，小社區的自治機制根本影響不了大環境的不民主決策對農民切身利益的侵害；而城市化、城鎮化、農民外出打工、人才外流的大趨勢，又從另一個方面對村民自治制度造成衝擊。 

　　柯丹青指出：由於村幹部外流進入私營經濟領域或進入經濟集中地區，這一級機構在人事上和組織上不斷遭到削弱。支持農村選舉的人認為，要恢復農村基層組織的活力，首先必須更換村幹部。這些支持者說，許多有頭腦、有見識的村民不願當村幹部，都去抓經濟、賺錢去了，剩下來填補村級組織的人，是那些一心想得幾個活錢而頭腦又不夠靈活的人。河南省委黨校的一份研究報告印證了這一點：“有點才能的人，沒一個想當村幹部，尤其不想當村支書。”[14] 舒伯特（Gunter 

　　Schubert）指出：“在那些外出打工者眾的村莊，村民的政治參與和選舉的競爭性呈下降趨勢。理由很顯然：村莊的綜合經濟能力越是依賴於外部經濟，村民的政治參與程度也就越低。”[15] 

　　顯然，在村莊本身面臨青壯年外流、土地荒蕪、居住區萎縮、行政建制合併、幾億農民將要永遠脫離鄉村進入城鎮時，村民自治最多也不過是扮演一個殿後的角色，根本不要設想它會一錘定音，在解決“三農”問題上起到開創性的作用。 

　　三、從政治改革系統思維的角度看村民自治 

　　中共11屆3中全會以來，國內理論界和政界人士對於政治改革的觀念可以說是“與時俱進”，跨越了3個階段。1978年至1985年是第一階段，政治改革的主題詞是廢除終身制、幹部“四化”、權力下放、直接民主、社會自治；1986年至1991年是第二階段，政治改革的主要任務是黨政分開、政企分開、精簡機構建立“小政府”、建立公務員制度、建立社會協商對話制度；1992年以後是第三階段，政治改革的總體目標是市場化與民主化的相互促進，建立與市場經濟、社會公正相配套的憲政民主制度和法治國家。 

　　按照以上劃分，村民自治可以說是第一階段政治改革觀念遺留下來的一塊活“化石”。在1970年代末和1980年代初，南斯拉夫的社會自治理論對中國產生過非常大的影響，這從當時領導人的講話和文件中不難看出。1978年10月11日，鄧小平在中國工會九大致詞中談到，今後企業的車間主任、工段長、班組長要由本車間、工段和班組的工人選舉產生，企業的重大問題要經過職工代表大會或職工大會討論。1981年6月27日中共11屆6中全會通過的《關於建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出：“在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主，特別要着重努力發展各城鄉企業中勞動群眾對於企業事務的民主管理。”根據這些講話與決議的精神，各地紛紛進行了工人選舉車間主任、科員選舉科長、農民選舉村委會主任的試驗。此後，當建立在計劃經濟基礎上的社會基層自治與政企分開、黨政分開等第二階段的政治改革思路無法吻合時，工人選舉車間主任、科員選舉科長等舉措就被拋棄了，而村民自治卻由於種種原因僥倖保存了下來。 

　　1. 政企分開與村民自治 

　　1949年以後，中國形成了全能主義的總體性社會或者說單位社會。單位把政治、經濟和社會職能集於一身，成為有效控制每一個人的社會細胞組織。改革開放以來，城市中的單位逐漸把政治和社會功能剝離出去，使企業和政府分開、經濟組織和社區組織分開。然而，村民自治組織卻迄今依舊是農村中的單位，只是各個地方有不同程度的差異。從實際的演變來看，大多數村都是村合作經濟組織與村民委員會兩塊牌子、一班人馬，交叉任職。這導致兩方面的結果：在集體經濟薄弱的村，合作經濟組織有名無實，其功能完全由村民委員會承擔，重新回復到“政經不分、以政代企”的狀態；另一方面，在一些經濟發達地方的農村，大部份甚至全體村民都在村辦公司和企業就業，村辦公司和企業代行了村民委員會的職責，後者實際上成了前者的一個科室機構。 

　　秦暉指出：“在東南諸省市場經濟發達的富裕農村，這些年來許多地方村政的演變不是表現為‘民選村官’，而是表現為村企合一、企業‘吃掉’村級組織、‘村子公司化、支書老闆化’，‘莊主經濟’演變為‘莊主政治’。而企業的‘一長制’則演變為社區的‘一主制’。如果不考慮大共同體本位體制的解構問題，這樣的演進就幾乎是一種‘反動’的現代領主制。而像‘禹作敏現象’這類‘莊主制’之弊也在知識界引起了廣泛批評。”[16] 

　　政經合一、政企合一、社區所有的村民自治制度，一方面使村合作經濟組織的成員不能將自己的所有者權益轉手變現，阻礙了他們離開農村進入城鎮；另一方面又使在村辦企業長期打工的外地人不能在居住地享有選舉和被選舉等項公民權利。這種單位制度的孑遺，與市場化和民主化的改革總體目標完全是南轅北轍。筆者在“村政的興衰與重建”一文中提出，應明確劃分村政與村社，將村民委員會改稱村社委員會，與村公所各司其職，已經得到一些學者的響應。村民自治理論的主要辯護人徐勇教授最近提出：“鄉鎮可根據需要選聘村幹事，由鄉鎮支付報酬，從事鄉鎮委託的工作。由此將一部份地方選聘‘村官’合法化”。[17] 

　　這可以被認為是對本來意義上的村民自治的一種重大修正。 

　　2. 黨政分開與村民自治 

　　1989年以後，情況出現了變化。在某些黨內文件和領導人講話中一度強調企業黨組織的核心作用，繼而將堅持和完善廠長負責制與企業黨組織的政治核心作用相提並論。[18] 

　　雖然出現了企業領導體制的“二心”之爭，但最終沒有動搖黨政分開的初衷。農村的情況則與之不同。於1990年代末發布的《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》仍然規定，村黨支部“領導”村民委員會。[19]這意味着，在現行村民自治的架構中同時存在兩個村級公共事務管理組織，即通常所說的“兩套班子”、“兩塊牌子”。在村務大事的處理上究竟由誰說了算？如果村民選舉產生的村委會擁有決定權，那麼，如何體現村黨支部的領導核心地位？如果村黨支部擁有決定權，那麼村民們自然會問，“如此興師動眾地進行村委會選舉，選出的只不過是‘二把手’，又有什麼意義呢？” 

　　為了解決上述矛盾，各地採取了一些變通辦法。山西河曲縣的“兩票制”便是其中一例。所謂“兩票制”的主要內容是：在選舉村黨支部和支部書記時，先由村民投信任票，村民民意測驗通過後，再由黨員投選舉票。[20] 

　　山東威海市和廣東順德市的做法是“兩委合一”，即村委會主任、黨支部書記兩個職務一人兼，黨支部成員與村委會委員交叉任職。“‘兩委合一’意味着黨支部直接行使管理職能，減少了黨支部和村委會兩者分立情況下的摩擦，提高了黨支部的管理效力。也減少了鄉村幹部的職數，有利於減輕農民負擔。”[21] 

　　然而，“兩票制”讓非黨員干預黨內事務，在理論上是極端荒謬的，在組織程序上也違背了中共的章程；“兩委合一”則是明顯退回到黨政不分、以黨代政的老路上去。必須指出，用混淆黨務與政務、黨組織與政權組織（或准政權組織）、黨員與非黨員的不同權利義務的辦法來替代清晰明確的黨政分開、各司其職，這種權宜之計絕對是沒有前途的。 

　　既然城市中的中共基層黨組織可以起“保證監督作用”，通過在企事業單位內部擔任領導職務的黨員來實現政治領導；那麼為什麼在農村中就要另闢蹊徑，與政治改革的大方向背道而馳，規定村黨支部必須起“領導核心作用”呢？問題恰恰出在村民自治組織結構的總體設計上不合理。 

　　3. 民主決策與村民自治 

　　按照賀雪峰的說法，之所以選擇村民自治，而不選擇教授自治、市民自治，恰恰是因為因為“農村地域分散和農民本身的弱組織性，農村基層民主很少有可能形成為針對國家的利益要求”[22]，那麼，在村民自治制度下是否存在村莊層面的民主決策呢？于建嶸表示懷疑：“村民自治作為國家在家庭聯產承包責任制後，實行的一種農村政治安排，是在中國自上而下的權威體制內生成的這種‘自治制度’，對廣大村民來說，其選擇空間是十分有限的。特別是有關村級織織的性質、結構和職權這些方面都不是村民自主選擇的結果，而只能是在國家法律權威下形成的制度性安排。”[23] 

　　顯然，他對於村民自治是否屬於真正的自治團體表示懷疑。黨國英介紹了權威學者的發現：“加爾布雷斯近幾年強調人人參加投票的意義，並認為只有人人參加投票，才有可能產生真正的民主。他發現越是下層社會的百姓，參加投票的越少”。[24] 

　　以上都是從“自治主體”的角度來解釋村莊民主流於形式的原因。其實，更重要的原因是貧困地區根本沒有什麼自治事務需要“自治主體”來民主決策。 

　　彭真在主持通過《村民委員會組織法（試行）》時就提出了警告，認為在實行村民自治過程中有二大危險，其中之一就是政府“給村民委員會頭上壓的任務太多，‘上面千條線，底下一根針’，這樣就會把它壓垮。”這一警告不幸而言中。“自1980年代農村改革以來，村民委員會所承載的行政任務主要集中在三個方面：一是計劃生產，二是計劃生育，三是稅費收取（即通常所說的‘要糧、要錢、要命’）。”[25] 

　　顯然，這三項任務都不是村莊的自治事務。徐勇特別強調了推行計劃生育國策以及越來越繁重的稅費收取任務和達標升級活動（僅國務院授權農業部於1993年5月宣布取消的農村達標升級活動便達42項之多）對村民自治的衝擊。許多鄉村調查（如曹錦清的《黃河邊的中國──一個學者對鄉村社會的觀察與思考》，上海文藝出版社2000年版）表明，貧困地區的村民委員會根本沒有真正意義上的自治事務所需的財力。 

　　經濟發達地區的村莊倒是擁有自治財力，但是高亭亭、史天健和戴慕珍三位學者都認為，富村不利於推動村民自治，主要原因是富村的幹部能利用他們所控制的資源對村民威脅利誘；另外，富村一般都能完成國家交代的徵糧收款的任務，因此鄉鎮幹部也不積極推動差額選舉來替換現有的村幹部。戴慕珍指出：“有些村有村辦企業和較多的村經濟收入，在這些村競爭選舉就會少些”。[26] 

　　史天健說：“對那些較富裕的省份，人們會說，經濟繁榮自身就會不斷提出民主管理和自治的要求。但是，當地有勢力的老闆阻止了競選的進程。經濟抓得好的村主任一般都能夠保證再次當選，這就產生了‘老闆政治’。地方老闆出現在中國的富裕農村里。他們成功地在當地蓋起了廠房，繁榮了當地經濟，興辦了社會事業，如幼兒園、住房建設等，這些都有助於他們再次當選。”[27] 

　　在那些村企合一的村莊，村民的企業職工身份完全遮蓋了他們的社區成員身份，他們的經濟福利和社會保障來自村辦企業利潤而不是社區公共財政。經驗證明，在計劃經濟條件下集體企業職工比較傾向於企業內部民主，在市場經濟條件下集體企業職工卻吝於行使這種權利，特別是在企業領導人掌握經營技術訣竅、業務聯繫渠道、上層政治保護和金融貸款門路的情況下。中國各省的一些“樣板村”，不少已經實行了領導者的“一言堂”和子承父業的“世襲制”，全然沒有民主決策和民主治理的氣息。例如：“江蘇華西集團的吳仁寶與吳協東，紅豆集團的周耀庭與周海江，萬向集團的魯冠球與魯偉鼎，橫店集團的徐文榮與徐永安，河南劉莊的史來賀與史世錦，江蘇永鋼集團的吳棟材與吳耀芳，都是老子董事長，兒子總經理。另外，蘇南鄉鎮企業中，雙良，8個董事，4個是弟兄，一個是女婿；江陰申達集團，1999年收購了江蘇中達集團，買殼上市，其董事長和總經理由兄弟二人擔任，下屬的核心廠廠長是大哥；陽光、雙良也都差不多。”[28] 

　　4. 民主訓練與村民自治 

　　村民自治的支持者都十分強調它在民主訓練方面的作用。賀雪峰說：“在中國數千年的封建專制傳統下，村民群眾若能夠將自治事務通過民主的辦法管理好了，難道不可以訓練占中國人口70％的農民的民主能力，提高他們的民主素質，使他們逐步為將來的國家民主作些準備嗎？如果占70％的農民沒有在基層的訓練，筆者實在無法想象國家層面的民主如何可以開展，國家憲政何以立基。”[29] 

　　對現代史有些了解的人也許不會忘記，在抗戰期間，中共領導的抗日根據地曾大規模地推行過村民選舉，那時叫“大選”（跟美國人選總統一樣），幾乎每年都搞；每次選舉都要經過廣泛深入的組織動員，劇團演戲，宣傳隊上街，工作隊深入農家炕頭；為了適應比現在文化素質更低的農民，根據地創造出“豆選法”、“畫圈法”、“畫點法”、“燒洞法”、“紅綠票法”、“投紙團法”、“背箱子”和“乍胳臂”等五花八門的投票方式。顯然，當年根據地的共產黨人搞選舉並不是裝樣子，否則用不着費如此大的心思，年年投入非常大的人財物力。抗戰8年，根據地選舉至少進行了6、7年，學習的時間應該說不算少了，但全國解放後，人們並未發現老根據地的人要比其他地區的農民更富有民主意識或更懂民主程序。[30] 

　　由此可見，有沒有民主訓練，對真正的民主實踐並沒有什麼影響。真想推行民主選舉，沒經過訓練照樣可以實行；不想實行民主選舉，搞幾十年的“形式民主”的訓練也未必能增進民眾的民主意識。 

　　其實，民主並不需要高深的學問或者崇高的品道，只需要人們對自身利益的體認與追求。薩托利說過：“民主不僅僅是一種政治形式，它首先意味着尋求更多的社會保障與經濟福利”。[31] 

　　蔡定劍的調查表明：受教育程度高低並不是選民選舉積極性高低的決定性因素。現實中由於各種因素的影響，參選態度與受教育程度的比例關係會發生扭曲，甚至成反比。受教育程度高的人如果認為選舉的對象是重要、有作用的，選舉程序公正民主，可能會比一般人更積極參與選舉；相反，他們會更為消極，甚至抵制選舉。蔡定劍說：“我認為，決定人們參與選舉的主要動因是：第一，選舉的機構是有作用的。第二，選舉程序民主公正，人們對選舉達到預期公正的結果有信心。第三，也是關鍵的一點，選舉行為與選舉者有利害關係。選舉沒有利益動機，再高素質的人也不會為純粹的政治概念去投票。利益動機是選民選舉的決定因素。如果一種選舉制度缺少上述三種因素，那麼這種選舉就完全失去對選民的吸引力，變成了一種負擔，要靠行政強制或靠經濟利誘才會去投票。”[32]  

　　據張靜對吉林省梨樹縣的調查，即使在這樣一個曾經以創造“海選”方式聞名中外的地方，相當部份村民也缺乏對選舉的投入和興趣。該縣村民對競選演講的參與率不高（但私下的串聯不少），對競選者的公開提問相當有限（但私下的議論卻非常多），一些村的棄權票很高（達到 

　　200 

　　張以上），代家人投票的情況也相當普遍，不少村幹部還有動員、命令和對付上級檢查的行為。村民自治選舉處處受其他制度常規的束縛，因而無法取得公意的信任，長期以來只能被冷漠的態度所包圍，用村民的話講就是“誰上去都一樣，都是撈一把，選不選有甚麼意思？”或“不如就讓那些已經被養肥的坐在位子上，另選一個‘架子豬’上去，又要拼命刮削我們。”[33] 

　　社區選舉的投票率低於全國性選舉的投票率，在發達國家是相當普遍的現象。對於中國當代農村社會來說，國家層次的民主決策比社區層次的民主決策更關繫到普通選民的切身利益；如果中國農民能夠通過選舉投票來影響國家對農村的稅費政策，他們一定會比選舉村委會更加踴躍地參與。 

　　5. 自治與自由及民主政治 

　　自治等於民主政治嗎？黨國英指出：雖然把村民自治與民主政治等同起來，已見諸於《村民委員會組織法》，但大量的歷史文獻證明，“自治”狀態下的社會不一定奉行民主政治的原則。布羅代爾指出：“人們往往認為城市的自治從一開始便受到民主運動的支持，這種看法未免過於簡單，因為城市政權很早就已為幾個強大的家族所控制。這種政權無疑由選舉產生，但這只是掩人耳目而已。幾個沆瀣一氣的大家族不斷支配着馬賽、里昂及幾乎所有的大城市的命運。巴黎的選舉程式確實是一部編寫得很好的電影腳本，知道底細的人事後無不為之捧腹大笑。特權階層在選舉中穩操勝券，他們的地位始終十分牢靠。”富人比窮人在意自治，因為社區的秩序和安全對富人更重要，富人對秩序和安全捨得投資，而窮人沒有投資能力，採取搭富人“便車”的辦法“坐享其成”更符合理性原則。通常，藉助社會經濟結構轉變而獲利最大的集團，也是政治對話中力量最強的集團，並且也往往是對自治、民主的政治需求最強烈的集團。從歷史的經驗看，這樣的集團是一個社會的中產階級，而不是普通農民階層。中國鄉村社會新崛起的富人階層對自治、民主有着強烈的需求，一是因為他們所擁有的資源和能力使他們有可能過問政治，二是他們所從事的市場活動需要穩定的政治規則來降低不確定性，以保證投資獲利的穩定預期。[34] 

　　相對於自治而言，農村中的窮人更需要自由，包括種植自由、售糧自由、處置土地權益的自由、就業自由、遷徙自由、結社自由等等。近年來常常聽到“逼民致富”這個詞，它的涵義就是鄉村幹部侵犯農民的種植自由，強迫農民種植某些指定種類的農作物。農民沒有售糧自由，不僅使他們蒙受巨大的經濟損失，而且常常會損害到人格尊嚴，同時養肥了享有壟斷權的國有糧食部門中的少數人。處置土地權益的自由、就業自由、遷徙自由，對於上億外出打工者的重要性，顯然要超過決定誰當村長的自治選舉權。 

　　白沙洲指出：雖然中國的農民人數龐大，但在對農村進行摧毀式社會改造的過程中已吸納和消滅了所有黨外的組織化力量，結果9億農民變成了社會影響力最弱的群體。在今日農村中，除了少數地方的血親聯繫能對鄉村選舉發生極其有限的影響外，唯一的組織化力量就是中共的黨政基層組織，而參與村民自治的農民卻都是高度“原子化”的個人。如果說競爭性的選舉是真實的民主選舉的要件之一的話，那麼，選民中發達的功能性團體的出現，則是競爭性選舉真正發揮功能的必要前提。只有當中國的農民切實享有結社自由，不再是“原子化”分布，而是結合在成千上萬個自下而上的現代功能性團體組織（如農會、商會）里時，中國農村的民主才有真正的載體。[35] 

　　筆者在“村政的興衰與重建”一文中指出：“不論是從字面上看還是從實質上看，群眾自治都與群眾專政有着一脈相傳的聯繫。‘文革’中的群眾專政，就是允許革命委員會對‘牛鬼蛇神’以及一切不馴服的人法外施法，實行‘暴風雨般’的‘全面專政’。群眾自治同樣意味着對法外施法的一種授權。”劉金海批評說，用“群眾自治”取代村民自治，而且還將它同“群眾專政”聯繫起來，這顯然是“偷梁換柱”。[36] 

　　王思睿曾說：“也有一些同道者對農村基層的‘群眾自治’讚不絕口，殊不知它的真實運行機制是‘群眾專政’的延續，它的理想模式也不過是英美政治民主化、行政專業化之前19世紀地方自治低級版本的拙劣翻版。”賀雪峰等人指責這是一種“挖苦”。[37] 

　　其實，把“群眾自治”同“群眾專政”聯繫起來，意在說明，不能只從理論上的村民自治中去發掘民主的因素，也要注意揭示在現實的村民自治中暗藏着的壓制自由的因素。“群眾專政”的遺傳並不是一種挖苦的言辭，而是一種客觀存在。何家棟說：村民自治試點已經有10年歷史了，外國人看了也叫好；但是，許多群眾自治組織通過“鄉規民約”，教育──罰款──學習班（變相拘留）──強制執行等手段，又辦成了對群眾專政的大學校。[38] 

　　李昌平、吳思揭示了在村民自治的外衣掩蓋下，非法剝奪公民自由的“學習班”、“小黑屋”、“灰牢”等存在的普遍性。[39] 

　　于建嶸通過解讀“全國村民自治模範縣”湖南省T縣的“村民自治示範村”S村的《村民自治章程》（以下簡稱《章程》），很精闢地說明了村民自治如何以“自治”的名義壓制自由。第一，國家主義的權威導向在推動村民自治的同時，又制約了村民自由選擇的空間，並為基層政府特別是鄉鎮政府及村級組織提供了侵犯村民合法權利的機會。《章程》第18條規定：“村民應該種好、管理好所承包的責任田及其它生產經營項目，必須接受鄉、鎮、村的生產經營計劃指導和農業技術指導，增加投入，並充份發揮其作用，提高效率和經濟效益。”顯然，這樣的規定實際上剝奪了村民的生產經營自主權。在此章程中，罰款是最主要的制裁手段，在總共60條中有關罰款的條款就有24條，不少標準不明、程序簡單的處罰規定都是與國家的法律法規相違背的。此外，該章程還在多處規定得以對村民採取“強制措施”，卻未具體說明究竟什麼是“強制收繳”、“強制執行”。據該村村委會負責人解釋，“強制措施”就是村幹部可以對村民採取搬東西、拆毀住房、拔掉田裡的莊稼等手段。第二，形式上的民主並沒有改變傳統的集權式村治習慣，村民自治實際上變成了“管制村民”。章程的主要精神不是保障村民的權利並限制公共機關的權力，反而成為村民通過所謂的“民主形式”對自身權利的限制，以保障公共機關行使權力的管制權威。它在“強化一種觀念，即村民成員的資格並非是無條件的，必須以對集體的歸屬為前提，即以分享規定中的共同價值為條件”。而這種集體歸屬如果不以村民個人權利的保障為前提，其政治後果就必然走向專制主義。第三，目前村民自治存在的問題，不只是操作層面上的問題，它是一種制度性缺陷，而更深層次的原因則是中國社會普遍缺乏契約精神。村民自治本應是國家對村民的一種民主承諾，問題是這種承諾在實踐中缺乏必要的契約支持。村民自治章程只是村民之間的契約，從目前鄉村社會的政治狀況來看，其實更需要建立的是村民與鄉村政府之間的契約。[40] 

　　四、村民自治與國家政權建設和政治發展的關係 

　　一個國家的政治現代化不僅僅是指政治民主化，而是整個政治系統的現代化。政治現代化的標準通常包括政治參與的擴大（民主化）、政治制度化（法治化）、政治滲透能力的加強（國家一體化）等。國家權力深入社會基層、正式制度取代非正式制度以及國家法律進入鄉村社會，乃是國家政權建設過程中的不同側面。 

　　“持國家和鄉村社會力量‘互強’”觀點的研究者認為，村民自治是國家在應付基層政治組織衰敗、地方代理者權力失控、幹群關係緊張以及由此而引致的國家在農村地區統治能力與合法性雙重危機時唯一可供選擇的政治機制。[41] 

　　這種說法是武斷的、不符合歷史事實的，現行的村民自治制度從來也不是“唯一可供選擇的政治機制”。如果用正規化、法治化、效率化、效能化的標準來衡量村民自治，不難發現在村民自治的最初設計中原本就帶有根本性的缺陷。 

　　1. 

　　村民委員會究竟是政權組織還是群眾性自治組織？ 

　　在現行憲法體制中只有民族區域自治和特別行政區自治，還沒有一般的地方自治概念。因此憲法和《村民委員會組織法》均規定“村民委員會是基層群眾性自治組織”。這樣一來就產生了法律上的模煳不清和混淆：村民自治的性質到底是什麼？它的主體是誰？誰具有法人資格？ 

　　如果村民自治屬於地方自治的系列，那麼一切都很清晰。在國外，各個層次的地方自治體（例如日本的都、道、府、縣和市、町、村）都具有法人資格，而且是有別於一般私法人的公法人。但在中國，問題就複雜了。按照法人形態法定原則，什麼樣的組織可以成為法人、屬於什麼類型的法人，應當由法律規定。中國的憲法和《村民委員會組織法》並沒有對此作出規定，但不少地方的村民自治章程都規定，“村民委員會具有法人資格”。這種規定在法理上是非常荒謬的。自治的主體既不是村民個人，也不是村民委員會，而是所謂的“村”（在現實中並不一定是自然村，在有的地方其實是人民公社時代“生產大隊”的行政管理範圍內所有社區的集合）。《民法通則》第36條規定：“法人是指具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。”企業是法人，企業的經理只是法人代表；同理，村民委員會是法人代表，所代表的法人實體則是“村”。村民委員會管理的“是屬於村農民集體所有的土地和其他財產”，而不是村民委員會的財產；承擔民事行為後果的是全體村民，而不是村民委員會成員。很顯然，村民自治的主體應該是全體村民，自治組織的權力機關是村民會議，自治組織的執行機關是村民委員會。不能把自治體與它的對外代表混淆起來，或者把自治組織的一部份──執行機關認作自治組織的全體。[42] 

　　徐勇認為：中國農村村民自治是農村基層人民群眾自治，自治的主體是農村村民，自治的地域範圍是村，自治的內容為本村的公共事務與公益事業（即村務），自治的目的是實現村民的自我管理、自我教育、自我服務。他指出：“自治組織本身不是政權機關”，“不可將村民自治與帶有地方自治性的‘村自治’相提並論”，“村民自治與村自治雖一字之差，含義卻迥然不同”。[43] 

　　然而，為什麼一定要與地方自治劃清界限呢？ 

　　按照孫中山的經典說法，地方自治就是“將地方上的事情，讓本地方人民自己去治”。[44] 

　　“人民”、“本地方”、“地方上的事情”、“自己去治”，不就是徐勇所說的四條嗎？為什麼要否認村民委員會是政權機關？徐勇不是也承認“在實際生活中，村民委員會既要處理政務，又要處理村務，扮演着雙重角色。”“在強大的行政壓力下，村民委員會不可避免趨於行政化”。所謂的“自治組織根據有關法令行使自治權，辦理公共事務，主要手段是非強制性的。作為政權機關的地方自治組織，擁有國家政權，一般都具有強制性的管理手段。”[45] 

　　這只是在概念上強作分辨，上述《S村村民自治章程》中，又有幾條不需要“強制措施”、“強制收繳”、“強制執行”？ 

　　2. 為什麼不願意按自然村設立村民委員會？ 

　　1987年頒布的《村民委員會組織法（試行）》第7條第2款規定：“村民委員會一般設在自然村；幾個自然村可以聯合設立村民委員會。”但是，1998年通過的《村民委員會組織法》卻刪去了按自然村設立村民委員會的原規定，只是說：“村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便於群眾自治的原則設立。” 

　　法律條文的這一改動並非偶然。村民委員會最初在廣西誕生時，便是以自然村（原生產隊）為單位。後來一些省把村委會建在了行政村（原生產大隊）這一層。趙紫陽在1986年11月的一次視察中說，村委會不能總是代替生產大隊，因為許多生產大隊，特別是在華南地區，往往是由十幾個自然村組成的。他提出，可以在自然村──不論其大小，也不論其先前是否是大隊或生產隊──建立村委會。趙紫陽這樣提的意圖是，讓小而偏遠的農村村民有更多的自治權。因為，在一個以大村為基礎建立起來的村委會中，小自然村很難贏得席位。[46] 

　　因此1987年制定的《村民委員會組織法（試行）》中才會有相應的規定。 

　　這個思路與筆者的“村政、社有”基本一致，即把村民委員會（村社委員會）建在自然村，主要負責土地的產權與管理；在行政村一級則建立村公所，負責其他的政務。然而，實行農村家庭承包責任制時，原來的生產隊行政組織和生產大隊行政組織在土地發包權上普遍發生衝突和爭奪，而後者取得了壓倒性的勝利。這樣，在原來的生產大隊行政組織發揮支配性影響的狀態下，絕大多數省最後都根據人民公社時代農村幹部的意願，選擇按行政村（即原來的生產大隊）組建村委會，只有廣東（含海南）、廣西和雲南的村委會建在自然村。在民政部門的壓力下，這幾個省直到1990年代後期才陸續改變村制，把村委會改建在行政村。 

　　毫無疑問，若按自然村設立村委會，過去的生產大隊一級幹部的地位就完全被消除了，這批執政黨幾十年來培養起來的農村骨幹將無所歸依而被自然淘汰。而按人民公社體制下的生產大隊維持行政村建制，並依行政村建制設立村委會，原來的農村大隊幹部就得到了繼續掌權的機會。 

　　3. 村委會幹部應當公務員化還是胥吏化？ 

　　村民自治為大隊幹部們保留了掌權的空間後，政府卻不肯承認村民委員會是政權組織。這主要是為了迴避和拖延解決現實中的兩大難題：首先，村委會幹部和過去的生產大隊幹部一樣，雖然要為政府承擔棘手的行政職能，但政府卻不願把他們列入國家公職人員序列，不從國家財政發工資，只是要求村委會從行政村範圍徵集資金，為他們發經濟補貼。其次，絕大多數村委會是政社合一的生產大隊的繼承者，經營職能和行政職能並未分開，在經濟活躍的地方，村委會幹部並不甘心從事單純的行政職能，而是希望通過掌管村級經濟實體而獲得更大的實權，一些地方甚至出現了村辦企業吞併村委會、以企代政的現象。所以，村委會無法成為道地的行政組織，村委會幹部的社會地位則頗似歷史上的胥吏。 

　　中國古代歷史中有一個長期的傳統，即國家的行政系統儘可能少用正式的官員，同時卻隨意、大量地使用職役人員承擔行政功能。在明清兩代，一個縣只有朝廷命官數員，而師爺、長隨、書吏、衙役、鄉書、鄉地等非正式人員則多達數百乃至數千人。這些胥吏操縱行政，其行為卻不受正式的行政管理系統約束。吏治腐敗與這種制度有相當關係。這種現象從民國時代開始有了重大改變，進入20世紀以後，縣級、區級和鄉鎮級政府工作人員逐步實現了“全脫產”和“正規化”。1980年代中期取消人民公社制度之後，本來正是實行行政村幹部公務員化的恰當時機，但是村民自治制度卻恢復了村官胥吏化的老路，不僅延誤了村級治理官僚化（韋伯意義上的）、正規化這一非常重要的行政發展，而且培植了日後基層幹部橫行鄉里、對農民亂征暴斂的制度溫床。 

　　胥吏式的村民自治幹部機制常常也無法保證村政管理正常運作的需要。王中人等提供了一個案例：浙江省某鎮有人口2.4萬，其中僅登記在冊的在外打工經商做老闆的就有6,000多人（包括部份家屬孩子），很多村子就剩下了6種人：“老、弱、病、殘、婦、幼”。村委會幹部只能從這些人中產生，導致幹部普遍老齡化，素質不高。在個人趨利化的當下，由於村委會是村民自治組織，國家不對村幹部的勞動付出合理的經濟補償，許多村幹部認為自己是無償“奉獻”而耽誤了個人“發財致富”，是一件“不划算的事”。與此同時，有些農民競選村委會幹部只是為了“尊嚴面子”，並不是為了帶領村民“集體致富”，因此“選上不管、管也不嚴”的現象時有發生。[47] 

　　面對這種現實，為了加強對村政管理的監督，當局往往又去強化另外兩個可以利用的權力系統，即中共的村黨支部與上級政府派出的駐村包村幹部和下鄉掛職幹部。在這3種並行的權力管道之間沒有、也不可能有明確的職責劃分，而且三管齊下的結果是進一步增加了非制度化、非正規化的運作，結果，錢沒少花，人沒少用，行政效率還比不上人民公社時期。 

　　筆者認為，與其在國家經紀模式的基礎上修修補補，床上疊床，多管齊下，還不如讓政府行政組織一竿子插到底，如此則既簡潔又有效。把村長或村長助理納入公務員系列，所有的地方公務員一律從村長或村長助理這樣的公務員初階起步，可以是今後的一個發展方向。大陸如實行村公所體制，與其像台灣村幹事、村長專職化分成兩步走，不如乾脆一步到位。[48] 

　　4. 村級自治尚存幾分？ 

　　一個自治團體首先應當是一個有效能的組織，要擁有足夠的人力、財力、物力來承擔自治功能，為社區提供高品質的公共服務。由於需要由社區自治體提供的公共服務項目越來越多、質量要求越來越高，不斷擴大社區自治體的規模是一個世界性趨勢。所以，當討論應當實行村級自治還是鄉級自治時，要考慮到這個大趨勢。 

　　1987年通過的《村民委員會組織法（試行）》規定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，在法律上確認鄉（鎮）村之間不再是行政上下級的“領導關係”，而是“指導關係”。1998年的《村民委員會組織法》更加地明確規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府……不得干預依法屬於村民自治範圍內的事項。”然而，農村的現實情況卻是鄉鎮政府對村的“領導”和干預日益強化。 

　　吳淼對湖南省H鎮進行個案調查後指出：在H鎮，已經形成了鎮政府每月召開一次村主要幹部會議和各主管幹部會議的制度，如計生幹部會議、治保主任會議，在特殊情況下隨時都可以召開會議。這些會議的主要內容是鎮政府向村里布置任務，並讓村幹部匯報前段時間布置的工作，由鎮政府檢查評比總結。村幹部忙於完成鎮政府布置的任務，以至於從職能和運作上看，很難發現村莊公共權力組織（更別說村委會）的群眾自治性。雖然村委會換屆選舉時規定必須實行“海選”，但鎮政府事實上仍在影響甚至控制着村委會幹部的任選和去留，尤其在行政村“黨政”主要幹部（村支部書記和村主任）的任用上，鎮政府的影響就更大。在H鎮，通常的作法是，鎮黨委召開會議研究之後，派一個黨組成員（一般是黨政包村幹部）到村里召開黨支部和村委會議，然後就指定人員填補村幹部的空缺。“村財鄉管”或“村賬鄉管”也是鄉鎮控制村莊的一個主要手段。[49] 

　　河北、山西等省還進而推行了“雙代管”（由鄉鎮政府經濟管理部門統一代管村級財務，既代管資金又代管賬目）和會計代理制（村會計由縣裡統一考試錄用，在鄉里統一辦公，一個會計管3至5個村的賬）。[50] 

　　村民自治之所以成為形式化的表面文章，不僅因為在村的範圍內缺乏自治人才和自治財力，更重要的是缺乏自治事項。當前村委會的主要任務是完成上級政府委派事項，個別的村辦事業諸如小學，在“義務教育達標評比”活動中也陸續被解散或合併到鄉鎮辦的學校了。筆者認為，應當實行鄉鎮自治而不是村級自治，其詳細理由將另文闡述。[51] 

　　五、村民自治：中國特色現代化的“制度創新”？ 

　　中國人總是十分熱衷於“制度創新”，而且喜歡把這樣的“創新”與“中國特色的現代化道路”掛鈎。在這方面，國人上當吃虧的記錄已經夠多的了。在“跑步進入共產主義”的年代，人民公社被說成是“創造”；在“文革”拖垮了經濟，城市的中學畢業生無處謀生時，“知識青年上山下鄉”被說成是“嶄新的道路”；80年代裡，不被允許進城的農民在村里辦小企業，因其“離土不離鄉”而被說成是“制度創新”，這些鄉鎮企業的存在後來又在“發展小城鎮”的旗幟下再度被說成是“制度創新”……凡此種種，結果無不淪為制度泡沫和理論泡沫。現在又輪到村民自治被說成是“制度創新”了。 

　　還有論者說，中國村民自治的實踐“發展”了馬克思主義的民主觀。張中南等人認為：“在整個初級階段必然存在兩種形態的民主因素：一種是以國家形態出現的階級民主，即統治階級通過國家政權的形式和職能管理以經濟生活為中心的全部社會生活中的各種公共事務，資本主義民主和社會主義民主都是屬於國家形態的民主；另一種是以非國家形態出現的民主，即全體社會成員通過群眾自治或社會自治的方式管理全部社會生活中的各種公共事務，……不斷地發展和擴大非國家形態的民主自治因素，使國家的職能逐漸社會化，從而日益接近並最終達到共產主義民主的目標，是社會主義初級階段民主建設的方向和主流。”[52] 

　　張永桃、徐勇等人也都認為，村民自治這種非政權組織的、群眾自治的、個人財產與集體財產互動交換的“社區民主”（或“微觀民主”、“草根民主”），就是現階段中國特色的社會主義民主。“社區民主的發展，可以為民主政治建設拓寬基礎，提供社會支柱，壯大民主力量，推進國家民主化進程。”[53] 

　　秦暉不贊成上述觀點，他指出，村民自治與促進國家民主不是一回事。歷史表明“熟人共同體”的組織方式完全可能與國家政治制度的特徵截然不同，並不存在“社區民主”發展為國家民主的邏輯聯繫。沙皇俄國的“村社民主”與沙皇專制並存，波蘭傳統社會的基層農奴制社區與貴族民主性質的“自由選王制”國體並存，都是長達幾百年的穩定傳統。[54] 

　　李昌平指出：“步雲直選鄉長的意義遠非直選村長和分田單幹所能比的，因為鄉長是一級政府。政府的官員是否直選是專制與民主的分水嶺，政府從此有了自我糾錯機制。”“但村長不是政府官員，在中國幾千年的文明史中，直選自治組織的領導人的歷史很悠久，族長、戶長就是選出來的。”“農村選舉的遊戲規則很成熟，很值得選舉村長借鑑。如：選戶長一定是選有德有望的人，選出來的人幾乎是大家公認的，有廣泛的民意基礎，選戶長的程序是很科學的，更是民主的。我們現在選村長，德的標準不高，有時民意基礎也不厚，所以，選村長的民主水平還沒有達到民間的自民主水平。”[55] 

　　也就是說，村民自治在實質上只是傳統的延續和改頭換面，而不是真正的制度創新。 

　　如果鄉村的村民自治確實意味着中國現代化道路的“創新”，是否也要把它引入城市改革呢？當前，城市中的單位制度正在迅速瓦解，大批外來打工者正從鄉村湧入城市，城市治理制度改革的緊迫性和重要性遠遠超過農村。但是，城市改革的目標不應該是建立和完善“基層群眾性自治組織”，而是實現市政自治和街道辦事處範圍的大社區自治（城坊自治）。在中國，為什麼在城市裡不難推行的市民自治長期按兵不動，而讓“村民自治”獨領風騷？最合理的解釋是，真正的地方自治和社區自治還沒有浮出水面，所謂的“村民自治”只是徒有其名。吳國光和史瓦茲教授強調，大陸村民自治得以推行的主要原因之一是“政治制度的隔離性”；中共政府給予農民選舉的機會，是因為農民不會對中共政權造成什麼傷害，這種有限的民主化不能與台灣的地方自治相提並論。[56] 

　　發達國家經過幾百年的實驗，在市場化、民主化、城市化方面已經摸索到許多成功的經驗。若有人放着成熟的經驗不學，偏偏一味醉心於左道旁門的所謂“制度創新”，其中之緣故恐怕不外乎行逢迎之舉或囿於小團體的特殊利益。 

　　中國的現代化肯定會有自己的獨特之處，但不會是因為某些虛擬的“特殊價值觀”和“文化”，而是因為實實在在的具體國情。中國是一個大國，在行政區劃的層級設計上就不能照搬別國，而這關繫到究竟是選擇鄉鎮自治還是村鎮自治。中國人口世界第一，因此也不能象大多數發展中國家那樣只培育一個中心城市（如泰國的曼谷、韓國的漢城），而必須有10來個全國性的經濟中心城市和幾百個地區性的經濟中心城市，這就要求加快實行地方自治。中國的農民現在還占人口的大多數，人均耕地又少得可憐，要實現社會公正，就不能象發達國家那樣靠政府財政對農民轉移支付，而只有大規模地轉移人口和勞動力資源，才可能減少城鄉差別，這就要求鄉村治理結構和農地制度都要與之配套。 

　　餘論：繼承與揚棄 

　　中國的鄉村選舉，大概是國內學者與國際社會投注精力最多、已成文的研究論文也最多的一個大事件。綜合現有的研究來看，有幾點值得注意： 

　　首先，“現行鄉村政治基本框架”、“已經展開的實踐”和“理論可能性”三者不是一回事，不能綁在一起討論。否定村民自治理論不等於否定村民自治實踐，也不等於否定這一實踐所形成的現行制度框架。實踐本身永遠蘊含着一種歷史合理性，波普認為，歷史是在不斷的試錯與糾錯中前進的。 

　　其次，既然要在這一課題方面提出“政策設計”、“對策設計”，就必須具有現實感，以“現行鄉村政治框架”為考量的出發點。筆者一貫主張在政策和制度保持基本穩定的前提下“漸進的改造”。徐勇提出把農村基層政府由鄉（鎮）收縮至縣（市）[57]；溫鐵軍主張鎮只管建成區，不轄村，村鎮並列自治[58]；黨國英建議取消村級管理層次，縮小鄉鎮規模，建立大農村社區[59]；筆者則比較偏於保守，不主張觸動鄉鎮和村的政府架構、行政層級與區劃，而只改革它們的治理方式。筆者也贊成保留村民委員會，但是要真正實行政社分開、政企分開。秦暉主張村民委員會一律設在自然村[60]；筆者則主張村民委員會（或改稱村社委員會）可以設在自然村，也可以設在行政村，視現行土地承包製的發包方在哪一級而定，尊重現實，不強求一致。 

　　第三，筆者批評村民自治理論，並非“站在國家主義立場上”，而是站在憲政民主主義的立場上。憲政民主主義最強調契約精神，憲法就是政府與公民之間的契約。契約必須講誠信，政府如果不能在社會誠信方面作出表率，而是說一套做一套，就不可能實行憲政民主。研究表明，村民自治理論與現行村政運行機制有着難以彌合的矛盾，如鄉鎮政府對村民委員會的“指導”與“領導”，“非政權組織”與壓力型“緊約束”下“村民委員會不可避免趨於行政化”，“村民委員會成員不脫離生產”與“事實上的‘准幹部’身份”以及日益增加的公務員身份等等。這種理論與實踐、言論與行為相互牴觸的狀況長期延續下去，只會敗壞社會誠信，侵蝕憲政民主的可能空間。 

　　第四，“鄉村治理行政化還是民主化”，不是一個必須二者取一、非此即彼的問題。在發達國家，並不存在政府之外的“群眾性自治組織”，行政系統是一竿子插到底的；同時，基層政權都實行地方自治和自治選舉。也就是說，鄉村行政化與民主化可以並行不悖，政務類公務員與行政類公務員可以和衷共濟。真正有意義的爭議不是“行政化還是民主化”，而是集二者於一身的社區自治行政是放在村級、鄉鎮級還是縣級。 

　　筆者認為，人們對於過去的實踐即歷史總是要繼承下來的，沒有人能夠拽着自己的頭髮離開地面。錯誤的或過時的理論可以揚棄，但也要體念在特定背景下理論提出者的良苦用心。村民自治理論倡導者對於國家民主化、社區自治、社區民主理念的弘揚和眾多實踐者對於民主選舉的程序性實驗，是值得未來史家大書特書的。 

　　最後，筆者要表明對村民自治理論倡導者的希望：不要太痴迷於創造“與西方國家不同的經驗範式，並對由西方國家經驗中產生的西方民主理論構成挑戰”，應當儘快拋棄“群眾性自治”的理論怪胎，在與國際社會接軌的基礎上展開對中國特色地方自治和社區自治的探索。 

當前中國農村青年思想狀況分析
 
　　蘇士紅、張 翔、王磊 

　　鄭州大學教育學院研究生 
 
　目前中國（大陸）總人口中居住在鄉村的人口占64％左右，而鄉村總人口中年齡在15至34歲的青年人就占36％[1]，約3億人。這樣一群人數龐大且充滿生命活力的青年人的處境和思維方式，在相當大程度上決定了整個農村的精神風貌和未來發展趨向，也影響着整個民族的前途和命運。但是，目前無論是媒體上還是學術研究圈都很少談到這個群體的狀況，而人數僅占農村青年總數約三分之一至四分之一的城市青年卻吸引了大多數關於青年問題討論的眼光。這種忽視數億農村青年的情形無疑值得警惕。本文試圖根據已掌握的材料對農村青年的思想狀況作初步的剖析，希望能引起更多的討論。 

　　一、農村青年經濟地位的總體狀況 

　　目前，中國的城市經濟已經是工業化時代、後工業化時代和信息時代雜然並陳，而生活在廣大農村的農民群體無論過去還是現在卻一直被這些現代生活所排擠。他們在父輩留傳下來的小塊土地上，用一代又一代人的血淚和汗水延續着艱難成長的生命，延續着充滿苦難和悲愴的炎黃命脈。因為貧困，農村青年總體上受教育程度嚴重不足，只能依靠悟性和本能從父輩的言傳身教里獲得一些生存技能。大多數農村青年很早就被迫接過父輩無力繼續承擔的生活重擔，靠透支生命和體力以換得延續全家生命的口糧。與城市青年相比，農村青年的青春非常短暫，早衰是他們的普遍特點。 

　　從1978年起中國開始改革開放，城市的現代化的速度加快，人們的思想觀念也隨之發生變化，加之農村戶籍管制的放鬆，不少農村青年成了在農村──城市之間來回流動的“候鳥式”打工者。改革開放初期，進城務工的農村男子以進工廠做臨時工為主；隨着產業結構的調整，近10年間他們主要在建築業就業。建築業的勞動強度大，生活水準差，勞動報酬低，往往還要受包工頭的多方剋扣；一年如能外出勞動200天以上，拿回2千至3千元就算比較幸運的了，如果黑心的工頭捲款而逃，則可能分文不得。 

　　農村女子由於觀念的原因，初時較少外出打工；但近年來農村女青年幾乎傾村而出，到南方的民營、合資企業打工，因為那些企業較少招收男工，而女工就業相對容易。北上的女性大多年齡偏大，主要從事家政、保姆等工作。在城市的街頭小店、早市和農貿市場中，改革初期有許多農村人找到了就業機會。但隨着近年來城市下崗工人的增加，為拓寬下崗工人的就業渠道，各地政府採取硬性規定、強行驅逐等方式排擠農村人，現在這類行業已越來越多地僱傭下崗職工。

　　需要特別指出的是，近年來由於經濟壓力以及黑惡勢力的逼迫，在色情行業中就業的農村女性人數激增。儘管這類從業女性所得收入較多，但所從事的活動對她們自身的傷害也最大，一般而言，她們很難再回到正常的生活軌道上去。 

　　可以說，千千萬萬的農民分布在全中國數百個大中城市的角落裡，哪裡風險大、工作髒累差，哪裡就有農民工。農民工們在城市裡過着“二等公民”的生活，許多人棲息在工棚或貧民窟里，無權使用政府用國有資產興辦的福利設施，子女不能進入公立學校或幼兒園，干的是城市居民嫌棄的苦活、重活、髒活和危險工種。不少廠礦或工地沒有必要的安全保護設施，傷亡事故經常發生，動輒死傷上百農民工的特大事故的發生並不少見。受害農民工的合法權益得不到保護，經常被拖欠血汗工資或被剋扣工錢，從事個體經營還要負擔名目繁多的苛捐雜稅。 

　　凡此種種表明，對只能在城市裡暫時就業的農村青年來說，要從根本上改變自己命運的機會幾乎是微乎其微，進城打工至多也只是暫時減緩生活的苦痛而已。可以說，農民與城市居民的身份固定化，以及由此而產生的收入差距的政策性擴大，是中國當代社會發展中的一個大問題。根據《中國統計年鑑》的資料，2000年農村居民的收入構成如下：戶均總收入2,254元，其中家庭經營農業收入為1,091元，工資性收入701元，第二、三產業收入338元，轉移性財產收入124元。由此可見，農民收入的主要來源仍是農業經營收入。90年代以來農民的收入增長緩慢，1990年至1996年各年的收入增長幅度分別為1.8%、2%、5.9%、3.2%、5%、9%、4.6%，2000年全國農民的平均收入僅增長1.9%。[2] 

　　顯然，農民收入的增長幅度多年來一直遠遠低於國民經濟的增長，這表明城鄉收入差距的不斷擴大。2000年城市居民的人均可支配收入6,280元，是農民人均純收入的2.8倍，這種收入差距甚至比改革開放初期還大；何況城市居民還有其他種種非貨幣性福利，而農民的純收入並不能全用於生活，還得用於生產性投資。這種收入差距持續擴大的累積效應必然造成全社會範圍內的對立和衝突。 

　　二、兩種不同類別的調查所反映的情況 

　　下面兩份紀錄從不同的側面反映了農村青年目前的精神狀態。 

　　1. 一份典型的個人訪談記錄 

　　為了解農村青年的生活狀況和思想精神狀態，筆者根據事先擬好的問題對不同地方的55位農村青年進行了面對面的個別訪談，並對其回答作了歸類分析。 

　　下面是一位農村青年對這些問題的回答。被訪談人周某某，男，豫東某村人，25歲，身高1.65米，初中文化，父輩世代務農，家境屬農村水平的中等。身材偏瘦，麵皮略黑。他的個人狀況、家境在農村青年中具有典型性。 

　　問：你結婚沒有？ 

　　答：結婚已5年。 

　　問：生活得怎樣？ 

　　答：日子勉強過得去。 

　　問：住得怎麼樣？ 

　　答：磚混結構，正房三間，偏房兩間，下學（指綴學）後打工三年掙來的。 

　　問：有幾個孩子？ 

　　答：兩個，大的四歲，小的兩歲。 

　　問：家中耕種幾畝地？ 

　　答：5畝。 

　　問：種地能收入多少？ 

　　答：3,000元左右，上繳各種稅金和村委會提留1,000元左右，再除去各種投資500元左右，所余不過1,500元，只能混個肚兒圓。 

　　問：家中有大件農機具嗎？ 

　　答：有一輛二手的機動三輪車。農忙時可以裝運糧食，往地里送肥料，可以省去許多力氣。 

　　問：有幾年打工歷史？ 

　　答：8年。 

　　問：出外都是幹什麼工作？ 

　　答：什麼活都干，碰上啥幹啥，都是體力活。 

　　問：一年出去多少天？ 

　　答：除去夏收、秋收及春節時間約100天外，其餘時間都在外面奔波。 

　　問：能掙多少錢？ 

　　答：滿打滿算，最好的時候也不超過3,000元。 

　　問：身體怎麼樣？ 

　　答：前幾年還可以，最近老覺着身上到處都疼。 

　　問：你經常看書、聽廣播嗎？ 

　　答：自打踏出校門的那一天起就沒有摸過書本，廣播也懶得去聽，沒意思。 

　　問：那你空閒時幹什麼？ 

　　答：看電視、打牌、聊天。 

　　問：你覺得生活很無聊嗎？ 

　　答：無聊極了，活着真沒意思。 

　　問：你沒有人生追求嗎？譬如說將來干點大事。 

　　答：笑話。我能做什麼？大事都有你們干來着！ 

　　問：你想到過要對這個民族、國家負點責任嗎？ 

　　答：小時候曾經有過，但我是個農民，我能做什麼？ 

　　問：你知道馬克思主義、共產主義嗎？ 

　　答：當然知道，是教共產黨如何為人民服務的！ 

　　問：你交過異性朋友嗎？ 

　　答：笑話俺了，想都沒想過。再說了，哪有時間、精力和金錢做那事呀。 

　　問：你對現狀滿意嗎？ 

　　答：說不來，滿意怎樣，不滿意又能怎樣？ 

　　問：你最大的願望是什麼？ 

　　答：多掙點錢，讓家裡人吃飽穿暖，過好一點的日子。 

　　或許以上談話不能反映出農村青年生活的全部，但是仍然可以管窺其生存狀態。他們的生活就是這樣日復一日、年復一年、一代一代地傳下去，人有生死，不變的是生活。 

　　2. 農村青年心理健康狀況調查與分析 

　　為了解農民的心理健康狀況，筆者選擇了北京市幾個民工較為集中的大型建築工地、民營電子企業等處的青年民工進行了SCL-90[3]（心理衛生自評量表）心理健康問卷調查。被調查人數132人，其中男性70人，女性62人，原籍河南的民工52人，原籍安徽、湖南、四川、山西、湖北、貴州等省各15人，年齡均在16歲至35歲之間；他們當中，小學文化程度占70%，初中程度占23%，高中程度占6%，其它文化程度（包括中專、大專）占1%。在調查中，有因文盲不能獨自完成問卷者，由測試者對其宣讀問卷，然後由被測試者做出判斷。 

　　在調查中發現，農村青年的心理健康水平明顯低於國內城市成人的平均水平[4]，受調查者中不少人身體虛弱，健康欠佳，精神萎靡不振，心理承受能力明顯低於城裡人，潛在和顯性的精神病人明顯多於城市的同齡人。農村青年心理健康問題的直接表現是情緒的焦慮、性格的暴躁和不潔行為的經常化，這種狀態嚴重影響到農村青年的家庭生活和社會交往。 

　　三、農村青年的受教育狀況 

　　要了解農村青年的精神狀態，必須先了解農村人口總體的文化素質。據國家統計局公布的數據，農村每10萬人口中大專及以上教育水平的人口有492人（城鎮則是8,899人），高中和中專起點的5,316人，初中水平的有33,266人，小學及以下水平的有42,756人。[5] 

　　農村人口受教育程度偏低主要是因為大部份農村家庭無力支付教育費用。兒童中能完全接受小學教育的比例較高，但能夠進入初中繼續接受義務教育的適齡學生比例卻驟降至40%左右。有人測算，就教育水平而言，目前農村青年的平均文化水平還不到小學5年級。就今天人類浩博的文化知識而言，5年小學教育所能提供的文化知識極其有限，這樣的文化水平實際上處於准文盲狀態。 

　　中國政府標榜的“普及九年義務教育”實際上並未實現，農村中兒童失學現象日益加劇，因此也在連續不斷地產生出新生代的文盲。中國農村中文盲人口現今仍高達6,665萬人，占農村總人口的8.25%。[6] 

　　過去幾十年來，中國的文盲率有所下降，但其中一個重要的原因是老年文盲人口的自然減員。但是，目前這一下降趨勢正在被激增的失學兒童所抵消。在可以預見的將來，中國的文盲率將出現上升趨勢。還必須指出，中國的掃盲標準門坎極低，達到低水平的識字程度即不算文盲，因此不少非文盲其實書寫閱讀水平極低。 

　　儘管目前中國的城鄉收入差別很大，但低收入的農民並不能在教育費用負擔方面得到任何優惠；相反，政府把有限的教育投資集中投入城市，使得城鄉的基礎教育設施和師資狀況呈天淵之別。結果，10億農村人口中有幸進入大學的青年人數遠遠少於兩億都市人口中的在校或畢業大學生，最後能夠進入社會上層的農家子弟更如九牛一毛，倘偶有一人，必然成為其家鄉農民數代人的驕傲和楷模。 

　　現在農村中的文盲現象正因鄉村社會文化建設的荒廢和文化氛圍荒漠化而加劇，城市中常見的公共文化設施如圖書館、劇院、書店等在農村都付諸闕如，一切被城裡人視為必要的精神享受對農村人來說都是奢望。近20年來在中國的城市化加速的進程中，農村的文化荒漠化現象卻在加劇。這樣的數億文盲、半文盲被隔離於現代文明之外，遠離智慧、創造、理性、正義和文明，他們對制度和秩序等外在壓力抱有恐懼心態，也因為害怕和不解而產生出盲目的仇恨並轉化為破壞現代文明的內在衝動。 

　　四、農村青年精神狀態和思想狀況分析 

　　農村青年的現狀令人憂慮，他們的未來也很不樂觀。沉悶、壓抑、令他們絕望也讓其他社會成員失望的社會氛圍，蒼白的精神生活以及窘迫的經濟現狀，折磨着大多數農村青年的身心，甚至壓迫得他們發狂。因此，關注他們，研究他們的現實狀況，給他們一點愛心，盡力幫助他們掙脫貧困的泥潭與半蒙昧狀態的精神枷鎖，對於消弭社會鴻溝，消除社會衝突有着極其現實的政治意義。 

　　1. 信仰 

　　談到信仰問題，農村青年們都似懂非懂。當被問到是信神和宗教還是信仰在上小學時老師模煳提到的馬克思主義（或共產主義）時，他們會說：好像神靈更可靠一些。神靈（或鬼神）是中國土生土長的蒙昧崇拜，不論他們是痛苦憂慮還是高興快樂的時候，都會自然而然地想到有神或上天在冥冥中幫助他或者拋棄他，因此這種超自然的神秘力量在農村青年那相對簡單的頭腦里占據了絕對支配的地位，並轉化為支配他們行動的自覺或不自覺的力量。但由於這種土着的神靈傳說沒被系統化和理論化，因此在外來宗教的衝擊下，已有越來越多的人接受了西方基督教的教義，成為虔誠的基督教徒。 

　　在文化水平相對較低的農村人群中，最容易產生對宗教信仰的狂熱情感。在農村許多地方，基督教已成氣候；每到周末，鄉間小路上男男女女的教徒們心中充滿虔誠地到簡陋的教堂甚至是某教友家裡作禱告，其中不乏青年甚至是青少年。他們作禱告時的那種虔誠的神聖的忘我的表情讓人震驚。他們認為，馬克思主義是共產黨幹部和在校學生們的事情，他們對共產黨灌輸的意識形態大道理並不理解，也不感興趣，最重要的是這些意識形態說教解脫不了他們艱苦勞作之後的肉體痛苦和精神枯寂；也許只有上帝那真誠的召喚才讓他們苦瘠的靈魂有所觸動，感動得他們淚流滿面。如果真要考較中國農村基督教徒們對教義的理解，就會發現那一定是經過中國鄉土化、多少有點變異了的基督教。 

　　2. 理想 

　　中共至今還通過系統的學校教育影響着青年的思想與行為，但大多數農村青年既沒有機會接受共產黨的說教，更沒有心思和空閒去做這些根本不能給他們帶來什麼實際收益的鏡花水月般的事。終年累月在酷暑下、在嚴寒中、在農田裡、在灰塵中與貧困作鬥爭的農村青年，還能奢談什麼理想目標呢？ 

　　當然，他們對未來的生活也有一點想法，那就是他們為自己設定的的生活目標：男青年能找個媳婦，女青年能嫁個好人家，沒災沒病，子孫滿堂。至於“小康生活”、社會主義現代化國家和共產主義的遠大理想和信念，大概只在輟學之前從教科書上讀過，老師娓娓動聽的描繪也確實使他們那童稚無邪的心靈激動和嚮往過，但一旦離開學校，所有這些就變得非常遙遠了。 

　　自從肩膀上有了生活的重擔，面對已經越來越象黑社會的鄉村胥吏，他們什麼時候開心過？什麼時候全身心放鬆過？有自然災害要抵抗，有“皇糧”要交，有“義務工”要出，有“政策和指示精神”要領會……，孩子的學費、老人生老病死的各種費用、多如牛毛的各種稅費，早就讓農村人不堪負荷，農村青年們與年齡不相稱的愁眉和未老先衰的軀體昭示了這樣一個簡單而又明確的事實：農民日子不好過，農村青年沒奔頭。 

　　當城市青年用理想、人生、價值、信仰等高貴詞藻詮釋生命意義、註解生命樂章的時候，有誰想到：在城市表演得不亦樂乎的社會舞台旁邊匍匐着一大群冷眼旁觀的生靈──占中國人口大多數的農村人口。 

　　3. 善惡觀念 

　　中國儒家文化本有一套完整的善惡觀念，這套觀念是中華民族傳統文化的特有內蘊，並維繫着中華民族的精神命脈。但這種狀況到上個世紀下半葉卻發生了非常大的變化。那麼，當代青年尤其是農村青年的這種出自家族薰陶和社會自發引導的善惡觀念及自身道德水準又如何呢？筆者帶着這個問題走訪了河南、陝西和安徽的一些典型農村中的青年男女，調閱了100多個基層派出所存放的農村青年違法亂紀的案卷記錄，並結合自身在其中生活了多年的親身體會和切身體驗，發現在農村善惡是非觀念已經發生了可怕的混淆，在大腦中本來就幾乎一片空白的農村青年的認知當中，傳統美德（仁、義、禮、智、信）已經基本上消失殆盡。 

　　過去文學作品中常常加以稱道的農民中率直、樸實、樂於助人等品性，如今已不復存在；而一切醜陋的品性如嫉妒、猜忌、自私自利、謊言、流言、自大、自卑、狂妄、陰險、惡毒中傷等卻如癌腫般膨脹起來。鄉村社會裡到處都是惡人當道，以大欺小、恃強凌弱的“叢林法則”在“發揚光大”。男人出賣靈魂、女人出賣肉體的骯髒交易隨處可見，一家有難、鄰人觀看的可怕圖景令人扼腕。 

　　在豫東某縣公安局2001年度統計的603例違法案件中，危害性較大的刑事案件就占了80%，包括搶劫、綁架、侮辱婦女、故意殺人等性質惡劣、民憤極大的嚴重刑事案件，涉案農民576人，其中90%以上是青年或青少年。他們的作案動機相當簡單，或者是光天化日之下對他人財物的非法強占，或者是出於一時心血來潮而對他人身心進行毫無道理的殘忍戕害，並且往往以交往範圍內的弱者為發泄對象，這本身就顯現出罪犯靈魂的卑劣和怯懦的本性。今天的中國農村到處都呈現這樣一幅圖景：一片死寂的農村暗夜裡，遊蕩着三五成群、隨時醞釀着罪惡並將之付諸實施的“罪惡天使”，這些人毀滅了別人，製造了慘劇，同時也是悲劇主角之一。 

　　當社會在譴責那些罪犯時，是不是也應該反思一下，究竟是什麼原因造成了這種後果？當廣大農村青年因飽受貧窮煎熬而萌生罪惡念頭時，整個社會對他們表示了些微關注沒有？中國城市裡的精英階層又以自己的所作所為向社會展示着什麼樣的行為模本？在整個社會道德空前墮落的今天，農村青年所表現的常常是對暴力的崇尚、對低俗的趨奉、對醜惡的不辨、對人道與善良的踐踏和對人間慘象的麻木不仁。 

　　最讓筆者感到悲哀的是，當中國面臨“薩斯”病毒侵襲的時候，民眾本應團結一致、互相幫助、相互勉勵、共度難關，可是竟然發生了令人悲哀和痛惜的事：北京附近的農民竟然把公路挖斷，想以此阻斷來自疫區的車輛人員可能攜帶的病毒；全國各地也發生了數起農民自發組織起來搗毀對疑似病人隔離觀察和救護的病房，害怕禍及己身。出於對自身生命的保護而採取的正當行動是應當提倡的，但對如此做法筆者實在不敢恭維。 

　　在中國的工業化、現代化進程中，農民、農村和農業曾經做出了巨大的貢獻，也承受了巨大的犧牲；但是，當城市的建設和發展越來越超前時，城鄉差距、工農差距日見其增，毫無疑問，靠農村的奶水養大的城市經濟現在應該開始反哺農村，再也沒有任何理由拖延逃避了。上述分析表明，如果政府繼續忽視甚至有意冷落農村的話，其結果將不僅是農業的落後和整個社會發展的失調，還將造就龐大的反社會力量。20世紀20年代中國的一些有識之士發起過旨在提高民眾素質的“鄉村建設運動”，他們所提出的一些觀點和主張至今仍然極具參考價值。 

當前農民醫療保障的現狀分析
 
　　宋斌文、熊宇紅、張強

　　武漢大學社會保障研究中心
 
改革前，中國農民的醫療保障主要依靠合作醫療體系。改革後人民公社解體了，農村集體經濟迅速萎縮，籌集合作醫療的基金越來越難。中央和地方政府都對農村合作醫療體系採取放任自流的作法，很快合作醫療復蓋面就由1980年的69%驟降到1983年的20%以下，到1986年只剩下5%，全國農村大多數村莊的合作醫療都解體、停辦了，村衛生室（合作醫療站）變成了鄉村醫生的私人診所。農民失去醫療保障後，由於醫藥費用支出的增長大大快於農民收入的增長，生病後普遍處於缺醫少藥的狀態。從1990年到1999年，農民平均純收入增長2.2倍，而每人次平均門診費用和住院費用分別由10.9元和473.3元增加到79元和2891元，增長了6.2倍和5.1倍。[1] “小病撐，大病抗，重病等着見閻王”，“救護車一響，家裡一頭豬白養”，是農民對當前農村健康醫療狀況的描述。農村中因病致（返）貧的農民占貧困戶的30%至40%，有的地方甚至高達60%以上。即使在經濟發達的蘇州地區，仍有20%以上的農民看不起病。[2]

　　90年代，一些地方出現了不同模式的合作醫療體系試點，主要有“福利型”、“風險型”和“福利風險型”3種。雖然1997年1月中央提出“力爭到2000年在農村多數地區建立起各種形式的合作醫療制度”，但全國只有18％的行政村實行了合作醫療，只復蓋了全國農村人口的10％[3]，90％的農民仍要自費看病。1998年國務院機構改革後，原來由衛生部主管的農村醫療衛生事項移交給了勞動與社會保障部，而後者無法獨自解決相關的財政投入和農民減負等一系列政策性問題，導致農村醫療保障工作實際上處於“兩不管的真空地帶”。

　　目前，占全國人口15％的城市居民享受着三分之二的醫療衛生資源，而占85％的農村人口卻僅獲得不足三分之一的醫療衛生保障服務。2001年，全國71萬個行政村設有70萬個村衛生室，鄉村醫生和衛生員129萬人，比1997年下降了不少，農村預防保健機構、鄉鎮衛生院數量和床位數也減少了。[4] 由於醫療設備陳舊老化，鄉村醫護人員長期得不到培訓，人員流失嚴重，防疫保健工作削弱了，絕跡多年的傳染病、地方病又死灰復燃。“世界衛生組織”的《2000年世界衛生報告》顯示，在191個國家中，中國在衛生費用負擔公平性方面排在倒數第4位，在衛生系統的總體績效評估方面列第144位。

　　農村醫療保障的嚴峻局面與政策導向有很大關係。首先，農業是中國的弱勢產業，對經濟的貢獻率不斷下降，農民又是最大的弱勢群體，各級地方政府在上級政府用GDP、財政收入等指標考核幹部政績、決定升遷的情況下，自然不會把有限的財政資源用於合作醫療。其次，近20年來對農村醫療衛生體系的政策基本上遵循着市場化取向，把本應由政府承擔的農村公共衛生事務也推向市場，如把村衛生室讓個體戶承包、把鄉鎮衛生院賣掉。再次，現行的“分稅制”財政體制調整了中央與地方的收支關係，中央財政對農村衛生事業的投入減少了，同時讓縣鄉兩級財政承擔占總人口70%的農村醫療衛生事業的負擔。眾所周知，中西部地區經濟薄弱，縣級財政大多是“吃飯財政”，鄉級財政大多是“吃不上飯財政”，連農村“五保戶”的基本生活都難以保證，哪有錢來重建合作醫療。第四，國家在合作醫療宏觀政策上相互矛盾。一方面， 1997年中央充份肯定合作醫療的作用，各地開始恢復和重建合作醫療；但另一方面，農業部等相關部門又把向農民收取合作醫療費視為“不合理負擔”，1999年和2000年農業部等5部委先後2次聯合發文，規定“不得強制推行”合作醫療。第五，對合作醫療有種種誤解。部份政府官員、基層幹部乃至一部份農民認為合作醫療是“文革”的產物，恢復它是平均主義、“吃大鍋飯”；一些幹部認為合作醫療對經濟增長作用不大，不想多管；部份鄉村基層幹部認為政府在合作醫療方面的政策不穩定，推行合作醫療是吃力不討好，不僅資金難籌措，而且易引起農民的不滿；還有不少農民從以前的合作醫療運作的教訓出發，害怕自己付了錢但未生病會吃虧，或者怕“幹部吃好藥，自己吃便宜藥”，對合作醫療不信任。第六，農村合作醫療體系長期以來是通過行政命令等手段強制推行的，沒有法律規範，主觀隨意性大，容易形成“一緊二松三垮台”的局面。最後，農民普遍認為鄉村醫護人員素質低，沒有醫治大病的技術與設備，即使參加了合作醫療也於事無補。另外，具有保險性質的合作醫療因“逆向選擇”而舉步維艱，農村青壯年勞動力不願參保，而年老體弱者卻爭先恐後地參保，這使得合作醫療更難維持。

　　當然，籌措合作醫療基金的困難是這項制度不易持續的關鍵。衛生醫療事業本是公共產品，政府對其必要的投入是理所當然的。然而，近些年中央政府對合作醫療沒有明確的籌資政策，各級財政對合作醫療也吝於撥款。從1991年到2000年，中央政府撥出的合作醫療經費只是象徵性地每年500萬元，各級地方政府的配套資金也是每年500萬元，全國農民分攤下來平均每人每年約1分錢。[5] 由於財政對合作醫療的投入微乎其微，基金籌集只好由集體和個人按一定比例共同負擔，而目前中西部省分各縣、鄉財政基本上是“吃飯財政”，村集體經濟薄弱，集體資金對合作醫療的補助極其有限，結果合作醫療實際上主要依靠個人集資。這種模式基本上是以鄉、村為單位，復蓋人群窄，實際上是用農民自己的錢給自己減免小傷小病費用，卻不能分擔他們因大病所引起的沉重經濟負擔。這樣的合作醫療體系不僅達不到應有的互助共濟、分擔風險的目標，而且增加了管理成本，最終只會削弱農民參加合作醫療的積極性。

　　今年在中國部份地區出現的SARS疫情，是政府長期重經濟增長、輕社會發展所帶來的惡果，疫情的蔓延凸顯出公共衛生體系的薄弱。中國70%的人口住在農村，那裡交通不便、通訊設備落後、衛生保健體系薄弱、疾病防治能力差、醫護人員素質低，所以農村面臨着比城市更艱巨的抗“非典”任務。嚴酷的現實表明，應當加快集醫療、保健、康復、預防等綜合性服務在內的農村合作醫療體系的重建步伐；過去為解決農民“缺醫少藥”而建立的合作醫療模式，應當轉變為解決農民因病致貧、因病返貧的醫療保障模式。

　　為此，首先需要政府改變發展觀，既要重視經濟增長，又要強調包括醫療保健在內的涉及民眾福祉的社會發展。其次要明確政府在農村醫療衛生事業中的職責，市場機制絕對不能引入醫療衛生領域，同時，中國的衛生資源的投入重點應當是廣大農村。目前，社會保障部門對農村醫療衛生事業的管理顯然力不從心。考慮到農村醫療衛生事業長期由衛生部門主管，該部門積累了大量的經驗，今後這項事務仍應由衛生部門主管。同時，應當加快農村合作醫療法制化建設的步伐。各級財政支持是保證合作醫療制度正常運轉的關鍵；離開了財政的支持，農村的3級醫療預防保健網和農村衛生隊伍建設就無從談起，農村合作醫療就成了無源之水、無本之木。為此，需要適當調整現行的財政體制，以保證中西部地區縣、鄉兩級財政能有必要的資金投入合作醫療體系。可以考慮通過調整農業稅使用方向和發行彩票等方式，為農村合作醫療籌集資金。還要協調好與合作醫療相關的部門如財政、計委、農委、民政、扶貧辦的關係，例如，可以把從事合作醫療經辦機構的人員和工作經費列入同級財政預算，改變以往從合作醫療基金中提取的方式。同時，要明確向農民收取合作醫療費的合法性。

　　在農村重新恢復與發展合作醫療的初期階段，應“隱性強制”地推行這項制度，而不能採取類似於“自願投保”的原則，以減少“逆向選擇”的發生，可以考慮以家庭為單位參加合作醫療。東、中、西部農村地區的經濟社會發展差異很大，尚不具備建立全國統一的農村健康保障模式的經濟基礎。在經濟較發達的地區，宜建立多層次、廣復蓋的醫療保障模式；在欠發達的地區，宜以“大病統籌”合作醫療為主；在貧困地區，許多農民無力為合作醫療籌資，要依靠財政的支持。從中期發展來看，可以將以鄉、村為基礎的合作醫療體系向縣、市範圍的聯辦過渡，以提高合作醫療統籌的層次和範圍。只有儘可能多地擴大合作醫療體系的復蓋面，才能降低合作醫療體系的管理成本，增強合作醫療的籌資能力和補償水平，提高農民抗大病風險的能力，從而吸引更多農民加入合作醫療體系。此外，還應當合理配置農村的醫療衛生資源，打破過去按行政區劃設置衛生醫療網點的做法，並將縣、鄉醫院、衛生防疫站、婦幼保健站、計劃生育指導站以及傳染病、地方病防治機構有效整合起來，提高資源利用效率。

2004年

論中國農民土地財產權利的貧困
 
　　洪朝輝 

　　美國賓州西切斯特大學

　　權利貧困(poverty of　

　　rights)是中國農村貧困現象的主要原因，而農民權利的貧困主要表現為土地財產權利的貧困。本文分析了農村土地產權的三大特徵，即農民集體土地所有權的虛置和多元，國家壟斷的土地處分權的膨脹和隨意性，以及農戶實質享有的土地財產權的被剝奪，這三點構成了農民土地財產權利貧困的制度因素。筆者進而將農民的土地財產權利貧困分為土地的使用權利、處分權利和收益權利的貧困等3類，逐項加以分析，從而討論農民土地財產權利缺失與農民貧困化的因果聯繫，認為農民土地財產權利的貧困直接導致了農民的失地、失業、貧困、無家可歸、苛捐雜稅以及失去社會保障。筆者借鑑美國的歷史經驗與教訓，在本文中提出了解決中國農民土地財產權利貧困的3大方向和選擇。 

　　從美國的歷史經驗來看，民眾的貧困一般可以分為物質貧困、能力貧困、權利貧困和動機貧困四大類。[1] 

　　物質貧困是指狹義的貧困，其主要特徵是溫飽得不到保障；能力貧困是由於文化、教育、技能的不足而導致謀生、求職能力的缺乏，並由此出現經濟貧困，屬於“想工作，但沒有能力工作”所造成的貧困；權利貧困是指制度層面對部份人群的政治、經濟、社會和文化權利的限制和歧視所導致的生活貧困，屬於“想工作、能工作，但沒有權利和機會工作”所導致的貧困；動機貧困的主要表現是依賴福利、懶於工作，屬於“有工作、能工作，但不願工作”所導致的一種貧困。目前，中國的農民既有物質貧困的一面，也有能力貧困的問題，至於動機貧困則尚未成為突出問題。[2] 但是，容易被人忽視的一大貧困現象則是農民的權利貧困，它正在成為中國農民貧困的一大根本原因。　

　　長期以來中國農民的權利貧困主要表現在以下方面。一是參與權利的貧困，農民的選舉權利僅及城市居民的四分之一，政府安排各級人民代表名額時，農村社區人民代表的人數僅及居民人數相當的城鎮社區人民代表人數的四分之一，換言之，4個農民的選票只相當於1個城鎮居民的選票[3]，這種情況還不如美國黑奴所享有的五分之三的代表權和選舉權（60％）[4]。二是遷徙權利的貧困，戶口制度成為農民自由遷徙的“緊箍咒”。三是社會保險權利的貧困，農民不得享受社會保險，在中國長期以來就是一種“常識”。四是教育權利的貧困，農民的子女不得與城市居民的子女享有同等的受教育權利。五是醫療保險權利的貧困，農民不能加入國家的醫療保險體系。六是抗爭權利的貧困，農民的上訪、示威受到現行法律和政策的嚴格限制。七是土地財產權利的貧困。這些都可以歸納為公民權利的貧困，農民不能與城市居民一樣享有公民的起碼權利，此乃最具中國特色的歧視。限於篇幅，本文將側重討論中國農民目前土地財產權利的貧困。 

　　原湖北省監利縣棋盤鄉黨委書記李昌平2002年1月出版了《我向總理說實話》一書，他揭露了農村社會的真相，強調“現在農民真苦、農村真窮、農業真危險”。筆者認為，這一現象的根源其實就是農民的權利貧困，而權利貧困的最重要特徵之一是農民的土地財產權利不斷遭到來自政府、農村自治組織和其他勢力的“合法”剝奪和非法侵犯。農民的土地財產權利主要包括土地使用權、土地處分權和土地收益權。土地使用權是指按照土地的性能和用途利用土地的權利；土地處分權主要是指處置土地財產、改變土地用途的權利，它是法律賦予土地使用人轉讓土地使用權的權利；而土地收益權是指在土地上取得某種經濟利益的權利，土地使用人可以通過在土地上生產或土地租賃及土地轉讓取得經濟收入和孳息。[5] 

　　土地使用權是土地財產權的基礎，土地處分權是土地財產權的象徵，而土地收益權則是土地財產權的實質。所謂農民土地財產權利的貧困就是“農民使用土地、處分土地和獲取土地收益的權利被排斥或剝奪，因而缺乏獲取土地使用權、處置土地財產、決定土地用途和享受土地轉讓收益的應有權利”。　

　　一、中國農民土地產權貧困的制度因素　

　　過去半個世紀以來，中國農民的土地產權經歷了3次歷史變遷。1950年代初，土地改革使農民有了土地所有權，實現了“耕者有其田”的理想；但好景不長，1950年代中期推行初級社、高級社和人民公社，又逐步剝奪了農民的土地所有權，完成了由私返公的土地集體化[6]。直到1980年代初，實行家庭聯產承包責任制才對土地產權作了一次不徹底的變動，於是農戶重新獲得了土地的承包權和使用權，但仍然沒有完整的所有權[7]。1990年代以來，由於政府大規模的徵地、各利益集團無止境的圈地，導致農民的土地承包權和使用權日益喪失，廣大農民再度淪為無地無業的赤貧者[8]。目前，農民的土地承包權利和經營權利正面臨着來自三大方面的威脅，即政府徵地、利益集團圈地和所在鄉村幹部賣地。 

　　農民的土地財產權利得不到保障的制度原因首先在於農民集體作為土地所有者的地位虛置，導致其農村土地法人地位的模煳和土地產權主體的多元，農村集體不能有效保護農民的土地使用權、處分權和收益權。在法律上，中國的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農業法》都規定了農村的土地所有權，其基本要旨是農村土地屬於農村集體所有[9]。而農村集體所有的涵義包括3方面，即村農民集體所有[10]、鄉鎮農民集體所有[11]、以及村內兩個以上的集體經濟組織中的農民集體所有[12]。但在現實中，“農村集體”或“農民集體”是一個看不見、摸不着的“抽象的、沒有法律人格意義的集合群體”[13]，它不同於農民集體組織，也不是法人或自然人，因此不具有法律上的人格。於是，在具體執法中，有關部門就把“農民集體”與農民集體組織混為一談，比較流行的做法是賦予村民委員會或村民小組這一非經濟組織以法人地位，讓它掌握實際的土地所有權，控制所有“農民集體”的意志，而“農民集體”中的每一個農民卻失去了直接的參與權與決策權。這樣的制度環境為村民委員會和村民小組的腐敗、專權提供了條件；一個村的土地權利“含金量”越高，土地的所謂“集體所有權”就越有可能轉化為村幹部的個人支配權。[14] 

　　其實，村民委員會並非集體經濟組織，它僅僅是一個社區自治團體，並不具備作為產權主體的法人資格。[15] 因此，有學者提出，應該剝奪村民委員會的經濟權力，還村委會作為一個村民自治組織的本來面目。[16] 

　　除了村民委員會以外，其他一些集體經濟組織如鄉鎮企業等也要求行使土地所有權，它們可以不經農民集體的同意，擅自分割和瓜分農村土地，由此既導致農戶利益受損，也鼓勵和促使鄉鎮政府或村委會對鄉鎮企業進行行政干預[17]；而這種干預對農民集體而言往往是“前門拒狼（鄉鎮企業）、後門進虎（鄉村政府）”，因為無論是鄉鎮企業、還是鄉鎮政府，都可能是農民土地權益的侵犯者。農村土地所有權主體的多元和模煳，必然導致責、權、利的邊界不清，影響長期投資土地的動力，鼓勵各級政府隨意低價徵用農村土地，影響農民對土地收益和風險的不穩定預期，並最終推動多元主體對農民巧取豪奪。[18] 

　　這種不正常的制度架構導致農村的土地產權出現了兩個荒誕現象。其一，作為“農民集體”組成要素的農民個體事實上不能履行土地所有權。儘管農民無時無刻不想爭取和保護自己的土地權利，但在政府眼裡，這些現實存在的“個體”是完全可以忽略的，政府只承認那看不見、摸不着的“農民集體”。因此，被那個抽象的“農民集體”取代了的農民個體及其群體就始終無法成為土地所有權的法律主體。其二，由於法律上規定的土地所有者是一個虛幻的“農民集體”，它自然不可能具備法律人格，更不可能具體行使對土地的有效監督和管理，這樣就事實上造成了司法意義上的農村集體土地所有權的虛置。[19] 

　　針對這種荒誕的現象，有人提出，應該在法律上將“農民集體所有”解釋成“農民共同所有”；然而，“農民共同所有”的實質就是私人所有，這與憲法堅持的“社會主義公有制”性質是對立的。[20] 

　　顯然，如果不改變現有憲法的所有制規定，法律上土地產權規定的故意模煳、法規執行的隨意性和行政部門的專斷，就是必然的結果；而農民的土地使用權、處分權和收益權被侵犯，並且由於農民土地權利的貧困日益導致農民物質生活上的貧困，也就難以避免。除了土地集體所有權的多元、虛置和模煳以外，無限膨脹的國家權力和隨意無常的政策法規，也影響了村民自治組織代表農民、保護土地的能力，導致村民與國家機構在土地權利博弈的遊戲中往往處於必敗的地位。[21] 

　　表面上，中國的憲法規定“農民集體”享有農村土地的所有權，但憲法的修正案、《民法通則》、《土地管理法》等法律都對這種虛擬的所有權作了致命的限制，導致“農民集體”的土地所有權成為一種擺設。這些法律的基本精神是，任何組織和個人不能買賣和轉讓土地[22]，也不能出租和抵押土地[23]，但國家可以徵用集體所有的土地[24]。除了國法之外，一些由政府、政黨和行政機關所制定的“土法”和政策法規對“農民集體”的土地所有權還有種種干預和限制，不僅無所不包，而且隨意性極大，具有超越法律的效力。[25] 

　　這樣，在各類法律和法規的重重限制下，“農民集體所有”的土地產權徒有其名，並無其實。首先，名義上的“土地所有人”其實沒有土地的處分權，不得自由買賣、租賃、轉讓和抵押土地，而實際上控制着農村土地最終處分權的是政府，只有經過政府徵用之後，“農民集體”才能轉讓所屬土地；其次，土地所有者並沒有土地的收益權，因為政府徵用土地時發放的補貼只是一種政府單方面規定數額、用行政強制手段迫使農民接受的一次性“補償”，由於“農民集體”根本無法對屬於自己的土地自主和自由地定價，政府計算“補償”時往往會低估土地真正的市場價值，農民卻不能拒絕接受這種按十分不公平的價格計算的“補償”；再次，在政府與農民就土地權益所作的博弈中，政府永遠處於超越法律的絕對優勢地位，具有“天然”的自行賦予的強制力和決定權，農民無法與行政權力的控制者處於平等的法律地位，因此土地是否徵用、土地徵用的用途和徵用價格，只能而且必須服從政府的意志。 

　　由於“農村集體”的土地產權法律上的模煳和虛置，導致農民難以利用現有的法律與法規抵制各利益集團利用“國家”的名義對農民土地所有權的侵犯，結果“農民集體”所擁有的土地所有權出現了有限、虛擬和無力自保的特徵；而政府或一些濫用“國家”名義的既得利益集團，卻成了農村土地的終極所有者、最高仲裁者和絕對控制者。[26] 

　　影響農民土地經營權利的另一基本因素是農民所擁有的實質性的土地產權不被尊重和承認，影響了農民的土地使用權、處分權和收益權的有效運用，導致農民經營土地權利的貧困。目前在理解農民的土地權利問題上，存在一個流行的誤區，以為由於農民個人沒有土地的所有權，所以他們就沒有土地的財產權。 

　　其實，所有權不等於財產權，農戶依法享有的土地承包權、使用權、流轉權和收益權事實上已經構成了實質性的土地財產權。[27] 

　　2003年3月1日開始施行的《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》），允許“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。[28] 

　　也就是說，農民依法享有對土地的支配權和處分權。由此可見，目前農民所合法擁有的土地承包權是一種使用權、收益權和處置權的結合，應該被界定為一種特殊的和實質的土地產權。[29] 

　　既然“農民集體”的土地所有權是虛置的，那麼農戶的土地使用權就應當具有相對的實質性和獨立性。土地使用權應該作為獨立的財產權，可以創造財富、收穫地租、索取剩餘。隨着現代產權理論的發展，財產權越來越傾向於被定義為控制權[30]；誰擁有控制權，誰就擁有實質的產權。既然農戶所合法地擁有土地使用權、承包權和流轉權，這些法定權利實際上已經取代了“農村集體”的土地所有權，使土地所有權高度弱化，並對集體土地所有權實行了實質性的分割。[31] 

　　但是，在徵地和非法圈地的狂潮中，農戶的土地產權遭到了無情的剝奪與侵犯，農民們不僅難以保障自己的土地使用權、占有權，更無法維護自己應有的對土地的處分權和收益權。而且，由於現行法律對“農民集體”的土地所有權也未作明確規定，更不能有效地保障農民的土地權利免遭侵犯，結果依附於土地所有權的農戶土地使用權和承包權，自然也就處於朝不保夕的危險境地。同時，在現實中，一方面農民日益將土地的使用權視為實際的所有權，視地如命，誓死保衛；但另一方面，面對政府的徵地和外力的“侵犯”，農民往往只能消極性地抵制，“表達他們對社區之外占有土地的不承認，造成保護合法產權的高額成本，並因此使土地貶值”[32]，最終的受害者其實還是農民本身。 

　　由於“農民集體”事實上無法履行土地所有者的法人職能，農戶的土地使用權、處分權和收益權又得不到保護，加上政府和各利益集團對農村土地的不合理、不公平的徵用，導致農民的土地財產權利和經營土地權利不斷受到排斥和剝奪，農民的貧困也因此成為必然。[33] 

　　二、農民土地使用權利的貧困　

　　農民的土地使用權是農民土地產權的基礎和核心。沒有土地的使用權和承包權，農民的土地產權就成為空話，農民的土地處分權和收益權也就無從談起。顯然，農民使用土地權利的有無、多少和長短，直接影響農民的經濟收入與物質利益。儘管在理論和法律上，中國的農戶好像合法地擁有土地的承包權和使用權，但在現實中，農民承包土地的權利處處受到侵犯和歧視。[34] 

　　首先，婦女的土地承包權利經常被剝奪和歧視。目前，農村婦女不僅在土地承包的數量上與男性農民不同，而且在土地承包期內，若婦女出嫁，她們的承包地往往被沒收。[35] 

　　“中國婦聯”婦女研究所的研究表明，承包責任田、土地入股分紅、徵用土地補償、宅基地分配這4大權益是農民立身存命的根本，但農村婦女卻往往難以享受，其應有權利還常常遭到侵害。尤其是適齡未嫁女、有女無兒戶、外村娶來的媳婦和“農嫁非”的出嫁女，這4種婦女群體是農村土地承包和承包調整中權益最容易遭到剝奪的一群。“中國經濟改革研究院”課題組在問卷調查中發現，有7.2%的受訪婦女目前沒有土地，其最主要的原因分別是“出嫁後失地”(占45%)，“國家徵用後失地”(占17%)，從未分配過土地(占31%)。進一步的分析發現，在出嫁女、離異婦女、喪偶婦女這3類婦女群體中，每個群體的土地權益依這一排序由前向後遞減。[36] 

　　其次，對承包土地的變動實行行政強制手段，土地的發包和調整程序不公正、不透明。例如，對外出務工農民的承包地往往非法剝奪，抵頂欠款。同時，隨意改變農民的承包土地現狀，往往行政性地任意規定幾年重新調整一次承包地，經常在村委會負責人變更時隨意解除、改變土地承包合同。另外，當第一輪耕地承包合同期滿後，地方當局拒不落實第二輪承包的政策（將土地承包期延長到30年），並拒不發放土地承包權證書，導致農民的承包地長期處於“非法”狀態。一些地方還對農民的承包地實行雙重強制，一方面強行收回農民的承包地，強迫實行“土地流轉”，強制租賃農戶的承包地，或迫使承包方放棄或變更土地承包經營權；另一方面又強力阻止農民依法轉讓土地的承包經營權，在這方面人為設置重重的行政障礙，不許農民的土地脫手。[37] 

　　再次，地方各級政府對農民的土地使用權利往往保護不力，導致農民的冤屈無處伸張。[38] 

　　一些地方行政、司法機關和村級自治組織對侵犯農民土地使用權和承包權的現象，故意擱置不處理，實行“五不”政策（一是基層法院不受理農村土地承包糾紛訴訟；二是農村土地承包仲裁管理機關不受理農村土地承包糾紛仲裁請求；三是鄉（鎮）政府不受理農村土地承包糾紛調解；四是農業行政主管部門不受理農民有關農村土地承包糾紛的來信來訪；五是村級組織不執行仲裁、司法結論，或名義上執行，實際上拖延不辦）。[39] 

　　最後，目前流行的“土地股份合作制”也在一定程度上侵犯了農民的土地承包權和使用權。“土地股份合作制”的基本理念是農民將所承包的土地在相關企業中入股，長期分紅。例如，自1996年起，四川省三聖鄉紅砂村採用土地入股方式，參與花卉公司的花卉種植；到2003年8月，紅砂村將所有的1,100畝土地以出租形式入股，農民的好處包括各大花卉公司每年支付村民每畝1,500元的租金、村民將獲得由土地承包權入股的保底分紅、出租土地的農民還可以在花卉公司工作。[40] 

　　但實行“土地股份合作制”後，農民不再直接擁有土地財產權利，土地承包經營權轉變為土地股份合作制企業中的股份。這樣，建立在股份收益上的保障和過去建立在土地實物上的土地承包經營權的保障，有了很大差別。後者的保障相當於物權的保障，而前者的股份收益保障僅僅是一種債權保障，其保障程度取決於土地股份合作制企業的收益水平和股份分紅，很不穩定。一旦土地股份合作制企業的效益不佳，股份分紅很低，而農民又難以收回自己的土地，農民的土地財產權利必然受到侵害。即使土地股份合作制企業的效益很好，在“集體股”一股獨大的情況下，企業內部很容易形成少數村幹部“內部人”控制的局面，農民的土地財產權利也同樣會受到侵害。[41] 

　　土地的承包權和使用權是農民生存和發展的根本，口糧田是農民的保命田，更是農民賴以生存的社會保險，而責任田則是農民改善生活的基本手段。一旦農民的土地承包權遭到剝奪或使用權受到侵害，農民的貧困就難以避免。 

　　三、農民土地處分權利的貧困　

　　農民是否享有對土地財產的處置權利和對土地用途的決定權利，是農民土地產權的象徵，也是土地使用權的一大標誌。但現行的法律法規在實踐中常常嚴重侵犯農民對土地的處分權。 

　　首先，農民缺乏自主決定土地用途的權利。現行的法律規定：“農民集體所有的土地由集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產”，同時法律“禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”。[42] 另外，依照《土地承包法》第17條的規定，農民有義務“維持土地的農業用途，不得用於非農建設”。[43] 

　　這樣，農民的土地就只能用於農業，哪怕是無利可圖、增產不增收、賠本經營；而且各級政府部門都有權干涉農民自主安排的生產經營項目，或強迫農民購買政府部門指定的農用生產物資，乃至規定農民必須按政府部門指定的渠道銷售農產品。[44] 

　　限制農民改變土地用途的此類規定已經成為農民貧困化的一大原因，因為目前中國農村的耕地收益呈邊際遞減狀態，無論農民投入多少人力物力，在現有土地上的耕作收益仍然無法滿足農民的需要。在這種情況下若強行規定農民只能將土地用於農業經營，無異於強迫農民維持貧困的生活。權利的貧困影響了機會的貧困，而機會的貧困直接導致財產的貧困。　

　　其次，農戶轉讓土地的權利也受到法律限制，制約了農民轉營其他行業或遷居進城的機會。在東南沿海工商業比較發達的地區，農村居民另有謀生途徑，往往沒有足夠的精力從事農業生產，但還是要承擔由土地帶來的稅費，因此土地已成為負擔。[45] 

　　儘管《土地承包法》允許土地流轉，但目前農村土地所有權虛擬的問題並未解決，而且土地的最終處分權仍然為政府及其代理機構所控制。所以，農民的承包地能否自由和公平地流轉，顯然面臨相當多的障礙。[46] 

　　《土地承包法》雖然規定“承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意願，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉”，但同時又規定，“承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方”。[47] 

　　這樣的制度限制要求農民進城時必須無償地放棄承包地，這樣就使進城農民以往在土地上的投資無法通過土地買賣收回，也令尚未進城的農民失去在土地上投資的興趣。更重要的是，這一限制實際上是對進城農民土地流轉權利實行不公平的剝奪，結果是他們一旦進城就成為名符其實的無產者，甚至可能淪為城市貧民。[48] 這樣的規定事實上阻礙了農村居民進城謀生。　

　　再次，越演越烈的政府徵地也嚴重剝奪了農民處分土地的自主權，成為造成農民貧困的一大根源。1990年代以來，中國的“圈地運動”造成數千萬農民失地失業，平均每年流失的耕地數量為1,000萬畝以上，人為征、占耕地數量為500萬畝，按人均2畝耕地計算，13年間失地農民數量至少達6,500萬人次。國務院發展研究中心課題組提供的數據表明，1987年至2001年，中國非農建設占用耕地3,394.6萬畝，其中70％以上是徵地，這就意味着至少有2,276萬畝耕地由原來的農民“集體所有”變成了政府所有。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，2000年至2030年的30年間，占用耕地將超過5,450萬畝，這意味着失地農民的隊伍還將急劇擴大。[49] 

　　這種運用國家權力對農民及其“集體”土地產權的徵用，充滿了不公正、不公平和不合理。現行法律規定，“農民集體所有的土地依法用於非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權”，而且“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。[50] 

　　這樣，“農民集體”所有的土地就隨時可以被政府以“徵用”為理由而變成“國家所有”，然後政府再把“國有土地使用權”出讓給建設單位[51]，農民“集體所有”土地的處分權實際上掌握在政府手中。雖然各國都有政府徵用土地的制度和實踐，但中國這種“徵用”卻與各國的正常情況不同。在中國，“徵用”農民的土地常常是藉助政府的行政權力對農民強制性剝奪，而且“徵用”的目的也未必是基礎設施建設等公共目的，而可能是政府部門與房地產開發商勾結強占民地圖謀暴利。 

　　例如，山東省升華玻璃廠需要建廠土地，當地政府於2003年2月強行徵用山東省新泰市谷里鎮北谷里村一百餘戶村民的口糧田。農民的這些承包地原來都有長達30年的承包合同“保障”，但當地一位土地管理部門的官員認為，雖然依照法律和規章制度，徵地需要經過每個村民的同意並簽訂協議，但只要政府認為必要，哪怕只有村委會幹部的認可，國土管理部門也照樣可以發放徵地文件和證書。在新泰市的這個強制徵地案中，當地派出所竟然還出動了6輛警車，將不同意徵地的農民拘留了十幾天。於是，儘管徵地手續尚未辦妥，升華玻璃廠就在這塊搶占的土地上舉辦動工的奠基儀式了。 

　　由於不少地方政府官員急於取得政績以謀求升遷，所以往往在資金和土地尚未準備妥當、項目可行性研究也未完成的情況下，就強行推動一些工程項目的開工，於是就出現了對農民的土地“先用後征”的違法用地情形，甚至到了工程剪彩時徵用土地的手續還未完成，就連一些國家重點工程也是如此。[52] 

　　第四，農民的土地產權日益成為私營企業“圈地”的犧牲品。目前將農民的土地納入私人的公司化經營已經成為一種趨勢。不少村委會和農村集體經濟組織往往越俎代庖，搞“捆綁式”的土地流轉，不讓農戶與有關的公司或企業直接談判，侵犯了農民的自由意志與參與權利，這樣在農村土地市場發育的過程中土地的真正所有者農民卻不具備市場主體地位和自主決策權利。 

　　在農民與公司的談判過程中，任何徹底放棄土地承包權和使用權的合同都會傷害農民的根本利益。有專家指出：如果能夠通過“公司+農戶+基地”的方式組織生產經營和配置土地，就應該儘量不實行土地租賃或土地轉讓；如果適宜與農民簽定產品合約的，就應當儘量不簽定土地要素合約；如果適宜短期土地租賃的，就儘量不簽定長期土地租約。[53] 

　　但在許多情況下，公司與農民談判時並不遵行這3條原則，經常損害農民的權益。中國農業部副部長齊景發也認為，正在興起的“公司＋農戶＋基地”的發展模式，將使這些“基地”上的農民從此演變為“基地”的依附，其產品的供銷渠道完全由這些公司控制，農民將失去選擇權和自主權，僅僅成為“基地”的生產工具。[54] 

　　在推進農業的公司化、企業化、產業化經營中，一些公司、企業進入農業的真正目的並不是經營、開發農業，而是為了圈占並長期支配農民的土地。這些公司、企業與鄉、村幹部合謀聯手，以“促進土地規模經營、發展農業產業化”為藉口，由集體經濟組織出面，將農民成千上萬畝的土地強制收回或租回後，再長期承包或租賃給這樣的公司、企業，從而達到長期控制農民土地的目的。農民試圖收回自己的這些承包地的可能性幾乎不存在，他們的就業和生活可能失去保障。[55] 

　　另外，公司化的農業經營可能會構成對家庭經營的不公平競爭，將打擊相對落後地區的農戶經營者，使其難以生存而日益走向貧困化。[56] 

　　第五，農民的土地處分權還不斷遭到基層農村政府和村委會組織的侵犯。由於農民在土地流轉和處置過程中的發言權和參與權被剝奪，結果基層政府和村委會組織在這方面的權力膨脹，“黑箱作業”大行其道。[57] 

　　據中國農業部副部長齊景發介紹，至2000年年底，中國已有98％的村民組實行了第二輪土地承包，確認土地承包期為30年的占92％；然而，此後3年中，全國農村已有5％以上的土地被轉包、出租或出讓，在東部省份更達到10％以上，這種大規模的土地流轉多以強制流轉和超期流轉的方式進行，為農村幹部的腐敗提供了溫床。[58] 

　　這方面的一個惡劣的案例是，湖南省臨澧縣陳二鄉政府強行收回了農民的1萬畝承包地，廉價租賃給湖南洞庭白楊林紙有限公司種植楊樹，交換條件是這家公司支付的土地租金交給鄉政府支配。該公司和陳二鄉政府簽訂的合同明顯不利於農民。按照鄉政府簽訂的這個合約，陳二鄉必須為企業提供相對集中連片、而且適宜三倍體毛白楊生長的土地1萬畝，租賃時間為20年，土地租賃價格僅為每畝128元，土地經營權證交企業持有。為了“落實”合同，陳二鄉政府採取了強制手法，先讓各村報了一份“土地租賃簽約委託書”，從而命令各村“全權委託鄉人民政府與湖南洞庭白楊林紙有限公司統一簽訂租賃合同”；接着各村委會又對農戶承包地作了大調整，每人僅留7至9分口糧田，其餘土地一律交給村委會，並要求農戶在統一印製的“土地流轉申請書”上簽字、按手印。鄉政府從該公司取得了這一萬畝土地的租金後，根本不給土地的合法主人──農民，而是用抵銷農民“欠”鄉政府和村委會稅費的名義，把這筆地租留給鄉政府開支了。[59] 顯然，農民一旦失去了土地的處分權和自主權，必然在生活上淪為貧困群體。　

　　四、農民土地收益權利的貧困　

　　農民的土地收益權是農民土地財產權的實質，如果農民不能有效地擁有土地收益權利，對他們來說土地就只是一種沒有價值的擺設。由於土地是有值物品，所以土地使用人和承包人可以而且應當通過處置土地和轉讓土地使用權而獲得土地收益。[60] 但在現實中，農民的土地收益權無法得到保障，土地流轉的真正價值不能得到切實體現與補償。　

　　首先，作為土地所有者的農民無法參與徵地費用補償的決策過程，補償多少、何時補償、補償多久，完全由政府和村民委員會確定。例如，《土地管理法》規定，“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”[61]，但在現實中，多數村委會往往不經過任何民主程序就將土地轉讓，並機動地長期用於對外發包，甚至故意泄露土地招標、承包標底的秘密，取悅於徵地單位，從而讓村委會的經辦人獲取不當利益。[62] 

　　其次，農民失去了被徵用土地補償決策的參與權利，其經濟利益必然受損，在這種情況下，徵地的補償標準普遍偏低。《土地管理法》第47條規定：“徵用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附着物和青苗的補償費。徵用耕地的土地補償費，為該耕地被徵用前3年平均年產值的6至10倍。”[63] 

　　而在浙江省湖州地區的白雀鄉，當地農民每畝得到的徵地補償還不足2萬元，僅相當於白雀鄉2001年農民人均收入的4.2倍，比國家規定的少了一半。必須指出的是，農民失去的是永久的土地所有權，而土地徵用者在二級市場上把低價征來的土地再拍賣給房地產開發商，一畝有70年使用權的土地地價就高達幾十萬元，這是一種超過容忍極限的對農民的殘酷剝奪。[64] 

　　第三，徵地單位和農村集體肆意剋扣農民的土地轉讓收益。目前，在土地轉讓過程中一般是對村民集體和農戶這兩方面實行補償，許多徵地補償費經過村委會截留後，實際到達被徵地農民手中的已經很少。這種藉助國家權力對農民的土地財產進行不對等補償的國家徵用，直接損害了農民的利益。例如，湖北省襄荊高速公路荊州段給農民的安置補助費是每畝500元，僅為法定最低標準4,800元的10.4%。浙江省上虞市2000年土地出讓收入為2.19億元，可付給農民的徵地補償費僅為可憐的591萬元，只占總數的2.7%。而且，徵地補償費還經常被層層剋扣，湖北省襄荊高速公路徵地補償費下撥後，被省襄荊公路指揮部剋扣837萬元、被荊門市指揮部剋扣1,502萬元、被荊門市東寶區剋扣190萬元、有關鄉鎮共剋扣1,192萬元，這筆補償費到農民手中之前已被截掉了45%。[65] 

　　第四，有關部門還極力壓低地價，推行“廉地引商”政策，慷農民的血汗利益之慨，以“改善”所謂的投資環境。目前，不管是體現公共利益的國家重點工程，還是以營利為目的房地產開發，一概都是由政府以較低的價格強制性徵用農村的土地，土地的這種低價流轉往往以低於正常水平的價格出租或發包，而農民得到的徵地補償費遠小於政府收繳的土地使用權出讓金。這樣做是不等價、不平等的土地產權交換，嚴重剝奪了農民的財產權利。同時，許多地區不惜犧牲農民利益，壓低地價，以地引商，普遍以“優惠政策競賽”來招商引資，他們只講“為老闆鋪路”，不講“為農民服務”，寧可得罪農民也不願得罪投資商。[66] 

　　而且，由於土地徵用成本低，部份地方出現土地征而不用、多征少用等現象，不僅浪費了大量土地，而且損害了農民的根本利益。[67] 

　　中國國土資源部提供的數據表明，2002年上半年群眾反映的徵地糾紛、違法占地等問題占信訪接待部門受理總量的73%，其中40%的上訪人訴說的是徵地糾紛問題，在這之中又有87%反映的是徵地補償安置問題。國家信訪局2003年受理土地徵用的初次來信來訪案件高達4,116件，大部份也是集中在失地失業問題上，其中沿海地區的浙、蘇、閩、魯、粵5省占了41%。這意味着城市化和工業化速度愈快，失地農民問題就愈突出。安徽、江蘇等省土地問題專家和基層群眾普遍認為，“貨幣化安置”的通行做法不能使農民“失地有業”，農民也無法用這麼低的補償去創業。[68] 

　　第五，不僅徵地的決策不公開、徵地的補償不公平，而且徵地的補償標準不統一。中國農民長期信奉的是“不患寡而患不均”，因此對同一地區不同補償標準的現象尤其敏感。目前，一些村民委員會往往對同一區塊或同一項目內不同用途的徵地實行不同的補償標準，旨在取悅相關的政府部門和企業，換取更多的特殊優惠，其結果是農民為此付出相當大的經濟代價。例如，1998年，在浙江省湖州市湖織公路建設的沿線鄉鎮，土地徵用補償標準從0.45萬元/畝到0.60萬元/畝不等，而在同一區塊內的高速公路徵地，則執行了1.35萬元/畝的徵地標準；更有甚者，浙江省湖州市區的一個鎮以小城鎮戶籍制度改革為名，用土地置換戶口的辦法把934畝農民集體所有的土地轉為鎮政府所有，而農戶竟然未得分文的土地補償費。這樣，土地徵用補償標準的隨意性和不一致性，導致農民持續不斷的集體上訪，嚴重激化了社會矛盾，影響了社會穩定。[69] 

　　農民土地的價值在於能源源不斷地生產出農作物及其它物品。如果一畝農地生產作物的預期產出價值是每年1千元的話，那麼，這塊農地的實際價值至少相當於今後幾十年內預期產出價值的總和。徵用具有長期使用權的農民的土地，不僅意味着取消農民當年的農產品預期收益，也剝奪了農民在這塊土地上今後幾十年的預期收益。[70] 土地乃農民的資產，剝奪農民的土地收益權利，就是剝奪農民的資產，而資產被剝奪就必然導致農民生活的貧困。　

　　五、農民土地產權貧困與農民的生活貧困　

　　事實證明，哪裡有侵權，哪裡就有貧困，權利貧困與生活貧困密切相關。上述的農民土地使用權、土地處分權和土地收益權的貧困，直接導致農民的生活貧困，加劇了農民的貧困化。[71] 

　　民以食為天，食以土為本。農民的失地首先直接導致失業，因為土地是農民最基本的生活、生產資料，被政府徵用就意味着農民失去了土地的承包經營權，意味着收入來源渠道的減少、甚至斷流。據浙江省湖州市城市規劃區內42個行政村的調查，2001年底集體耕地比1992年初減少41%，人均減少0.41畝。同期因土地被徵用而需要安排就業的農村勞動力有1.12萬人，但通過政府協助安置的勞動力僅為806人，只占7.2%；除了失去土地後自謀職業者外，這42個行政村仍然有0.59萬人處於失業和半失業狀態，占53.1%。　

　　土地被徵用的農民因知識水平、文化素質、專業技能等方面的差異，無法與城市勞動力競爭較好的職位，在勞動力市場上必然處於劣勢地位，所以，失地、失業農民的收入水平與城市居民收入水平的差距不斷拉大。[72] 

　　例如，在福建省福州市倉山區潘墩村1千多農民當中，有700多人因徵地而失去耕地。該村的失地農民有的去外村承包土地，有的騎摩托車非法拉客，有的則到處上訪。該市馬尾區儒江村村民倪仕炎說：承包地全被征掉了，我們現在是農民不像農民、市民不像市民，出門是寬闊的馬路、抬眼是工業廠房，雖有路可走，但無地生存。　

　　各級政府之所以熱衷於徵地，是為了“低征高出”、“以地生財”。[73] 

　　例如，上海市開發浦東地區時，每征一畝糧田向當地農民補償2.3萬元，每征一畝菜地補償2.8萬元，然後平均每畝地再投入6至7萬元完成“七通一平”工程，土地徵用及開發成本每畝不過10萬元，但政府將開發後的土地出讓給房地產開發商或工業企業時的售價卻是每畝20至30萬元，每畝獲利高達10至20萬元，是農民獲得補償費的許多倍。據國務院發展研究中心陳錫文估算，計劃經濟時代的工農業“剪刀差”讓農民付出了6,000至8,000億元的損失，而改革開放以來通過低價徵用農民的土地，最少使農民蒙受了2萬億元的損失。[74] 

　　在江蘇省徐州市銅山縣，潘塘鎮兩山口村的農民1997年以前人均有1.3畝土地，1998年當地政府興建“食品城”開發建設項目，大量徵用該村土地，現在村民人均只有0.4分地。當地一位農民於剛永久失去了3畝多土地的使用權，得到的補償費僅為1.5萬元，現在全家居住的地點雖然在行政區劃上改屬潘塘鎮街道辦事處管轄，但是他們還是農民身分，而且沒有了土地，只能靠打工生活。[75] 

　　失地、失業必然導致農民收入急劇下降。在安徽省阜陽市潁州區前新宅村，過去全村人均1畝多地，當地為興建飛機場而徵地後，每人剩下不足2分地。村幹部徵地前保證每畝補償6,500元，但占了地後就變卦了。雖然補償費前後追加了20多次，但每畝補償額仍然不足3千元。而且，地一占，農民就被“一腳踢”了，全村無一人被安置就業。一位66歲的農民張桂生只好到城郊蹬三輪車拉貨，一天只能掙3、4元錢，他住在低矮潮濕的小屋中，屋裡只有一袋麵粉和一碟霉味撲鼻的醃鹹菜。安徽省阜南縣三塔鎮擴建、辦廠占去了大量良田，塔北村農民余立軍的5畝承包地被占掉2畝多，被鎮政府用於建設保鮮庫供3家企業之用。徵地後起初由工廠每畝補貼余立軍300公斤糧食，按集市價格抵交他該納的稅費。但後來這個工廠垮了，7年多來失地補貼成了泡影，但他的2畝多承包地仍被企業的住宅區占用，他四處奔走卻投訴無門。[76] 

　　失地、失業、苛捐雜稅不僅導致農民的收入減少，而且逼使他們離鄉背井、流入城市，成為城市貧民的主力。農民失去土地財產權利的直接後果是失去土地，而失去土地意味着無家可歸，許多當年有地有業的農民現在不得不加入城鄉的貧民階層。[77] 

　　以四川省自貢市為例，1993年該市開始建設“高新技術開發區”，當初計劃徵用土地10平方公里。10年來自貢“高新區”已經徵用了約5平方公里的土地，其中緊鄰自貢城區的紅旗鄉有上千戶農民因此離開了生養了幾代人的土地。紅旗鄉處在城鄉結合部，原來這裡的農民較為富足。以白果村八組為例，全村280人擁有土地303畝，主要種植糧食和蔬菜，再加上一些副業，農民的人均年收入達到2千元。自從1995年他們的土地被徵用以來，農民領取的每人8千元安置費早已用完，現在只能自謀生路。例如，黃永農和村裡的幾個農民只能靠在高檔住宅“藍鷹花園”的建設工地附近揀垃圾度日，每天最多掙5至6元錢。1995年徵地前黃永農有1畝地，種植水稻和蔬菜，衣食無憂，再加上養豬養雞，每年能有2千元純收入。土地被占用後他每個月只能領到80元左右的生活費，這個數額比自貢市政府規定的“最低生活保障線”143元還低得多。[78] 

　　而且，從1997年開始，該村失去土地的村民又不得不失去世代居住的住房。幾百戶農民與“高新技術開發區”簽訂了房屋拆遷協議，暫時搬進了周轉房，但周轉房陰暗潮濕，屋頂漏雨，道路泥濘。失去土地的紅旗鄉農民曾經把今後富裕的希望寄托在“高新區”新開辦的工廠身上，期盼能早日進廠打工掙錢。可是，土地被徵用5年多了，在這個所謂的“高新技術開發區”並未出現農民們期盼已久的工廠，反而是蓋上了成片成片的商品房。[79] 

　　過去十幾年來，各地政府推動的“萬畝果園基地”、“中國蔬菜之鄉”、“某某開發區”等現象非常普遍，這都是以農民被迫低價出讓土地使用權為條件的。同時，農村基層政府政出多門，對農民不合理的集資、攤派、提留名目繁多，也構成了對農民權利的侵犯和對農民收入的掠奪。 

　　除了失地、失業、稅費、貧困、無房以外，農民也沒有任何社會保障和醫療保險。這樣，失地、失業農民的生活就更加困難。[80] 

　　眾所周知，中國的農村長期以來就從未建立過社會保障制度，農民們即使因土地被徵用而失地失業，而政府通過低價徵地獲得了大量收入，但仍然未把失地失業的農民納入城市居民社會保障的範圍。現在，一些地方尚在局部試驗的農民養老、醫療、失業等基本社會保障體系的復蓋率很低，而且這些試驗往往採取“農民繳費為主、集體補助為輔、國家政策支持”的做法，農民們基本上不認同。一項統計表明，參加“農村社會養老保險”的農民只占總人口的11.5%。於是，大批失地失業的農民正持續不斷地加入底層貧民的行列，成為城市化進程中一個新的社會弱勢群體。[81] 

　　無形的權利很容易被忽視，但權利貧困必然導致有形的生活貧困。遺憾的是，許多學者只從表面上探討“三農”的危機，將“農民太苦、農村太窮”的原因歸結為攤派太多、稅費太重、官員太腐敗、農民太無能等表面現象，從如此角度來觀察“三農”問題，提出的解決辦法只能是治標不治本、事倍而功半。 

　　六、農民土地財產權力貧困的治理方向與選擇　

　　鑑於農民貧困的根本原因是權利貧困，鑑於“富也權利、窮也權利”的現實，可以認為，解決農民貧困的根本之道應該而且必須是賦予農民權利、維護農民的權利、發展農民的權利。為了解決目前農民在土地財產方面的權利不足，筆者提出三個治理方向與選擇。 

　　第一，土地徵用規範化。國家徵地是任何一個社會經濟發展的必然，但是象中國目前如此模煳的法律、隨意的執法和不公的補償，古今中外確實罕見。鑑於徵地問題已經成為侵犯農民土地財產權利的重要“元兇”，所以，建立國際公認的土地徵用規範乃是中國的當務之急。美國的土地徵用經驗值得中國借鑑。筆者以為，中國需要在制度上和技術上作出一些必要的安排。首先，中國的憲法需要對農民的土地財產權利作出明確規定。美國很注重在憲法層面上保護公民的財產。如美國憲法的第五修正案規定:“沒有正當的法律程序(due　

　　process of law)，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；沒有公平的補償(just　

　　compensation)，不得徵用私有財產供公共使用”。[82] 

　　儘管中國農民的承包地在法律上不屬於“私有財產”，但如前所述，農民承包地所具有的使用權、處分權和收益權已經構成了特殊的土地財產權，應該如同私有財產一樣得到憲法的保護。問題的關鍵是，如何建立“正當的程序”以及如何界定“公平的補償”。　

　　根據美國的經驗，有關政府徵用土地的正當法律程序應該涵蓋下列原則和步驟，目的在於最大限度地保護公民的財產權利。其一是正當性。必須依照嚴格的法律程序，依法評估國家徵地的正當性。在美國，政府無償徵地的範圍十分嚴格，只限制在土地區劃(Zoning)、建築與健康法規(Building　

　　and Health Code)、轉移要求(Set-back　

　　Requirement)、土地分割(Abatement)、汙染(Pollution)以及出租管制(Rental Control)等。[83] 

　　根據中國國情，政府徵地必須嚴格區分公益性用地和經營性用地，國家的強制性徵地權主要應是公益性的，包括水利、交通、國防、義務教育、公共衛生、公檢法設施等，而商業開發和企業行為不能藉助國家的行政權力強行徵地，而是必須通過向國家、向農民購買租賃等市場方式取得，其價格也應由市場決定。[84] 

　　尤其是應該防止“權錢勾結”，阻止那種借政府的行政資源和司法強制以公益性目的為名低價徵用農業用地，然後再把徵用來的土地高價出售於商業用途的做法。[85] 

　　二是公開性。政府必須以公告的形式書面陳述需要徵地的具體理由，並需要提出反證，說明如果不在特定的時間和地點徵地將產生什麼負面後果。同時，政府機構必須舉行公開的聽證會，農民可以在聽證會上質疑政府的徵地理由，並有權要求政府放棄徵地行為。[86] 

　　三是互利性。政府機構對所征的農民土地要作財產評估，並向農民提交評估報告、提出補償價格，而農民則有權討價還價(counter-offer)。如果雙方無法達成協議，政府可將案件送交法院處理。獨立於政府的法庭可以要求雙方聘請獨立的資產評估師(Appraisal)，提出評估報告，並由法庭作出調解。如果雙方仍然不能達成一致，法庭負責組成民事陪審團，確定合理的補償價格。判決生效後，政府必須在30天內支付補償金，並同時取得被徵收的土地財產。[87] 

　　除了正當的法律程序以外，土地徵用的公平補償（just　

　　compensation)問題也是保障農民權益的一大主題。結合美國經驗，中國土地的公平補償主要應該體現在三大方面。其一是主體的公平。儘管中國農民承包地的所有權主體是多元的，包括農民集體（村委會和村民組）、農民集體經濟組織（如鄉鎮企業）及農戶本身，但徵地補償對象必須以農戶為主，對農戶實行全額、對等的補償辦法，因為農戶才是土地的實質使用者、經營者和受益者。必須防止農村基層幹部對徵地補償費用的層層截留、剋扣和盤剝。[88] 同時，還要考慮農民失去土地後的就業保障和社會保障，用土地換社保[89]，對農民的補償可採用按年分期補償的辦法，為農民建立長期受益的社會保險機制[90]，並由此改革現有的土地徵用補償費一次性貨幣發放的辦法，應該在農村按年齡段分類建立社會保障體系。[91] 

　　其二是客體的公平。徵地的補償不能僅限於土地本身，還應包括土地之上的一切附加物，如莊稼、建築和水井等；還需要包括與土地有關的無形資產(goodwill)，如特定土地的形像和聲譽等。[92] 

　　鑑於失地農民無屋可住的悲慘情景，徵地部門需要實施留地安置政策，按一定比例向土地被徵用的村核撥建設留用地，為失地無屋農民建造商住樓，提供農民就地創業的機會。[93] 其三是估價的公平。其基本準則是法律要求補償的價格應當以公平的市場價值為依據。[94] 在美國和西方其它國家，這主要依靠獨立的資產評估師提出評估報告。[95] 

　　所以，制定中國財產評估師的考核規則、推動財產評估師的產生機制、培育財產評估師的人才環境，已經成為國家徵用土地能否公正、公平和公開的重要條件。　

　　第二，土地市場化。土地徵用的規範化可以為土地的市場化提供制度化環境，而推動和實施土地的市場化則是落實農民土地財產權利的一大保障。[96] 

　　中國的《土地承包法》允許農戶自由流轉土地的使用權和承包權，為土地市場化提供了重要的制度安排；但是，土地流轉只是土地市場化的萌芽，離成熟的土地市場化要求仍然存在相當距離。大致而言，土地市場化至少需要滿足下列三大要素。　

　　一是土地用途自由選擇。既然農民在法律上享有土地的使用、處分和收益等權利，就應當充分尊重農民對土地經營用途的自由選擇，包括種什麼、種不種、種多少、種多久。沒有農民對土地用途的自由選擇，土地市場化只能是“空中樓閣”。同時，由於農民處於天然的弱勢，國家不能阻礙農民運用上述權利，而且應當運用適當的法律手段積極保護農民行使自主的權利。當外力侵犯農民自由選擇土地用途的權利時，國家要通過法律法規加以制止和懲處。[97] 

　　二是土地自由交易。土地自由交易的前提是土地市場的自由開放，目前中國的土地交易基本上沒有西方社會那種正規的市場條件，“一級市場”由國家控制，“二級市場”不許農民進入，農民在土地交易中始終處在被排斥和被剝奪的地位。土地是農民生存的最後一道防線，也是是否出現“陳勝、吳廣起義”的關鍵因素。若政府長期、持續地低價強制購買農民的土地，農村的穩定就無法保證。[98] 

　　推動土地市場的開放和土地交易的自由，有助於減少政府、企業、村民自治組織的中間盤剝，提升農民在土地市場中的主體地位，又能發展一支專業的地產經紀人隊伍，可嚴格地按照土地市場的專業規範推動農地的自由流轉。　

　　三是土地自由抵押。土地作為一種商品自由交易的前提是農民擁有抵押土地的權利。所以，目前中國必須賦予農民土地的物權，允許農民用土地抵押，促使農民的土地使用權變成一種准商品。[99] 

　　問題是目前農民需要貸款時能抵押的只是土地的承包權而不是所有權，而銀行允許土地承包權的抵押是一種很大的金融風險，這種承包權在現實中的不穩定更增加了銀行的抵押風險。因此，將農民的土地承包權演進為所有權是推動土地抵押的必要保證。　

　　四是土地自由兼併。土地市場化必然導致土地的兼併，而農村土地只能通過市場化的兼併才能達到優化組合和規模經營。目前，城市中的企業兼併比比皆是，並由此必然導致企業所在的土地的大量兼併，為什麼城市可以兼併，企業可以兼併，而農村土地就不可以兼併呢？目前農村的兼併僅限於土地的承包權，其弊端在於，承包權只有30年，而投資的收益是不受承包年限約束的，30年後的資產增值誰來受益，又如何計算？於是，土地私有化又是一個難以迴避的議題。[100] 

　　第三，土地產權多元化。政府徵地的規範化、土地經營的市場化有助於推動土地產權的多元化，為中國出現一個充滿活力和選擇的農村土地結構創造條件。土地產權的多元化是維護農民權益的重要因素，因為土地產權的多元化意味着農民選擇權利的自由化，既包括選擇參與，更包括選擇“退出”。[101] 

　　土地產權多元化主要涵蓋三個創新土地制度、保障農民權利的因素。首先，它對現行的土地承包製度構成挑戰。過去20多年來土地承包製阻礙了農民更多的選擇權利和自由，因為它模煳了土地所有者的主體地位，30年的期限限制了土地投資的長期性與穩定性，小塊土地的分割特點影響了土地的規模經營，而且承包合同導致農民稅費義務的剛性化。這種“一刀切”的一元化土地使用體制窒息了土地制度的生機，影響了農民積極性的充分發揮，無法提供財產安全和激勵機制，抑制了農民財產積累的衝動。所以，急需設計與實施一種與農村多元化經濟相適應的多元化土地產權制度。[102] 

　　人們需要建立一種基本的觀念：不管一個制度安排和政策設計是多麼完美、有創意、又得人心，只要它是一種強制的一元化制度，就不是一種有生命力的制度。一種好的制度設計必須容許民眾具有選擇的權利和退出的權利。　

　　其次，土地產權多元化能夠促進新土地制度的實踐。一旦土地承包製的一元選擇能夠打破，將有助於推動各種新土地制度的創新與實踐。例如，土地租賃制能提供農民租賃收成的新選擇，取代土地承包製所規定的剛性義務，有助於土地經營能力較強的農民選擇分成經營和租賃經營的方式，而不是“一刀切”地實行勞動計酬的經營方式。這不僅能夠照顧弱者、激勵強者，更是體現農民土地經營權利的一大象徵。[103] 

　　另外，土地股份合作制也能促進土地產權的多元化選擇。土地股份合作制是以股份制為名、以按股分享土地資本收益為實的財產制度，農民以交出土地使用權為代價，獲得按照人口分配的企業收益的成員權，由此能夠體現土地農轉非的增殖收益和社會保障的股權。但是，它的主要弊病是企業的收益分配權與農民的土地承包權的交換並未通過公開的市場交易，所以多數農民所擁有的股權只是“虛股”，不能轉讓、繼承、抵押，屬於殘缺產權，它與1953年至1955年推行的“以土地入股、按土地分紅”的初級社類同，但又與初級社的“入股自願、退股自由”的原則相違背，因為土地股份合作制實行的是人去股消，沒有退出權。但是，有缺陷的多元實踐畢竟比僵化的一元統制要好。[104] 

　　再次，土地多元化提倡價值中立的制度選擇，不論制度形式的“好”與“壞”，只講制度效能的高與低。土地產權多元化意味着農民有權選擇任何一種制度形式，包括土地的人民公社制、集體所有制、家庭承包製、租賃合同制、永佃制、股份合作制、甚至私有制。在多元化的制度環境下，土地私有化或土地公社化的兩極制度都應該成為一種選項，但不應該是唯一的選項，國家不僅應該允許一些地區保留集體勞動的工資計酬制，也應該允許個別地區試驗土地私有制。允許“左中右”不同體制的存在、提供農民切合自身需要和條件的土地制度，才是土地產權多元化的題中應有之意。 

　　例如，基於中國各地區土地狀況、經濟發展和人文環境的多樣性和複雜性，土地的產權形式也必須具有相應的靈活性和變動性。在發達的東部地區，農民種地的經濟成本高、比較利潤低，但農民流轉土地的市場價格高、離開土地從事非農產業的機會多，這樣，土地的租賃制、股份制和私有制就有助於農民完成土地和身份的雙重轉型，而且由此產生的土地抵押和兼併也有助於加速東部農村的城市化和工業化。[105] 

　　但在中西部地區，土地貧瘠、農民困苦，土地是農民賴以生存的唯一資源，貿然推動土地私有化將導致兩極迅速分化；而且，由於西部土地的價值較低，願意兼併西部土地、投資西部土地的企業和個人相對較少，所以，維持西部土地的家庭承包體制、維護西部農戶的合作傳統，不失為目前適宜中西部農村土地產權的較好模式。[106] 

　　總之，徵地規範化、土地市場化和產權多元化是三大相互關聯的土地制度安排，因為只有規範了農民土地徵用的程序、保證了土地交易的公平，才能推動土地交易的市場化、促進土地租賃、抵押和兼併的健康發展；同時，只有在土地徵用規範化、土地經營市場化的制度環境下，理性而充滿活力的土地產權多元化才有可能。尤其是，規範化、市場化和多元化的土地制度能夠切實維護和保障農民的土地財產權利，因為規範的徵地能夠保證農民土地轉讓的公平、公正與公開，自由的土地市場能夠有助於農民在市場機制下自主選擇土地的占有方式、使用途徑、處分方法和收益多寡；同時，產權的多元化能防止一元化的強制，有利於不同地區、不同時期、不同能力的農民自主選擇土地的產權形式。這樣，農民土地財產權利的保障最終有助於在根本上減緩和根除農民的貧困，有利於中國農村運用權利的槓桿，提升農民的生活水平、社會地位和政治參與。 

國內流動農民研究的理論視角
 
　　王毅傑 

　　河海大學移民研究中心研究人員 

　　王微 

　　北京大學社會學系博士生

自從中國農村改革以來，農民有了土地耕作經營的相對自主權以及對自身勞動力的支配權，城市裡的戶口、糧油配給、公費醫療、就業管制等制度相繼軟化，各種商品和服務可以通過市場獲得，兼之城市建設和社會服務需求的增長，形成了農民自由流動的空間。農民流動呈明顯的階段性變化：1984年以前，農民非農化的主要途徑是進入鄉鎮企業，即“離土不離鄉”；而1984年以後農民除就地非農轉移外，開始離開本鄉，到外地農村或城市尋求就業機會，特徵是“離土又離鄉”。學術界對流動農民的研究與農民流動的特徵以及政府政策的變化有直接關係。隨着政府部門管理流動農民的政策經歷了從限制到容忍再到整合的轉變，學術界的相關研究也從該不該限制農民流入城市，轉變到對農民進入城市後生活狀況的描述，進而探討農民作為一個新的結構性要素對社會結構的可能影響。研究的目的也從單純的對策性研究轉向結合有關理論的探討。本文綜合了國內學者對這一課題的研究，概括出這些研究所採用的五種主要的理論視角。 

　　視角一：社會分層與流動　

　　改革以來，中國的社會結構發生了很大變化，但仍處於從國家社會主義向市場社會主義過渡的階段。隨着計劃經濟體制的逐漸消解，原來依賴於硬性制度安排的城鄉二元社會結構也發生了很大改變。一方面是原有的以戶口為標誌的城鄉兩大身份群體內部產生了劇烈分化；另一方面是新社會群體的生成，導致一種新的、以職業身份為標誌的身份系列的出現。流動農民就是其中一個數量眾多、引人注目的重要社會群體。 

　　在使用西方社會流動與社會分層理論對這一群體進行分析時，學者們注意到，與西方的個體社會流動和社會地位獲得途徑不同，在中國目前的制度背景下，流動農民這一群體具有明顯的群體特徵，因而多數研究者將流動農民作為一個整體來考察。 

　　戶籍制度妨礙了中國農民的身份轉換。改革前推行重工業優先發展戰略，形成了與之配套的“統購統銷政策”、人民公社體制、戶口管理體制這“三駕馬車”，共同阻礙了農民的流動（蔡彩，2000:15）。改革後這些障礙只是部份消除了，“城鄉分治、一國兩策”的二元社會結構仍舊持續存在，原有的戶籍身份體系仍然生效。這種身份限制使得農民難以真正溶入城鎮社會結構中，只能成為從農民到工人的“過渡人”或村民和市民之間的“邊緣人”。流動以及職業轉變並未徹底改變他們的農民身份。雖然經濟地位有所提高，但其社會地位卻並沒有明顯變化。這種經濟地位和社會地位的不一致，正是“三駕馬車”制度遺產的慣性。他們的地位雖高於仍在農村務農的農民，但在城鎮等級分層體系中仍處於最下層。 

　　在社會流動方面，他們的流動不僅是通常意義上的勞動力流動，更是一種社會流動，它包含着社會地位的變化。由於農民是傳統計劃經濟體制中獲利最少的階層，對他們來說，社會流動的結果往往是得多於失，這從鄉村流動人口的家庭與非流動人口的家庭之收入對比，以及鄉村居民收入來源結構的變化中可以得到證明。同時，已有的研究表明，這一群體的初次職業流動後地位下降的只是極少數，但因流動是在城鄉二元分割的勞動力市場背景下進行的，政府制定的流動規則制約着農民的流動機會和流動類型。比如，與城鎮居民相比，流動農民前次職業的業績不能積累、社會地位上升途徑單一、各次工作機會獲得的相關性很弱，因此再次職業流動後地位上升的較少，這樣使流動農民群體中的精英分子產生失范行為（袁亞愚，1994:116；李強，1999、2000）。 

　　作為一個特殊群體的流動農民進入城市後，與當地社會處於“功能互賴性整合為主，制度性整合薄弱，認同性整合畸形”的狀態（王春光，1995:231）。他們在城鎮社會結構中處於隔離狀態，形成“分割化社會”或“二元社會”。在社會總的分層體系中，他們與城市工人同屬中國社會的中下層，但流動農民對原來完全封閉的城鄉二元社會結構又造成了一定突破，形成某種意義上的“雙二元結構”。更有學者認為，流動農民作為“一個過渡的邊緣群體，他們的出現在城鄉之間和工農之間創造了一個廣闊的中間過渡地帶，不是加劇了而是緩解了城鎮之間的對立和差異，並正以其特有的邊緣群體身份創造一個新的結構層次，並通過這個新的結構層次的擴大和推延來實現社會相對平穩的重組”（李培林，1996）。 

　　除了上述將流動農民視為一個整體的宏觀分析外，還有對這一群體流動和分層的微觀研究。“農村勞動力流動的組織化特徵”課題組（1997）認為，流動者中已形成兩個基本群體（僱傭就業者、自營就業者）和兩個特殊群體（管理者、遊民）。也有學者利用深圳致麗玩具廠一場火災之後遺留的信件分析了“打工妹”群體內部的關係（譚深，1998）。研究者早也注意到這一群體是個“內部差異性很大的異質性群體”，或者說群體內部已經出現較大分化。單從流動農民開始進入城市時所攜帶的資源來看，有的只是攜帶勞動力這一單一資源，有的則擁有多方面綜合資源，而攜帶的資源不同則決定着他們以什麼樣的身份進入城市社會，前者往往成為打工族的一員或服務行業中的自我僱傭者，而後者則更可能成為經營型就業者（王漢生等，1997）。北京的“浙江村”村民就是攜帶資金、技術、勞動力等綜合資源的“產業──社區型”方式進入的，他們在城市聚居一處從事相同及配套產業，形成了"開放下的聚合”社區（王春光，1995；項飈，2000）。唐燦等（2000）分析了北京以廢品回收為主業的流動農民聚居區“河南村”的同一職業內部的分化情況。 

　　視角二：衝突與失范　

　　由於“在城市居民和官員的眼中，流動農民是外來者、無根的非市民、流浪者，像漫無目的、漂泊不定、不祥的洪水一樣，持續地、不合適地、無控制地湧進城市”，成為中國城市中的“另類”，許多學者注意到他們在城市中造成衝突與失范的可能性。 

　　在城鎮社會分層系統中，具有本地城鎮戶口的就業者與流動人口就業者之間由於職業結構、上升流動機會分布的嚴重不平衡，原本制度安排的分界線實際上存在一條具有社會經濟意義的階層鴻溝，該界限接近於完全的封閉，雙方幾乎不交換成員，這種不交換成員的流動方式決定了兩類等級群體之間關係的性質。城鎮人口對流動人口採取明顯的排它策略，來自流動人口的競爭壓力越強，這種排它性也將越強烈。受排斥的流動人口群體則具有較強的內固性特徵，他們在其群體內部發展各種緊密的社會關係網絡甚至亞社會組織，同時也傾向於發展一種共同的生活方式和群居社區。這種性質的關係易於誘發社會衝突，但兩大群體間的集體對抗至今尚未出現。 

　　學者們注意到對流動農民的職業歧視及社會歧視可能造成他們和流入地居民的衝突（李強，1995；袁亞愚，1997；姚洋，2001），而這一社會歧視的根源在於他們是地位差別較大、強弱懸殊的社會群體。政府對流動農民就業領域的諸多限制，是其他社會罕見的。流動農民在獲取工作和職業流動上的不公平待遇，與他們取得的工資的不公平待遇相互關聯，其中就業崗位方面的歧視最為普遍。隨着勞動力市場的開放，流動農民所具有的低成本優勢，將對城市居民就業產生競爭與替代效應。這一問題隨着城市失業問題的顯現，更引起了各地政府對流動農民的進一步限制，但這些限制很難達到預期效果。對城市中新生部門企業的分析發現，不論政府以歧視性就業為特點的反失業政策手段如何嚴厲，由於它違背新生部門企業成本最小化原則，所以這些企業會千方百計地規避這種政策的約束，因而這類政策約束充其量只在國有部門內部有效，而且這一有效性也是以犧牲國有企業創造就業能力、降低城市居民在開放性勞動力市場中的競爭能力為代價的（蔡彩，1998；楊雲彥等，2000）。 

　　流動農民融入城市社會的主要障礙不在於流動農民本人，而在於外部環境的制約，其中首推城鄉分離的戶籍管理制度和村籍制度，以及城市社區的排斥制度，學術界對此已基本形成共識。即使外部制約環境（如戶口制度）有所調整，也難以改變如下現象：出於自身合法性考慮，城市政府必須考慮所屬轄區居民的意見表達，而對作為非轄區居民的流動農民的要求暫時置之不理（如合法權益保障、享受義務教育及政治參與等權利），這樣就出現了種種就業限制等保證城市下崗失業者優先就業的保守主義政策；而城市普通居民到目前為止也沒有放棄其自身的優越感，這一優越感來自於改革前的再分配經濟體制保障的種種特權。這些都造成了他們對流動農民的社會歧視，也限制着流動農民通過建立社會網絡而融入城市社會，並進一步形成對農民的擠壓，迫使農民只得依賴原有社會關係維持自身生存與生活。 

　　正如許多研究表明的那樣，流動農民的社會交往圈局限在親緣、地緣關係中。社會經濟地位的低下導致他們與城市人接觸交往的困難，而這種困難又直接妨礙着他們與城市文明同化、交融。同時，流動農民在城市中接觸的是一種與他們以前社會化完全不同的價值觀念和行為規範，他們不可避免地會感到迷茫和無所適從。這種情況可以用迪爾凱姆的“失范”來描述，表現為個人在社會行為過程中適應的困難，喪失方向和安全感，無所適從。失范在社會層面上就集中體現為犯罪。但這種失范會因社會關係網絡的作用而降低（柯蘭君等，2001）。 

　　從流動農民個人看，在經濟上的成功雖然有助於同化，但同時也降低了對融入的渴望程度與努力程度（李靜，1996）。從流動農民初次流出的不同年代來看，在90年代，初次流動者更偏重於認可農民的社會性身份，而對農民的制度性身份的認可在減弱，出現了對自己農民身份認可的模煳化、不確定現象，從而導致年輕的流動人口游離出鄉村社會體系和城市社會體系之外（王春光，2001），由此可能出現對城市的認同危機。 

　　視角三：人的現代化與農村現代化　

　　除了對流動農民這一群體的結構性特徵進行描述和分析外，社會心理學取向的學者注意到流動農民個人和群體在生活方式、價值觀念等方面的轉變，這一轉變是他們以“城裡人”為參照群體不斷調整自己行為方式的過程，是個體尤其是女性獨立意識的覺醒的過程，是傳統性的減弱和現代性的生長，或者說是一個獲得現代性的過程或二次社會化的過程。簡言之，是流動農民群體與城市文明或城市社會不斷整合的過程。 

　　1949年以後，中國政府通過戶口、人民公社等制度將農民緊緊束縛在鄉村，此後的歷次政治運動雖然以極端的階級意識取代傳統的血緣關係，但也未能改變農民身上的所謂“傳統性”。農民只有走出土地向非農產業發展，才能擺脫鄉土關係的束縛，與基於現代產業的現代文明接觸，逐步拋棄原有的價值觀和生活方式。英格爾斯在闡述“人的現代化”這一過程時，注意到工廠、學校等現代社會制度安排對傳統人向現代人轉變的作用。但對中國的流動農民來說，對城市生活的體驗才會促使其生活方式與價值觀轉變。周曉虹（1998）認為，無論是流動經歷還是城市體驗，都是一個普通農民完成其從傳統向現代轉變這一完整過程的兩個不可或缺的方面；單純的流動經歷無疑能夠提高離土農民的個人責任感、自我依賴、風險意識、靈活性和適應性，但卻難以使他們養成現代工業或城市文明所需要的秩序感、計劃性、時間感和科層制原則。流動農民周期性地往返於鄉村與城市，可以將自己獲得的體驗傳播到鄉村社會，但由於大多數流動農民並未將城市作為永久停留之地，其獲得或保持完整現代性的可能性也就值得懷疑。 

　　除了對流動農民“現代性獲得”的視角外，更有許多學者從“現代化理論”與“依附理論”的爭論出發，討論農民流動本身對流出地經濟發展的影響，而這一論題出現的一個背景是布朗的《誰養活中國》及相關言論。 

　　農民流動後會使鄉村的耕地資源緊張的局面略有所改觀，減弱了黃宗智所說的鄉村長期存在的農業“內捲化”趨勢。同時，流動農民基於個人與家庭之間的契約或策略給鄉村家庭的匯款，雖然部份用於“儀式性的炫耀性消費”，但從整體上來看，它對鄉村農業的發展起着補充、補償甚至是替代作用。這一作用也因地域而異：對富裕或發達地區的農業和非農業活動來說只是一種補充；對中等收入地區的農業和非農業活動則是一種補償；而對貧窮和偏遠地區來說它則成了農業的替代（黃平，1998）。從不同地區流出的農民的匯款數額、動機及對其家庭收入作用的研究可以證明這一點（李強，2001）。而利用有關的抽樣調查數據，對農民流動的收入分配效應的實證分析表明，農民流動不但可以直接、間接地提高外出打工者的家庭收入水平，而且就全國而言還會抑制鄉村居民收入差距的擴大、對緩解城鄉居民收入差距的擴大發揮積極作用（李實，1999）。但就鄉村居民內部而言，農民流動將會增加有流出農民的家庭與沒有流出農民家庭間收入的差距（李強，2001），造成鄉村社區內部的某種緊張。 

　　有一些學者擔心，農村青壯年流出會使鄉村女性化、老年化，從而出現“鄉村衰落”現象。90年代中後期出現了流動農民回流鄉村的現象，經調查發現，回流者多是在城市就業失敗或處於不利地位、或鄉村家庭需要勞動力的農民，或者是因生命周期階段的原因回鄉（李強，2003）。他們對鄉村商品化經濟活動本身的推動作用是有限的，或者說流動農民回流對鄉村經濟發展的作用和意義，並不象以前的研究者所預想的那樣大和來臨得那麼早（白南生等，2002）。 

　　視角四：社會網絡　

　　前述3種研究視角可以說都是地位結構觀，它假定流動農民都具有某些共同或特殊屬性，然後再根據這些屬性將他們歸於其中某一類別，而其所屬的類別決定着對其自身行動的解釋。這些視角側重從社會結構的層級關係出發，通過地位、身份、角色等概念來確定流動農民在社會結構中的位置，並以此推斷流動農民在這一社會制度安排下受到的限制。 

　　與此不同的是，社會網視角是一種網絡地位觀。簡單地說，社會網是指主體間社會關係或社會互動構成的一個相對穩定的體系，主體既可以是個人，也可以是群體、組織，乃至國家，這一主體建構的體系向主體施加着種種影響。主體建構的社會網絡特點、這些特點對其行為的影響，就是社會網絡研究的對象。主體（個人）社會位置的確定，是依據其所在生活中的具體關係如親屬、老鄉、同事中的資源攝取能力，而不取決於其所屬社會結構中層級的資源配置；同時，日常社會互動中的主體間關係是一種社會結構化的過程，而這一主體間關係展現的結構化過程是對主體社會行為發生影響的過程。 

　　國內學術界對中國日常社會生活中“關係”的重要、近年來格蘭諾維特與邊燕傑等對“強弱關係”的研究均相當注意，對林南的“社會資源理論”有所介紹，也涉獵對農民流動過程、地位獲得及維持中“關係”的運用。很多研究注意到，在就業信息、求職、生活依賴等整個過程中，流動者對血緣、地緣等原有社會關係的依賴，從就業信息的傳遞到結伴而行，從第一份工作的獲得到在城市的互相幫助，都能找到交織在每個流動農民身上的血緣、地緣網絡，在缺乏社會公開信息供給和組織服務的情況下，或者說市場與組織的低效或無效的情況下，社會網的存在無疑降低了他們的流動風險和成本。或者說，社會網絡作為一種與“現代性”原則格格不入的傳統社會關係，成為權力、市場之外的一種資源配置方式。但在隨後的再次職業社會流動過程中，原有社會網絡成員所發揮的作用就發生了變化，流動農民不得不尋求新的業緣關係網絡、就業市場信息等途徑（袁亞愚，1994；“農村勞動力流動的組織化特徵”課題組，1997；李強，1999）。 

　　包工頭等職業介紹人等市場因素的出現（陳阿江，1997），使流動農民有了可依賴的一種非情感性資源。這樣，為提高自身的經濟或社會地位，流動農民的社會關係網開始由情感型向理性型轉變（王春光，2000；項飈，2000）。或者說，他們除了保持與原有社會網絡成員的聯繫之外，也開始與城市官員以及城市居民建立起工具型聯繫。彭慶恩（1996）分析了建築業包工頭的地位獲得中“關係資本”的重要性，以及他們為了維持和擴展經濟地位，是如何通過禮物、紅包、回扣和提成4種物質媒介，依靠利益和人情的聯合運作來進行關係再生產。“河南村”內部分化時“關係資本”在其中也起了一定作用（唐燦等，2000）。劉林平（2001）的研究表明，平江人到深圳發展所依靠的並不是具有較充分的人力資本，他們也沒有充分的金融資本，而是充分地利用了社會資本。 

　　以前對社會網絡的分析沒有注意到它的動態、不斷生產與再生產的一面，因而從過去與現在這兩個時點出發，將社會網絡成員之間的關係分為強強、弱弱、強弱、弱強、弱弱、強強6種，這6種關係在流動農民的職業活動中各有其作用。流動農民在使用這些工具性關係維護自身權益或謀取向上流動機會的同時，其行動實際也消解着城市社會中制度的惰性。 

　　可以說，社會網絡研究在國內才剛剛起步。對流動農民的社會網絡之經驗研究，多沿着社會網絡理論中質的研究路徑展開，而沿着量的研究路徑之嘗試則不多見。就筆者所知，後者僅見於李漢林、渠敬東、曹子瑋利用1999年在北京、上海、廣州獲得的600個流動農民的資料所作的分析（柯蘭君、李漢林主編的論文集，2001）。李漢林指出，流動農民按照差序格局和工具理性的結構形成的社會關係網絡屬於非區域性的“虛擬社區”，它以非制度化信任為基礎，關係強度是這一社區組織與構造的重要方式，這一方式影響着個體的生活滿意度、價值觀念和行為取向。渠敬東和曹子瑋指出，流動農民的社會網絡仍是圍繞着血緣、地緣和業緣等同質關係構成，其中信任是這一網絡的基礎和樞紐。流動農民進入和融入城市生活得經過生存和發展兩個階段，在後一階段，流動農民除了利用同質性的強關係外，也必須充份利用具有異質成份和制度因素的弱關係，工具理性開始逐漸占據主導地位。 

　　參照荷蘭的范德普爾（Ven der　

　　Poel）的“社會支持網提名法”，筆者於2002年7月到9月對南京市410名流動農民的社會支持網作了調查，分析了作為地位結構的流動農民個體特徵、作為網絡結構的社會支持網規模、關係構成和網絡結構對他們社會認同的影響。筆者發現，流動農民是在社會網絡中給自己定位並做出行動選擇的，他們對城市社會的認同不是完全由個體人口特徵、社會經濟地位來決定，其所處的各種交織在一起的社會關係在其中起着不能忽視的作用，尤其是社會支持網中與個體有密切聯繫的網絡成員數量、網絡中關係強度、來自生活在城市社會的網絡成員的支持，尤為重要。 

　　就社會網絡理論而言，與地位結構觀相比，網絡結構觀對社會行動的解釋更有效力，但二者的綜合才是分析的正確方向。 

　　視角五：國家與社會的關係　

　　孫立平等（1994）指出：“改革前重國家、輕社會的模式已經改變，一個相對獨立的社會開始形成；社會結構由總體性社會向分化性社會轉變；社會整合由行政性整合向契約性整合轉變；國家與組織（單位）的關係由總體生存模式向獨立生存模式轉變。”90年代以來，“市民社會理論”研究逐漸興起，國內學術界也開始運用這一範式分析流動農民與國家之間的關係。在這一理論視角中，市民社會出現的標誌是私人生活領域的出現、個人自由空間的擴大，所以一些學者把中國農民流動現象視為市民社會萌芽特徵。 

　　從某種意義上說，大規模農民流動出現的一個原因就是國家從鄉村社會生活中的部份退縮。當他們流入城市後，多依賴血緣、地緣關係，而非城市社會關係及正式組織來處理各種事務或糾紛。他們對城市社會關係和組織的使用也是為達到工具性目的，日常生活中儘量“逃避”與城市正式組織發生聯繫，或者通過與政府官員建立聯繫以“變通”現有制度獲得有利於自己的利益，形成新的市民社會或“非國家空間”（謝慶生，1997；項飈，2000）。但這種“變通”並未用於與國家的討價還價。至於流動者的未來，多寄託於國家制度慣性的消除或者流動農民與國家之間的長期博弈。 

　　在廣州的朝村研究中發現，流動農民有一定的組織，群體中有“話事人”（即糾紛調解人），亦有人擔任其他角色，如醫生、承租人等，更有人負責一些複雜的工作，如組織包車回鄉等（謝慶生，1997）。在“浙江村”中也出現類似角色分化，但都並未形成一定的體系。在流動農民群體內部，雖然可能有生產經營型、生活友誼型和秘密社會型3類非正式組織形態（“農村勞動力流動的組織化特徵”課題組，1997），並且形成了機會供給、危機處理和群體形像整合這3種類型的權威（袁岳，1997），但他們仍屬於很鬆散的共同體，雖有明確的共同利益，但缺乏利益表達的途徑與意願，這樣的組織形態和群體內權威所起的作用自然極為有限。 

　　可以認為，在這一理論視角下，研究者主要考察的是利益集團或精英人物的作用，而這些精英分子以經濟精英為主，在目前情形下，他們不會形成與國家的直接對抗。同時，流動農民的分散性、群體內部乃至同一職業內部的分化、地緣突出性與階級觀念的淡漠，都使他們難以具有利益集團的性質。 

　　許多研究者並不把抽象的國家和流動農民看作一個整體，他們注意到制度在各級政府、各管理部門實際運行過程中的彈性。政府對農民流入城市的政策逐漸放鬆，不再採取行政控制手段，卻通過一些經濟槓桿或“商品化”政策限制、阻礙他們在城市中生活、工作。而這些政策或制度安排往往受到行動者行動的侵蝕。農民流動的主體並不是政府引導和組織的，對具體流動活動起實質作用的政策及制度也並非由國家的中央權力決策層直接制訂和設立。在日常社會實踐中，農民流動的行為和政府職能部門及基層組織的行為，都體現了一種自組織的性質。從政策執行者的角度來看，這是一種制度變通，即“在制度運作中，執行者在未得到制度決定者的正式准許、未通過改變制度的正式程序的情況下，自行做出改變原制度中的某些部份的決策，從而推行一套經過改變的制度安排這樣一種行為或運作方式”（“制度與結構變遷研究”課題組，1997）。 

　　從流動農民的角度看，個體會採取一系列策略性行動，分享體制內資源，而體制內行動者（包括集體和個人）也可能出讓體制內的資源以謀求利益，形成某種“跨體制的利益結盟”。另一方面，體制內外的雙方也可能“既不叫喊也不商量，對現行制度既不尋求連名帶實的改變，也不期望暗渡陳倉、偷梁換柱，　

　　而是採取默然的態度”，“儘量不與國家發生正面關係，通過一些具體政策的架空來保證自己的利益”，而此時的國家也抱着“出了事再解決”的態度（項飈，2000）。 

　　查爾斯·泰勒曾指出“市民社會”一詞包含有多種含義：“就最低限度的含義來說，只要存在不受制於國家權力支配的自由社團，市民社會便存在了；在較為嚴格的含義來說，只有當整個社會能夠通過那些不受國家支配的社團來建構自身並協調其行動時，市民社會才存在；作為對第二種含義的替代或補充，當這些社團能夠相當有效地決定或影響國家政策的方向時，我們便可稱之為市民社會。”（鄧正來等，1999：6-7）　

　　按此來理解，目前流動農民並未形成一種集團，更未協調自身行動，自然也談不上影響國家政策的方向了，他們的自組織活動至多只能算是獨立於國家權力之外、能暫時逃避控制的非國家空間。 

　　基於上述事實，“市民社會”更多地應是一個“分析思維模式”而不是“社會實體建構模式”，不能將理論模式作為研究出發點，在現實中尋找一些符合既有理論模式之前提的事實來做依據，或對經驗材料做片面性的解讀或評判。 

　　此外，已有研究多對“國家”優先考慮，而很少關注日常底層的“社會實踐”，較少注意到抽象國家的具體形式和流動者內部的分化，只簡單地套用西方社會發展出的理論，實為缺憾。 

　　除以上提到的五個理論研究視角外，也有學者從性別的角度對女性流動者進行了探討。總的來說，從缺乏理論支持的對策性研究或單純描述性研究到結合社會學理論進行探討，是流動農民研究領域的重要飛躍。研究者藉助西方社會學理論，對流動農民的考察都帶有一定的理論系統性，特別注意到了流動農民的實際情況與原有理論前提或推論的不同點，但也多停留於此，並未對原有理論作重新思考，因此有必要尋找可能的新的理論生長點。 

文化傳統視角下的“三農”問題及其憲政解決途徑
 
　　綦彥臣
 
　　所謂“三農”問題，按官方和主流媒體（含學術刊物）的說法，就是農業、農村、農民問題，這些問題成了影響國家和經濟社會向現代化發展的阻滯因素，因而也成了政府和學術界不得不面對的“問題”。其實，“三農”問題早已存在，並非時下因學術討論熱烈之故而產生。當一個“問題”為社會各界所注目，也就意味着這個“問題”已成為決定經濟社會發展方向的重大因素。 

　　“三農”與“國企”之類的問題明顯不同，還在於它以往多年並不被理論（學術）界真正重視。“國企”問題出現不久，就有學術機構拿出戰略報告，上呈最高決策機構，進而編輯成書。着名經濟學家吳敬璉領銜的《國有企業戰略性重組》即為一例。而關於“三農”問題的研究則多是些零零星星的文章與文集。目前，國內最有學術品位和現實針對性的有關“三農”的着作仍是文集，雖然它們被冠以“經濟前沿學術札記”之名號，但出版者亦不得不輔以“農業、農村、農民集”之標稱。丁力注意“三農”問題，主要是從國際競爭角度來講的[1]，而就整個文集來說，幾無主線可言。秦暉則力稱進行歷史反思與現實選擇[2]，但作為一個歷史學家，他並未從文化傳統方面進行深刻反思。既便是農村問題的着名權威杜潤生先生，其近期出版的着作也不過是文集而已，且沒有解決“問題”的良方，更未涉及文化傳統的反思。 

　　何以中國的學術界之於“三農”問題表現如此？其原因當然錯綜複雜，而其中的一個根本原因就是，學者們的士大夫式思維使他們的觀察往往局限於儒學的“君子在國、小人在野”的定勢。用現代話語來說：農民（“三農”問題的核心）是“弱智”群體，是阻礙國家實現現代化的因素，應當被安排和規劃，應當有“上智”給他們指明出路，等等。更有甚者，還有人試圖通過對“三農”問題的一些表述建立自己的話語霸權，比如匆匆到一趟外國的農業地區（邦）做蜻蜓點水式的考察，就稱毛主義的農村模式有可行性，云云。 

　　如何才能使“三農”不再成為“問題”，反而給經濟社會的深刻變革帶來有效的參照？依個人的學術與實踐的雙重經驗來判斷，從文化傳統的角度去反思，進而找出憲政之路，不失為最理想途徑。 

　　在中國的文化傳統中，農民被視為小人是自儒學興盛兩千多年來“天不變道亦不變”式的版本。20世紀70年代後半期恢復的高考制度（類似於古代科舉），是絕大多數農民子弟身份蛻變的最主要途徑，至今依然如此。儘管目前每年有100餘萬大學生無法就業，許多農民子弟還是願以大學生的身份“漂浮”於城市。從經濟學的角度來分析，整個求學投資的產出率如此之低，在中國這個發展中國家顯然是不正常的。農民子弟大學畢業後即便失業也不肯還鄉，其社會層面的理性需要是不願恢復到“小人”、“在野”的傳統歷史定位當中去，哪怕飄蕩在城市裡作另一意義上的“在野”也好。不能否認，確有負責任的學者主張從現代公民政治的角度確立農民的身份，但總體上來看，農民被視為儒學意義上的“小人”之文化傳統並未發生絲毫變化。 

　　“三農”作為問題出現之初，有人就以“民工潮”、“流民”這樣的字眼來指稱離開土地的農民的身份。這種“君子於國（城內），小人在野（農村）”的歷史遺傳，非常之頑強。進入21世紀了，仍然屢屢發生農民在城市被權力部門非法扣押並罰款（了事）的現象，而孫志剛案件只不過是被社會關注到的一個惡劣典型。凡此種種說明，關於農民身份的認同存在着一個傳統的前提：“在國”與“在野”之區分。一些城市知識分子關於如何控制、管理、規劃來自農村的流動人口的說法，本身就是對農民的一種歧視。它把農民視為現代化的障礙，是需要被“規劃、控制”的部份。最典型的“說話”之一是《讀書》2003年10月號上的一篇文章。該文作者認為，孫志剛之所以被打死，可能因為他更像農民（流民）。這位作者寫道：“在現今中國大城市的犯罪記錄中，50%以上是流動人口，而在廣州這個比率上升為80%，這是孫志剛案件在廣州發生的背景。”[3] 

　　且不論其數據是否準確可靠，僅就作者的用語和視角而論，不討論農民在城市裡遭受的種種歧視，而單純用流動人口數量之多少來暗示農民進城的負面作用，既非嚴謹的學術討論，也很不道德。無論進城的農民在城市裡犯罪的原因（特別是重大案件，如綁架、傷害致死案）是否與他們直接遭遇的不公正待遇有因果關係，都不應當迴避城市體制及其居民對農民的種種歧視，更不用說普遍發生的建築工地包工頭及建築公司惡意扣減或延付農民工的工資等現象了。事實上，對農民的歧視來源於城市居民那種高農民一等的優越心態，以及在思想深處把農民工當作“賤民”的觀念，這就是傳統文化的現代折射。　

　　筆者曾在農村金融系統中工作過16年，根據我的體驗，農民不僅富有理性，而且還是遵守誠信原則的較優群體。即以20世紀80年代我參加過的所謂“依法收貸”活動為例加以說明。對農民“依法收貸”的要求是迫使農民承擔集體（社隊）時期的舊貸款，即將信用社與人民公社時期的生產隊集體的貸款契約轉化成農戶（戶主）契約（稱為“落實到戶”）。在這個過程中，國家銀行代表了司法機關（這本身就是違法行政），強制裁決讓農民承擔某個數量的生產隊貸款，而且往往是當即執行，不給農民任何辯護權（也未設置此程序）。儘管如此，農民為了面子，比如別在大喇叭上喊戶主的名字，往往自願承擔這種無效契約的責任。從法理上講，人民公社作為一種經濟組織（當然也是政治組織），已經破產，破產清算已於“分隊”時完成，作為集體土地的承包者沒有承擔債務的必要。況且，廢除人民公社（即“分隊”）是一種政治措施，沒必要再回溯經濟責任。其實，“分隊”也是對“合作化”以來無償公有化私有土地的一種補償，或者說是一種隱性的國家道歉行為，怎能同時追溯與那些資產相連的債務呢？即便如此，農民們還是替政府承擔了本不該由他們承擔的債務。這種欺壓農民的現象在過去幾十年來的農村工作中其實是屢見不鮮的。 

　　當知識分子在討論如何“安排”農民的出路時，他們經常忽略了一個農民的基本權利問題，即農民有權利要求與城市居民一樣的生存權利，這種“從肚皮（吃飽）到臉皮（尊嚴）”的要求，在憲政缺位的體制中常常被“理所當然地”排除在話題之外。即以土地權利的界定為例，有學者認為，土地已成了農民的社會保障，所以土地不能作為生產資料交給市場來處理”。雖然這種設想確實考慮到農民的利益，但它把一種幾十年來一以貫之的制度歧視當作天經地義的背景因素，那就是，政府只為城市居民提供社會保障，農民作為“次等人口”，不能象城市居民那樣獲得同等的社會保障，而只能靠現有的承包地來養老防災，至於承包地能否保障農民的生活水平達到城市居民的“最低保障線”，就忽略不計了。何況，目前農民與土地的關係其實只是“准私有”[4]，農民並未獲得絕對的產權，因此在承包地受到專橫的權力的侵害時，往往無法有效地維護自己最基本的權益。“合作化運動”以來的土地制度是中國自秦代以來土地制度的大倒退，而改革開放初期對土地制度的安排只是一項權宜性的逆向調整。只有在憲政的保障下，農民才能擁有各項保障人格尊嚴的基本權利，其中也包括土地權利。迄今為止的所有政策都以有意消解農民自組織的積極性為目標，一度熱門過的村民選舉現在看來並為產生農民利益的真正保護者，相反卻形成了新形式的政府代理人。 

　　依筆者之見，憲政的稀缺與文化傳統的壓抑，才是中國“三農”成為“問題”的根本原因。當政府的全能性神話無法實現，而農民的利益又被直接統治農村的鄉鎮權力構成的利益集團無情吞噬時，農村社會的整體心態又回歸到歷史的某一個極值狀態。因此，胡溫“新政”以來所力倡的減輕農民負擔才大受農民歡迎。但是，“新政”是否有能力走出“黃宗羲定律”[5]則有待觀察。 

　　儘管中國的“三農”問題所處的制度環境屬於憲政稀缺類型，但是通過政策安排或制度轉型還是能實現對農民的利益保護的。在現代化進程中，政策安排與制度轉型只能依靠前現代方法與機會型的現代憲政之路。所謂“前現代”，就是寄託於“小崗故事”的再現，藉助政治權能來推開與因應農民的願望；所謂“機會型”的憲政之路，則取決於知識精英是否願為建立一個真正自由繁榮的社會而努力。 

　　筆者認為，下面的一系列內容或許可被視為制度轉型方案中的一些選擇： 

　　第一，通過立法程序消除憲法第8條關於土地產權的規定，確立土地私有化制度。從而實現農村土地從“准私有”到絕對產權的轉變。 

　　第二，在有關土地私有化的憲法修正案中，可以明確規定，私有化土地按比例可證券化流通，但必須限定用於狹義農業的最低額度。證券化流通能夠使農民資產向城市轉移，即置換性轉移。 

　　第三，徹底使黨、政機構退出鄉鎮。在村民委員會全面海選的基礎上，成立鄉鎮完全自治機構。 

　　第四，為使政治博弈具有可行性，鄉鎮黨派機構不宜設委員會，而只設特派員辦公室，以統一管理鄉村黨員；應取消村黨支部的設置，在實質上不允許黨權大於政權，即讓村民委員會成為唯一行使農民委託權的機構。在憲法層面上，要明確規定，在一鄉村區域不擁有土地權的人，不得出任鄉村公職，但鼓勵現有鄉鎮公職人員中父母在農村者回本村（鄉）繼承土地權並參與公職競選。 

　　第五，鄉鎮政府的組成由村長聯合會推舉或特別聘任，即將鄉鎮治理模式由政治化轉向公司化。在整個轉型過程中，成立以戶籍在當地農村的各級人大代表組成的監督委員會，作為過渡機構。為防止歷史上“良紳淡出、劣紳進入”的現象重演，鄉村應建立“清議會”，由資深人員（如原籍為農村、退休後常住鄉村的教師職員）評價為政者的能力，並形成一種輿論機制。在公共政策層面上，鼓勵農村出身的知識分子回村（鄉）參加與治理，並使之擁有農村地權。 

　　第六，恢復農村基金會制，但使之不與任何國家機關建立行政隸屬關係。 

　　第七，在憲法修正案中明確規定農村社會中間組織建立的法律依據。 

　　中國是一個農村人口占絕大多數的國家，農民的利益不容忽視，這也是一個最基本的社會正義問題。

安徽省農村土地使用權流轉情況的調查與分析
 
　　程宏志 

　　安徽省社會科學院助理研究員
 
　近年來，農村承包地的拋荒、閒置和流轉已成為一個日益引起關注的問題。這主要是由於土地的第二輪承包所導致的。本文以同時進行農村土地流轉試點（安徽省蕪湖縣）和農村稅費改革試點的安徽省為案例，可以為研究其他地區農村的類似問題提供一個觀察窗口。據筆者在安徽省的調查，至2002年上半年，全省農村土地流轉面積已經超過280萬畝（不包括“四荒”地的招標、拍賣流轉），占全省耕地面積的4.5%以上[1]。流轉的主要形式有這樣5種： 

　　第一，代耕。這是指暫時無力或不願經營承包地的農戶，經自行協商臨時把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關係不變，時間、條件一般由雙方口頭約定（在許多地方，轉包者都要求代耕方負擔稅費）。這種形式因為簡單明了、手續簡便，成為當前農村土地流轉中最為普遍的一種形式。據統計，安徽省以此種方式流轉的土地約120萬畝，占全省土地流轉總面積的42%。[2] 

　　第二，換耕。指單個或部份承包戶主動或在村委會指導下與本村其他承包戶自願調整地塊，使承包地連片集中的行為。據初步調查，安徽全省約20萬畝，其中，六安市4.2萬畝，巢湖市1.4萬畝。個別地方換耕的面積甚至占到土地流轉總面積的20%至30%。[3] 

　　互換本身是一種流轉形式，又對其他形式的流轉起推動作用，且有利於土地的連片集中和規模經營。最近頒布的《農村土地承包法》也肯定這種土地流轉方式。[4] 

　　第三，轉包、轉讓。早在1996年底，安徽省政府農村經濟辦公室就制定了“安徽農村集體土地承包經營權流轉管理方法（試行）”，承認轉包、轉讓、出租、入股等4種形式。[5] 

　　其中轉包、轉讓這兩種流轉形式操作比較規範，以此種方式流轉土地的主體一方是農戶或村委會，農戶和集體的權利能得到尊重和保障。按照《農村土地承包法》和安徽省的有關規定，以轉包、轉讓方式流轉土地的應簽訂書面合同，但筆者在調查中發現，不少地方土地的轉包、轉讓簽約率不高，以後引起糾紛可能比較難處理。　

　　第四，出租、反租倒包。出租是指農民或集體組織將土地的使用權有償讓與他人的行為。反租倒包是指鄉鎮政府或村級組織先從農戶或集體組織那裡租賃土地，然後轉租並從中謀利的行為。這本來是兩種不同的形式，但在實踐中往往把兩者混為一談。筆者在調查中了解到，以此種方式流轉的土地，大多數是在鄉鎮政府的推動或直接干預下進行的，有不少地方成立了以鄉鎮長為主任的“土地流轉服務中心”，直接參與土地流轉工作，有的還以各種名義參與租賃費的分配或獲得“倒包”中的差價。 

　　第五，公司+農戶。指大的涉農企業或農業產業化龍頭企業為主體，在鄉鎮政府或村級組織的支持下，與農戶直接簽訂合同，租賃大量連片土地從事農業開發，出租土地的農民可以在企業上班。這實際上也是第三種流轉方式中的一個特例，農民在獲得租金收入的同時，還可實現不離鄉就業。這種現象大多發生在農業產業化程度較高、龍頭企業實力較強的地方。 

　　儘管中央政府三令五申，要求農村土地流轉必須堅持依法、自願、有償、規範進行，但在利益的驅使下，許多基層組織越俎代庖，操縱控制土地流轉活動，有的地方甚至動用警力，威逼農民就範。在一些地方，土地糾紛已取代農民負擔問題成為農村社會群體抗爭事件的主要原因。問題突出表現在以下幾個方面： 

　　首先是逼民流轉。按現行法規，農村土地歸集體所有，土地發包方是村民委員會，一些基層幹部就以土地所有者代表的身份，運用行政權力硬性強迫農民參加土地流轉。例如，2003年6月，蘇州市光福鎮黃渠村村民正準備栽秧，村委會突然通告大家不要幹了，因為稻田已被鎮裡租給了“太湖國家旅遊度假區”，每畝地年租金為560元（含代交農業稅60元），租期為25年。在村民的反對下，租金有所提高，但村民仍不答應。鎮政府為了達到目的，2003年12月初派人到村小學，聲稱如果家長不在租地合同上簽字，將不許其小孩到校上學。過了幾天，鎮村兩級又出動100多人、6輛警車，帶着電棍、手銬等，強行把煤渣填在稻田裡。為此，村民不斷到省市集體上訪。[6] 

　　其次是基層政府及官員與民爭利。許多村民反映，我們並不反對土地流轉，只是土地流轉涉及到千家萬戶的利益，但不管土地拿去幹什麼，補償費給多少，幹部和政府都不和我們商量，而且補償金的一大半都到了一些單位和個人手裡，實在讓人無法接受。在筆者調查過的某市，1999年以前鄉村兩級對流出土地的農戶每畝僅補貼20至30元；2000年以後，從鄉村行政組織手中發包土地的售價已高達350元至500元，但給農民的補償仍按原標準執行；2001年，該市範圍內村集體通過流轉土地獲得的發包收入中只有30%左右實際補償到農戶手中，有不少農民甚至未得到一分錢的補償。 

　　再次是不規範操作。中央文件明確指出：“不提倡工商企業長時期大面積租賃和經營農戶承包地”。[7] 

　　但是一些工商企業動輒圈地數千畝、數萬畝，一租就是50年、70年，遠遠超過農民土地承包期30年的期限。一旦企業垮掉，許多失地農民就沒有了生活來源。　

　　最後是圈占土地而不開發。許多基層政府為了追求政績，在招商引資毫無結果的情況下，自己先把地圍起來，搞“空架子”工程，致使大量土地長期拋荒，勞民傷財，農民對此反映強烈。 

　　以家庭承包製為核心的農村改革雖然推動了農業的發展，但也遇到了一些新問題、新矛盾。其一是農戶小規模經營與現代農業集約化生產的矛盾；其二是土地承包30年不變造成部份農戶對自己承包地偏頗的認知模式和狹隘的占有觀念與土地規模經營的矛盾；其三是“小而全”的家庭經營結構與專業化生產的矛盾；其四是耕地資源稀缺與土地閒置浪費的矛盾；其五是平均分包土地的福利保障特性與按市場機制配置土地資源的效率性的矛盾。強調加快土地流轉的探索，應不斷適應形勢的發展，改革和完善農村各項制度，推進土地流轉工作的規範、深入進行，為下一步農村全面小康建設奠定堅實的基礎。

2005年

當代中國農村社會保障缺失的體制原因
 
　　劉鑫 

　　南開大學法政學院政治學系研究生

　當前越來越多的人意識到，社會保障是正常社會不可或缺的重要部分。但仍有許多人將社會保障看作國家賜予的“福利”，而不是現代社會公民的“天賦權利”。而對中國農村的社會保障則有更多的質疑和排斥。一些人認為，國家根本沒有財力建立全社會的社會保障，現在談論農村的社會保障只是超越中國目前發展階段的空想。更多的人則認為，農民擁有的土地和農村世代相傳的家庭養老傳統使農民現階段不必享受社會保障這個“奢侈品”。筆者認為，農村社會保障的缺失既是城鄉社會經濟發展明顯缺乏社會公正的表現，也阻礙了經濟持續健康的發展，並造成了一系列嚴重的社會後果。以往的討論大多從經濟發展水平、文化風俗等方面解釋農村社會保障缺失的原因，本文將從政治學角度探討社會保障的實質，在釐清社會保障的政府責任的基礎上，分析社會保障作為一種公共政策的政治性，並揭示這種政策不平衡背後的政治原因。 

　　一、中國農村需要社會保障 

　　社會保障（social security）是指“政府和社會為了保持經濟的發展和社會的穩定對勞動者和社會成員因年老、傷殘、疾病喪失勞動能力或喪失就業機會，或因自然災害和意外事故等原因面臨生活困難時，通過國民收入分配和再分配提供物質幫助和社會服務，以確保其基本生活和醫療需要[1]”。“從國際經驗看，世界162個國家和地區制定了社會養老保險制度，其中70個國家和地區包含農村，其保障對象為全部農村人口或農民。實際上只要具備了一定的經濟發展水平，每個國家和地區均可以建立與之相適應的農村社會保障制度。[2]” 

　　中國政府在農村地區推行過兩項社會保障措施，即合作醫療和社會養老保險。農村合作醫療制度首創於“文革”時期，改革開放後歷經起落，現在收效甚微，“即使在重建農村合作醫療的高潮期（1997-1998年前後），合作醫療制度的人口復蓋率在高收入地區僅達22.2%，而在中等和欠發達地區甚至僅為1%-3%[3]”。2003年國務院又提出了“關於建立新型農村合作醫療制度的意見”，選擇了浙江、湖北、雲南和吉林4個省為試點地區，以積累新型合作醫療制度的經驗。這項政策是在“SARS”暴露了農村公共衛生體系和三級衛生服務網絡存在諸多問題的背景下出台的，其實施將要經受嚴峻的考驗，最後效果如何還需長期觀察。至於養老保險問題，1992年全國範圍內曾嘗試推廣過《縣級農村社會養老保險基本方案》，但該方案於1998年底暫停實施。 

　　由於長期不重視農村社會保障，城鄉社會保障資源的分配嚴重失衡，農村社保幾近空白。“從全國社會保障費用支出的情況來看，占總人口80%的農民，只享有社會保障支出10%左右，而占總人口的20%的城市居民，卻占到社會保障費用的90%。從人均社會保障費用來看，城市居民是農民的20倍以上。[4]” 

　　以公共衛生為例，“1998年全國衛生總費用3,776億元，政府投入587億元，其中84%投入城市地區，而投入農村地區的費用僅占16%[5]”。而在同期，“衛生部1998年調查數據顯示，有87.44%的農民成為沒有任何社會醫療保障的自費醫療群體。同一調查還表明，凡因健康狀況的主要指標兩周患病率和每千人患病天數均有明顯提高，農村居民在這兩個指標上分別比1993年提高了8.9%和136天，表明農民的健康狀況出現了一定程度的惡化”[6]。這表明，在農村地區就醫需求不斷增長的同時，政府在財政投入上卻未承擔應有的責任。在當前農民收入增長緩慢的形勢下，尤其是伴隨着近年來醫療費用的高速增長，這種供需缺口將不斷增大。如果將這個問題放在城鄉收入差距不斷加大的大背景下來考慮，中國的衛生政策顯得更加不公平。 

　　建設復蓋全國農村的新型合作醫療體制究竟需要多少財政支持？政府是否真的無力支撐呢？“據研究，全國有3千萬左右的貧困人口，有6千萬農民處在溫飽線上。因此假定各級政府需要對6千萬農民做轉移支付，以人均50元的較高標準計，全國財政轉移支付的總量是30億元。以我國2萬億財政收入的盤子來看，增加對貧困農村地區醫療衛生經費30億元的財政投入只占0.15個百分點；向對於許多上千億元的重大基建項目來說，也只是一個項目的幾個百分點。所以這裡不是有沒有錢的問題，而是財政預算能不能對貧困農村地區的醫療衛生給予更高的優先權的問題。[7]” 

　　再以農村社會養老問題為例，中國的財政能力是否能承受復蓋全社會的養老保險體系呢？盧海元等對較早建立農村社會保險制度的德國、法國等13個歐盟國家作專題比較研究後發現[8]，在類似目前中國或更低的經濟發展階段時，這13個國家都已成功地建立起了農村社會養老保險制度。他得出的結論是：在中國建立農村社會養老保險制度不算太早，因為丹麥、瑞典、葡萄牙、西班牙及希臘等5個歐盟國家在類似中國90年代初或更低的經濟發展階段時便已開始建立農村社會養老保險制度，即在農業占相同甚至更高比例、而且人均國內生產總值更低時，便也開始設立農村社會養老保險制度。並且，與中國經濟發展水平相當甚至稍微落後的印度，為避免出現“因老返貧”現象，也為65歲以上老年農民每月提供5美元的養老金。經濟相對落後的越南也以實行“米保障”這種特殊方式建立了農村社會養老保險制度。由此可見，從經濟發展水平來衡量，中國其實已經達到了在農村建立社會養老保險的條件，那種“為時過早”的觀點是不適當的。 

　　一些人認為農村的土地和家庭足以起到保障功能，這更值得商榷。眾所周知，在市場化和加入世貿後的大環境下，中國的農業早已成為薄利行業，在許多地區甚至是負利，許多農民不得不拋荒。在這種條件下，農業對於絕大多數農民來說僅夠煳口而已，他們收入的大部份來自非農產業。若把這種“煳口”看作是保障，那麼城鎮的下崗失業工人做點零工似乎也不至於“餓斃”，則城市裡也無建立社會保障的必要了。至於農村家庭的保障功能，許多學者為此項風俗傳統津津樂道，認為以此為基礎外加社區互助則農村可以無憂了。其實，這種傳統不同樣也在城市家庭里存在嗎，那為什麼不能讓城市家庭承擔養老的功能呢？事實上，隨着計劃生育效果的逐漸顯現，農村的家庭結構越來越難以擔負起眾多老人的養老重任。如果為了支持農村家庭養老而鼓勵“多子多福”的話，那麼作為基本國策的計劃生育就只能付之東流了。看來，這種所謂的土地和家庭保障不僅將農民保障置於“勉強煳口”的水準，而且也是講不通的。 

　　中國農村不僅需要社會保障，而且從社會經濟發展水平和政府財力的角度來看，中國也已經具備了實施農村養老保險和醫療保險的條件。這種社會保障的實施將為擴大內需，實現國民經濟穩定健康的增長創造良好的條件，從而緩解當前國內需求不足的局面。在政治層面上，農村社會保障的切實推行可在穩定農村社會秩序的同時，為政府創造更大的統治合法性。 

　　二、建立社會保障的政治原因和政府責任 

　　農村社會保障既為農民所需要，又有利於國計民生，並且在經濟上也可能支撐，那為什麼它的建立卻舉步維艱，成效甚微呢？我們必須從社會保障的實質入手，分析社會保障作為一項公共政策在政治學意義上的邏輯。 

　　“社會保障制度和政策是社會財富和資源的再次分配。在現代社會，財富和資源的分配始終受到政治和市場雙重力量的支配。如果說社會財富和資源的初次分配主要由市場力量決定的話，那麼社會財富和資源的再次分配就主要取決於政治體系的運作了。[9]”“社會保障制度並不必然和一個國家或地區的經濟發展水平相適應，它與政府的政策取向以及一個國家或地區的政治及文化因素密切相關。[10]”這種從政治學角度把社會保障看作是一項牽涉社會力量博弈的公共政策的觀點，有助於理解農村社會保障缺失的體制原因。 

　　社會保障的建設水平從來也不是簡單地與一國的經濟實力直接對應的，“考察社會結構的狀況（這裡包括政權集中的程度，社會力量的分布、社會各階層之間的流通交往情況、工人階級的規模及其組織的性質、軍隊在社會中的地位等等）是考察社會保障的成因的一條捷徑[11]。德國之所以最早實行現代意義上的社會保障，並不是因為當時的德國經濟是世界上最發達的，而是因為德國的工人階級由於受馬克思主義的影響較多，在左翼政黨的領導下比較成熟和強大，所以在當時的政治鬥爭中顯示出自己的力量。在此背景下，19世紀末的德國政府面臨在實質上統一全國的強大阻力，迫切需要取得工人階級的支持和社會穩定，這樣德國才成為近代史上第一個實行社會保障制度的國家。正如當年首倡社會保障制度的德國鐵血首相俾斯麥所說：“一個期待養老金的人是最守本份的，也是最容易被統治的。[12]”19世紀末，隨着工人運動的高漲和社會民主主義思潮的興起，英國保守黨的代表人巴爾福也直言不諱地說：“在我看來，社會立法不僅不同於社會主義的立法，而且是它的對立物和最有效的解毒藥。[13]” 

　　歐美國家普遍開始建立社會保障的年代，恰恰不是經濟繁榮時期，而是在大蕭條時期。為了維護政治穩定，防止革命局面的出現，當時的資本主義國家紛紛立法實行社會保障。當然，這些措施也在客觀上為擴大消費需求，緩和當時的資本主義危機起到了有利的作用。二戰以後，伴隨着資本主義經濟黃金時代的到來，同時也是為了對抗蓬勃興起的社會主義陣營，保持資本主義秩序的穩定，現代社會保障更在各個方面得到了完善和發展。“戰後西歐普遍實現了政治普選制，這使得社會各個階層的人士有機會和場所發表自己的見解，爭取自己的權益。這種爭取權益的鬥爭又往往是有組織的，通過政黨的活動來實現的，西歐現代的社會保障的發展是和西歐各社會黨的政治活動與政治鬥爭分不開的。[14]” 

　　在政治學的意義上，社會保障並不是經濟高度發達的一種天然的副產品，而是建立在一定社會基礎上，隨着社會政治形勢的起落和近代社會主義運動的高漲，資本主義國家為了維護其社會穩定，爭取人民對其統治秩序的支持而不得不做出的一種妥協，是民眾艱苦鬥爭的產物。在現代社會，由於社會保障政策的長期穩固和現代福利國家思想的深入人心，建立全社會範圍內的社會保障已經成為國家義不容辭的責任。社會保障已不再是國家的一種“恩賜”，而成為現代國家所有公民生而就有的“權利”。 

　　三、中國農民的意見表達與其社保缺失 

　　“毫無疑問，制度建設，尤其是社會保險這樣的核心制度建設，是超出農民自身能力的。建設農村社會養老保險制度，既是彌補市場失靈的重要措施，也是政府必須承擔的重要責任。只有政府承擔起應有的責任，解決‘三農問題’才有制度保證，農村才有逐步進入健康發展的軌道，農村才由經濟發展的阻力變成動力。[15]”可是在現代中國，儘管農民對於社會保障有着實質上的需求，並且政府在經濟上也完全有這樣的實力，但政府在其最需要發揮作用的地方卻沒有承擔起應有的責任，這同樣需要從中國政治的現狀和政府過程的角度去理解。 

　　“政府決策過程實際上就是把社會上各種利益和要求輸入政府系統之中，並轉化為政策輸出。然而，社會的各種利益要求形形色色，決策中樞面臨的問題紛繁複雜，只有少數利益要求能得到決策者的重視並進入到政府的議事過程之中。這種社會公共問題被提上政府決策的議事日程的過程即為政策議程的建立。[16]”一般來說，“決策問題進入決策議程需要以下因素的促進作用：一是問題本身的明朗化程度。二是問題所帶來的社會壓力，在西方國家成為壓力集團的力量，在我們國家主要是代表人民群眾的各團體和部門的建議，如人民代表提出的議案、人民群眾的來信來訪等。三是一些突發事件和社會危機的產生，如自然災害、地區衝突、民族問題、人為的重大事件等引起了社會和政府的極大關注，從而使這些問題儘快進入政府決策議程[17]”。 

　　忽視農村的社會保障建設，是因為在農村這個問題不如城市裡更緊迫，因此不具有進入政策議程的資格麼？“國際上的一些機構認為，中國目前的不安全主要表現在：在城市，存在空前的失業，犯罪率不斷上升──城市潛伏動盪危機，工人請願、示威、遊行和騷亂；在農村，主要表現為農民示威和請願。他們認為，經濟發展速度放慢和大規模的下崗引發了中國社會發展的緊張，主要表現在工人和農民的示威遊行。這些示威是更大的社會動盪的徵兆。[18]”顯然，影響中國社會穩定的因素既包括下崗工人的安置，也包括農民的生計問題。但為什麼同樣重大的問題卻在事實上造成了社會保障政策在城鄉的兩極分化，政府投入在農村的嚴重不足呢？這同樣需要從中國工人與農民的意見表達差異的角度去考察。 

　　“由於一系列主客觀原因的作用，建國後曾一度建有的農會早已不復存在，目前農民沒有自己的特有組織，也沒有正式的利益群體為農民的‘代言人’。農村社會保障體系的建立一直得不到重視而被長期擱置，同廣大農民沒有自己的組織和‘代言人’作為堅強的後盾，恐怕不無關係。[19]”雖然農民在各種層次不時有抗議行為，但由於他們大多數時候的鬥爭對象指向縣鄉政府，“他們普遍認為，市以上的政府還是可以信賴和依靠的，是農民的‘親人’和‘恩人’”，而“將縣及縣以下的基層政府和組織視為自己利益的直接侵犯者，是‘仇人’或‘敵人’”[20]。這樣，他們意見表達就難以直接進入中央決策最高層，而地方政府又習慣於報喜不報憂，傾向於將農村狀況描繪成一片欣欣向榮，於是農民的不滿在信息傳輸的過程中往往就被層層抹煞了。同時，由於農民的這種意見表達極其分散，在時間和空間上都難以集中，放在廣闊的中國事務紛繁的大背景下，就難以形成有效的政治壓力，從而形成公共政策。 

　　由於中國的農民傳統上就很少享受過社會保障，而政府又往往將社會保障宣傳為城市人的專利，農民還沒有在意識上樹立社會保障是他們作為公民所理應享有的權利的觀念。據于建嶸在湖南某縣的調查，“前兩年H縣減負上訪代表的主要‘話題’有：農業稅、特產稅、牲豬稅、基金會、鄉統籌、村民委員會選舉、村務公開等問題。去年因稅費改革，又出現了計稅田畝數量、每畝產量、糧食價格等問題；目前減負上訪代表又將並不直接歸屬鄉鎮政府管轄的學校亂收費等‘問題’列為抗爭的目標。他們還計劃將電費、水費等問題作為抗爭的問題[21]”。從這個案例可以看出，農民意見表達的內容主要是要求落實中央政策，只要地方政府能按照既有的規定不增加額外的不公平的負擔即可。長期以來，中國農民承受了太多的不公平和重壓，他們所要求的僅僅是不要讓他們太喘不過氣來而已，至於是否老了還能有養老金、看病還可以有國家資助，他們恐怕連想都沒有想過。 

　　在生活水平和人均收入都比農村高的城市裡建立社會保障系統，與城市工人的意見表達能力有關。城市職工自1949年以來習慣於享受政府提供的較高的福利，當20世紀90年代企業開始“減負”、許多工人被迫下崗失業時，工人們就理所當然地要求政府給他們補償。另一方面，工人們由於在生產過程中所結成的緊密聯繫，更容易以群體的形式表達意見；而他們也占有地理上的優勢，能在政府機關附近或重要的交通、工礦設施附近“用腳投票”。雖然工人們也缺乏正式的意見表達組織和機制，但他們的非正式意見表達卻能更強烈地向決策中樞輸入，進入政府的決策議程。換言之，“我國社會保障制度的改革是以國有企業改革為中心推進的，伴隨着勞動力市場的形成和市場機制的增強而擴展的。企業改革的需要是社會保障制度改革的基本動力[22]。 

　　以往籠罩在中國農村社會保障問題上有許多似是而非的認識，筆者認為，家庭和土地的保障遠非現代社會保障的內涵，所起到的是最低等級的“溫飽型”保障，過份強調這一作用本身就意味着對農民的一種歧視。在當前農業利潤極低和農民增收緩慢的情況下，又面臨入世後農業市場化程度的深化，農民需要現代型社會保障，政府在財力上也完全可以支撐，現在推行農村社會保障決不是“洋躍進”。農村社會保障的建立對計劃生育、勞動力的合理流動、擴大內需等諸多方面皆大有好處。最重要的是，在現代社會，社會保障已經成為公民的一項權利，作為一國公民理應享有。 

　　從對社會保障發展史的考察中可以看出，社會保障雖然以一定的經濟發展水平為基礎，但它主要是工人階級在長期歷史過程中通過鬥爭得來的。作為一項公共政策，在一定階段正是政治因素對其發生作用的程度和範圍產生了最為直接和深刻的制約。中國農村社會保障缺失的根本原因也與農民的政治行為有關，相對於城市工人，農民表達利益的力度很弱，而且也未將社會保障列入自己的表達內容，這也影響到政府決策時未將農村社會保障很慎重地納入決策議程，從而在政策輸出上表現為城鄉社會保障的嚴重失衡。 

從湖南農民的“病困”看農村醫療衛生政策
 
　　陳潭

　　湖南師範大學公共管理學院副教授

在城市話語廣為盛行且居於霸權地位的今天，中國的“三農問題”與農民的話語權利往往處於這樣的一種尷尬境地，即文本上受到重視而在現實中卻被邊緣化。一方面可以看到政府表達了政策話語上的重視，諸如“減負增收”、“農產品價格補貼”等；另一方面相當程度的政策歧視，諸如“戶籍堅冰”、“就業樊籬”等仍然存在。轉型時期的農村、農業、農民，面對偏執效率的城市工業化進程和扭曲的收入分配格局，以及高度分散且剩餘微薄的傳統小農經濟，在市場經濟的語境中表現為“集體失語”──農村經濟凋敝、農業難以發展、農民群體邊緣化。無怪乎底層中的“高層者”李昌平以其“琴心劍膽”發出了“農村真窮！農民真苦！農業真危險！[1]”的悲涼吶喊。當城市中的居民較為普遍地享受着醫療衛生、就業輔助、交通通訊、教育優待等國家提供的公共服務和福利時，以土地為生存手段和生活保障的農民處於無助狀態。他們在忍受着收入分配不公平的同時也不得不承受着公共服務分配不公的痛苦。 

　　對於處於“市場失靈+政府失靈”雙重困境下的“三農”問題[2]，諸多學者以“他者眼光”審視着這個難解的“世紀課題”。他們從經濟學、社會學、政治學等多個角度為“三農”問題的求解出謀劃策，也表現出研究社會底層的學術自覺和人文關懷。然而，近年來關於農民生老病死之類的社會保障政策研究，特別是有關農村醫療衛生政策的研究，既少又淺。或許是“農村經濟不上去一切免談”的思維慣性導致了學者們漠視這一課題，也可能是面對眾多底層的芸芸眾生而政府的公共支出難以招架這一現實，他們有無力感。發展農村經濟固然是解決農村醫療衛生問題的根本措施和邏輯前提，然而，當占人口大多數的農民中出現了越來越多的老弱病殘時，為經濟發展所必須的健康勞動力又從何而來呢？筆者認為，公共資源的合理配置與公共服務的公平供給是推動社會全面發展的制度平台，也是解決“三農問題”和農村醫療衛生服務的機制引擎。美國着名健康經濟學家V.R.福克斯（Victor 

　　R. Fuchs）在《誰將生存？健康、經濟學和社會選擇》中說過：“在設計對貧困者的援助方案時，醫生總是倡議提供更多醫療服務，教育者倡議提供更多教育，建築業倡議提供更多住房……但是，貧困者最想要的是什麼呢？……它迫切需要得到某些領域的政策分析家的關注。[3]” 

　　本文以湖南省農村醫療衛生狀況的若干調查為例，探討農民的“病困”現象和農村醫療衛生制度的缺失，並提出了改善這些缺失的一些建議。 

　　一、農民的“病困”與農村醫療衛生制度的短缺 

　　一個人未必一輩子永遠面對貧困，但不可能從無病痛。貧困者由於收入低和公共服務的不濟，不能平等地享有醫療權和醫療技術的支持時，往往身體狀況較差，處於“病困”的可能性要大得多。人們普遍認為，“貧困”（貧窮）表明一個人的收入（或財富）很少，不足以維持當地的平均生活水平；與此相對應，可以把“病困”界定為一個醫療保健概念，即一個人的身體狀況（或健康狀況）很差而長期無法改善。當一個人長期處於“貧困”和“病困”狀態時，可以想象他的生活會處於何種窘境？在中國廣大農村就有許許多多既貧且病的農民。當我們思考農民貧困原因的時候，應當考慮到“因病致貧”的因素；當分析農民病困根源的時候，首先要考慮到“無錢治病”這一原因。 

　　筆者為了解農民的“病困”狀況，在湖南省常寧市、安化縣、南縣、雙牌縣等欠發達農村地區作了一些調查，常寧市和雙牌縣地處湘南山區，南縣和安化縣屬洞庭湖周邊地區。下面將調查結果略加介紹。 

　　1. 農民家庭的營養狀況 

　　筆者先將一次訪談的內容記錄如下，它反映了普通農家的一般狀況。 

　　採訪時間：2002年2月1日上午；採訪地點：常寧市C村；採訪對象：李秋花，女，45歲，小學文化程度。 

　　問：你家有幾個孩子？ 

　　答：兩個男孩，大的上高二，小的上初一。老陳（指其丈夫）在東莞打工。 

　　問：兩個小孩上學，家中經濟接濟過得來嗎？ 

　　答：唉！提起這件事，真想自殺。老大本來考取了縣城重點高中，但沒錢，只能在鎮上上高中，一期學費也要1,200多塊，小的上初中，一期也要800多。老陳只是農閒在外打工，一年下來不過2,000至3,000塊。農忙要回家做農活，我身體不太好，經常犯病，也沒錢吃藥，不管它呢！ 

　　問：小孩在鎮上上學吃“公餐”（用錢買飯菜吃）嗎？ 

　　答：哪裡吃得起呀？每周帶一壺鹹菜，帶點米到學校食堂蒸飯。一壺鹹菜吃五六天，這裡離鎮上遠，不可能天天回家炒菜（帶去）。 

　　問：鹹菜都有些什麼？ 

　　答：蘿蔔條、酸蘿蔔、酸豆角，有時打一個雞蛋放裡面。 

　　問：為什麼不帶點雞蛋、肉去呢？ 

　　答：兩個小孩都爭着讀書，如果是一男一女，就讓男孩去讀。女孩讀了小學，認得自己的名字，會數錢就行了。現在兩個都是男孩，不讀誰都不願意，學費又漲，哪有這麼多錢呀？雞蛋賣了給他們掙學費，誰都捨不得吃，更不要講拿錢買肉了。一頭豬，年頭到尾掙不了幾個錢，買豬仔成本要一百多塊，還是小點的，有時還要花錢買飼料。老陳打工的錢還不夠交學費、買化肥、農藥哩！ 

　　問：你得了什麼病啊？ 

　　答：不曉得。反正經常頭痛眼花，腰也痛，一個月沒舒服過幾天。是不是結紮時沒有休息好？結紮回來不久，就下地忙活了。老陳患有支氣管炎，讓它去吧，反正快五十了。唉！像我們這種人反正也沒什麼了，人總是要死的。 

　　訪談結束後，我注意到李秋花的中餐是米飯加酸豆角和白菜。沒有營養的食物，導致她變得過份蒼老，面無血色。快到年關了，希望她們全家能吃上幾頓好的。臨走時，她告訴我，她把希望全都寄托在兩個兒子身上。筆者有過與李秋花兒子類似的經歷，青少年時代也是每星期只能從家裡帶一罐鹹菜到學校佐餐，天熱時周一帶去的鹹菜到周四就霉變發白了，即便如此自己也只能吃下去。 

　　農民家庭營養不良的現象絕非個別，即便是稍有積蓄，父母除了要供子女讀書，還要準備建房、娶媳，只能把自己的營養或者病痛之類拋諸腦後。在許多農村中小學，學生的身高和體質遠遠落後於城市學生，更談不上課間營養餐和良好的課後學習環境。 

　　衛生部和聯合國兒童基金會的支持下，西安交大醫學院一個課題組跑遍了中國西部9省的100多個貧困縣，調查對象達1萬4千多人。調查結果表明，在這些地區，許多兒童營養攝入不足，突出表現為生長遲緩、體重低於平均水準，處於這種不良健康狀態的兒童占被調查人數的23%，貧血患病率為23.3%，遠遠高於發達國家[4]。據世界銀行統計，發展中國家因營養不良造成的疾病、勞動能力部份或全部喪失帶來的經濟損失約占GDP的3%到5%，按此估算，中國每年的經濟損失約合2,610億到4,350億元。營養不良造成的疾病和亞健康狀態給人類自身帶來的痛苦，給家庭、社會和民族發展帶來的損失更是難以用數字計算和表達。中國承受着營養不良和營養結構失衡兩類營養問題帶來的雙重負擔，而且就營養不良人群的絕對數來說，中國也是世界上此類人群最多的幾個國家之一[5]。 

　　2．農村的煙民狀況 

　　本調查採用不完全統計抽樣法。我們選取了常寧C村、安化D村、南縣H村、雙牌L村作煙民調查，調查對象選取18歲以上的男性村民，調查內容包括煙民數量、吸煙種類、煙齡和月消費額等，具體調查結果見下表： 

　　調查點農村男性煙民情況初步統計

　　地點

　　調查人數

　　煙民數量

　　平均年齡

　　平均消費額（元）

　　煙民占所調查人數比例

　　C村

　　226

　　205

　　21

　　5．63

　　90．7%

　　D村

　　175

　　153

　　24

　　4．81

　　87．4%

　　H村

　　347

　　257

　　18

　　8．23

　　74%

　　L村

　　87

　　62

　　27

　　2．76

　　71．2%

　　合計

　　835

　　677

　　22．5

　　5．35

　　83．6%

　　調查結果顯示，在18歲以上的男性村民中吸煙率達到83%，也就是說男性村民“基本”吸煙。同時我們在問詢當中也發現不少女煙民。被調查的男性煙民中煙齡最長者為54年（調查時為76歲），煙齡最短者3年（調查時19歲）。C村和L村村民抽自產“旱煙”（土煙），有時到集鎮上花3到5元錢買一堆劣質煙葉回家抽，平時來客買幾包一塊錢左右的湘蓮、湘南、芝城牌香煙。D村和H村不自產煙葉，一般到集市買煙葉，4到8元錢就可買一堆抽個把月，有時逢喜事抽芙蓉牌、司城牌香煙，價錢為1元多。村民所抽之煙一般焦油含量重、煙味烈、質量低劣，對身體危害極大，上了年紀的煙民一般都有不同程度的支氣管炎或其它疾病。 

　　筆者認為，農村煙民吸煙數量如此之多，與傳統習俗、自產煙葉和“過密化”[6]勞動有關。農村相當多的人認為，“不抽煙沒有男人味”，而突顯男人個性和氣概似乎是一種文化傳統。逢年過節時遞煙更是一種“禮節”。自產煙葉則讓抽煙可以“自給自足”，成本很低。“過密化”勞動是指從事超強負荷、易導致疲勞的工作，一些人因此通過吸煙來解除疲勞。美國哈佛大學的兩名經濟學教授對4千8百名美國男性工人（其中約三分之一為煙民）調查後發現，煙民比較樂於接受高強度、高風險工作，但工傷率較高為5.8%，而非煙民的工傷率只有3.2%，吸煙上癮大大影響工作效能和生產力，引起致命疾病的比率高達18%至36%[7]。 

　　3．農村環境衛生狀況 

　　本調查採用實地觀察法。觀察選取的對象為常寧市C村、安化縣D村、南縣H村、雙牌縣L村。考察項目包括住房、廁所、畜圈、飲水等。 

　　（1）C村地處湘南丘陵多山地段，1968年和1989年因修建和加高B鎮勝利水庫，房屋經過兩次搬遷，最後一次搬遷到現居處，井水被淹，十餘年來人畜共用池塘飲用水。1999年經多方籌資再加上縣衛生局撥少額專款，才將3里外的山泉引入村中，目前水質良好。C村村民居室一般用曬乾的稻草墊鋪，易生跳蚤；廁所離廚房不遠，距離不超過3米，蒼蠅蚊蟲較多；豬一般圈養在廁所的另一半，雞、鴨、鵝之類家禽則圈養於廳堂，往往腥味臭味撲鼻難聞；房屋雖經常打掃，然唾沫、禽糞隨處可見。 

　　（2）D村位於湘西北丘陵地帶，居民飲用水靠吊桶抽取地下水，井水清澈。在所調查的M家居室角落裡置有一尿桶，往往5、6天不刷洗；廁所離廚房、居室較近；豬圈養在一偏房內，家禽又占有另一間房，禽糞雖每天打掃，但房中亦有異味。村中的公共場所祠堂無人打掃，久積塵土。 

　　（3）H村地處“魚米之鄉”的洞庭湖區，此村盛產棉花，居室採用棉被墊鋪，一般較衛生，經濟狀況也比其他地方好。但由於人多地狹，房屋只能建在河坎或湖壩，廁所與居室緊挨，一俟夏天蚊蠅較多；雖地處湖區多水，然可供飲用的清澈水源較少，一般水質渾濁；家禽圈養於住房中。 

　　（4）L村位於湘南山區，村民飲用山泉，水質好。住房系上下結構，上層住人，下層飼養牛、豬及家禽，異味由下往上竄，且蚊蠅較多。這種結構的房屋存在較大火患。該村交通不便，到鄉鎮趕集（當地人稱“趕墟”）需要穿山越嶺。 

　　經過調查發現，農村飲用水方面已比過去有很大改觀，居住環境（包括已建許多新房）也有不少改善。然而，農家廁所和圈養動物方面還存在許多問題，導致蚊蠅滋生、老鼠繁衍，極易傳染疾病。有些農民家庭包括碗櫃在內的許多生活用具不經常清洗，甚至一年難得洗一次；有的家庭裡衣物、食品亂置，既不整潔，也不衛生；有的住屋內蜘蛛網懸置多處，呈多日未清除狀；多數地方的“公用地”往往垃圾較多而無人清理，形成“集體行動的困境”[8]。農民的衛生習慣有待改善，農村衛生狀況令人憂慮。不良的衛生習慣和糟糕的衛生環境是影響農民健康的重要因素。 

　　4．鄉鎮醫療機構狀況 

　　本調查採用實地觀察法和問詢調查法。因時間所限，筆者初步考察了兩個地方的鄉鎮醫院（或衛生院），一個是湘北的H衛生院，一個是湘南的B鎮醫院。 

　　（1）鄉鎮醫院（衛生院）設備簡陋，國家投入過少。2000年H鄉衛生院由縣衛生局撥付的款項為220萬元，B鎮醫院由市衛生局撥給的僅為180萬元，此款項僅能添置一些醫療用品。實際上，款額較大的醫療設備無法購置，只能添置常用的一些醫療用品。即便有較好的醫療設備，其利用程度也不高。隨着醫療衛生費用的上漲，醫療服務的需求明顯受到抑制，鄉鎮醫院的效益呈下滑趨勢，B鎮醫院曾有相當長一段時間連工資都發不出。 

　　（2）鄉鎮醫院醫護人員職業素質比較低下。在H鄉衛生院的25名醫護人員中，僅有3人為大專畢業生，還有2人通過參加自學考試而獲取大專學歷，16人為衛校畢業（9人畢業於縣衛校，7人畢業於市衛校），其餘4人為村赤腳醫生（70年代末80年代初抽調至鄉衛生院）。B鎮情況也極其類似，該鎮衛生院的32名醫護人員中，僅有5人為大專畢業生，還有23人為中專學歷，其他4人未受過醫科教育。鄉鎮醫院中，許多人削尖腦袋找關係“走後門”，想方設法調往縣城，而大學畢業生又不願意來鄉鎮醫院工作，於是出現了巨大的人才“真空”。 

　　（3）醫院醫務人員的平均工作負荷低，一年中的主要工作恐怕就是計劃生育。在B鎮，產婦基本上不到衛生院的婦產科生產，一般由村中的“接生婆” 

　　接生（在C村“接生婆”的接生費以前是5元，現在是50元，“接生婆”的方法落後，既不安全，也不衛生）。國家要求衛生院免費承擔防疫工作，但醫務人員不太願意接受，政府規定的卡介苗、麻疹疫苗、白百破疫苗及糖丸[9]的防疫工作不能全面而又及時地完成，至於今年新增加的乙肝疫苗接種免疫還未啟動。H鄉地處湖區，血吸蟲病的防治工作卻越來越弱。 

　　在考察過程中，個別醫護人員還講述了使用過期藥品的事實：鄉鎮醫院以20到30%的折扣價購買城市醫院即將到期的過剩藥品，當作“好藥”以原價提供給將要“消費”的農民，儘管此時藥品已過期失效。 

　　此外，由於醫務人員醫療技術差、職業態度欠佳、醫德方面存在某些問題，醫療糾紛事件不斷增多，在H鄉發生了4起，在B鎮發生6起。最為嚴重的一次是因手術原因導致患者死亡，結果死者家屬糾集鄉鄰衝擊醫院，那段時間醫務人員惶惶不可終日。 

　　類似現象在全國其它農村也存在，如湖北陽新縣出現了防疫針感染乙肝事件，湖南、重慶發生了病人為報復而謀害醫生的事件，以及濫用抗生素的現象[10]等。鄉鎮醫療機構的諸多不良狀況使得農民看病的門檻增高、成本增加，而治療效果卻不佳，造成了農民“看病難”、“病難看”的現象。 

　　5．農民醫療狀況 

　　在筆者調查的農村中流傳着“三怕”，即“一怕天，二怕病，三怕官”。“怕天”是因為旱澇是農業生產的最大天敵；“怕官”是因為農民負擔過重，鄉村幹部挨戶登門收取上繳提留等各種費用，往往令農民防不勝防，據一村幹部反映，一年最多時向農民索取13項規費；“怕病”是因為疾病是身體健康的可怖兇手，甚至可能奪命，當為“三怕”中最怕的對象。 

　　我從農民的口述中了解到若幹事實，這裡選取3個典型事例： 

　　（1）42歲農民李社成因建房從屋頂摔下致殘，僅靠從親戚朋友那兒借錢“小打小敲”療傷，原先所建房屋已賣，所得錢款也湊不齊昂貴的醫藥費，只能“做一天和尚撞一天鐘”，抱着“等死”的心態面對人生。妻子整日面容憔悴，以淚洗面，兩個上學的兒女無力上學只能輟學在家。 

　　（2）家住離鄉鎮20公里的土旯坳村民梁鳳英凌晨1點突發急病，因村中赤腳醫生已舉家遷往縣城，不得已丈夫跑到4里地外敲了半天司機的門，租了一台手扶拖拉機送妻子就醫。凌晨3點梁鳳英在趕往鄉鎮衛生院的崎嶇山路中口吐白沫死於顛簸的拖拉機車斗里。家中留下一個10歲的女兒、年邁的公婆和相守相依多年的丈夫，一句叮囑都沒有就直赴黃泉而去。 

　　（3）農民王二喜與妻周春妹於1993年結婚，1995年育子王金貴，次年夫婦倆響應國家的計劃生育政策，周春妹主動申請結紮並領取了獨生子女證。但2001年3月兒子王金貴犯病，因村中行醫不到3年的個體醫生王衛國（據說在縣衛生局有後台辦理了行醫資格證，僅參加過短期醫療培訓）指示超量服用過期藥物，6歲的王金貴突然夭折。痛不欲生的夫婦倆糾集鄉鄰親朋多次衝擊王衛國家，王衛國目前已經伏法。 

　　從上述3例可以看出，農民的病與貧、農村交通工具的落後、庸醫誤診以及農村醫療保障制度的缺陷，導致欠發達地區的農民“看不起病”、“看不了病”、“看不好病”。結果許多農民只能在“上天保佑、神靈恩賜”、“靠天吃飯、靠運保身”的心態下相信“巫醫”和“神算”，封建迷信愈演愈烈。常寧縣就有相當數量的農民為治癒疾病、祈求平安到鄰近的耒陽市三元寺、衡山南嶽大廟和祝融寺燒香拜佛，祈求安身立命，科學的預防和治療似乎離他們愈來愈遠了。 

　　目前，中國城鄉間醫療資源分布不公的現象隨着貧富分化進一步惡化，政府的衛生經費投入明顯的不公平。1998年全國衛生總費用為3,776億元，但占全國70%的農村人口所使用的還不到其中的25%。其中政府的衛生經費投入表現出嚴重的城市偏向。1998年政府的衛生經費投入共587億元，其中投入農村地區的是92.5億元，僅占16%[11]。在世界衛生組織對191個國家的醫療制度指標評價中，中國在醫療費用負擔的公平性方面名列倒數第四[12]。同時，醫療保險制度的成本效益較差。20世紀90年代中期，中國的衛生總費用占GDP的4%左右，只復蓋了20%的人口，而英國卻用相當於GDP的5.8%的衛生總費用實現了全民免費醫療。 

　　在農村醫療衛生方面，中國存在明顯的制度缺位或制度供給不足：政府對農村基層公共衛生支出的投資很少或者不到位；農民得不到醫療衛生等有關健康的知識傳播方面的服務，疾病的預防與免疫缺乏支持體系；鄉村個體醫生的業務管理和教育培訓機制不健全；藥價高、質量低、超期限等基層醫藥管理漏洞普遍存在，衛生行政部門缺乏對藥品生產、銷售、定價的管理與監督；合作醫療基金統籌與不同形式的商業醫療保險等農村醫療衛生保障體制尚未建立。 

　　二、重建農村醫療衛生制度的政策構想 

　　農民病了誰來管？由於農村至今仍是高度分散且剩餘太少的傳統小農經濟，廣大欠發達地區農民處於貧困且病困的無助狀態，也由於醫療服務供給的特殊性，因此需要適當的政府干預來確保醫療衛生服務資源的充分供給和利用的社會公平性。政府的主要職能“不是辦醫院，而是保護消費者”，因為“在實際操作中，通過對服務進行再分配（例如，醫療服務）比通過對收入再分配更容易達到增進公平的目的”[13]。農村地區的醫療保健問題在很大程度上類似於許多發展中國家所面臨的問題，即如何解決醫療服務資源不足，建立有效的初級醫療衛生網絡，向廣大居民提供最基本的公共衛生和醫療服務[14]。具體來說，農村醫療衛生制度的建構應當包括以下幾個方面內容： 

　　第一，開展農村健康知識普及教育。良好的健康知識普及教育能起到事先預防的作用，也幫助農民了解如何有效地利用醫療服務，比如傳染病的控制、疾病的預防、適當的飲食與營養保障、不良的健康習慣與行為（如吸煙等）的克服、良好的環境衛生保持等。健康教育可以通過黑板報、宣傳手冊、廣播電視、公益廣告、人員宣講等形式，也可以通過正規的學校教育去普及。目前教育系統的“素質教育”在相當大的程度上步入了誤區，在“出人才”的壓力下，許多學校不懈地追求升學率，“素質教育”停留於表面化、形式化階段，對學生身心健康的發展並無實質性的推動。健康教育應該是學校教育的主要方面，也是素質教育的主要內容。因此，應該在農村中小學教育中加強這方面的課程建設，小學階段宜開設《健康常識》，初中階段宜開設《生理衛生》，高中階段宜開設《心理衛生》，從而通過教育幫助農村居民形成良好的衛生習慣，培育健康的生理和心理，具備健康衛生的常識和一般生命護理知識。 

　　第二，推行免費的預防性服務。目前各級醫院竟相從事能增加收入的治療性服務，忽視了沒有收入的預防性服務，基層醫療機構的預防服務功能日益萎縮。這種“重利輕義”的服務傾向，加上缺乏規範化的公眾監督和管理，導致群眾的滿意度極低。防疫是“純福利事業”，“全國醫療改革會議”已明確規定這一塊的經費由政府全包。防疫分為“計劃內免疫”和“計劃外免疫”兩種，“計劃外免疫”是根據當地流行病特點所進行的免疫，包括注射乙腦、流腦疫苗等；而“計劃內”的卡介苗、麻疹疫苗、白百破疫苗、乙腦疫苗及糖丸的注射或分發都是免費的，相應的裝備（針頭、針管、消毒鍋等）也是免費配備的。必須完成政府規定的7歲以下兒童的基礎免疫，而且費用全免。因此，在增加國家免疫資金的同時，要取消一些衛生防疫部門的各種變相收費項目，禁止各級衛生部門提取折扣或把醫務人員的工資攤到接種對象身上。應當要求防疫人員經常深入農村調查疫情和宣傳衛生知識。衛生行政部門要定期進行檢查，強化社會監督。此外，要加強對諸如結核病、乙肝、性病等傳染病的預防和治療，必要時政府應該向傳染病專門治療機構（如結核病醫院、性病診所）發放專項補貼。據統計，目前中國的肺結核患者達6百萬，每年死於肺結核病的人數為25萬，是世界上第二大肺結核患者國，這不能不引起我們對肺結核等傳染病預防和治療的重視。 

　　第三，實行大病或重病保險。在美國曾就如何實施國民健康保險計劃有過很大的爭論，涉及到如何籌集資金、如何實施、如何利用融資體制推行醫療機構和服務體系的改革等。相當多的健康經濟學家，包括哈佛大學教授馬丁·費爾德斯坦在內，都認為對大災和重病進行醫療保險是合適的選擇。其“根本原因在於保險降低了醫療服務的實際價格，從而促使消費者購買比由他們自己承擔全部費時更多的服務”，但承擔範圍只限於“大災”或“重病”。費爾德斯坦指出，承保範圍越大，全社會“過度消耗”的醫療服務所造成的“福利損失”也就越大，因為醫療服務的過度消耗會減少其他商品和服務的消費，而後者的邊際效用遠勝於前者[15]。目前，中國一些農村地區已經開始大病醫療保險試點[16]。筆者認為，推行農民大病醫療保險要考慮幾個問題：一是設置最低起投線，但要求實行普遍性的、強制性的推行，阻止任何個人的“搭便車”行為；二是根據地區和個體經濟發展水平與收入的差異以及不同人的服務需求設置若干險種和賠付上限；三是在設定起保線與限定額的同時確定大病的類型與範圍。 

　　第四，籌建慈善基金並啟動非盈利部門。非盈利部門（Nonprofit 

　　Sector）發端於美國，是美國社會中那些既非政府也非商業性的機構與組織的總稱，它也是被稱為第三套系統、獨立系統、慈善事業、志願者系統或社會系統等。其他國家把這種機構稱為非政府組織（Non-Governmental 

　　Organizations）。在美國非盈利體系依據稅收主要分為4類：慈善機構、社會福利機構、行業協會和基金會。其中基金會又可分為私人基金、企業基金、運作基金與社區基金4類。美國的非盈利體系每年接受捐贈超過6,700億美元，高於巴西、俄羅斯、澳大利亞等國的國內生產總值。不少美國人認為，假如沒有政府，他們照樣活得好，但如果沒有非盈利機構，美國就完了。他們把非盈利體系和憲法看成是支撐美國的兩個車輪。非盈利體系的角色是多重的，如推動和平、綠色環保、自然災害救助、公益事業等，但它們的主要功能首先是保護弱勢群體，非盈利機構每年花在窮人身上的資金高達十幾億。在美國歷史上，最值得非盈利體系自豪的貢獻是消除了曾肆虐美國大陸的黃熱病，研究出了小兒麻痹症疫苗，構建了幾乎無所不包的、全國性的911電話求救系統。 

　　非盈利體系要求管理人員誠實正直、有社會責任感，嚴格按所屬機構的宗旨和程序行事。為了防止欺詐和貪汙，非盈利體系建立了一套有6個層次的、自我約束的監督機制[17]，其中監督人制度是指美國國家慈善信息局、慈善顧問服務機構和美國慈善協會等機構，雖然它們本身也是非盈利機構，但只擔任監督人的角色。中國應該借鑑美國非盈利體系的經驗和做法，應該由社會而不是政府籌集公共基金，為農村醫療衛生事業建設增開融資渠道。避免象“希望工程”那樣出現管理失責和監督虛設的問題，能真正做到善款善用，保證讓善款“裝在玻璃做的口袋裡”，實現善款運行全過程公開，以便全社會共同監督。 

　　第五，建立農村急救反應系統。廣大農村地區由於經濟落後，公共設施建設一直停滯不前，公路、交通用車、通訊等設施較為缺乏。因此，國家應該適當考慮撥付專款給一些欠發達地區的鄉鎮醫療機構，用於購買救護用車，並建立農村的“流動120體系”。救護用車農忙時奔赴田間地頭，以防止農民勞動時發生急病，解決農民就地看病的問題。從湖南省來看，不少農村欠發達地區的一些村基本上有幾台程控電話，通訊線路已架設到相當多的地方，但郵電部門應安裝公用IC電話，這也是通訊服務的社會公平性的要求。只有村旁路邊有了公用電話，“急救120系統”才有用武之地。 

　　作為社會公益事業的組成部份，急救工作，尤其是院外急救，應該體現政府行為。各級政府要從滿足民眾和社會需要出發，將急救醫療納入衛生事業發展的整體規劃，重點支持。急救醫療機構作為事業單位，其經費應由政府財政保證，滿足其正常運行的基本要求，以解除急救人員的後顧之憂。意大利都靈市急救中心主任Visett.E教授認為，建立起正確有效的急救反應系統是一個社會文明的重要標誌。無論是在發展中國家，還是在發達國家，都不應迴避建立社會組織來保障公民生命安全的體系，一視同仁地為公民提供預防和醫療服務。急救醫療體系應遵循的原則是，有益健康、有益自主、有益正確利用此體系[18]。據了解，在國外，尤其是發達國家，在急救方面已普遍立法。美國、日本的急救醫學起步遲於西歐，但發展較快，尤其是20世紀70年代後，他們的急救醫療體系已比較完善，並制定了“急救醫療法”。美國於1973年頒布“急診療法”，並宣布“911”為專門的急救電話。中國的當務之急是儘快出台《中華人民共和國急救醫療法》，為急救醫學事業發展提供法律保障[19]。農村急救醫療系統的建立以及急救醫療立法能為廣大農民解除“看不了病”的困難。 

　　第六，鼓勵不同所有制形式的醫療機構參與農村醫療衛生事業建設。“健康經濟學給出三個‘產出’指標：醫療技術、公眾健康水平和醫療享有權。此外，我們在考慮其中任何一個指標時，都必須從稀缺資源配置的公平性和有效性出發”[20]。在中國由於公共醫療服務機構以壟斷形式運作，往往漠視病人的要求和需要，只能提供低質量與低效率的服務。不同所有制形式醫療機構的參與能克服這種局面，增強競爭與活力，提高服務質量和服務態度，也有利於降低醫療服務收費價格，使目前醫療服務需求被抑制而醫療服務能力相對過剩的局面得以改觀，從而促進醫療資源配置的公平性和有效性。 

　　現在醫療服務的供給方缺少內在的成本制約機制和激勵機制，醫療費用上漲的趨勢尚未得有效遏制。據衛生部門統計，2000年縣及縣以上綜合醫院次均門診費用為79元，次均住院費用為2,891元，分別比1999年的不足70元和大約2,600元上升了10%以上。同時藥費占醫療費用的比重仍然居高不下，2000年藥費平均占門診費的62.1%，占住院費的49.2%，大大高於發達國家5%到20%以及發展中國家15%到40%的平均水平[21]。在20世紀60到70年代，美國政府曾試圖管理醫療服務並壓低醫生和醫院的收費，取得了一定成就但效果並不太好，於是開始推行醫療社會化。“實行醫療社會化的論據主要有兩個：一，大多數美國人負擔不起醫藥費；二，醫療社會化將在某種程度上降低醫藥費用。[22]”“醫療社會化”除了鼓勵國民健康保險的措施之外，還有一個重要措施就是放鬆對私人醫院和私人療養所的管理規制。當然，對目前的中國而言，大規模地放鬆規制既無好處也不現實，只能選擇一條合理路徑──允許不同所有制醫療機構的有限介入。 

　　第七，加強對鄉村醫生的業務管理和基層醫藥管理。政府要加強鄉村醫生的定期培訓和定期考核制度，提高鄉村醫生的診斷技術和用藥技術，改善他們的業務素質和職業技能。鄉村醫生是原先“赤腳醫生”衣缽的延續，但其業務範圍已不再局限於簡單的傷口包紮、吃藥打針之類事務。今天的鄉村醫生應該是“全能型”醫生，能對醫藥知識有比較全面的初步了解，但現狀是鄉村醫生的業務素質和職業技能普遍很低，不能很好地解決農民就地看病、有效用藥和簡單醫療的問題，因此強化鄉村醫生的業務管理很有必要。同時，醫藥管理部門也要加強基層醫藥管理，強化對藥品生產、銷售、定價的管理與監督。在城市嚴厲打擊“假冒偽劣”、實行“3.15”舉報監督的今天，相當多的粗製濫造、偽劣低質商品大量湧向農村，使農民花錢受罪、苦不堪言，藥品市場也不例外。因此，醫藥管理除了要控製藥價外，還要打擊銷售質量低劣、過期失效藥品的經銷單位和個人，真正使患病農民安全用藥、保護身體。 

　　結語 

　　在當前的社會轉型過程中，重新採用過去的“赤腳醫生”與“合作醫療制度”顯然是不可能的。但政府在建構新的醫療衛生制度時可以從“赤腳醫生”制度當中借鑑一些經驗：如增加政府對農村基層公共衛生的支出；在基層通過加強農民疾病預防和免疫、健康衛生教育等低成本的途徑降低疾病的發生率，從而降低整個農村的醫藥費用；擴大合作醫療基金統籌面，加強基金管理；針對農民最難以承受的藥品價格和意見最大的藥品質量問題，政府應加強對藥品生產、銷售、定價的監督等。 

　　制度供給不足和公平理念缺失，是目前中國農村健康事業建設面臨的主要問題。政府部門的政策規劃不能一切都圍繞“以經濟建設為中心”的效率目標，而應該從具體的事務管理當中超脫出來，致力於全社會的資源分配和公共服務建設。健康政策的制定應該反映公眾意願和公共利益，體現公正、公平和安全的理念。同時，健康政策的構建要考慮到許多相關因素，諸如健康與經濟、健康與教育、健康與營養、健康與預防、健康與環境、健康與醫療、健康與保險、健康與管理等。要考慮到這些因素對健康的促進作用、對貧困者的重要意義，以及提供服務的最佳途徑。“在尋找這些問題的答案時，我們既不能盲目樂觀，把現實拋諸腦後，也不能消極悲觀，無視建立一個更高效、公平的社會的可能性。[23]” 

中國農村養老的現狀與對策
 
　　──浙江省金華市九龍村調查 

　　賴靜萍 

　　南京大學政治與行政管理學系研究生

　養老、愛老、敬老是中華民族的傳統美德。老人，特別是農村的老人，辛勤勞作一生後本應與滿堂子孫共享天倫之樂，安度晚年。然而，現實中很多農村老年人的基本生活並未得到充分保障。隨着中國經濟發展和各項改革的深入，以及人口老齡化趨勢的出現，農村養老問題成為本世紀中國的一項戰略難題。本文以浙江省金華市九龍村為個案，對該村經濟發展狀況及與之相適應的養老方式做了較細緻的制度性分析，並據此提出對農村養老問題的一些對策。 

　　一、九龍村及其養老方式的嬗變 

　　九龍村位於浙江省金華市雙龍風景區西面約1公里處，全村共有627人，其中老人154人，占總人口的24.6％[1]。九龍村三面環山，且都是富含石灰岩的礦山，憑藉這一資源優勢，九龍人開發了西山，並通過村里60多輛私人載貨汽車[2]將石灰石運往各地。據第二村委會的幹部說，上世紀90年代，礦山每年可產出並出售140萬到150萬噸石灰石。除礦石開採出售所獲收益外，水泥廠的利潤也是村集體資金的一個重要來源。1979年村里集資創辦了水泥廠，其規模從年產1萬噸擴大到年產10到11萬噸，獲得比較可觀的收益。礦山和水泥廠的經營權曾幾經變化。水泥廠在1992年以招標投保方式承包出去，按合同規定，村集體可獲水泥廠當年利潤的60％。2000年，水泥廠以1,430萬元人民幣徹底被私人收購，由村辦企業變為私營企業。而礦山的開採也於1998年被私人承包，每年上交集體約100萬元。2002年浙江尖峰集團在礦山開採權競標中獲勝，由其承包5年，每年向村里繳納390萬元左右的承包費。 

　　在經濟較發達的農村地區，村委會有可能為老人提供一定的資助，如果有條件設立敬老院，還可吸納一部分喪失勞動能力的孤寡老人；而在經濟欠發達地區，村委會沒有資助能力，家庭養老仍是最主要的養老方式。 

　　在1979年九龍村創辦水泥廠以前，與其他許多農村地區一樣，老人主要依靠自身及子女供養保障老年生活，而水泥廠的創辦改變了這種局面，該村養老方式的嬗變與村裡的經濟發展情況是對應的。由於該村村辦企業比較發達，村集體的經濟實力較強，從1980年開始，村集體規定戶籍在九龍村的55歲以上女性和60歲以上男性每月可分別領到8元和10元的養老金。之後養老金逐年增加，到2000年7月增長到女性140元、男性150元。雖然2000年水泥廠轉為私有，2002年礦山也承包出去，但依靠水泥廠所有權轉讓金和礦山承包費，養老金仍有增加，到2004年1月達到女性180元、男性190元。從2003年開始的5年內，村集體從礦山承包費中拿出一部份，每年給每位有九龍村戶籍的村民發3千元，這無疑使老年人的年收入又增加不少。 

　　村集體不僅給老人以物質上的支持，還給他們以精神上的慰藉。從1995年開始，村里規定，在“退休”[3]後的3年中可參加村集體一年一度組織的旅遊，旅遊費用一律由集體承擔。村里還專門新造了一套房子作為老年活動中心，並添置了電視機、象棋、圍棋、撲克、熱水壺等用品，使老人們有了一個家庭以外的精神寄託場所。年底村里還給老人發一些年貨，如瓜子、食油、各種水果等。 

　　除了集體給老人一些資助外，家庭養老仍相當重要。但據筆者調查，家庭養老因年齡不同而有所區別。一般地，70歲以下且身體健康的老人主要還是依靠自己的勞動，而70歲以上的以及傷病纏身或喪失勞動能力的老人對子女的依賴性較強。九龍村的勞動力除一部份長期在外工作，剩下的或在廠礦工作，或從事運輸，村裡的土地閒置。於是一些退休老人在健康狀況允許的情況下到地里種些青菜、蘿蔔、玉米、番薯等農作物，另一些則去企業里干一些強度較小的活。絕大多數老人都有或多或少的積蓄，即使子女沒給他們生活費，也照樣能生活下去，而且手頭還算寬裕。因此，在筆者調查的幾位老人中，70歲以下的老人基本上不要子女給他們的生活費，反而經常給孫子孫女一些零花錢。另外，老人與其子女之間經常是一種互惠關係，子女提供物質和生活上的幫助，老人則幫助子女照顧孩子和料理家務。在九龍村，子女基本上都能履行贍養義務，對父母不管不顧、不盡孝道的情況很少。 

　　二、九龍村現行養老方式存在的隱患 

　　從以上調查情況看，九龍村老人的生活狀況即使說不上富足，至少也稱得上“小康”。老人的生活條件能否繼續保持下去並進一步提高呢？今後老人是否還能享受到這一代老人的待遇呢？提出這樣的問題並非杞人憂天，九龍村這種養老方式確實存在隱患。 

　　先從集體補助來說，過去村集體之所以能給老人發一定數量的養老金，主要是因為有水泥廠和礦山上交的收入作靠山。自從水泥廠轉為私有，礦山開採也被承包後，村集體的經濟來源少了，經濟實力已開始下降。與此同時，養老金發放人數卻日益增加。目前在水泥廠和礦山工作的職工很大一部份已有40到50歲，也就是說再過10年左右他們也將成為老人，需要從村集體領取養老金。目前九龍村老人已占總人口的24.6％，其中60歲以上的人口占18.5％，按照國際標準九龍村已屬“老年型地區”[4]。現代人的壽命普遍延長，可想而知，10年以後老人所占比重只增不減，那時老人與養老金之間“僧多粥少”的局面勢必愈演愈烈。 

　　再從家庭養老來看，隨着農村經濟體制改革的深入、商品經濟的發展以及經濟結構、產業結構、勞動力結構與人口結構的變化，這種養老方式也遇到了越來越嚴重的困難和挑戰。 

　　首先，子女轉向非農就業，其收入受市場變化影響可能波動，老年人的供養來源可能不穩定。改革以來九龍村村民逐步脫離土地的束縛，青壯年勞動力大量進入商品生產的各個領域，由過去單一的“種田人”角色向從事各行各業生產經營的多角色過渡。據第二村委會統計，目前全村的勞動力30％在水泥廠或礦山工作，20％從事貨物運輸，30％長期在外投資辦廠或從事技術工作，另有20％是婦女的一部份，她們或從事一些小經營，或在家當家庭主婦，幾乎沒有人專門從事農業生產。村里種植用地只有老人們在侍弄，種些家常菜，糧食則是從糧店裡買。這種狀況改變了以往老年人供養以實物支付（主要是糧食等）為主的傳統方式，子女對老年人的供養主要表現為貨幣支出。這樣老年人的經濟供養來源對市場的依賴性加大，老年人供養狀況直接受子女貨幣收入的影響，缺乏穩定性並隱藏着風險。 

　　其次，隨着城市和沿海地區經濟的發展以及中國西部地區的開發，九龍村大約有30％的居民長期在外工作，其中有一大部份集中在西部地區投資辦廠或從事技術工作。這些人長年在外務工經商，勢必影響對老人的供養。 

　　再次，隨着計劃生育政策的實施和生育觀念的改變，只有一個孩子的家庭在九龍村越來越多。伴隨着人口老齡化進程，“四、二、一”結構的家族模式開始形成。若仍然按照傳統的家庭養老方式瞻養老人，那麼一對年輕夫婦將要贍養4位老人並撫養1到2個子女，這無疑加重了年輕一代的經濟負擔和精神壓力，不但養老待遇難以提高，而且影響家庭的和睦穩定甚至農村經濟和社會的正常發展。 

　　最後，報紙、雜誌、廣播、電視、網絡等現代傳播媒體的普及，使九龍村民的價值觀念發生了變化，越來越多的中年人和青年人希望農村也能夠實行社會化養老，以減輕家庭養老的重負，並且自己也在為今後的養老早作打算。同時老年人的獨立意識也在增強，村里許多老年人都儘量避免依附年輕人來養老。 

　　三、當前農村養老保險的制度安排及其缺失 

　　村集體養老和家庭養老方式都受到如此嚴峻的挑戰，那麼，當白髮浪潮席捲農村時，養老問題該如何解決呢？也許有人會回答：政府不是在上世紀90年代初推出了一項農村社會養老保險制度嗎？的確，1992年民政部公布了《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，在全國正式推行農村社會養老保險制度，該方案採取儲蓄積累的方式，為農民建立個人帳戶，以個人交費為主，集體交費為輔，國家予以政策扶持，將個人和集體繳納的保險費記入個人名下，到了退休年齡後根據個人帳戶的積累額計算發放養老金。這項制度對解決某些地區因人口老齡化給家庭養老帶來的衝擊以及提高老年人生活質量有積極效果。 

　　首先，農村社會養老保險制度堅持個人帳戶積累模式，具有很高的透明度。每人自己有獨立的帳戶，個人積累基金全部進入個人帳戶，與他人不發生任何轉移關係。資金在戶口遷移等情況下可以退保或轉保，這有利於保證農民參加社會養老保險制度的自主性，也有利於該制度運行的靈活性。 

　　第二，實行農村養老保險制度可以引導農民合理消費，杜絕鋪張浪費，有效轉移農村閒散資金。改革開放以來，農民收入逐漸提高，有些地方的農民有了餘款後就建墳、修廟、婚喪嫁娶大操大辦。通過農村養老保險制度，可以將這些不合理消費轉移到社會保險上來，為農民養老未雨綢繆。 

　　第三，推行農村養老保險制度為農民提供了一種現代的收入保障手段，為渡過即將到來的人口老齡高峰做好準備。據專家預測，本世紀30至40年代是中國人口老齡化的高峰時期，原因是上世紀60年代中期人口生育高峰時出生的人相繼達到60歲及以上年齡。在當前人口老齡化程度還不算太高的時候，中青年人應當積累一些資金，當他們進入老年時就可以減輕其下一代撫養老人的壓力，保障自己的老年生活。 

　　第四，建立農村社會養老保險制度，將改變農村社會代際交換的形式，從而影響人們的家庭觀念和生育意願。傳統農村家庭養老方式是“反哺式”，即晚輩成年後撫養父輩，這種“反哺式”養老方式使得農民刻意追求子女數量，家庭關係也很緊密，與這種養老方式相對應的是低下的生產力水平。引入社會養老保險制度後，農民對子女的依賴性下降，對子女數量的追求欲望也就減弱了，從而更有利於計劃生育政策的執行。 

　　基於此，國家開始在農村地區大力推行養老保險制度。九龍村所在的羅店鎮政府於1993年開展農村養老保險工作，最初實行的是以一個行政村為單位進行的集體保險。1998年開始正式實行民政部公布的個人帳戶積累模式的養老保險制度。羅店鎮政府為完成上級政府下達的指標，要求其下轄各行政村積極宣傳這一制度，鼓勵村民投保，並分配了一定任務指標，由各村的會計、出納代辦，收取保費。 

　　九龍村村委會積極落實了這一任務。這一方面是為了完成鎮政府下達的指標，另一方面也因為認識到這是今後養老方式的一種方向。村民在自己年輕有勞動能力的時候投一份養老報險，實際上爭得了養老的自主權。在喪失勞動能力時，如果子女能履行贍養義務，養老保險會使自己的生活更加寬裕；當家庭保障不充分時，養老保險可以提供另一經濟補償；當家庭保障功能失效時，養老保障可以提供生活所必須的費用，使村民老有所依而安度晚年。1998年九龍村委制定了“九龍村農村社會養老保險若干規定”（下稱“規定”），其主要內容是，50歲以下戶籍關係在九龍村的全體村民都可參加養老保險，集體按參保村民的年齡檔次進行相應補貼，18到25歲的村民每人每年投保金額150元，年齡每增加5歲，投保額提高50元，村集體按個人投保數補貼相同數額。 

　　1998年是“規定”實行的第一年，鎮政府督促有力，村民的好奇心和新鮮感都比較強，加上村集體經濟實力比較雄厚，能按照“規定”作足額補貼，所以當年收取養老保險金30多萬元。但從第二年開始情況便急轉而下，1999年到2002年每年收取的養老保險費只有3萬元左右。2003年由於金華市忙於區劃調整等事務，農村社會養老保險工作被擱置，自2004年到目前為止亦未着手恢復這項工作。 

　　九龍村養老保險發展緩慢，甚至出現萎縮是不爭的事實，而這在全國範圍內相當普遍。對於這種局面的出現，與農村社會養老保險制度本身和制度實踐過程中存在的諸多缺失有關。 

　　首先，現行農村社會養老保險制度在實踐中“保富不保貧”，降低了養老保險復蓋率。中國開展農村養老保險的最終目的本來是解決未來農民家庭養老困難問題，但由於採取農民自願加入的原則，即鼓勵具備投保條件的農戶參加社會養老保險，所以實際情況是，目前開展農村養老保險的大多是經濟比較發達的地區，參加養老保險的人也幾乎都是農村的富裕居民，而未來養老將會面臨困難的不發達地區和貧困農村居民卻無力投保，這是農村社會養老保險制度的一個死結。 

　　第二，農村養老保險採取的是完全積累型模式，解決的是“未來老年人”的收入保障問題，對當前的以及即將步入老年的人無能為力。中國目前的完全積累型農村養老保險建立在個人帳戶的基礎上先積累後受益，且積累時間越早獲益越多，短期積累幾乎沒有意義。據估計，若從解決養老問題的實際功能來看，農村養老保險至少要等到20年以後才能產生作用，而近20年內卻無法解決養老問題，這自然限制了養老保險事業的發展。 

　　第三，農村社會養老保險基金管理水平低，管理體制混亂。在中國農村社會養老保險實踐中，由於缺乏專業人才和嚴格的管理制度，加之機構設置不健全，在管理上出現了很多漏洞。比如，大多數地方的養老保險基金由當地民政部門獨立管理，征繳、管理和使用三權集於一身，缺乏有效監督，而地方民政部門又受當地政府管理，所以民政部門或政府擠占、挪用甚至貪汙、揮霍農村養老保險基金的情況時有發生，使農民的養老錢失去保障。 

　　第四，農村社會養老保險工作遠未規範化，立法工作更是嚴重滯後，缺乏具有較強針對性的法規。在基層農村社會養老保險工作中，大部分地方是靠突擊的辦法來收繳保險費，未做到制度化與規範化。許多地方建立的農村社會養老保險制度是在上級領導指示下一哄而上的結果。一些地方政府規定，凡要求縣改市、鄉改鎮，要申請扶貧款或參加“雙擁”評比的鄉村，都必須完成社會養老保險的任務。於是基層部門在並無立法的情況下採取行政手段強力推行養老保險，對不參加者給予各種處罰。還有些地方強調村幹部、黨團員起帶頭作用，並要求每人發動一定戶數的農民投保，按戶計酬。這樣發展起來的養老保險一旦風頭過去或者下一任地方官員不重視，自然而然會中途夭折，從而出現大起大落的局面。 

　　第五，農村社會養老保險保障水平低。由於許多農民對養老保險不了解，存在疑慮心理，怕政策變，怕不兌現，怕不合算，因此農民自己投保的保額一般都比較低，這樣農民老年時得到的保險金十分有限，有些甚至少到無法滿足農民老年的基本生活需要。比如九龍村2004年有4位村民領取了養老保險金，分別為140元、119元、876.7元、203.1元[5]，平均每個月只有11.67元、9.92 

　　元、73.06元、16.93元，對維持基本生活來說這簡直是杯水車薪。另外，農村養老保險基金只允許存入銀行，部份進入國債市場或交財政預算外轉戶存儲，沒有專門的資金運作機構，運作空間和手段有限，收益率很難得到有效保證，抵禦通貨膨脹的能力弱，這又進一步增加了農民參保的疑慮。 

　　第六，集體經濟薄弱也制約農村養老保險的發展。按照《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》的規定，農村養老保險以個人繳費為主，集體經濟予以適當補助，投保對象平等享受集體補助。但中國許多地方的農村集體經濟力量並不強，對農村養老保險的支持力不從心，並且在許多地區集體經濟補助農村養老保險的對象主要是鄉村幹部，這就造成了鄉村幹部自己參加養老保險的積極性高，而普通農民的積極性降低。在目前主要靠政府行為來推廣農村養老保險制度的情況下，農民缺乏擴大養老保險的熱情，無疑影響這一事業的發展。 

　　四、對中國農村未來養老的幾點思考 

　　通過對九龍村養老現狀及其存在隱患的分析可以看出，無論是家庭養老還是集體補助養老都很難維繫，而社會養老保險由於還不成熟、不完善，也不可能從根本上解決養老問題，因此建立一種“家庭養老、集體補助和社會養老保險相結合”的養老保障模式可能是未來農村養老的一條可選擇途徑。 

　　由於中國現階段的經濟實力尚不足以完全由國家或集體來承擔老年農民的養老保障，因此在相當長的時期內必須穩定傳統的家庭保障機制。《老年人權益保護法》以法律形式把家庭保障機制固定下來，使子女必須履行贍養老年人的義務，為年邁的老人撐起一把“保護傘”。鄉（鎮）、村有關組織應對贍養老人的子女及家庭給予一定的補貼，同時給予精神鼓勵；對不盡贍養義務或歧視、虐待甚至遺棄老人的子女則進行批評、教育，觸犯刑律的要依法追究責任；被子女遺棄的老人應送福利院供養，所需養老費用由鄉（鎮）有關部門通過合法程序採取強制性措施向其子女徵收。 

　　村集體經濟力量的強弱對當地老人生活保障具有重大影響。集體經濟發展好，實力較強，就可以給老人一定的養老補助，從而提高老年人的生活質量，減輕家庭負擔。 

　　健全農村社會養老保險制度是中國農村的大問題，它既不同於國外的養老保險模式、也不同於中國城市職工的社會養老模式，它應是基於中國國情自行摸索出的一條保障之路。首先應當健全農村社會養老保險的基本政策，通過立法形式建立與健全農村社會養老保險制度。其次要完善農村養老保險個人帳戶的補貼制度，有能力補助的鄉村應儘可能採取按人頭補助的辦法，在一定程度上避免“窮者愈窮、富者愈富”，使補貼制度更公平。第三是要堅持因地制宜與自願原則，可適當延長農村社會養老保險的投保年齡，鼓勵低齡老人強化自我保障意識，進一步加強國家對農村社會養老保險工作在政策上的傾斜，使農民能得到更多的實惠等。第四是國家應承擔起農民養老保險基金保值增值的責任，建立相關管理部門，輔以高利率，免徵個人所得稅等政策。只有讓農民從這項制度中真正得到好處，才能保證其健康持續地發展。 

　　此外，促進慈善事業的復興，對其加強規範與管理，將對中國農村養老起到一定的補充保障作用。目前中國慈善公益事業發展相對比較滯後，成立於1994年的中華慈善總會的團體會員到現在只有137家，而美國1998年豁免稅收的慈善公益機構有120萬個。中國絕大多數慈善公益機構是“官辦”的，並不能真正發揮作用，它們動員資源的能力也比較差。1998年美國豁免稅收的慈善公益機構掌握的資金總額為6214億美元，相當於美國國民生產總值的9%，而中國的同一指標不到0.1%[6]。但中國民眾的慈善意識在不斷增強，參與慈善活動的熱情提高，中國政府對慈善事業的法律和政策支持力度也逐步增強。1997年，中國首次規定對提供慈善捐助的企事業單位給予減稅待遇，1999年又以《中華人民共和國公益事業捐贈法》將該政策以法律形式固定。2003年9月有關部門規定：企業、個人等社會力量向慈善機構的捐贈，准予在繳納企業所得稅和個人所得稅前全額扣除[7]。這些法律和政策將為中國慈善事業的發展開闢道路，為中國農村養老提供資金等各種支持。

農民集體上訪中的“選擇性激勵”
 
　　劉偉偉 

　　南開大學政治學系研究生

　　1998年以來，中國農民的維權活動進入了“有組織抗爭”階段，農民集體上訪的規模和組織化水平明顯提高。本文主要分析農民集體上訪中組織者和代表人物與其他追隨者的相互關係。集體上訪遭到打擊時，面臨壓力的主要是組織者而不是追隨者，所以農民在集體上訪的組織過程中，如何有效地運用奧爾森所說的“選擇性激勵”來鼓勵上訪代表，抑制其他人的“搭便車”行為，是農民維權活動成敗的關鍵性因素。本文通過對若干案例的分析，討論這種中國農村集體上訪活動中現實存在的“選擇性激勵”機制的形成和特點，以及集體上訪參與者之間的利益博弈。 

　　一、農民集體上訪及其組織過程中的“選擇性激勵”

　　“上訪”屬於“信訪”的一種。官式的說法是：“信訪，就是公民通過書信、電話或訪問等形式，向黨政機關及其負責人，以及人民團體、新聞媒介反映情況，提出批評、建議、意見、要求和對黨政機關工作人員的違法、失職行為提出控告、檢舉”[1]。從這一定義中可看出，信訪可以說是一種非法治的申訴和救濟方式，是上訪者直接找他可以信任的上級政府申冤訴苦的行為。由於信訪部門不過是國家機關內設立的一個接待部門，本身不是行政機關，更不是司法機關，它自己不能直接依法監督行政或司法部門，而只能將民眾的來信轉給所涉地區的政府部門[2]，因此信訪接待部門不但不能保證民眾上訪中反映的問題得到解決，甚至可能因轉信給地方政府而導致上訪者遭到壓制和打擊報復。儘管如此，許多人在走投無路的情況下，還是不斷地上訪，期盼上級政府過問自己的苦情或直接批示以解決問題。多數上訪是個人上訪，但90年代以來集體上訪出現的頻率越來越高。本文分析的是農民的集體上訪行為。 

　　借鑑李連江、于建嶸等人的觀點，1998年以前，農民的維權活動可被稱為“依法抗爭”，那時農民主要是採取上訪形式，以訴求上級政府的權威來對抗基層幹部的“枉法”行為，希望藉助法律和中央政府的政策來維護其政治權利和經濟利益不受地方政府和地方官員的損害。1998年以後，農民的維權活動進入了“以法抗爭”或稱“有組織抗爭”階段[3]。“農民有組織抗爭，是以具有一定政治信仰的農民利益代言人為領導核心，通過各種方式建立了相對穩定的非正式社會動員和信息交流網絡，以中央或上級政策為依據，以縣鄉兩級政府制定的土政策為抗爭對象，以直接動員農民抵制為手段，以宣示和確立農民合法權益或公民權利為目標的一種政治性抗爭。[4]”“有組織抗爭”反映了農民集體上訪的規模和組織化水平已經提高。 

　　農民們很清楚：“你以個人身份出面，再狠，狠得過政府？你以組織出面，雖然只是個村民小組，但上面也得當回事。再說，他鄉政府巴不得你來亂的，好抓住你的把柄。[5]”所以，在集體上訪中如何把握“踩線不越線”的尺度，既獲得“政治正當性”，不被抓住把柄，又通過集會、靜坐示威等“邊緣政治行為”擴大影響、施加壓力、得到實際利益，這個分寸很不容易把握。 

　　在集體上訪中，儘管上訪行為本身是對政府信任的表現，但這種信任卻首先通過對上訪代表或上訪組織的信任來表達的。而政府則往往認為，上訪代表和上訪組織與自己“爭奪群眾基礎”、“挑戰政府權威”，許多官員們甚至把集體上訪視為被“少數別有用心的人”操縱和利用的“反黨反社會主義活動”。各級政府對集體上訪活動保持高度警惕，隨時準備採取壓制乃至打擊措施。[6] 例如，湖南省H縣曾經以“整頓社會治安”等名義，對“‘減負’上訪代表”採取“集體辦學習班”、“掛牌亮相”、“罰款”、“抄家”、“關押”等措施加以打擊。[7] 上訪代表鄧夫賓的妻子說：“他領導農民減負上訪全是靠家裡的收入，有時還將我養的豬賣掉給他作路費，在經濟上沒有給家裡帶來一點好處。[8]”　

　　在這種情況下，農民集體上訪的組織者和代表人物的產生，以及他們與其他追隨者的關係，就特別值得研究。因為，一旦集體上訪受到打擊，其組織者以及上訪時代表農民出面的人物必然得承擔很大的政治風險。在這樣的壓力下，許多人可能寧願選擇當“追隨者”，若集體上訪成功，他們可以“搭便車”，若集體上訪失敗，則遭到打擊的主要是代表人物（他們往往既是組織者也是上訪代表），而不是追隨者。由此可見，上訪代表與普通村民之間、甚至上訪代表彼此之間，始終存在着利益分歧，在集體上訪的組織過程中，如果農民們不懂得採用機制化的“選擇性激勵”對上訪代表進行實質性保護，而僅僅是對上訪代表表示道義上的支持，則上訪代表的積極性必將嚴重受挫。他們如果放棄上訪，或被“招安”，集體上訪就必然失敗。 

　　奧爾森（Mancur Olson）的《集體行動的邏輯》一書對研究此類問題具有參考意義。他指出：“能有效地代表大量個人的組織的出現需要應用‘獨立的和選擇性的激勵’來抑制搭便車行為。[9]”個人是否自願加入利益群體集團，不僅取決於這些組織提供給所有成員的集體利益，也取決於它們是否以多種利益形式對參加者予以個人化激勵，以及以繳納費用、罰款和其他個人化制裁形式所實施的懲罰。[10] 因為儘管成員們對獲得集團利益有共同興趣，卻都希望別人承擔成本；而且不管他自己是否分擔了成本，一般總能得到集團提供的利益。[11] 所以，“對一個完全依賴於其成員的自願參與和捐款的利益集團來說，這個組織剛開始會有大量的個人參加；並且在最初的幾次集會上會有大量的捐款。隨後，參加者和捐款數量會不斷減少，直至該組織萎縮為只有獻身於‘事業’的活動家組成的‘硬核’，或者完全失敗。字號(3){[12]”除物質上的獎勵和制裁外，“社會制裁和社會獎勵也是‘選擇性激勵’。不服從的人受到排斥，合作的個人被邀請參加特權小集團。[13]”社會地位和社會承認可視為對個人的社會獎勵，社會制裁則可以表現為社會壓力（特別是輿論壓力）、人際關繫緊張、聲望下降等。　

　　二、農民集體上訪中“選擇性激勵”的產生和特點

　　長期以來，中國的民眾養成了一種“順民”的“依賴心理”，總是期待高層或上級領導出面解決自己的問題，或者是有人能站出來替自己伸冤。當集體上訪成為農民群體的一種共同要求時，在上訪代表和普通村民之間就出現了利益博弈。如果村民們只是一味要求上訪代表做“無私奉獻”，集體上訪必然難以為繼。因為上訪代表的“英雄主義”熱情無法長期維持，而且他為了代表村民上訪，可能飽受打擊、負債纍纍，甚至連生存都會成問題。所以在當前中國農民集體上訪的組織過程中，“選擇性激勵”不可或缺。而組織集體上訪活動時“選擇性激勵”的產生也標誌着農民的組織化水平的提升。正如奧爾森所言，一個完全依賴於其成員自願參與和捐款的組織是沒有前途的。農民的集體上訪如果長期處於臨時性的低組織化水平，特別是缺乏有效的“選擇性激勵”，這樣的上訪難以取得預期成效。 

　　筆者挑了4個案例來分析農民集體上訪中“選擇性激勵”的產生和特點。 

　　案例一：應星在《大河移民上訪的故事》一書[14]中提供的關於四川省平縣大河電站沖刷區農民上訪的材料。大河電站建成於1978年，歸地區行署管轄。電站建成後，沖刷和淹沒的土地涉及四個鄉鎮，引起農民持續的聯合上訪，要求補償。1982年以後上訪逐漸升級，組織化水平越來越高。 

　　案例二：于建嶸在“農民有組織抗爭及其政治風險”一文[15]中提供的關於湖南省H縣農民上訪的材料。自1992年起，H縣20多個鄉鎮的一些農民因負擔過重和幹部作風等問題多次上訪縣、市、省和中央，並逐漸形成了一支500多人的“減負”上訪骨幹隊伍，其中被稱為“‘減負’上訪代表”的核心人員有80多人。這些“農民利益代言人”依據中央和省政府的有關政策，組織並帶領農民抵制縣、鄉兩級政府制定的不符合中央政策和國家法律的“土政策”。 

　　案例三：郭正林在“當代中國農民的集體維權行動”一文[16]中提供的關於湖南省李家灣農民上訪的材料。1987年李家灣的部分土地被徵用，鄉政府與村里簽訂了土地款入股合同，將5.6萬元土地徵購款轉移到了鄉政府。鄉政府用從各村籌集的資金建了一棟商業大樓。1991年鄉政府變賣大樓，得款300萬。按合同規定，李家灣村應分得本利10萬元，但鄉政府拒絕履行合同。於是村民開始集體上訪。 

　　案例四：阿古智子在“從‘上訪’的‘曖昧性’看中國農村社會的權力、利益和秩序”一文[17]中提供的關於內蒙古赤石村農民上訪的材料。該村農民不滿的焦點是非法採伐公有林、村幹部挪用公款、稅費徵收不合理、農業承包中的欺詐行為、救濟糧發放不公等。 

　　從以上案例來看，農民們採用的“選擇性激勵”有以下幾種形式。 

　　1. 分攤上訪費用、均分上訪收益　

　　農民的集體上訪肯定需要經費，這主要來自參與者個人自費、自發集資、捐款、村組集體的“小金庫”等等（郭正林，第126頁）。在案例一中，上訪經費“一個來源是上5組的群眾集資，另一個是電石廠（為上訪移民接管）的剩餘資金或物資折價款”（應星，第207頁）。通過長期有組織的集體上訪，移民們終於從政府的數次補償中獲得了幾十萬元。在案例三中，李家灣村民“大家一致同意每個村民分攤25元錢，並在上訪信上一連按下100多個手印”，約定討回被鄉政府占用的10萬多元徵地款後，每家分1,400元（郭正林，第116至118頁）。 

　　2. 獎勵上訪代表　

　　主要的物質獎勵形式是經濟上的補償。如在案例一中，“上訪代表的旅差費實報實銷；上訪代表一切誤工補貼，暫按每天2元補助；召開代表會議，代表每天按1.2元補助；因上訪造成的經濟損失一概予以賠償”（應星，第206頁）。有時這種補償會以幫忙、代工等形式出現。如在案例二中，“在減負上訪代表洪阿斌服刑期間，他的妻女得到了四鄉八鄰的關照。……一次下着大雨，一位與他們家沒有任何親戚關係的農民從十幾公里外的地方趕來幫助他家修理房頂”（于建嶸，第3頁）。 

　　對上訪代表的另一種激勵是社會獎勵，即當地農民對上訪代表的尊重和保護。如在案例一中，移民上訪中流傳着一句話：“帶頭打官司[18]的要整死，廣大的災民要餓死”。也就是說，帶頭“打官司”的若挨了整，群眾的口糧就得不到保證；保護上訪“帶頭人”不受政府的傷害，也就是移民們為自己的實際利益而戰（應星，第409頁）。又如，在案例二中，“減負上訪代表受到了農民普遍尊重。對這一點，‘減負上訪代表’有切身感受。他們都非常肯定地認為，由於參加了減負活動，自己到農民家裡受到了歡迎，政治地位有了明顯的提高……特別是當這些‘減負上訪代表’受到政府有關部門的打擊時，就有許多農民自發地出來保護和幫助他們……事實上，有多起農村群體性事件正是為了保護和營救這些農民利益代言人而發生的”（于建嶸，第2頁）。 

　　3. 對不合作者的懲罰　

　　懲罰措施主要有罰款、群體排斥、輿論壓力等。在案例一中，1990年3月，移民們集體決定到大河電站“鬧飯吃”。“是大河電站占用了我們的土地，我們就找電站要飯去，督促上面來解決……按照每大姓出兩人的標準選出10名代表……向電站要的錢到手之後，每個代表分160元……全鎮村民，凡不去電站吃飯的，每人每天扣5元，不給糧食”（應星，第277頁）。“去了不准中途退出……在事情沒有解決之前，工作組發放的糧食補貼款不能領，誰領了誰就是叛徒。[19]”如果誰敢出面說“帶頭人”的不是或膽敢為工作組說句話，就要遭到與工作組同樣的下場（應星，第410頁）。 

　　三、農民集體上訪參與者當中的利益博弈

　　農民的集體上訪無疑都是為了維護自身權益，而不是出於利他動機。即便有某些上訪代表具有所謂不怕犧牲、不計得失的“英雄主義情結”，但這種情緒的出現本身也社會承認有關，因為在村民中出頭上訪本身就是獲取政治資本和社會資源的一種途徑，上訪代表的社會聲望會得到提高，視野會變得開闊，能力則得到鍛煉。正因為在集體上訪的組織過程中，每個參與者都有自己的“算盤”，都想把自己的利益要求納入集體目標，所以上訪組織者之間、上訪組織者與普通村民之間，儘管在大方向上大家可能一致，但在具體目標、鬥爭策略、利益分配等問題上並非鐵板一塊，參與者之間的利益博弈始終存在，分裂、背叛時有發生。 

　　以案例一的情形為例，大河移民的利益代言人在上訪中就逐漸分化成3股力量。其一以村民組長們為代表，他們所關心的主要是如何為民眾爭取最大的經濟補償，但不同村民組之間在補償的分配上又存在着矛盾。其二是上訪代表，他們是在外面拋頭露面與區、鄉政府對着幹的人，是區、鄉政府處心積慮地打擊報復的對象。因此，他們所關心的主要是如何將貪官拉下馬，以保證自身的安全。他們既反對移民們匆忙分掉補償款，更反對村民組聯辦企業電石廠立即開始生產，因為這就意味着對舊帳的默認，可能導致告區、鄉貪汙的官司被撤銷。其三是區、鄉政府正式任命的電石廠負責人，他們是集體上訪鬥爭果實的合法接收者。區、鄉政府打擊報復的矛頭一般不會指向他們，而電石廠一旦運轉起來，利潤則由他們掌握。告倒了區、鄉政府，與電石廠負責人沒有直接利害關係；但電石廠若不生產，他們就只能守着一堆破銅爛鐵。因此，他們所關心的主要是如何尋求經濟發展和安置勞力，同時鞏固自己的地位。（應星，第145至146頁、第401頁） 

　　這3部分組織者都代表着民眾的一部分利益，同時又有從自己的利益出發的考慮。在這樣的背景下，不僅民眾的這部分利益與那部分利益可能發生衝突，他們的利益與其利益代言人的利益之間也可能發生衝突，而民眾利益代言人之間更可能發生利益衝突。 

　　地方政府往往對上訪代表採取又打又拉的手法，這些做法會導致上訪代表與村民之間的磨擦乃至對立。一種可能的情況是，上訪代表在壓力和誘惑下倒向政府。在案例四中，上訪代表被公安局以“煽動群眾、擾亂社會秩序”等罪名逮捕。地方政府的幹部勸誘上訪代表說：“如果你們停止上訪，我們可以給你們補償金”。在政府的利誘下，原來很活躍的上訪代表（曾因此而被村民選為新的村委會主任）對上訪中要求解決的問題不熱心了，“儼然成了政府那邊的人了”（阿古智子，252至263頁）。 

　　而在案例一中，馴鹿鄉上訪代表謝明全則是被政府收買後又遭到政府的“秋後算帳”。他本來是被民眾推舉出來的上訪代表，上訪前在馴鹿鄉市場管理辦公室當臨時工，那是個有些油水的位置。他一開始參與上訪的組織活動，鄉政府就將他辭退了。但當他組織農民聯合進京上訪後，鄉政府又對他許諾，只要他停止上訪，就讓他復職。於是謝明全答應了。他這個主要的上訪代表被“招安”了，馴鹿鄉的上訪勢頭就被遏制住了。但等上訪的風頭稍一平息，謝明全很快又被鄉政府停職。當他想重新組織上訪時，面臨的已是樹倒猢猻散的局面了。（應星，第199至200頁） 

　　另一種可能的情況是，村民們在政府的壓力下為了保全自己，出賣上訪代表。例如，湖北省咸寧市通山縣大路鄉塘下村的農民們請余蘭芳出頭，為“村小學教學樓建成豆腐渣”、“村財務十幾年不公開”和“稅費改革違背上級政策”等問題，上訪8個多月，余蘭芳自費近3萬元，跑了2萬多公里，找了十幾個部門，受盡白眼和屈辱，沒想到不僅問題解決不了，反倒被判勞教一年半。湖北省通山縣公安局使用了逼供手段，要村民們證明余蘭芳有罪。有村民事後承認：“總共把我關了38個小時，幾班人輪流審問，不讓睡覺，飯也不讓吃飽……我從內心感到害怕了，就按照他們的意思違心地寫了材料……他們說不簽就把你關到牢裡去……大路鄉派出所方揚禮所長握住我的手在每張紙上按了手印……半夜裡，我冷得打顫，用報紙裹在身上取暖，後來寫了保證書才被放出來。[20]”在政府的威逼下，余蘭芳就這樣被村民們出賣了。 

　　在行政複議、行政訴訟[21]和國家賠償等司法救濟制度不能有效保護農民利益的情況下，農民們為了維護自身的權益只有選擇集體上訪。但如果他們在集體上訪中不能有效地組織起來，造成聲勢，獲得“合法性”或“政治正當性”，就很難與政府長久對抗。因此，注意利用“選擇性激勵”，尤其是要給予上訪代表物質獎勵和實質性保護[22]，這是集體上訪得以持續並取得成效的重要前提。“選擇性激勵”的使用關繫到以集體上訪為主要手段的農民集體維權行動的前途，應當引起維權行動者的充分重視。 

2006年

徵地糾紛與農地產權
 
　　──成都平原鄉村案例分析 

　　何景熙

　　四川大學人口研究所

近年來，中國違法違規徵用、占用農民承包土地所引發的土地糾紛案件日漸增多，失地農民上訪、反抗事件也不斷發生。以四川省為例，2003年3月以來，四川省檢查機關立案查處與破壞《土地承包法》有關的貪汙、賄賂、瀆職、侵權的罪犯53人，僅2004年1至10月全省就受理農村土地承包糾紛案件11,664件。被國內媒體稱為“新圈地運動”的“後遺症”已經成為影響鄉村秩序穩定的社會問題。從上述事實中不難看出，中國“三農”問題的焦點已從農民增收轉向農地的征占糾紛。

　　近幾年中央政府不斷出台法律、法規和政策措施，強調穩定農民土地承包製，但為何此類事件不但屢禁不止，反而愈演愈烈？筆者認為，從社會結構演變中不同利益群體為獲取資源而發生利益衝突的角度來分析這一問題，才能得到實質性的解答。鄉村農地作為資源配置權力和利益的基礎，其產權勢必成為難以迴避的話題。

　　一、文獻綜述 

　　關於中國鄉村農地產權問題的爭議，有如下一些主要觀點。

　　溫鐵軍認為，無論解放前或解放后土地所有權與使用權的分離，如土地改革前農村的土地占有權與農民租佃使用權的“兩權分離”，以及80年代農村改革以來的土地村社所有和農民承包使用的“兩權分離”，都不過是在人地關係高度緊張這種內生制約因素下的農村基本制度的表現形式而已。中國目前“城鄉分割對立的結構”也不過是在農村人地關係高度緊張下，在土地分割細碎的、分散的小農經濟條件下，為實現國家工業化的需要而派生出來的結構。因此溫鐵軍反對農地私有化，其理由是土地是農民的社會保障，農地私有化不能解決“市場失靈與政府失靈”的問題。李昌平與溫鐵軍持同樣看法，也反對鄉村土地的私有化。（溫鐵軍，2003；李昌平，2000）

　　秦暉認為，溫鐵軍關於農地是農民的社會保障、因而不能私有化的觀點，在邏輯上完全不能成立。所謂社會保障不能私有化，指的是社會保障的義務不能私有化，國家必須承擔社會保障的義務，必須承擔轉移支付的義務，但享受社會保障的權利從來就是個人的；而現在在土地問題上卻沒有任何國家義務可言，國家既未行使任何轉移支付功能，也不承擔任何保障義務；政府規定土地不能買賣，強迫農民自己種田保障自己，這本身就和取消公費醫療、但強迫人掏錢看病是一樣的。他還認為，溫鐵軍有關農村之所以出問題是因為土地兼併而造反的觀點，是中國歷史上最大的神話。事實上，每次王朝末世的狀態都和現在的情形有些類似，不是農民沒有土地，而是農民不願種地；王朝危機都是農民主動拋荒，離開土地逃離故鄉，而絕對不是農民沒有土地可種而造反。（秦暉，2002）

　　已去世的澳籍華裔教授楊小凱認為，中國“三農”問題的“癥結”是土地制度。在“中國改革面臨的深層問題──關於土地制度改革”一文中楊小凱強調：“中國目前存在的“三農”問題，根本癥結就在於農村土地不屬於農民所有，從心理上，農民不認為自己種的地是自己的，所以沒有長遠投資於土地的打算。”楊小凱認為，土地制度改革是目前中國農村改革必須正視的焦點問題，這是主要矛盾，其它是次要矛盾。（楊小凱，2002）

　　黨國印認為，土地“承包權實質上是對所有權的分割，承包合同越是長期化、固定化，承包權對所有權的分割程度就越高。在中國土地承包權是有價格的，這個價格的存在便證明承包權對所有權的分割作用；承包權對應所有權的價格越高，承包權對所有權的分割程度也就越高。他指出，“只要使用權與所有權發生分離，就有使用權“蠶食”所有權的可能性，甚至使所有權完全喪失”，“承包製也因此包含了蛻變的可能性，其表現是在承包權與所有權關係的人為操作中，弱化承包權，強化所有權（其實質是鄉村權勢階層的所有權），並使土地轉移的過程受到更多的非市場力量的控制。”他還列舉了承包製蛻變的4種具體形式。（黨國印，1998）黨國印強調，承認農民的土地財產權，將提高農民的社會歸屬感，並有利於鄉村社會的穩定。中國大部份農民很窮，如果連一小塊土地的財產權也得不到尊重，農民對這個社會還會有什麼留戀？沒有土地財產權，農民就沒有什麼不能失去的，這個社會還能穩定麼？……農民的土地財產權越是得到尊重，就越有利於農村社會的穩定。（黨國印，1999）但黨國印不主張農村土地的私有化：“如果僅僅考慮新古典主義通常涉及的變量，那麼，將耕地所有權完全劃歸農民無疑會大大提高農業生產效率，並大大促進中國農村進步。但是，在當前中國國情之下，如果推行這一制度，會加強改革反對派的符號資源優勢（這是新古典主義經濟學沒有認真研究過的變量），可能阻礙中國改革。土地私有化還會大大加快普通農民從土地上被拋出的速度，從而引發極嚴重的社會後果。”（黨國印，1998）

　　姚洋則“將農地制度看作是國家和農戶之間博弈的結果”，“國家在農地制度中仍然保留一定的角色，是因為它的利益，如保障充足的糧食供應等，可能因為地權個人化程度的加深而受到損害……，對農地使用和土地流轉限制最多的地區，也是國家糧食採購所依賴的重點產糧區。在與糧食生產無直接關係的領域，如土地的調整，國家對農民的自發選擇給予了高度的忍耐”（姚洋，2000）。姚洋將鄉村農地產權制度選擇與資源的（農民）個體稀缺性、土地租賃市場發育程度聯繫起來並作了理論與實證研究。他用自己構造的“一般均衡模型”對1981年至1993年間4省83個村的土地調整作了經驗研究並證實：當土地非常豐富時，生存不再成為問題，土地調整因此也失去了意義；只有當土地資源適中時，調整土地才對最貧窮的農戶擺脫生存壓力有所幫助，因此才成為集體決策的選擇。姚的模型預測：地權的個人化程度隨農民收入和非農就業機會的增加而提高，因為收入的提高增加了農戶擺脫生存壓力的能力，而非農就業機會的增加降低了農戶對土地的依賴。（姚洋，1999）

　　申靜、王漢生從社會學的角度對四川中部一個村莊集體產權的實證研究表明，鄉村產權關係並非如經濟學者認為的“劃分明確且一經形成便相對穩定的關繫結構”，而是“個體行動者與其所處的社會環境不斷互動的過程”，故鄉村“產權作為行動者基於對經濟品權利的相互認可而形成的行為關係，必然是一個動態的均衡過程。”(申靜、王漢生，2005)

　　二、本文的研究假設 

　　針對上述有關鄉村農地產權制度孰優孰劣的討論與爭議，筆者認為，首先，當前農地資源的稀缺程度對鄉村農地制度安排或者供給具有決定意義，而中國各區域──大到省區、小到村莊──農地資源的稀缺程度是很不相同的，因此沒有必要也不可能實行整齊劃一的制度安排。對於任何一個地區乃至村莊，只要能切實保障憲法賦予農民的權利，使農民滿意從而保障社會秩序的穩定，就是好農地制度安排。其次，很多地方“三農”問題的突出矛盾已由過去農民費稅負擔過重轉向農民承包地被征占後引發的農民與政府的衝突。這類現象的日益普遍化表明，現行農地制度已經不再是單純的經濟問題而是必須高度重視的社會問題。為此應當研究鄉村土地問題，特別是土地與鄉村社會穩定之間的關聯性。再次，鑑於中國各區域鄉村經濟社會發展的巨大差異，因此應該對此問題有多種區域比較模式的實證性研究。

　　筆者以西部發達農業區──成都平原鄉村的農地制度安排與徵地中的社會衝突的關聯性為目的作實證性調查研究。根據已有的相關研究文獻，提出如下需要通過經驗事實加以檢驗的假設：

　　1. 村莊裡資源的稀缺程度與農民失地誘發的社會衝突相關聯；　 

　　2. 制度安排和農民組織化程度決定失地農民與其他利益集團之間的博弈結果，各利益集團之間的博弈結果影響城鄉社會秩序；　 

　　3. 實現公平博弈的制度安排之核心是鄉村農地產權問題。　 

　　三、農地資源減少與村民的態度 

　　素以“沃野千里、天府之土”着稱的成都平原，是中國西部人口稠密的農業發達地區。近年來，這一地區鄉村土地資源銳減乃是不爭的事實。1997年3月至9月，筆者及其課題組在成都市所轄的12縣（市）鄉村地區從事有關勞動力就業問卷式抽樣調查時，平原農村的人均耕地尚有1.03畝/人（何景熙、羅蓉，1999）；而2004年7至8月在成都平原的大龍村（綿陽郊區）、新生村（成都青白江區）和世豐村（成都新都區）做抽樣調查時，卻發現這3個村莊（以下簡稱“三村”）的人均耕地面積已經下降為0.6畝/人。在63個樣本農戶中，與1982年第一次土地承包時相比，土地減少的有43戶，占全部樣本的68.3%；土地沒有變化的為20戶，占31.7%。必須說明的是，上述樣本中，無一農戶的土地面積增加。

　　筆者在調查中發現，“三村”人均耕地減少的主要原因是，人口增加導致人均土地面積減少，再就是建企業、道路和學校征占土地。如世豐村耕地的減少主要緣於修建學校、工廠的徵地（14%）；新生村則因為人口增多（11.6%）以及修建學校、道路（7%）；而大龍村的主要原因是人口增加（25.6%），建企業和修建道路各占徵地的7%。在“三村”中，大龍村人均土地最多（0.85畝），其中30.5%的農戶人均耕地都在1畝以上；而新生村農戶土地最少，人均耕地面積僅為0.4畝，其中最少的一戶人均僅為0.1畝地，人均承包土地面積少於0.5畝的農戶占被調查農戶的71.4%。新生村農戶土地的減少始於1980年代初期起土地被大量徵用，目前全村耕地僅餘570畝，人均只有約4分地。2003年新生村被徵用的土地為160畝，鎮上建中、小學、醫院等都是占該村的耕地。徵地後整個村耕地不得不重新調整，以確保每戶的土地基本均等，村民獲得了一些土地補償費[1]，以及其他補償，如減收水費、農稅等。土地被徵用後部份村民在原日新鎮（2001年撤銷鎮建制，歸併彌目鎮）的周邊建起商鋪，就近經商；但也有部份村民因耕地減少，經濟狀況更差了，這部份村民主要是一些家庭負擔重、無本錢做生意、又不能外出打工的人。

　　通過“三村”調查，筆者還發現，人均耕地面積減少與村勞動力的農業工時呈反向關係，而與非農工時呈正向關係，即人均耕地面積越小，農業工時越少，非農工時則越多。換言之，耕地面積減少導致勞動力在農業上的不充分就業程度增高，從而迫使農民在土地以外尋找就業出路。這是否意味着農民不再依戀土地並自願接受徵地呢？事實並非如此。

　　在“三村”調查中，筆者發現村民對徵地表現出完全不同的幾類態度。在新生村和世豐村，村民對徵地一般持無所謂或反對兩種態度。世豐村的一位婦女說，她並不在乎征多少地，經追問才知道，她的一兒一女都已成家立業，大女兒在成都市有一個家具廠，小兒子在成都市開了一個純淨水店，她和老伴留在村里，每天花一小時打理莊稼，農忙時就請人幫忙。新生村一位中年婦女也持無所謂的態度，因為她的獨生女兒加入了一個歌舞團，在全國巡迴演出，每年寄回家1萬多元錢；這位婦女在村里在開了家縫紉店，老伴又干搬運工，還能兼顧自己田裡的莊稼。用她的話來說，種承包田只是一種責任──不讓土地荒蕪而已。也有不少村民對徵地持反對態度。世豐村的一位婦女對耕地的不斷減少很是擔憂。當她估算今后土地不能養活一家人的時候，激憤地說：“現在和國民黨的時候有什麼區別？”這位女村民不到40歲，僅有小學文化程度，並未經歷過國民黨統治年代，她對國民黨的了解主要來自於共產黨的宣傳教育。新生村另一位年輕婦女對筆者說，由於身體不好，她不能外出打工，只好在家種田；但2003年後她家的土地銳減，以前她一個人忙都忙不過來，而今卻有好多時間閒着無事。她憂心忡忡地說，靠丈夫一個人在外打工的錢怎麼夠家裡的開銷？女兒一天天長大，上大學的學費該到哪裡去找？

　　上述訪談記錄表明，對家境不同的村民來說，承包土地的價值是完全不一樣的。在那些勞力少、體質差、子女教育負擔重或無一技之長的村民家庭里，土地是他們唯一可以指望依賴的生存保障，也就是說，土地對他們的稀缺程度極高，因此他們對家庭承包地日益減少感到揪心，自然對各種形式的徵地流露出不滿乃至抗拒。反之，那些家境很好，特別是家庭成員有技術有能力且已在城市取得穩定的職業和較高收入的村民，對徵地的態度就比較緩和一些。由此可以推斷，農民個人農地資源的稀缺程度越高，對徵地經濟補償的期望值越大，從而與徵地方發生衝突的可能性也就越大。

　　四、農民、鄉村幹部與政府官員三方對徵地的不同看法 

　　多年來，筆者一直從事成都平原鄉村社會調查，在1996年至1997年抽樣調查期間僅記錄到個別鄉村土地被徵用、占用的案例（何景熙，2000：198－214）。2000年以後的調查卻發現，鄉村農地被征占現象已較為普遍，由此引發衝突事件也時有所聞。筆者在調查中發現，徵地已經成為訪談中一個十分敏感的話題，為了獲得真實可靠的資料，調查往往需要依靠相當熟識的人士協助。2004年10月，獲悉C市郊區發生鄉村徵地“風波”後，筆者與調查小組藉助熟人關係，終於獲得了發生在C市郊區鄉村徵地的3個案例的相關資料。應當事人的請求，我們在敘述這些故事時隱去了真實的地點和人名。

　　訪談實錄1：鄉村幹部對徵地的看法

　　時間：2004年10月5日

　　地點：D鎮某某園

　　訪談對象：X村A村民組長H

　　1. 徵地的基本情況　 

　　A村民組共有農戶87戶，村民230人左右。徵地是在1995年左右開始的，最初徵地較少，到2000年11月以後開始大量徵地，當時征了78畝耕地，加上非耕地共計82畝多。目前A村民組剩餘土地不到100畝（含自留地、非耕地等），剩餘土地中只有15畝左右繳納水利費，基本是無田可耕。

　　土地徵用由國土局出面，有一部份是電力局搬遷占用，剩下的賣給了開發商，用於房地產開發。H雖然聽說過土地拍賣，成都的報紙上也登過拍賣公告，炒地皮的人員也來考察過，但實際運作起來的並不多，常見做法還是開發商或企業看中土地後由國土局按照省、市政府相關文件出面徵用。另外，由於該村地處市政府統一的規劃區內，當地政府為避免今後徵地糾紛，故不支持土地流轉，A村民組也就沒有土地流轉的情況。

　　徵地補償共分3類，一次性的土地補償費為2萬8千元/畝，青苗補償費半年為7百元/畝，另外還有一些房屋拆遷的相關費用。H向我講述了這樣一個徵地奇聞：2000年大量徵地剛開始時，政府對農民裝修的牆磚、地磚、吊頂等損失給予一定補償；為了獲得這多賠的15元/平方米，家家戶戶都在半夜三更趕着在牆上多貼些瓷磚，甚至連豬圈內也貼得滿滿當當，敲一下空空作響；當時路邊擠滿了出售劣質瓷磚的攤販，生意火爆。後來政策變了，這類損失不再賠付。通常村民的一處住房拆遷會虧2萬元左右。

　　2．徵地後農民的就業

　　A村民組徵地後，農民都自謀職業。失地農民中現在未就業者約占一半，其中女性和老人居多，也有年輕人。政府未組織失地農民外出務工，但曾安排他們參加再就業培訓，不過參加者很少，農民普遍反應培訓項目不實用，純粹是“走過場”。H說：“對我們來說，象電腦這樣完全是高科技的東西怎麼可能在幾天、十幾天之內就學得很好嘛！要不就是木工、水電工一類的（培訓），早就濫市了，學了也沒什麼用場。”村里外出打工的人通常有一定文化和技術，不願意走得太遠，就在本鎮或鄰鎮打工，出了本區的只有3個人，其中兩人在成都，還有一個在北京，干的是餐飲行當。村里還有一些外出的人屬於中專生、大學生，他們畢業後不願意回家鄉，他們的家人基本上留在本地，村里只有一戶人跟隨子女到了成都，其土地未被徵用，請了熟人幫忙照應，戶口也未轉出去，以便保留今後分配集體資產的名額。H說，現在村裡的鄉鎮企業已名存實亡，集體經濟積累（資產）還有，但是已經不多，最多也就是在每年年底發點“過年錢”。

　　3．徵地安置情況　 

　　在H看來，補償問題已經不是主要問題，現在最重要的就是住房安置問題。作為失地農民，他們每人可以得到1萬3千到1萬4千元的安置費。2001年以前，安置農民的辦法是由農民自己出錢在政府劃定的區域內建安置房。當時在D鎮的中心區域新建了幾條街道，統一建造上層住屋下層商鋪模式的安置房，生意興隆，人氣旺盛，本村民組有23戶人家修建了安置房。

　　後來政策變化了，不允許再這樣自建安置房，而是由政府統一修建居民小區作為集體安置房，讓農民購買，每人有25平方米的配額，配額以內的面積按每平方米2百元購買，超過配額的面積再給20平方米的優惠（5百元/平方米），超出此數的房屋面積就按市場價格計算。以4口之家為例，若這家人選擇住150平方米的房屋，其中1百平方米配額的價格是200元/平方米，然後還有20平方米能以500元/平方米的價格購買，其它30平方米就得按市場價（大約800元左右/平方米）購買。現在，集體安置房還未建好，失地農民或租房或投親靠友，在10個月內可以得到每月8百元的過渡費，最近又改為每年800元，而實際操作時只給了一年過渡費，超過一年的就不再補了，由農民自行負擔。

　　4．社會保障問題

　　H說，失地農民的社會保障問題沒有得到解決。早期失地的農民有土地補償費和安置費，政府只是鼓勵勸說而沒有強行要求其繳納社保，但實際參加社保的人少之又少。農民覺得，沒了土地就沒了穩定的基礎，安置費是以後的生活來源，現在子女教育費用又高，捨不得拿來買社保。後期失地的農民不再有土地補償費，只有安置費，政府將這筆補償費用於繳納社保費，同時失地農民也要繳納部份社保費用。其具體方案是：男性滿60歲、女性滿50歲，每月在社保局領取社保費；不到年齡者自行繳納，男性40歲、女性30歲以下，自己繳納10年（政府補貼10年）；男性40歲、女性30歲以上，自己繳納10年、政府補貼5年；醫療保險包含在社保之中，只要繳納社保費用就可以納入醫療保險，不受年齡限制。因為社保繳納和領取有嚴格的年齡限制，農民對社保的態度仍然不積極。

　　5．H對徵地的態度

　　H認為,本隊村民還是願意土地被徵用而不願種地：“田裡挖不出金娃娃，一畝田一年賺不到2千塊，還要賠人工、精力，最多也就是勉強維持，在鎮上或附近打工機會多，零敲碎打賺的都比這個多。”村民還是願意遷移到鎮上，只不過在補償及安置費用問題上有意見。H說：“農民大道理懂得不多，但錢這個字還是認得很清楚，地沒了，不能錢也沒有啊!不然二天（註：四川方言中“二天”指今後或將來之意）吃啥穿啥呢？”當我問H對現在農民頻繁上訪、鬧事問題的看法時，H說，這是事出有因的，現在的政策說變就變，農民又不可能把政策推翻，“雖然明明知道，最後還是只有吃下啞巴虧，但是鬧一下說不定政府會給點兒優惠條件，不鬧就啥都沒有。”

　　訪談實錄2：農民對徵地的看法

　　時間：2004年10月3日

　　地點：C市郊區某某廠軌枕車間

　　訪談對象：車間主任B、農民工A、L。

　　某廠軌枕車間現有工人3百多人，其中農民工占一半，失地農民則占這些民工的一半以上。該廠不招正式工，廠里所有打工的農民工統一由包工頭（相當於民工中介）管理。包工頭負責民工的所有傷殘賠付，承擔一切風險，廠方向包工頭支付一定的民工用工款項和農民工工資。廠方與農民工之間沒有直接的合同關係。農民一般通過熟人或已在廠中工作的親友介紹，與包工頭搭上線。他們參加企業組織的短期培訓後便開始上班。目前企業開始改制，今後工廠將與農民工建立直接的契約關係，不再由包工頭管理。由於農民工能吃苦且工資較低，所以該廠有擴大招收農民工的趨勢。

　　B是X區人，家裡有不到2畝的土地。1992年為建企業徵地，給出的條件是一次性賠付每人1萬元；40歲以下的青壯勞動力安排在徵地企業中工作，40歲以上的則一次性賠付；不願意接受安排就業的人可以參加當地政府組織的免費培訓（電工、焊工之類的初級技能培訓）。當時B中專畢業，被招進該廠，從此住在D鎮上。當我問他對徵地的態度時，B反覆強調政府政策的剛性作用：就算自己有疑惑，有不滿，也只能作罷，更何況自己文化程度不算低，也就沒有過多地去爭什麼。

　　農民工A本是D鎮某村村民，家中有5口人（父親、母親、妻子、女兒和A）。從2003年9月起，A所在的村民組徵地用於果園栽種、花卉盆景種植，如“黃金梨”等。A家有3畝左右的地被征，徵地條件是每年每畝給予青苗補償625元，所有農業稅收費用還得自己繳納，現在A家餘下大概6至7分地，送給一位本村朋友種蔬菜。全家人已搬到D鎮，住在出租屋裡，一家人靠干臨時工維持生計。A的女兒在市內的一所中專上護士專業。A在該廠當焊接工，月收入6百元左右；妻子在廠里做清潔工，每月有2百元的工資；母親在廠醫院中藥房打雜，父親在D鎮蹬三輪、打些零工，兩人每月有7百元左右的收入。其家庭總收入每月為1千5百至1千6百元左右，除去租房、生活費和女兒的學雜費外沒有餘錢，勉強維持生活。

　　A說，當初徵地時有統一的政策，附近鄰居家家都一樣，不存在滿不滿意的問題，政府怎麼賠償，就怎麼過日子。現在農產品漲價，稅費減少，如果能返還承包土地的話，還是願意回村務農；因為在鎮上無固定工作，工資也就不固定，不如那份土地來得實在。家人希望女兒以後能留在城市工作，這樣以後若條件允許還可以去投靠女兒。但是A說，他不稀罕城市戶口。

　　車間農民工L原系D鎮汙水處理廠附近的村民，家中4口人（老母親、妻子、女兒和L），有2畝左右的耕地。2003年他家的地被徵用來辦廠，現已建成的廠區內有機械廠等。當時徵地開出的條件是一次性給予補償每人1萬3千元，因為占用的土地還包括自己的私房，因此額外獲得住房拆遷補償及住房安置費共計10萬多元。此後L開始自謀職業。最近當地政府要求失地農民退還那1萬3千元補償費，用於繳納社保費，具體辦法尚未最終確定；初步通知說是男性滿60歲、女性滿50歲後可每月領取210元社保金。L一家現住在D鎮購買的商品房中，其購房款來自於10萬多元的住房補償和安置費。L在廠里是臨時工，收入不穩定，一般在4百至5百元左右，最多不超過6百元；妻子無業，與老母親在家操持家務；女兒已工作，在M鎮一家台資廠當會計，每月工資6百元。

　　L說，他對家裡的地被征並不滿意，怕的是坐吃山空，不願意失去唯一的生活來源保障；但是在政府面前沒有爭取更多補償的可能，也只能接受。當被問及是否願意再務農時，L只是反覆說，既然已經沒有土地也就不再考慮這個問題了。我問，假如能夠把土地返還給你，你作何打算？他非常肯定地回答，寧願賣掉現有房產，留下傍身的救命錢，有了土地，油鹽柴米至少不缺！在鎮上生活，花銷大；居民小區與自己的生活習慣不符。L對自己的女兒期望不高，不過還是希望她以後就在鎮上成家。

　　訪談實錄3：國土局官員對徵地的看法

　　時間：2004年10月6日

　　地點：C市郊區某國土局

　　訪談對象：國土局土地儲備辦幹事W

　　W向我介紹了當前徵地的一些情況。

　　1．土地徵用基本情況

　　目前D鎮徵用的土地主要用於辦企業（如台資廠、××鋼廠廠區遷入等）、房地產開發、居民安置房建設、道路擴建、學校擴建等。徵地中涉及的賠償和安置問題嚴格按照市級文件和市級統一標準執行。現在區政府已取消了安置費和土地賠償費，但在操作過程中各鎮都是根據徵地的實際情況和相關條件來決定是否支付這些費用。換言之，現在對農轉非失地農民來說，只能獲得住房拆遷補償費和青苗費。

　　2．徵地補償

　　按照農民房屋構造的不同，住房拆遷補償從每平米50元到240元不等，例如，磚瓦房結構的住房是230元/平方米；青苗費一次性賠償7百至8百元，持有專業種植戶證明的農民會得到更高的賠償。農民對今後的住房安置可有兩種選擇：一是購買政府統一修建的集體安置房（居民小區），每人有25平方米的配額，配額內按每平方米2百元購買，超過25平方米的另有25平方米的優惠（6百元/平方米），餘下的面積按市場價格計算；另一選擇是農民自行解決住房，可與政府簽訂住房貨幣化安置協議，則獲得每人25平方米、每平方米6百元的補償費。

　　3．社保安置

　　最近政府取消了一些賠付項目，用於支付農民加入社保所需的費用。主要分為幾個等級：未成年級別，即16至18歲以下的農民（各鎮的實際執行標準不同），政府一次支付每人2萬元，社保由本人自理；青壯年勞動力級別，即男性18至45歲、女性18至30歲，政府負責繳納其15年的社保費用，餘下年份的費用自理；退養級別，即男60歲、女50歲以下農民，政府全部負責支付社保費用；最後就是男滿60歲、女滿50歲的農民全部納入社保。

　　4．農民對徵地的態度　 

　　W認為，從現有情況看，本鎮農民願意搬遷，其實在土地徵用之前純農戶已經很少了，非農從業人口越來越多。另外，因為D鎮集中了化工、鋼鐵、機械、化肥、洗衣粉等大型企業，噪音、粉塵等汙染問題嚴重，農民為自身健康着想，也盼望能換個好一點的環境。但是W說，由於農民素質的限制，在經濟賠償方面與政府有很大的分歧，總覺得政府工作人員、基層幹部欺騙自己，希望人多勢眾會得到更大的好處。作為政府工作人員，W感到為難，因為某些農民的難處顯而易見，但政策制定並非自己說了算，而且土地徵用後對地方經濟的改善確實有幫助。他感慨地說，這真是“耗子鑽風箱，兩頭不是人啊！”。

　　W認為，現在農民最迫切的願望是政府能包攬今後的所有問題，那些上了年紀和文化程度不高、缺乏技能的人主要希望解決其社保和就業安置。農民們認為，“你拿走了我的地，就要負責我進棺材之前的生活”。農民的這一“低”要求超過了政策允許的範圍，也不符合中國現在的實際情況，所以矛盾突出。

　　5．上訪、鬧事情況

　　現在，只要在拆遷補償或安置上一有分歧，農民就鬧事，採取圍堵政府大門、堵截交通、阻礙施工等過激手段來表達不滿。2004年初開始，小規模鬧事不斷，規模大、鬧得滿城風雨的也有3、4起。該年5、6月D鎮某村農民鬧事，當時拆遷費、補償費都已支付，各項協議也簽好，連房子都開始拆了，施工隊進場建了圍牆，農民把砌好的圍牆推倒，阻止施工，還多次上訪，因為村民們覺得入住集體安置房不合算，要交物管費、清潔費等，而且不能象私人修的住宅那樣在底樓建商鋪，因此要求自己修建安置房。最後逮捕了幾個人，其中一個婦女還被判刑。中秋節前後，某村10人集體到北京上訪，因為有1百多畝田未拿到一筆補償費。他們要求象另一個村一樣，每人每畝多拿7千元，但開發商不願額外支付。這事鬧得沸沸揚揚，至今未解決。

　　五、訪談分析 

　　上述3個訪談從不同角度描述了C市郊區同一地域發生的徵地“風波”，體現了不同角色對徵地事件的看法或態度。如果說國土局幹部W代表徵地一方，那麼農民工A和L是被徵地的一方；村民組長H則是介於兩者之間的第三方，他既是分享集體土地利益的眾多村民中的一員，又是必須按上級政府指示辦事的基層幹部。H的角色決定了他在接受訪談時既能比較客觀地反映事件的來龍去脈，又表達了村民的某些不滿情緒，同時也能看出他對此事謹慎小心的態度。

　　3類角色對土地徵用雖有不同的看法和態度，但有一點是共同的，即鄉村土地是集體所有，而非農民個人所有，因此都能接受政府徵用土地的既成事實。H認為,村民還是願意土地被徵用而不願種地，因為“田裡挖不出金娃娃”；村民B、A和L都承認政府政策的剛性作用，就算有疑惑，有不滿，也只能作罷，A的看法還反映出個體對群體行為的從眾心理。村民的態度表明，他們對自己承包土地的最終歸屬沒有信心，因為土地是集體的，他們只有使用權沒有最終處置權，不能自行轉讓、出賣而獲得收益；面對強勢政府，農民在征不徵地的問題上幾乎沒有討價還價的餘地，他們與政府博弈（談判）的焦點只能集中在徵地補償的條件上。由於徵地補償政策的不穩定，導致了補償款在時空上和政策上的差異，這便成為引發村民不滿和“鬧事”的原因。

　　國土局工作人員W一方面是基層辦事人員，甚至可能出身於農民家庭（許多縣、鄉政府的工作人員是本地農家出身），深知農民的疾苦和農地對他們的重要性，所以承認“某些農民的難處是顯而易見的”；另一方面W必須按上級指示辦事，而站在政府的立場，W就將徵地“風波”歸咎於農民素質不高，“你拿走了我的地，就要負責我進棺材之前的生活”，希望“政府能夠包攬今後的所有問題”，這種“要求超過了政策允許的範圍，所以矛盾突出”。在W的身上可以看到在徵地事件上他所面臨的角色衝突。

　　從上述分析可見，土地被征的農民一方覺得政府的補償不公平；而政府則覺得農民的要求太高，超過了政策允許的範圍，不切實際，甚至歸咎於農民的素質問題。其實，對於這樣的爭議是不難找到答案的，如果是產權明晰的市場交易，無論價格高低，只要交易雙方自願成交，就是公平的，何須鬧事、上訪？即使有交易上的糾紛，雙方可以通過司法程序對簿公堂，與政府部門無干。從調查的情況來看，D鎮的徵地“風波”問題恰好出在這裡。

　　首先，該鎮的徵地用途是工業、商業、住房一類，按照國家規定，土地應當掛牌在市場上拍賣，拍賣後應當給予農民足額補償（包括應繳納的農民社保費）。

　　其次，市場拍賣意味着出賣方是村集體而買方是用地的開發商，政府作為規則制定者只應充當“裁判員”。但在D鎮政府（國土局）卻成了土地的買方，直接與農民對局，於是農民有意見或有不滿，要求政府包攬一切就很自然了。

　　再次，由於鄉村集體土地的產權只把使用權落實到農戶，而未界定土地的個人處置權（出租、轉讓、繼承權）。這種產權虛置使政府面對土地糾紛時不得不隨時制定新的政策和辦法。如果新政策、措施和辦法比過去的一套對農民有利，農民當然樂於接受；但如果出現相反的情況，農民就覺得不公平，會找政府論理，達不到目的就會發生糾紛乃至上訪、鬧事。政策的不確定性導致農民預期的不確定性，並在一定程度上引發了農民對政府的信任危機。於是農民就只能以機會主義的態度和行為來應對徵地政策頻繁的變動。

　　最後，由於D鎮的徵地未通過市場公開交易，其結果政府和村民都付出很高的交易成本。政府工作人員為“說服”村民、處理糾紛等費盡心力；村民為此付出了“鬧事”代價（成本）。事實上，這類交易成本甚至高到難以用錢來計量（對社會秩序的的負面影響更是難以用經濟價值來量化）。當徵地工作結束時，雙方都可能會有得不償失之感。

　　六、簡短的結論 

　　第一，當前成都平原鄉村農地征占中的糾紛或衝突與農地資源對農民家庭的稀缺性，即承包地是否農民是唯一的生存保障密切相關。失地農民家庭農地資源的稀缺程度與徵地中衝突發生的頻率及衝突大小密切相關，農民家庭承包地越少且無其他可以憑籍的謀生手段，則他們期望獲得農地的補償費越高，因而與政府博弈中產生衝突的可能性（發生率）越大。而鄉村人口增加以及人均農地資源的減少，又提高了農民家庭農地資源的稀缺程度，從而增大了土地糾紛和衝突的發生率。

　　第二，當前成都平原鄉村農地征占中的糾紛或衝突與現行農地制度安排存在關聯性。所有權和使用權的分離是農地集體所有制下農民家庭土地承包責任制的核心。在具體的操作層面上，鄉鎮政府和村幹部對農地的分割、出讓具有最終支配權。現行鄉村權力結構為政府通過行政權而不是通過市場徵用農地提供了便利條件。在徵地問題上，農民只能在徵地的補償費數額上，而不可能在徵地的合法性問題上與政府博弈。而徵地補償政策的變動導致農民對政府信任度下降。鑑於當前區域性徵地系當地政府行為而非公開的市場行為，故農民通常不承認徵地的公平、公正、合理性。這就是現行農地制度安排易於引發土地糾紛和衝突，從而影響鄉村社會秩序穩定的重要原因。

　　綜上所述，筆者認為，欲消除當前日益增多的鄉村土地糾紛和衝突，穩定鄉村社會秩序，必須推行以下兩方面的改革：

　　其一，政府應提供新的農地制度安排，即修訂現行農村《土地承包法》，將農民家庭為期30年的土地承包期延長至70年至99年，並嚴格保障在承包期內農戶享有完全的使用權、處置權（出讓、繼承）和收益權；為了保障之承包期內農戶這一權利，應由政府依法（《憲法》關於保障公民合法的私有財產的條文）頒土地證予以確認。

　　其二，在鄉村農地承包權明晰的基礎上，建立統一、公正、透明的土地市場，實現公平的市場交易。徵地、拆遷到定價和支付的全過程應由土地承包人與用地方直接議價或者由土地承包人委託民間中介機構進行。政府部門一定要退出土地市場，只當“裁判員”不當“運動員”。[2] 政府在未來土地市場發揮的外部監督機制，將保證交易的自願性、公正性和公平性。　 

國家對農村現行管理方式的體制缺陷
 
　　──從南村調查剖析中國的鄉、村基層組織現狀 

　　郝晏榮

　　河北省社會科學院哲學研究所

　　中國農村改革於今已達20多年。在上世紀80年代改革之初，中國農村經濟曾一度有大的發展。但時至今天，農村貧窮與發展的滯後，再一次成為全社會所關注的問題。推動農村經濟與社會發展，減少農村的貧困，首先得了解中國農村到底面臨什麼問題。本文通過解剖華北南部同屬一個自然村（簡稱南村）的兩個分村的基層組織，分析村民自治組織在鄉村發展中起了什麼樣的作用，以及鄉鎮政府的行政模式有哪些弊端，由此指出中國農村面臨的雙重困境和擺脫這種困境所必須的鄉鎮政府改革。

　　一、南村基層組織與村民之間的關係 

　　南村一分村共有1,860人，現在的村基層組織（以下簡稱為“村組織”）是1994年由上級政府定下來的，共有村支部書記、村委會主任、黨支部委員11人。其中村支部書記秦禮的已經在“村組織”工作20多年。三分村人口有1,400多人，現任支部書記郝喜軍自十幾歲開始務農，當過生產隊長、大隊民兵連長，現成為該村第三代基層組織的負責人。

　　1. “村組織”的日常工作與村民評價 

　　一個“村組織”的日常工作主要有兩大類，一是處理本村村民反映的問題，二是應付上級政府布置的任務。但對村委會的工作績效，村民與“村組織”的評價完全不同。比如就“村基層組織能為村民解決什麼問題”，大部份村民告訴調查者，村幹部經常登門找村民，不是讓出錢就是讓出力。但村幹部自己卻認為，他們為村民做的事情很多：比如，上報軍烈屬的情況，領取救濟金；反映村特困戶的情況，領取救濟；還有報災，調解鄰里糾紛，發放宅基地等等。有許多時候，村民找村幹部辦理的並不是什麼公事。比如，一家男人外出好幾年不歸，女方要改嫁，村支部書記受男方親屬委託，外出尋找、刊登尋人啟事等。又如，有一村民的摩托車在外面被扣，他們找村支書幫忙要回。有時候村組織也受村民的委託辦理一些村裡的公事。比如，1996年村里發生澇災，村民集體來到村支書家，讓他向上反映災情，以求減免稅收。又如，村裡的高壓線被人偷竊數百米，村民找到村支部書記，讓他找縣公安局，把被偷的電線追回來。

　　除了這些受委託和盡義務的事之外，“村組織”還掌握着一些公共資源。我們在調查中看到的主要是發放宅基地的權力。從法律規定來看，發放宅基地的權力屬於上級土地管理部門，但縣鄉兩級土地管理部門對農村土地資源的了解僅限於觀念和數字，不可能具體規劃管理各村的土地，於是實際掌握農村宅基地發放的權力就下移給村委會。這一權力的下移曾為“村組織”帶來許多謀利空間，但現在隨着縣鄉土地部門的權力向農村基層延深，這種謀利空間將被壓縮。

　　2. 鄉政府對農民的攤派和“管理” 

　　實際上，應付鄉政府以及各級政府部門下派的任務才是“村組織”的主要工作。由於土地承包製的實施，農民與國家的關係發生了變化，這對鄉政府的權力構成了一定的限制。於是鄉政府往往試圖從其他方面彌補其權力“損失”，其手法之一就是加強對“村組織”的管理和控制。

　　筆者通過調查發現，“村組織”承擔着鄉政府下派的諸多“任務”。例如，每年第一季度有以下“任務”會下達給“村組織”。第一項，查“私婚”和“早婚”。鄉政府根據各村人口總數，按比例分派名額，責成“村組織”必須搜索到足夠的私婚和早婚人數，為鄉政府籌到足夠的罰金。第二項，實行計劃生育的季度普查，責成一個村必須有一定數量的人做引產、流產手術。比如，三分村共有1,400人，按比例分到8個名額；少完成一個，鄉政府要對村組織罰款2,500元。第三項，徵收人頭稅。本來，徵稅是稅務部門的事權，但鄉政府認為，有些該征的稅沒有徵上來，於是按每人12元的配額對各村加征所謂“稅收”，這部份鄉政府自行規定的收費被村民稱為“人頭稅”。這項攤派遭到村民的抵制，因為“村組織”和鄉政府均拿不出合法徵稅的稅票。最後，“村組織”只好從信用社貸款，上交了這筆“人頭稅”。第四項是“小康村驗收”，驗收標準多達15項，每一項都有具體的數字標準，如人均收入達到1,300元的戶要超過村民總戶數的80%，人均集體經濟收入要超過1千元，學齡人口小學入學率達到99%、鞏固率為99%、完成率為97%，按“村文化建設”標準村圖書室必須有1千多冊藏書，每年訂閱5種以上報刊，有3個體育場所，3種以上體育設施，此外還有住房、用水、用電、道路、綠化、衛生所，以及“村組織”建設、計劃生育等各項硬指標。

　　3. 農民負擔的各種稅費 

　　筆者調查的一分村和三分村都已成為“小康村”，但並未全部達標。實際上，鄉政府對所謂的“達標”並不認真，他們最關心的是“村組織”上交“稅費”的多少。第一季度的任務還未完成，第二季度的“夏季徵購提留”工作就已開始。鄉政府把上級政府下達的任務分解到各村；各村再根據下派任務，計劃造表，將任務分解到各戶。在一分村，我們看到了上一年夏季徵購提留表，從一個名叫趙常華的村民名下（承包耕地2.1畝），他應該上繳的夏季徵購提留如下：

　　“村提留”合計為97元（其中公積金42.2元、公益金18.3元、管理費36.5元），“鄉統籌”合計為169.9元（其中教育費54.8元、計劃生育費8.2元、優撫費11.9元、民兵訓練費11.9元、道路維修費8.2元、衛生費4.6元、稅金70.3元），總計為266.9元。

　　夏季是農民交納各種費用的主要季節。一分村有1千8百多人，向縣、鄉政府上交的“夏季徵購提留”包括：公積金25,296元、公益金12,648元、管理費25,296元、義務工3,720元、積累工5,580元、教育費39,744元、計劃生育費5,692元、優撫8,220元、民兵費2,530元、道路費5,672元、衛生費3,162元，小計126,480元，國家稅金48,150元。“村組織”把表冊送到夏糧收購站，收購站則把各種款項從農民的賣糧款中扣除。

　　4. “村組織”在農村社區公共生活中的作用 

　　從調查結果來看，“村組織”控制民眾的能力越來越弱，在農村公共生活中的影響也越來越小。比如，“村組織”不再管理經濟事務，如打井、整地、安排生產，也不參與村民的婚喪嫁娶、修房蓋屋。“村組織”從農村的公共生活領域退出之後，其管理空白有一部份逐漸被村民的自發行為所填補。例如，土地承包之始，地塊被分割得很零散，一戶的承包地不過3至5畝，卻被分割成7、8個小地塊，不利於耕作；於是村民們通過私下交換，把小地塊合併成大地塊，方便耕作。此外，打井、架設電線、改革耕作方式等，也都是民間自發的行為，基本上沒有“村組織”的參與。農民在文化活動方面有了更多的自主性，姓氏和家族活動的重新活躍即為一例。

　　南村以郝姓為主，1949年以前這裡有一個很大的郝氏家譜廟，“文革”時期被拆毀。前幾年，村民們報縣宗教局批准，集資重新修建家譜廟，廟裡供奉的是郝氏最早從山西洪洞縣移民過來的祖先。每年農曆的正月十五和七月十五，在廟前舉行祭祖儀式。但正如黃宗智在《華北的小農經濟和社會變遷》所描繪的，與南方鄉村相比，北方農村的家族觀念相對淡漠。在南村，儘管恢復了一些宗族儀式和活動，但這裡沒有族長、族規，也沒有族產，宗族行為完全處於自發狀態，其活動也僅僅是一種儀式，除了滿足村民對歸屬感的需求之外，沒有更多的社會功能。

　　在目前南村的村民活動中，既很少看到“村組織”的影子，也很少看到家族的影子。在組織生產、興辦企業、修房造屋、婚喪嫁娶等活動中，鄰里、朋友、家族、親戚的作用幾乎處於同等重要的位置。由此可見，孤立分散，缺乏有機聯繫仍然是北方小農社會的基本特徵，這一基本特徵是國家政權深入農村的有利條件。當國家行政權力對農村控制減弱時，也沒有任何勢力能填補其權力的空白。

　　二、“村組織”與鄉政府的關係 

　　農村改革除了涉及“村組織”與村民的關係之外，另一個重要內容是調整“村組織”與上級政府之間的關係。

　　1. “村組織”功能弱化，鄉政府權力膨脹 

　　筆者在調查中發現，在“村組織”的社會控制功能減弱的同時，鄉政府的機構和權力卻大為膨脹。改革以前的人民公社機關通常只有十來個正式工作人員，現在，南村鄉的黨委和鄉政府已有一百多人。黨委、鄉政府、鄉人大、紀檢、團委以及派出所、法庭、銀行、土地、稅收、計劃生育等各種部門，都比照縣政府的機構設置，此外還特別設有管理農村的若干特殊部門。“村組織”的大部份工作都不得不圍繞着鄉政府的需要。

　　南村鄉政府管理着20來個行政村，從功能上看，既然設立了如此龐大且功能齊全的鄉政府，它就完全可以獨立承擔起管理農村社區的任務，沒有必要再設立村一級組織。但為什麼又要在鄉政府之下又設立“村組織”呢？這完全是鄉政府的需要。在鄉政府下面設立“村組織”，既增加了鄉政府的權力，同時又減少了鄉政府的事務性工作與責任。

　　“村組織”實行自治之後，鄉政府與“村組織”的關係處於一種什麼狀態呢？從調查中發現，南村的“村組織”名為村民自治，其控制權並不在村民手中，而是在上級政府那裡。由於“村組織”手中掌握的資源很少，其權力基礎就十分薄弱，只能依靠上級政府的支持。當然，這種依賴出於鄉、村兩級組織的共同需要：鄉政府需要村組織為其提供經濟上的支持，“村組織”需要鄉政府為其提供權力的保障。“村組織”的人事任免，有的是通過村民推舉，有的是鄉政府指派。無論屬於哪一種情況，“村組織”多半必須服從鄉政府的領導。用三分村一位村主任的話來說就是，鄉政府可以隨時“調度”他們，召集他們開會，並布置任務，對他們獎勵或處罰。按規定，村里徵收的“提留”（即公積金、公益金、管理費等）都是“村組織”的專項經費，但在南村，“鄉統籌”與“村提留”卻都要上繳到鄉政府，然後再由鄉政府根據情況向“村組織”返還部份“村提留”款項。

　　為了加強對“村組織”的控制，南村鄉政府在每個行政村都安置一名鄉幹部，長年住在村里，監察各村的基本動態。在調查中經常聽到“村組織”的幹部抱怨，鄉政府卡得太死，村裡的工作難做。筆者曾向他們提問：能不能根據村裡的具體情況，對鄉政府的安排布置表示異議？“那怎麼可以？”一分村的村主任說，“鄉政府根本不聽你的，還要用黨紀政紀處分你呢”。更重要的是，如果“村組織”不聽鄉政府的“調度”，或無法完成鄉里布置的任務，鄉政府馬上就會撤換“村組織”負責人的職務，另換他人。

　　2. “村組織”的支配力減弱 

　　從總體上來看，“村組織”對農民是不可能再按人民公社時期那種大隊幹部對社員的強迫命令方式去布置任務，但它也不能按鄉政府管理“村組織”的方式工作。“村組織”雖然行使着國家權力，安排的是上級政府下派的任務，但“村組織”卻不是國家權力的化身，它們只是扮演着國家權力的基層“代理人”角色。它們的身份是多重的：當行使國家權力的時候，他們是國家權力的代理人；當他們為村民服務的時候，又成了村民的代理人。村民如果不服從他們的安排，一般情況下，他們只能調動縣或鄉的力量來解決。各種各樣對農民的徵收和攤派之所以能夠完成，主要原因在於農民對國家權威的服從。因此，“村組織”必須以鄉、縣兩級政府權力的支持作為政治靠山。需要指出的是，在全國的範圍內，不同地方的村組織，其權力和支配能力差別很大。有的“村組織”幾乎毫無支配能力；有的“村組織”，如河南的南街村、江蘇的華西村，其權力與支配力甚至超過人民公社時期的生產大隊的權力。由此可見，“村組織”的權力不在其組織形式，而是更大程度上取決於它所掌握的經濟資源。有的“村組織”沒有任何集體資產，連“三提留”也被鄉政府拿去，“村組織”不掌握任何資源，它對村民就沒有支配力；有的村在土地承包之後，“村組織”仍然掌握着一部份集體資產，如荒山、野地、林木、礦藏等，這類“村組織”就有很大的權威，能支配村民。但從數量上看，這類具有權威性與支配力的“村組織”比較少。

　　顯然，對改革給農村社會和權力結構帶來的重大變遷及影響，學術界還未給予足夠的理解和重視。比如，儘管“村組織”已經沒有什麼實際政治意義了，不少人還在熱烈地討論“村組織”的民主選舉與民主決策之重大意義；儘管鄉鎮政府已經包攬了控制農村社區的大部份權力，但研究者對鄉鎮政府的角色和職能卻很少給予關注。鑑於南村的現狀在中國農村具有普遍意義，本文由此出發着重討論農村的社會經濟發展面臨的新問題。

　　三、中國農村的出路在於改變國家對農村的管理方式 

　　從世界範圍來看，農村的社會發展和現代化主要經由兩條途徑：其一，農村社區出現新的經濟關係和經濟力量，這股力量的發展壯大帶動整個農村走上現代化之路；其二，國家率先在城市完成工業化，轉而投資農村或將農村人口吸納到城市。但對於中國來說，這兩個方案都很難實行。首先，中國作為一個後起的發展中國家，現代化是作為一個文化和政治問題被引進來的，社會基層並沒有蘊藏發展現代化的動力；其次，由於農村區域廣大，人口眾多，僅僅依靠城市和國家的力量，很難使農村得到發展。中國農村的發展的難題並非始自今天。自近代以來，中國農村就一直處於“危機─舒緩，再危機─再舒緩”這樣一個周而復始的過程中。本世紀30年代，學術界曾就“中國農村的出路在哪裡”展開爭論，並形成了以鄭莊秋為代表的“農業工業化”和以吳景超、陳序經為代表的“城市工業化”兩種方案。但是無論哪一種方案，在當時的條件下都沒有什麼實際意義。

　　從中國的現實來看，農村的狀況可以概括為3種模式。第一種模式以廣東珠江三角洲地區為代表，改革開放之後，大量外來資金湧入該地，投資建廠，使該地迅速實現工業化。第二種模式以江蘇、浙江為代表，即改革之後農村原有的集體經濟保留下來，村組織在其政治職能退化之後，轉化為該地經濟實體的代表，通過發展農村集體經濟，使該地走上工業化之路。第三種模式最具普遍性，改革之後集體經濟解體，村組織的職能弱化，廣大農民再次淪為小農，他們守着幾畝薄田，或四處打工，或坐家困守；在現代化的大工業、大經濟組織面前，他們幾乎沒有任何發展機遇。中國廣大農村這種具普遍性的情況表明，僅僅依靠個體的努力，龐大而薄弱的小農要走上現代化之路，將是一個漫長而艱辛的過程。

　　應當如何推動農村社會經濟的發展，目前中國學術界主要有兩種觀點。第一種觀點認為，當前農村發展的阻力在於改革的不徹底，政府保留了許多計劃經濟時期的權力，仍然對農民的經營活動橫加干涉，甚至濫用權力揮霍農民的收入。因此，農村發展的出路就在於進一步推動農村體制的改革，減少政府對農村社會活動的管制。第二種觀點認為，後起現代化國家的發展離不開政府的規劃和指導。持這種觀點的學者引用美國政治學家亨廷頓的理論，認為一個處於現代化進程中的超大社會的鄉村的發展，有賴於政府在農村推進改革和組織發展的能力。這一派學者針對中國農村社會生活中的種種無序狀態，認為農村的發展必須從擴大鄉鎮政府的權力和職能着手，目前國家在農村的權力僅設在鄉一級，下一步應該把村組織也納入到國家行政權力的設置之內，以進一步增強國家對農村的管理和控制。從理論上講，這兩種觀點都有一定的道理。但在現實中，兩種主張中的任何一種如獲實施，都會引發新的問題。

　　1949年之後的經驗表明，農村社區的發展與農村基層組織的結構和性質有密切關係。這樣的基層組織在過去是村級組織，在今天則是鄉鎮級機構。目前國家在農村設立的鄉鎮一級的組織和機構總體上可以分為3種：其一是專業化的經濟實體，如信用社、電力等部門和公司；其二是縣屬各部門在農村的派出機構，如工商、稅收、司法、土地管理等部門；其三是鄉鎮政府。在這些機構中，以鄉鎮政府的職能最完整、權力最大，黨委、政府、人大、紀檢、共青團、婦聯等機構和社會團體俱全，政治、經濟、文化、教育等職能無一不包。既然農民養活了這麼龐大的黨政機構，農村發展的課題也理應由鄉鎮政府承擔。然而，事實證明，目前的鄉鎮一級政府主要是以行政管理為名，從農村提取各種資源，滿足其官僚機構幹部職員的需要，而對農村發展這樣一個關鍵性問題卻久無積極的作為。

　　根據馬克斯·韋伯對官僚體制的剖析，一切科層官僚化的機構，無論其組織還是個人，都是以形式主義和服從上級為原則，不具備任何組織、規劃、激勵、動員社會的能力，它既反對也壓抑組織成員的事業心和原動力。而社會和經濟的發展需要有一種為經濟成功而奮鬥的精神，這恰恰是科層官僚組織所不具備的。一個龐大的、權力無邊的官僚科層組織的存在，必然會壓制農村社會經濟發展的活力。

　　通過剖析南村農民與“村組織”以及“村組織”與鄉政府之間的關係，可以看到，目前中國的鄉鎮一級組織具有兩個特點。其一，無論從鄉鎮幹部個人角度還是從鄉政府組織的角度來看，鄉鎮一級機構對農村發展的成敗都不承擔任何責任。土地承包之後，經濟發展的責任已經落在一個個孤立的小農頭上；鄉鎮政府無需規劃農村社區的發展，其事權主要是管理、收費、罰款等。其二，由於權力集中且缺乏有效的監督機制，再加上小農素質低下，處於一盤散沙狀態，這就為鄉鎮政府濫用權力提供了方便，其主要表現為尋租行為泛濫，鄉政府用一切看似正當合法的理由，為鄉鎮組織和個人增加收入，從而加重了農民的負擔。除了無責任化和尋租行為泛濫之外，鄉鎮政府和縣屬各部門的派出機構（這樣的機構加起來有30來個）還形成了一個個小型利益集團。各部門之間競相劃地為牢，爭權奪利，推諉塞責，並利用自己手中的權力魚肉鄉民，蠶食農民的利益。中國農村這塊曾孕育了高度發達的農業文明和東方文化的沃土，近十餘年來在各方勢力無情的榨取和吮吸下，正在變成一條乾枯的河床，不僅無力承載未來發展的重負，就連維持農民家庭的生存與再生產亦非常困難。

　　由於農村基層組織的這一性質，中國農村的發展正面臨雙重困境。第一重困境在鄉鎮黨政系統內。這一重困境包含兩層意思：其一，國家把大量的有關農村的政策和行政目標都堆在鄉鎮政府那裡，即所謂“上面千條線，下面一根針”，鄉鎮政府忙於應付上級政府下達的種種任務；其二，鄉鎮組織作為國家行政機器的一個環節，現有政治機制使得鄉鎮幹部的主要目標是升官，大多數鄉鎮幹部素質不高，無力承擔推動農村社會發展的重任，即使有少數有能力創新者，也受到體制的嚴重約束，無法有所作為。第二重困境在農村本身：其一，如果沒有政府方面的組織、規劃和扶持，僅靠單個小農的努力，在現有觀念和經濟水平下，小農的發展前景十分有限；其二，如果擴大政府的權力和職能，在現有的體制下，它會以政府的官僚化行為追逐其尋租的目標，搞什麼“大蒜鄉”、“煙草鄉”、“黃瓜鄉”等，只能帶來更多的經濟和社會災難。

　　從南村調查所揭示的中國農村發展所面臨的困境來看，筆者以為，目前農村發展的關鍵，不在於是強化國家對農村的管理還是減少國家對農村的控制，而在於國家政權以什麼樣的體制和方式管理農村。要克服目前農村發展所面臨的困境，必須從體制上和管理方式兩方面改革作為農村權力中心的鄉鎮政府機構，由行政官僚凌駕於農村之上轉變為由農村社區精英對農村自我管理。通過這一改革，也許能夠為農村未來的經濟和社會發展提供新的機遇。  
 
“階級話語”對鄉村社會的嵌入
 
　　──來自山東省臨沭縣的歷史回聲

　　紀程

　　魯東大學政法學院教師

　在傳統的中國鄉村社會裡其實不存在所謂“階級意識”。因為“中國農村的居民是按照群落和親族關係（如宗族成員、鄰居和村落），而不是按被剝削階級和剝削階級來看待他們自己的”。[1] 不存在“階級意識”也就無所謂“階級話語”。“階級話語”是在中共改造鄉村社會的過程中出現的，是從外部嵌入到鄉村社會中的，這一過程始於中共在廣大鄉村社會推行的“土改”。　

　　一、山東省臨沭縣的土改過程 

　　臨沭縣的“減租減息”（簡稱“雙減”）始於1941年。1942年4月劉少奇到中共山東分局檢查指導工作，對“雙減”作了具體指示。1942年5月山東分局作出“關於減租減息，改善僱工待遇，開展群眾運動的決議”，臨沭縣是“雙減”實施中心縣。隨後“雙減”工作隊分赴大興、蛟龍兩區開展工作，推行“二五”減租（將佃農的租額減少25％），很快在全縣形成高潮。據1943年7月的統計，全縣僱工1,871人通過減租得到糧食358萬斤。在減租過程中同時對農村的高利貸實行減息，當時規定借貸計息不得高於15％。1946年7月，臨沭縣委根據中共中央“五四”指示精神，組織工作隊在岌山區朱村等地搞土改試點；然後在全縣範圍內發起沒收地主、富農土地分配給貧苦農民的運動。是年11月底，全縣共沒收地主、富農土地5萬餘畝，18萬貧農分得了土地。時值國民黨軍隊大舉進攻濱海區前夕，土改工作的時間緊，故不夠徹底。1947年1月開始在全縣進行土改複查，後因國民黨軍隊進犯暫時中斷。1947年7月，中共中央華東局發布關於山東土改複查新指示，臨沭縣委隨即在夏莊區小河崖召開縣、區、鄉幹部會議，重新布置土改複查工作。會議指出，土改中犯了富農路線錯誤，決定大膽放手發動群眾，以貧僱農為主，團結中農，政府授權給農會，摧毀封建勢力。會後全縣土改複查掀起新的高潮。在這次複查中出現了亂打、亂殺和侵犯中農利益等問題。通過土改和複查，全縣554個村莊共沒收地主富農土地38萬餘畝，沒收浮財折款186億餘元（北海幣）。1948年，臨沭縣全境解放後，縣委、縣政府在沂東等新解放區推行土改政策，沒收地主、富農耕地15,114畝、非耕地1,805畝；同時在老區結束土改複查工作，並進一步解決土改複查中的“左”的偏差。1951年春，臨沭縣全縣土改及土改複查全部結束。[2] 

　　近年來，越來越多的國內外學者在中國的土改研究中取得了豐碩成果，其中很多研究將土改與社會變遷聯繫起來。如黃宗智曾指出，“最終把革命和造反與王朝更迭區分開來的，並不是從一個國家機器向另一個國家機器的過渡，而是大範圍的社會結構變遷。”[3] 還有人認為，“抗戰結束後到建國初期的土地改革運動在中國‘國家政權建設’及鄉村社會變遷過程中發揮了至關重要的作用，國家權力的擴張、國家與鄉村社會關係的重塑、各種動員和治理技術的發明，都主要在這一運動中完成”。[4]　

　　筆者根據對臨沭縣“減租減息”和土改運動過程的調查，認為當時這一運動貫穿於建設臨沭抗日根據地和解放區的全過程，是中共整合社會、建立新的社會秩序，乃至贏得戰爭的“總抓手”。中共只有有效地動員農民，使農民參與到土改和新社會秩序的建立以及支前參戰中，才能最終贏得國內戰爭，奪取全國政權。當時中共所面對的是有着幾千年小農經濟傳統的鄉村社會，如何去動員這些處在傳統鄉村社會中的小農，是擺在中共面前的一道難題。“一個外來的政治力量如何把農民動員起來，使其成為社會變革的積極參與者，這是近代中國政治舞台上任何力圖有所作為的政治力量面臨的一個最具挑戰性的問題”。[5] 在這個過程中，中共抓住了解決問題的關鍵環節──土地。土地作為農村中最主要的生產資料，不僅關繫到廣大貧苦農民的切身利益，更關繫到作為傳統鄉村社會統治者的地主的既得利益；不僅關繫到生產關係的變革，而且關繫到整個農村社會秩序的重構。因此，解決土地問題成為動員民眾、解決社會變遷諸問題的關鍵。但是，不能簡單地以為，解決了土地問題就自然地動員起了農民。比解決農民的土地問題更重要的，是改造農民的思想觀念。　

　　二、“訴苦”──被規訓的農民私憤傾訴 

　　中共動員農民的過程本身就伴隨着對農民的思想改造。這一改造非但不亞於對鄉村經濟關係、政治關係、鄉村社會結構組織方面的改造，而且比後者有更大的韌性，因此這一改造過程也更艱難，一旦定型下來也更難改變。這一過程實際上是一個改造人、改造人的觀念的過程；通過改造人、改造人的觀念、乃至改造人性的方式，達到改造社會的目的。其最有力的武器便是話語。“很容易找到事實來證明這一論點：輿論萬能，所有其他形式的權力都導源於它。一種信仰最初決沒有某種受它支配的力量，產生廣泛輿論的最初步驟只能藉助於說服”。[6] 要說服農民就必須具備一套符合改造農民需要的話語。正是在這種背景下，在中國的鄉村社會裡，一種全新的話語──“階級話語”──登場了。　

　　“階級話語”對廣大的中國傳統鄉村社會來講是一種外來話語，很難直接被廣大農民所接受。因此，必須找到一種方式使“階級話語”能為廣大農民所接受。中共注意到中國廣大農民普遍貧困的現實，並以此為突破口。農民貧困，生活很苦，而地主、富農的生活則相對好得多，這種現實與農民自古以來就有的“均貧富”的平均主義理想形成尖銳的對立，必然導致廣大貧苦農民對現實的不滿。常言道“一家富貴百家怨”，這無疑是一種可以利用的潛藏在農民內心的革命動機。要找到一種方式使農民的這種不滿釋放出來，於是“訴苦”便應運而生。 

　　郭於華、孫立平在“訴苦：一種農民國家觀念的形成機制”一文中認為，“訴苦”是中國革命中重塑普通民眾國家觀念的一種重要機制，其作用在於運用訴苦運動中形成和創造的種種“技術”將農民日常生活中的苦難提取出來與國家、社會話語相聯繫，通過“歸因”建立舊國家的消極形象，通過翻身意識建立新國家的積極形象。筆者以為，“訴苦”這種政治教育手段實際上有兩類，一是“土改”中的“訴苦”，另一是“社會主義教育”中的“訴苦”。筆者將前者稱為“土改訴苦”，將後者稱為“回憶訴苦”。“回憶訴苦”的主要目是要農民“認識舊社會的苦、新社會的甜”，從而建立舊中國的消極形象，樹立新中國的積極形象。郭於華、孫立平的觀點對“回憶訴苦”是適用的。然而，“土改訴苦”是中共整合農民的一種手段，其目的是在喚起農民苦感的同時也燃起農民對地主的仇恨和鬥爭地主的勇氣，然後通過階級教育將這種仇恨引向整個地主階級、封建勢力，再通過形勢教育將這種仇恨引向蔣介石、國民黨、中央軍，從而成功地將農民整合到中共的“對敵鬥爭”中來。後來在“抗美援朝”期間又實行了“訴苦”運動，目的也很明確，就是將激起的農民仇恨引向“美帝國主義”。 

　　筆者所調查的臨沭地區歷來是兵家必爭之地。當時，戰爭的空氣始終籠罩在該地區，誰贏得了戰爭，誰就取得了政權。因此，中共發動的土改也與戰爭密切結合在一起，這是本文將土改與動員參軍、“支前”放在一起討論的原因。筆者以為，在臨沭縣的土改中，原初形態的農民“土改訴苦”更多的時候應被稱為“訴憤”，是農民私憤的一種傾訴。因為原初形態的農民“土改訴苦”往往指向特定的對象，而且很多事件都很零碎，都是農民與地主的私人恩怨。據參加過當時土改的人回憶，那時農民們說，“大肚子（地主）有的時候真不是東西，幹了大半年，因為摔了個缸，該給20塊（銀元）的，才給15塊。那也是啞巴吃黃連，老百姓有什麼法，只能乾瞪眼。但心裡是恨的慌”。[7] “大戶（地主）仗着家族大，弟兄多，和老百姓鬧起仗來，吃虧的還是老百姓。那年我們村里李XX和村裡的孫大戶拌了句嘴，打了起來。被孫大戶家一個好打，可打慘了。那他可不（李XX）一輩子記着仇呀！”[8]　

　　這種私人恩怨大體上有兩種。其一，地主在與農民的經濟交往中實行雙重標準。當經濟交往對自己有利時就堅持契約精神，如讓佃戶交地租；當經濟交往對自己不利時，就違背契約精神，如找藉口苛扣長、短工的工錢。其二，地主在處理與農民的糾紛時經常使用非法暴力，也就是農民們常說的“隨便打人”等。農民對第二種矛盾的憤恨最大。而中共正是抓住了這一點，讓農民起來“訴憤”，也迎合了農民“泄憤”的強烈願望，從而獲得了廣泛的響應。但是，並非所有農民的“訴苦”都符合中共的要求。“農民對自己的感知更多地來自於身體，而不是經過反思的思想，更不是一個可以述說或者需要述說的東西”。[9] 也就是說，農民的苦處於一種難以被提取出來的彌散狀態，而不象那些經過反思的想法那樣被儲存在記憶的某個固定的位置，可隨時被順利地提取出來。因此，中共必須對農民的“訴苦”進行規訓，每次“訴苦”大會召開之前都要召開預備會，篩選“訴苦”的素材，凡不能激起農民對地主仇恨的素材均被篩選下來。　

　　從一些文件及口述資料可以清晰地看出中共對“土改訴苦”規訓的痕跡： 

　　一個土改工作組的文件記載如下： 

　　一、掌握“訴苦”教育。動員之後，先進行小組訴苦，培養典型，再轉入大會訴苦。主要是叫群眾明確了解地主封建勢力是窮人的死對頭，只有打倒地主，窮人才能翻身。二、訴苦後，雇貧小組回去討論如何出苦、報仇。主要是搞些對象，明確階級敵人。“大人是地主，小孩也是地主，是吃咱的飯長大的。”[10] 

　　接受訪談的農民的回憶是：“土改時候的訴苦，都是八路軍的工作隊安排好的”；“事先要開會，讓大家先演練一遍，有的訴的實在不象個樣（不符合激發對地主仇恨的標準），就直接給弄下去了，不讓他（她）訴了。不合格。”[11] 

　　訴苦的目的並不是要收集地主的證據，而是在工作隊已經掌握的事實依據的前提下，有目的地引導農民去訴苦。在訴苦鬥爭會上，訴苦的作用是表演性的。工作隊不僅要發掘村莊裡的“苦主”，而且還要尋找善於把“苦”說得催人淚下、能煽動起窮人對地主仇恨的人才，並在訴苦過程中培養他們的敘事技巧。在訴苦的現場，訴苦結束後隨之而來的便是“喊口號”，以煽動現場的氛圍。 

　　當地一個黨支部當年的工作總結有如下記載： 

　　發動群眾：“咱是怎樣窮的？有意見咱敢提嗎？你對曹莊的地主哪家最恨？” 

　　“人家婆婆媽媽的，怎麼好意思斗？她也不是善主，怕斗不好”。 

　　反駁“婆婆媽媽？忘了過去她罵人了嗎？不給飯吃，你這是‘抱粗腿’”。 

　　“馬柱子、皮鞭子不講情面，非削弱這老封建不可”。 

　　經動員後，到會群眾1,000多人。為影響其他村，通知外派的代表參加。深刻動員教育，集中進行了階級教育，提出翻身的時候到了。貼出標語，造聲勢。 

　　黨員的活動：鼓動群眾情緒，帶頭髮言。徐樹芬在天冷大家情緒低落時大喊“咱能撐住領導窮爺們翻身吧？”眾人答“能”。 

　　動員婦女發言，識字班婦女吳一新的發言影響了四、五個婦女發言。[12] 

　　“苦”的本身不是“階級話語”的權力效果，但“苦”的公開集體表述構成了“階級話語”權力的支點。臨沭縣的“土改訴苦”從一開始就是被操縱的。“如果話語的首要目的是傳遞有關外在指涉物（referent）的信息，那麼評定話語的標準就應該是精確的術語和事實價值（提供信息的清晰有效性）；如果話語是用來表達說話者的情緒狀態，或者用以激發聽話者的態度，或者引起聽話者某種特定的行為，那麼檢測話語的標準就不能死扣住它的精確性和事實價值，而應該看它的表演力（performative force），這是一種純粹的實用考慮”。[13]　

　　“土改訴苦”中使用的話語顯然屬於後一種，其目的主要是激發聽眾的態度和行為；因此它從一開始就是被規訓的，通過演練，突出那些最能調動人們對窮苦人的同情心、又最能激起對地主富農的仇恨的因素，同時不斷地刪節那些與土改目標無關的因素，從而使“土改訴苦”達到最理想的效果。當然這種操縱並非完全按照操縱者的意圖進行，操縱者也必須順應被操縱者的某些要求。 

　　例如，當時的文件提到： 

　　剛開展的新地區我們講話許多名詞群眾不懂，又加上幹部不是當地人，方言不通，群眾也不易接受，群眾發動效果不理想。我們應當怎樣克服？ 

　　一、以當地群眾話語向群眾宣講：“組織起來”──“扣扣手”；“勞苦群眾”──“窮兄弟”、“爺們”；“佃戶”──“客戶”、“客家子”。 

　　二、以當地事實向群眾解釋。 

　　三、提出問題由群眾自己討論，經過群眾討論他們接受快，也容易啟發。[14] 

　　從以上材料可以看出，中共要求幹部用地方方言、群眾性話語發動群眾，體現了“國家”（代表中共）與“鄉村社會”間的互動關係。也就是說，鄉村社會並非是完全被動地接受改造；它也在按照自身的發展邏輯，對國家的改造有限地回應。當然在整個過程中，鄉村社會還是處於劣勢的。 

　　當這種被規訓的“訴苦”達到預期效果後，就進入了下一個環節──“翻身”。 

　　三、“翻身”──“階級話語”嵌入鄉村社會的標誌 

　　在土改過程中農民話語裡講得最多的就是“翻身”。從字面上來分析，翻身的“翻”字與造反的“反”字是諧音，迎合了農民打破舊的鄉村統治秩序的潛意識。翻身本身就蘊涵了對立的雙方鬥爭的意思，如果不存在對立也就無所謂“翻”。這種隱含的“對立”、“鬥爭”，其實就是後來中共在階級教育中向農民灌輸的“階級對立”、“階級鬥爭”。因此，隨着翻身的進行以及“翻身”這一詞彙在農民話語中的廣泛運用，“階級話語”也就被正式嵌入了鄉村社會。 

　　1. “刨窮根”──中共對農民的階級教育　

　　在“訴苦”中，如何將農民針對具體對象的私憤宣泄引導到階級意識上去，是中共動員民眾的關鍵一環。李康認為：“痛苦的個體如何感知集體的被剝奪？還要把自身痛苦視作集體被剝奪的一部分？如何把這種被剝奪轉變為普遍的革命推動力，導向改變處境的集體行動？……而使人們意識到冤情、找到歸咎處和改變處境的道路，這正是革命動員的過程。”[15] “訴苦”將農民的情緒激發起來後並不能馬上就完成“翻身”，因為農民的固有觀念（如天命思想等）和顧慮（如怕“變天”）還未被革除。首先要對農民進行階級教育。階級教育的方式不能採用宣講教科書式的說教，必須針對農民的固有觀念和顧慮對症下藥。　

　　在臨沭縣的土改過程中，首先是進行“誰養活誰”的討論，用以革除農民的天命思想。例如，當時一些農民認為，“地主為啥富？老百姓為啥窮？其實人家地主富是因為會過（節約），有點兒余錢人家地主就治地（買地）了，窮人有點兒余錢不是吃了喝了，就是耍錢輸掉了。如果碰上家裡人得了病，還得賣地治病。代代這樣下來，地主就富了，老百姓就窮了”。[16] 

　　在濱海地委當時的土改工作總結中則有如下記載： 

　　群眾的落後思想：“窮是命不好，祖上沒積德”；“家裡人多，吃窮了”；“分家分窮了”；“給土匪搶窮了”；“賭博賭窮了”；“死人送殯送窮了”；“嫁閨女嫁窮了”。 

　　窮根：一、命；二、自己；三、鬼子漢奸、土匪。 

　　經教育認識到：“是叫地主剝削去了”；“窮了幾輩子就是不知道怎麼窮的，現在明白了”；從“靠着大樹沒柴燒”到“刨倒大樹有柴燒”。提高了群眾的階級覺悟，激發了對地主的階級仇恨。 

　　政策策略教育：弄清“誰是弟兄朋友，誰是敵人”；“地怎樣才能回家”；“從誰手裡回？” 

　　從“莊裡的人靠什麼吃飯”入手進行討論，使群眾從勞動、不勞動與剝削的關係上劃分階級矛盾，弄清誰是窮爺們、自家人。誰是專靠剝削的人（並結合具體對象）。 

　　結論：“貧農、中農是弟兄，富農是朋友，但還有毛病，好比長了尾巴，地主是敵人。” 

　　並從計算本村各階級的數量中教育群眾，使群眾認識到，貧、中農要團結。 

　　“貧農骨頭中農肉，富農割了尾巴交朋友”。[17] 

　　由此可見，中共如何用“階級話語”扭轉農民的“天命”及“地主靠勞動和節約致富”的觀念，激發起農民對地主的仇恨，鼓動農民復仇。 

　　其次是組織“算帳”對比，使農民認清地主的“剝削”，從而激發起農民的“翻身”欲望。上引文件提到： 

　　從老根上弄清“勞動創造世界”，這是打開群眾階級覺悟的關鍵。 

　　座談討論：“天下什麼東西最值錢？”“靠什麼吃飯？”啟發群眾展開新舊思想鬥爭。 

　　群眾的落後思想：打魚的說網最值錢；推小車的說兩條腿最值錢；種菜的說菜園最值錢；一般都說金子最值錢。 

　　使群眾認識到：“力氣最值錢”；“窮人沒有本，力氣便是錢”；“力氣就是財，使了還再來”；“天下是勞動創造的，勞動人民應該是主人。” 

　　認清：地也是勞動創造的，窮人開了荒，讓地主霸占去了。 

　　過去是“窮人開、窮人種、富人有飯吃”；現在是“窮人開、窮人種、窮人有飯吃”；今天“土地回家、人也高興、地也高興”。 

　　經教育後，群眾得出了完整的深刻的結論： 

　　“要靠地、靠勞動、靠共產黨、毛主席、靠團結鬥爭”；“地是根、人是本，毛主席領導老百姓，團結鬥爭是辦法”。 

　　“天下什麼東西都是下力氣創出來的，被地主大肚子剝削去了。” 

　　提高了群眾的階級覺悟，認識到了要回耕地的合理正義，激發起了對地主的階級仇恨。 

　　運用典型訴苦與算細帳的方法，使群眾認識到剝削的本質。 

　　臨沭各區、村普遍組織了階級教育，很猛烈地提高了群眾的階級覺悟。 

　　“算出了地主的骨頭、肉都是咱窮人的。”“窮是窮在地主身上。”“地主是藕，窮人是仔泥。藕靠泥養着，養的又白又胖，而且長青枝嫩芽，開花，出頭露面。窮人是根本，以前看不見。”[18] 

　　通過對以上“刨窮根”話語的分析，可以看出，“刨窮根”是向農民進行階級觀念灌輸過程的關鍵。此前，農民普遍地將“窮”的根源歸於“命”，直接後果是消極地服從；還有的歸於運氣不好（如得病、賭博、土匪等），這樣就會把“窮”當作偶然的事情而力圖逃避。通過“刨窮根”這樣的階級教育，用階級框架取代了農民固有的“天命”觀念。通過“誰養活誰”的討論，將“窮”的根源歸於某個地主乃至整個地主階級的身上，從而使農民實現了從怨“命”不好的消極狀態逐步過渡到怨恨某個地主，再到怨恨整個地主階級的積極狀態。通過“算帳對比”，使被租稅關係和其他手段隱藏下的經濟剝削具體化、公開化，使“一直蒙在鼓裡”的農民知道了，為什麼一年到頭地勞作還是窮，地主不勞作卻享清福的“秘密”；並認識到以前認為合理的租稅對自己是多麼的不公平，把地主的經濟剝削和道德敗壞聯繫起來，從而激發農民“奪回”被地主占有的土地和財產的勇氣，“翻身”也就有了廣泛的合法性基礎。 

　　2. “鬥地主（富農）”──“階級話語”的實踐　

　　“土改訴苦”激發起農民對地主的仇恨和翻身鬥爭的勇氣，又經過“刨窮根”將農民對個別地主的仇恨引向整個地主階級；按照這一邏輯向下推演，“復仇”也就成了自然的事。“復仇”最直接的行動之一便是“鬥地主（富農）”。在“翻身”過程中，“鬥地主（富農）”實際上是鄉村社會階級鬥爭的一個場景，隱藏在這一階級鬥爭背後的是“階級話語”的暴力實踐。“鬥地主（富農）”這一鄉村社會暴力傾向的公開展示（並不一定完全符合中共的原初意圖，後來的“禁止亂打、亂殺”證明了這一點）充分體現了（階級）話語權力的實踐效果。 

　　當時華東局的“七七”指示指出：“各地在土改複查時，必須放手發動群眾，大權必須交給百分之九十的農民，一切事情，依靠他們自己去辦，依靠他們的自覺自愿、自己動手，而不是少數人代替包辦強迫命令的幹部路線。因此，各地必須重新組織農民聯合會，此農會要以雇貧農及工人為中心，加上中農，不要地主富農參加。在農會之下，應將雇貧農工人編成貧農小組，在土改中一切清算、調查、分配、複查、調整或重分，均須先經過貧農小組討論，再經過農會討論通過，即可實行，不須再經任何機關核准.各級政府在土改期間，應授權農會去處理土地問題，不受理任何土地糾紛案件。各級黨委土改工作團，則以農會工作團或特派員名義出現。‘農會’，‘貧農小組’，‘工作團’，此三者互相結合，即成為土改中群眾路線的具體形態。”[19] 

　　濱海區在口頭傳達“七七”指示時增加了如下新內容： 

　　“華東局對這次會議下最大決心要土改在山東來一個大革命”；“封建勢力即我們革命對象”；“這次要徹底搞，徹底打亂封建勢力，對地主的房屋、土地、浮財所有東西都徹底拿出來，甚至種子、農具，在政治上沒發言權，沒選舉權與被選舉權，農民在政治上統治他，成為主人翁”。[20] “地主一切都是非法不合理的……實行‘掃地出門’”；“貧僱農小組成立與整理了農會，就要真正當起家來，不能把當家成了空話，一切照百分之九十農民的意見要求行事，對地主有生殺予奪之權，任何人不能干涉”。[21]　

　　由於在“批鬥地主（富農）”過程中下放了殺人權，在筆者所調查的地區，打、砸、殺地主（富農）的現象很普遍，甚至出現了“亂捕、亂打、亂殺”現象，有些中農也被錯殺。據當地農民回憶：“那時候鬥地主很嚇人的，經常出人命。了不得！打死很多，幾乎每村都有。有攀比風氣，人家村打死地主，咱村沒有，不代表咱落後了嗎？革命不堅決!”[22] “那時候地主（富農）可慘了，有的是被斗完後槍斃的，有的是被亂棍打死的，老百姓要出氣呀。那可砸死不少！”[23] 濱海區“殺死人有一萬多人(12,000人余)，冤死多少還不了解”[24]　

　　臨沭縣出現的亂打、亂殺（地主、富農）現象與最初採用的縱容政策有很大關係。當時的文件規定：為迅速有力地發動群眾，必須貫徹“放手大膽發動群眾”的方針。提倡大刀闊斧的精神，反對縮手縮腳，糾正各種錯誤思想如怕犯錯誤、怕違紀、怕違犯政策。要明確認識鬥爭的目的是為了摧毀封建勢力，發動群眾。因此我們既不能只滿足於鬥爭，為鬥爭而鬥爭。更不能只重視經濟上的剝削，而忽視了政治上的摧毀。不然，封建勢力會向我們反撲的，群眾不會發動起來的，團體是不會鞏固的。[25] 在秘密文件中還有如下指示：“群眾打人（地主、富農）是群眾的革命的報復，我們應當支持，不能壓抑。現在開鬥地主的會，打是對的！但我們不能代替。”[26] 從這些話語可以看出中共對臨沭縣的亂打、亂殺（地主、富農）現象的縱容傾向。　

　　之所以如此，首先是因為“群眾打人殺人”與中共發動土改的目的相符，即激化農民與地主的階級矛盾，從而爭取大多數農民，為將來的戰爭做準備。其次是中共要迎合農民向地主（富農）“復仇”的心理。農民是在中共向他們灌輸的“階級話語”的影響下，遵循着“受壓迫、受剝削──訴苦、刨窮根──覺醒、復仇”的邏輯“鬥地主（富農）”的。這一過程中會出現“過激”行為；如果壓制，必然挫傷剛剛被發動起來的農民的革命積極性。在“鬥地主（富農）”的過程中，原本膽小怕事的農民竟然能堂而皇之地砸死、殺死地主（富農），不能不說是“階級話語”灌輸的結果。正是在“訴苦”、“刨窮根”等“階級話語”的影響下，農民開始超出具體的人和事來感知和思考，第一次通過話語的運用來為自己的行為辯護，使他們獲得了一種新的自我感知和定位，從而導致農民將“殺人”這一過去被視為“大逆不道”的行為當作“革命行為”，順理成章地投身其中。“鬥地主（富農）”是一個“階級話語”實踐的過程；農民通過“階級話語”為自己“斗、殺地主（富農）的行為找到了合法性。當然，一旦亂打亂殺過度蔓延，中共也下達指示加以制止。當時華東局即發出這樣的通知：“各區黨委轉各地委：在暫停進行土改後聞：一、各地亂抓人、亂打人、亂殺人的現象尚未停止。望速通令停止，對不服從者調至上級，給予批評。二、各地應禁止挖墳現象，以免造成不採v響。”[27] 

　　3. “分果實”──用物質手段整合農民　

　　僅僅鬥了地主（富農）、滿足了農民泄憤的要求是不夠的，還必須滿足農民的經濟要求，這才是廣大農民投入“翻身”運動最現實目的之所在。土改就是要實現鄉村資源（最主要的是土地）的再分配。 

　　首先是沒收地主的土地，一般是無償沒收。有以下幾種方式：獻田，即施加壓力或做工作使土地較多的戶主動獻出土地，“對地主成分的黨員幹部動員他說服家庭起模範作用，實行獻田”[28]；清算，以算帳的方式迫使地主（富農）拿出土地來償還所欠債務，有老人回憶，“我們村的孫鴻儒（地主）被清算後見了我就說，董會計，我的地都被你的筆頭子給戳（清算）沒了”[29]；沒收，即無條件地將地主（富農）的土地、財物無償拿走；掃地出門，將被鬥爭對象趕出家門，所有土地、財產都無償沒收，常常伴隨着公開的群眾鬥爭。 

　　其次是沒收“浮財”。浮財就是除房產田地以外的財物，像“袁大頭”（銀元）、金銀首飾、綾羅綢緞等。韓丁認為，“農民把沒收了的財產稱作‘鬥爭果實’，在這些果實上寄託着他們對新生活的希望”。[30] 不同地位、身分的農民對“果實”的要求是不一樣的。例如，濱海地委在當時的總結中提到：中農“有理齊來講，大家都沾光”。原來地多的佃戶“越分越倒躇，都叫人分去了”。地少的佃戶“有身大家翻，有光大家沾”，“自私自利不對，引起大家反對”。婦女對分地不關心，只對浮財感興趣。[31]　

　　鑑於這種狀況，中共便利用“分果實”對農民進行整合： 

　　結合分配果實“天下窮人是一家”、“組織起來有力量”的團結組織教育。 

　　“鬥爭勝利的果實是怎麼來的”，“清算是大家的力量，大家都沾光”，教育群眾重視土地“地是骨頭，浮財不長久，要地牢靠”，“玩龍玩虎，不如玩土”。 

　　兩條路線的時事教育，結合階級教育。打破“變天”思想，進行共產黨的教育，說明共產黨怎麼好，國民黨怎麼樣壞。“我們經過三個朝代（國民黨、鬼子漢奸、共產黨），誰好誰壞，一清二白”。“老蔣的根扎在‘大肚子’身上，‘大肚子’的根扎在老蔣身上，專門跟窮人作對”。“共產黨、八路軍是窮人的靠山”，“救苦救難的八路軍，領導窮人來翻身”。 

　　發展建立支部：分配果實後，總結選舉翻身模範，召開座談會，由黨代表公開進行黨的教育，會後布置個別的發展，速度快，成分純。共3,000人。[32] 

　　通過對以上話語的分析不難看出中共藉助分配果實並運用“階級話語”對農民進行整合的企圖。首先是在廣大農民心目中樹立起“窮人救星”的形象，再利用“階級話語”教育和引導農民，成功地發展壯大組織，為即將進行的大規模戰爭打下群眾基礎。在這一過程中充分實現了“階級話語”的強大威力。 

　　林·亨特在研究法國大革命中的政治文化時曾指出：“革命國家權力的延伸並不是因為領導者按照他們的利益操縱民主意識形態和官僚政治的實踐，實際上它在每一水平上的延伸都是由於各種位置上的人們創造和學習了新的政治‘微觀技術’（mircotechniques）”。[33] 在中共領導、發動的（臨沭縣）鄉村社會的土改中也出現了類似狀況，印證了林·亨特的判斷。尤其是在“分果實”過程中出現了一個有意思的現象，即被中共稱為幹部的“富農傾向”，農民則稱之為“多拿、多占”。筆者認為，這一現象的出現有其必然性，中共的土改是依靠新的基層政治精英（鄉村幹部）推動的，而這些新的基層政治精英們有自己的利益訴求，必然利用自己的權力撈取利益。臨沭縣土改期間出現的部分幹部的“富農傾向”之主要表現形式是：一、分果實時，不經群眾討論，而是幹部自己討論，互相包庇；二、把擁軍田、復員田、學田留得很多，留好地，最後都歸幹部種；三、開鬥爭會分果實，分了地就賣地，分了東西就賣東西，分了錢就花了。　

　　有“富農傾向”的臨沭縣鄉村幹部的辯解是：“那是群眾自願多分給俺的，說俺整天忙，給大傢伙出力。”“分鬥爭果實時，大家都不要。為了領導大傢伙起帶頭作用，所以多得了些。”“群眾不敢要，俺就買了。”“是俺和群眾換的。”“反正早晚要公產，早花了早賺便宜。”“咱領着頭得罪了人，俺不多分誰多分。”“俺領導大家起來翻身，理應多拿、多占。”[34] 從以上話語中可以看出，這些幹部已經學會用“階級話語”為自己謀私利的行為辯護。這些幹部大多是“赤貧”出身，然而其覺悟並不象中共期望的那麼高。　

　　幹部的“多拿、多占”在群眾中造成了極壞的影響：“翻身不錯，沒有翻的咱身上，有辦法的都翻身了。”“咱們是吃了個魚頭，腥了嘴。”“大孫（赤貧）翻不了，小孫（村干）翻了身。”“人家幹部能分果實，人家是吃這一路的，咱還能撈着了嗎？咱只能幹看着。”“平等、平等，咱就沒有見過五個手指頭一般齊！還是有力量的撐勁。”“不受大肚子（地主）壓迫了，還得給幹部拉犁。”“什麼積極？什麼革命？還不是個人利益？”“權力在人家幹部手裡，人家說什麼就是什麼，咱能吭氣嗎？”“打國民黨是你們翻身戶的事，俺有沒有分果實，還得出力嗎？”[35] 群眾的抱怨話語除了表明他們的不滿情緒外，還反映了農民話語的變化。“革命”、“翻身”、“平等”、“幹部”、“權力”這些規範的“階級話語”已經很自然地出現在農民的話語中並被熟練地運用，這也充分證明，“階級話語”已滲透到鄉村社會裡為廣大農民所接受。　

　　既然出現了幹部的“多拿、多占”問題，造成了不好的影響，並威脅到中共引導農民參與戰爭這一發動土改最主要目的之實現，那就必須着手解決。通過當時中共解決這一問題的相關文件可以看到中共臨沭縣委解決這一問題的努力： 

　　丙：幹部“富農傾向”的危害：一、妨礙了發動群眾的大多數；二、妨礙了基本群眾內部的團結；三、增長了一些幹部的剝削階級意識；四、妨礙了革命任務的完成。 

　　丁：如何糾正：一、打通思想，把眼光放長遠；二、把多得的果實退回去，好地、近地、好宅子和群眾調劑一下。 

　　戊：加緊支前，堅持鬥爭，打垮蔣介石：糾正幹部的“富農傾向”決不是又一次均地。主要是為了怎麼加強內部的團結，叫大家都動員起來，打垮蔣介石。既不是“推完了磨殺驢吃”，也不是“坦白反省”。而是讓咱們以實際行動向群眾進行公平團結的宣傳教育，來主動團結群眾、影響群眾。並不是為了罷免哪一個幹部，處分哪一個幹部──那是在實在沒有法子的時候才處理的。在爭取全國革命勝利的時候，我們一定要更加團結起來，加緊支前，堅持鬥爭，打垮蔣介石，建設新中國。[36] 

　　“在實在沒有法子的時候才處理（幹部）的”，“糾正幹部的‘富農傾向’主要是為了怎麼加強內部團結，叫大家動員起來，打垮蔣介石……”。這些話語充分表明，當時糾正幹部“富農傾向”的真正目的還是為了動員群眾參與戰爭。中共利用糾正幹部“富農傾向”再次獲得了群眾的信任，並繼續運用“階級話語”動員群眾參與戰爭。通過這一事件也可以看出，中共已牢牢控制了鄉村社會的“話語權”，也又一次顯示了“階級話語”的威力。 

　　4. “劃成分”──村社成員身分的重新定位　

　　群眾運動是中共（國家）力量滲透到鄉村的基本方式，中共領導的群眾運動之基本內容是在階級鬥爭基礎上的資源再分配。胡素珊認為，“在學會通過階級鬥爭這一核心任務來發動群眾之前，共產黨人沒有取得什麼成就。在山東，黎玉把鬥爭運動說成是包括黨建和徵兵在內的其他一切農村工作的起點。”[37] 階級鬥爭的前提是以地主─農民的對立為核心的階級劃分。毛澤東講過：“誰是我們的敵人？誰是我們的朋友？這個問題是革命的首要問題。”[38] 但是究竟以什麼作為劃成分的標準？中共中央用以指導基層土改中階級劃分實踐的主要是1933年頒布的兩個文件，即“怎樣分析農村階級”和“關於土地鬥爭中一些問題的決定”。這兩個文件中沒有提到關於富農與中農的界限，任弼時於1948年1月12日所作“土地改革中的幾個問題”講話提出了一些相關政策。　

　　在筆者調查的臨沭縣，劃分階級成分從來就沒有一個嚴格統一的標準。各個村“劃成分”往往着重依據人們具體的行為，在實際工作中出現了極大的混亂。在濱海區的一份文件里可以看到這種混亂：“一、不按剝削關係劃成分，誰的地多就是地主。二、不論階級成分一律平均分（三畝地以上的部分統統拿出來）。三、取消一切剝削，商人也是剝削，和能寫會算的有文化的一起被定為‘化形地主’”[39] 在該地區“劃成分”的過程中，有的地方簡單地以土地占有量多少來確定階級成分，革命的標準是在村莊中按照土地占有的情況劃分出兩種對立的人，土地因此從單一的經濟指標變成了政治指標。而“不論階級成分（土地）一律平分”則體現了中國農民“追求財富平均，地位平等的政治理念”。[40] 有的地方甚至將工商業者定為剝削者，把能寫會算的文化人一起定為“化形地主”。從一些老人的口述中也可以看到“劃成分”的混亂及權力的濫用：“‘劃成分’就是‘瘸子裡面挑將軍’，誰的地多誰就是地主。還有的根據經歷和表現劃，凡是幹過還鄉團的，不管地多、地少就是地主。支前不積極的‘老頑固’也被劃為地主。農會幹部權力大着哩，他劃你是什麼，你就是什麼。誰也不敢得罪他”。[41]　 

　　從以上話語中還可以看到，“劃成分”實際上是一個人為的改變鄉村社會成員身份地位及鄉村社會關係的過程。這一過程具有很強的主觀性和政治色彩，是人為地將鄉村社會裡的部分人“在政治上打入另冊或升為優等階級”。[42] 中共的階級理論和階級政策預設了階級剝削、階級對立無所不在，但這種預設有時是脫離鄉村社會客觀現實的，結果導致階級劃分實踐偏離中共的階級劃分政策的現象。階級身份一旦確立，便對一個人甚至一個家庭的命運（至少在改革開放前的中國鄉村社會）產生了決定性的影響。韓丁曾講過，“劃分階級成分這件事，決不是什麼紙上談兵。這是採取經濟和社會行動的基礎，而這些行動是會從根本上影響到每一個家庭和每一個人的”[43]。筆者在當地訪談時老人的回憶是這樣的：“劃成分那可是大事，如果劃成貧農、僱農、是最安全的，最舒服的。中農心裡都不牢靠（踏實），一有運動心裡就害怕。要是劃成地主、富農那就完了，成了敵人了。那還了得？共產黨可有法治你！”。[44]　

　　顯然，“劃成分”實際上是國家（中共）控制農民的一個強有力的手段。從此農民的身份和等級必須按國家（中共）制定的標準來識別，同時鄉村社會的資源和農民的個人及家庭之命運都與此息息相關。“中共通過訴苦和階級劃分的話語建構，使得鄉村社會的各種矛盾都以階級對立的方式展現出來，並在國家主持下得到解決，這為國家對村莊的管理提供了重要的手段”[45]。中共的階級意識和階級認同的灌輸不一定成功，但是“階級話語”的灌輸卻很見效，並在鄉村社會的權力的運作中發揮了重要的作用。“階級話語”不但是國家權力向鄉村社會延伸的手段，還為鄉村社會的新的精英追逐權力和利益提供了工具，這種利用本身又對“階級話語”起到了強化作用。 

　　四、“動參、支前”──運用“階級話語”動員農民參與戰爭 

　　在筆者所調查的地區，中共的土改從一開始就是為戰爭做準備。從以下兩份文件中可以清晰地看出這種傾向。 

　　中共山東分局書記朱瑞在減租減息之初就明確指出：“我們做群眾工作的最高目的，在於動員和組織群眾，領導和團結他們走上革命的戰場，為實現一定時期革命的任務而鬥爭。這是共產黨的戰略任務。實現動員組織群眾並推行其為解決當時的革命任務而戰鬥起來，其道不一，但基本的通常的辦法之一，是從其切身經濟生活的改善，以提高其政治的覺悟，並進一步的將他們組織起來，以便引導他們積極參加抗戰，積極參加新中國的建設。”[46] 臨沭縣所在的濱海區的文件中有這樣的話語：“結合戰爭動員，在戰爭空氣中完成土地改革”。[47]　

　　正統的黨史資料通常這樣解釋：農民得到了土地，翻了身，自然就有了參軍支前的要求。但事實並非如此簡單。胡素珊認為，“農民不情願離開土地和家庭去作戰，這種想法根深蒂固”[48]，農民也想盡各種辦法逃避參戰。中共要贏得戰爭，需要人力與物力，這些必從廣大農村地區獲得。這樣一來，國家（中共）意志與廣大的最講求實際、沒有遠大目光的農民之間產生了尖銳的衝突。在筆者所調查的臨沭縣土改後的徵兵工作中就出現了諸多的變相強制現象。 

　　一、“人家咬着咱，咱干就是了。”“情管帶頭去，保證你回來。回不來，開小差也可以。”“僱工急了，模起菜刀把自己的手指砍去了三個，村幹部才不動員了。”“再不回來（逃兵）連土地沒收”；“你不去就揭你家的鍋，封你家的門”。　

　　二、“鼓、咬、攀”：“若有一個是自願的是婊子養的。”“俺都去了，你還不去？這是大夥的意見”（在大會上鼓掌歡迎xxx參軍）。 

　　三、“綁、打、押、罰”：“若不去，找銬子給你銬上”（鬥了十幾個，打耳光、罰款。綁了二十幾個）。 

　　四、（費東戶子區）搜捕、動槍打。“這個年輕人（賣滿頭的）年輕力壯，為什麼不當兵”，綁走。 

　　五、用“識字班”灌酒，精神恍惚時問“願意吧”，就行了。 

　　六、“欺騙、利誘”：“保證到部隊後就回來”；“子弟兵不脫離生產，吃給養”；“去吧，在那裡住一年半載就回來”；“沒有仗可打了、光去享福、不受罪”；“人家燒熱了炕頭叫咱去、咱不去？” 

　　七、下條子給各村要東西，“每村豬一口（60斤），好煙10盒”。“參軍後你家就不受窮了。”“新軍家屬五畝地、一擔谷。” 

　　八、“濫竽充數”，“好人不當兵”：“俺莊沒有‘二流子’，沒有當兵對象”；“俺莊沒有窮的，都是中農以上，沒有當兵對象”；“俺莊都怪本分，沒有當兵對象”；“動參的比51軍（國軍）和鬼子還厲害，躲都沒處躲”。逼得群眾砍手、腳，上吊、投井、喝滷水、瘋癲等。 

　　九、“八路軍不夠用的，打不走反對派這些好處能長遠嗎？”“只要完成任務，違犯點政策也不要緊”；“要政策就沒法完成任務”；“按上級說的辦法一個也完不成、非硬搞不行”。 

　　十、“摘生瓜”、“強迫革命”，為完成任務不擇手段：把新軍對象餵辣椒麵；將新軍對象扒了衣服放下天井凍，說“凍（動）參、凍（動）參，不凍不參”。以致出現了新軍對象砍手、砍腳現象。[49] 

　　從以上的話語中可以看出土改時期臨沭縣國家（中共）與鄉村社會在參戰問題上的尖銳衝突。但衝突歸衝突，中共動員農民參與戰爭的目的必須要達到，於是“階級話語”又一次顯示了威力。中共充分利用土改時期廣泛使用的“階級話語”及動員技術──“訴苦”、“歸因”等動員農民。 

　　首先是“階級話語”在動員參軍中的運用： 

　　一、反內戰時事教育：組織訴苦，激起群眾對蔣介石的仇恨，提高群眾覺悟。苦處都是蔣介石給咱的，現在想起來非堅決打垮蔣介石不可。現在翻身了，一定堅決跟了共產黨走。由壞分子坦白反省。經教育、激勵，群眾反內戰情緒高漲，即轉入深入的階級教育。 

　　二、深刻的階級教育：普遍由黨內到黨外、幹部到群眾進行回憶訴苦，猛烈地提高了群眾的階級仇恨與覺悟。 

　　鞏固提高群眾情緒、思想與覺悟 

　　1. 咱受的罪是誰給的？老根是誰？（把鬼子、漢奸、土匪、地主的罪惡都歸到老蔣身上）　

　　2. 老蔣為什麼打內戰？與咱有什麼關係？弄清蔣想打碎咱們的飯碗。　

　　3. 蔣介石依着什麼打內戰？弄清依靠槍桿子、隊伍。說明我們也因為有武裝才翻的身，使群眾重視武裝。　

　　群眾表態： 

　　1. 積極分子：“非上前線和老蔣拼了不可，有他沒有咱，有咱沒有他。”“叫他來到咱這裡好日子過不成，飯也吃不上。”　

　　2. 戀家派：“咱不離開家，在家打小蔣，給軍隊送東西，也是反內戰。”　

　　3. 小聰明：“咱離不開家”或不表態，怕參軍。　

　　進行個別談話，着重培養第一種態度的人為骨幹。 

　　三、公祭大會：更進一步激發群眾的階級仇恨，引向反內戰、上前線。打垮反對派給老的報仇。從此提出參軍口號，開始行動。 

　　口號：血海深仇，報仇上前線；誓死消滅反動派，報仇雪恨忠孝全；刨斷窮根，永遠翻身。 

　　遊行示威，組織動員小組、反扯腿小組。對態度積極的，主要詢問有什麼困難，幫助解決。對拖延時間的，要加強教育。[50] 

　　從以上話語可以看出“動員參軍”的步驟，如“訴苦”、“激發階級仇恨”、“喊口號”等，在本質上與土改的動員步驟沒有區別，只不過把農民的苦難根源引向了蔣介石國民黨。 

　　成功地動員農民參軍只完成了任務的一半，還需要動員農民“支前”。為完成這一任務，同樣還要發揮“階級話語”的作用。 

　　目的：在時事教育的基礎上，加強階級教育，提高群眾覺悟，達到自覺支前參戰。 

　　1. 在共產黨到來之前，在地主的壓迫剝削下，過着牛馬非人的生活。吃不飽、穿不暖，挨打受罵，甚至一輩子打光棍，窮斷了根。在舊社會，窮人沒有出路。自從來了共產黨，領導窮人翻身增資、減租、複查、土改後，咱們有了屋住，有了地種，有了飽飯吃，有了衣穿。同時在莊裡也有了地位。真是在政治、經濟上大翻身。蔣匪不要咱過這種自由、幸福的舒坦日子。向我們進攻、掃蕩，殺人放火，姦淫搶掠。大家要知道，只有把國民黨反動政府從根本上打倒，咱們才能有安穩的幸福日子。　

　　2. 解放軍為人民打仗為了保衛咱們的翻身果實，為了咱們大家的利益，因此，咱們支前、出工、抬擔架、運糧食，積極熱烈地支援前線。這不是為了別人，就是為了我們自己。男人在地里幹活，婦女去送飯，不送飯吃，男人在地里就沒有勁幹活。不出工，戰士就不能打勝仗。戰士們在前線打仗，不怕大炮、飛機，消滅敵人，難道咱們出工害怕流血、流汗嗎？早晚把蔣介石反動政府徹底打倒，支前工作就沒有了，就可以很好地生產、建設過安穩日子。　

　　3. 繼續全力支前，做好冬季生產，為爭取淮海戰役徹底勝利，解放全中國而奮鬥。總起來一句話：一切為了前線，一切服從前線的勝利。只有前線的勝利，才有我們的安全。目前要大力支援淮海戰役，這個帶有決定性的重大戰役在勝利進行中，我們要不打折扣地、百分之百地完成分配給我們的任務。　

　　──魯中南六地委宣傳部[51] 

　　經過動員，多數的農民參加了支前。當然從農民的話語上來分析還是帶有不情願的成分： 

　　群眾支前運動的思想掌握 

　　1. 幹部：“不求有功，但求無過”，“功不功希X松，立功不當飯吃”；“大功大罪，小功小罪”。　

　　2.民工：“立功是上級的手腕”，“上級是要使用咱，又要咱出大力了，所以下來立功動員。”[52] 

　　當然，農民儘管不情願，但還是參加了支前。全縣9個區共出動民工5,068人、2千多輛小車、862付擔架。據對該縣擔架團的詳細統計，共出動540付擔架，民工2,786人、脫產幹部22人、不脫產幹部239人，出動後逃亡人數為1,062人（其中幹部41人、民工1,021人）。[53] 

　　在當時的臨沭縣鄉村，在參與戰爭問題上中共與廣大農民之間存在着尖銳衝突。一開始中共採取了變相強制的做法，一度造成了“動參支前”工作的極大偏差。後來臨沭縣發起了“糾正動參支前偏差”運動，處理了部分採用強迫手法來完成動參支前任務的幹部，贏得了農民的信任；然後又運用“階級話語”將形勢教育與階級教育相結合，再次發動農民參軍支前。 

　　小結 

　　中國農村的政治是凝結了歷史的政治，從清末民初到中共取得政權，發生了天翻地復的變化，但占人口大多數的農民長期以來生活在本鄉本土，國家和民族觀念淡薄。費正清曾這樣概括：“村子裡的中國人直到最近還是按家族制組織起來的，其次才組成同一地區的鄰里社會。村子通常由一群家庭和家族單位組成，他們世代相傳，永久居住在那裡，靠耕種某些祖傳土地為生。每個農家既是社會單位，又是經濟單位。其成員靠耕種家庭所擁有的田地生活，並根據其家庭成員的資格取得社會地位。”[54] 一個外來的政治力量如何把似乎消極無為的農民動員起來成為政治社會變革的積極參與者，是近現代中國政治舞台上任何力圖有所作為的政治力量所面臨的一個最具挑戰性的問題，這涉及到如何爭取占人口絕大多數的農民的政治支持。　

　　為了成功地獲得農民的政治支持，中共首先抓住了動員農民的關鍵──土地。土地是農民的生存之本，只有當他們實實在在地擁有自己的土地後才能參與到政治中來。但擁有了土地的農民未必就認同中共的革命，所以還必須對農民進行意識形態滲透。“一個階級越是能心安理得地相信自己的使命，越是能百折不撓地、本能地根據自己的利益駕馭一切現象，它的戰鬥力也就越大，這一點是必須肯定的，而且也並沒有過高估計這些意識形態因素的實際作用”。[55] 意識形態是形成和維持思想壟斷最有效的工具。要順利地推行意識形態灌輸，還必須必須找到一種說服工具，即“階級話語”。“中共對鄉村社會的統治，與此前歷屆政權最本質的區別之一，就在於意識形態滲入其間並發揮重要作用，對村莊話語空間進行了重塑。”[56] 中共成功地藉助“階級話語”，使農民在觀念中形成了對抽象的“階級社會”的認同，從而為中共的革命找到了強大的支點。　

　　在臨沭縣的土改中，經歷了“訴苦”到“刨窮根”、“鬥地主（富農）”、“分果實”，再到“動參、支前”，農民的階級意識並未真正形成，但農民畢竟被動員起來參與到革命中來。為了成功地實現了農民的整合及對鄉村社會的改造，土改後中共號召幹部用地方方言動員農民，用農民能理解的話語作政治動員（如把“革命”解釋為“改朝換代”等），鬥地主過程中放任農民的過激行為，分果實中寬縱幹部的“富農傾向”，容忍“劃成分”中的標準混亂。可以說，整個過程是在國家（中共）與鄉村社會的互動中進行的。 

　　“階級對立”是國家（中共）在宏觀上發動土改動員的起點。筆者對臨沭縣的微觀考察發現：土改前農民的主要信息來自於傳言、逸聞和發生在村莊裡的種種變化；土改開始後中共用“階級話語”取代了這些舊的信息載體，正是“階級話語”對鄉村社會的嵌入，在很大程度上幫助中共成為鄉村社會的統治者和最高管轄者，並讓它牢牢掌握了鄉村社會的話語權。從此，鄉村的話語空間被重構，全新的“階級話語”取代了舊的基於習慣上的傳統話語，成為瀰漫在村莊社會生活中的主流話語。這首先表現在鄉村的人際稱謂上。土改前農民習慣上將村里人分為“老張家”、“老李家”或“富人”─“窮人”，再就是“財主”、“東家”、“大肚子”─“老百姓”、“客家子”、“窮爺們”等；土改後則將村里人劃分為“地主”、“富農”、“中農”、“貧農”、“僱農”。其次，村民的日常話語也發生了變化。例如，見面的客套話從“吃了嗎？”變成了“你家翻身了嗎？”，春節拜年時的吉利話“過年好！”變成了“翻身!翻身！”。 

　　在土改過程中，那些能掌握“階級話語”的農民成了鄉村社會新的權力精英──幹部，“階級話語”作為這些新精英的權力之源，成為包裹他們利益的外衣。另一方面，“階級話語”的流通成了一種技術，鄉村社會裡不同的人出於不同的目的都使用“階級話語”，其他的話語在“階級話語”面前黯然失色。既然“階級話語”成了人們生活中的重要框架，人們在解釋自己及他人行為時便會自覺地使用它。“階級話語”在分配鄉村社會的權力和維護新的鄉村社會結構方面發揮着塑造意義和生產真理的功能，並牢牢控制着人們對鄉村社會現實的體驗和感知，從而奠定了中共對鄉村社會的統治合法性。