編按：本報告是中國勞工通訊自2011年工人集體行動地圖建立以來，通過案例收集、訪談、整合分析，總結出的近十年的中國工人權利現狀報告。包括工人權利的應有保障、工人權利侵害的發生和侵害發生後的救濟，各相關方尤其是官方工會就保障工人權利的履職問題。基於此我們嘗試探討在中國現有制度下，工人權利保障的有效途徑和方法。

本報告共分三個部分共十一章：第一部分為勞工權益和工人集體行動，簡述中國勞工權利被侵犯的現狀和工人的抗爭案例；第二部分為“效益第一”下避無可避的工傷事故，將集中闡述中國數個行業工傷事故和職業病問題；第三部分為叫醒“躺平”的中國工會，以天津港大爆炸缺少消防員工會和沃爾瑪在中國建立工會兩個事件為主軸，探討中國工會的結構性問題和改革可行性。

本篇是報告的第六章，我們將每周更新一個章節，並公布pdf版本開放讀者下載。英文版鏈接在此。

第二部分 “效益第一”下避無可避的工傷事故

從高聳的建築樓盤到深不見底的礦井，中國大地上任何一個工地，“安全”二字都會被醒目的標示出來。可這種對“安全”標語的痴迷和狂熱，真的能夠從實際上保證工人的生產安全被最大限度保障嗎？在如今經濟快速發展、建設如火如荼的時代，只有工人自己才明白，“安全第一”早已經成為一句自欺欺人的口號。中國安全生產專家吳超在研究論文中寫道：

“安全第一”是我國安全生產方針的重要組成內容，在我國已經有了半個多世紀的歷史，“安全第一”已經深入人心，特別是在企業已經成為員工的口頭禪。但多年來企業中也經常有安全管理人士抱怨，“安全第一”只是一句口號，踐行起來很難，許多領導們只是口頭說說而已，而實際行動卻是效益第一。

實際上在建國初期，中國的“安全第一”並非一紙空談。在1949年11月10日的《人民日報》上，當時處理礦區工人工傷問題的首要任務是“各級幹部首先要理解安全的重要性，把‘安全第一'上升為高層次的原則”。當其時，中國跟隨蘇聯的國有模式，追求密集工業增長的同時也大力推進“安全第一”的政策理念。除了期望實踐其代表工人階級的承諾之外，另一個重要原因是當時的國有企業並不受利潤所制約。因此，國有企業並不會為了降低成本而損害生產安全。

然而改革開放後，在巨大的經濟浪潮中，效率和安全卻忽然間被撕裂到了天平兩頭，雖然“安全第一”的口號仍然喊得震天響，但安全問題明顯不再是生產中被優先考慮的事項。可對於中國的工人來說，“安全第一”和“效益第一”之間的差距可能是致命的——根據國家統計局的數據，2020年全年各類生產安全事故共死亡27412人。近十年來，雖然許多傳統危險行業如小型採礦業和製造業血汗工廠已經關閉，但是工人們的職業健康和安全問題仍然被廣泛忽視。

中國一處建築工地外的標語寫道：“生產再忙，安全不忘；人命關天，安全在先。”

2021年1月10日，山東省棲霞市附近的笏山金礦發生爆炸事故，22名工人被困井下深處，與地面的通訊完全中斷。1月13日，《光明日報》刊登了一篇評論文章，呼籲徹查事故原因，以避免未來再發生類似悲劇。文章中提到：“要知道，‘安全第一，生命至上’從來就不是抽象的口號，唯有落實到每個企業安全生產規範和監管執行中，才能真正變得實至名歸。”

這種事後諸葛亮一般的“安全第一”的呼聲從來沒有在官方的口中停止過。但要做到真正的事先預防，就必然要明確公司、政府和工人如何在現有的政策框架之下理解自身的角色，並尋找可行的解決方案。

首先，無論是國有企業還是私營企業的雇主，都不可能在沒有監督的情況下自願遵守安全生產法，誰會平白無故的犧牲唾手可得的利潤呢？其次，行政力量自上而下的工作將有效地迫使雇主改善安全和工作條件。最後，政策制定者不應假設工人只是一群潛在地違反健康和安全法律法規的人，而應明白他們可以充當有效的自下而上的、真正在生產第一線的安全監督者。但正如我們將在接下來的案例中討論的那樣，當前整個經濟體系不僅利益至上，而且習慣於剝奪一線工人發言權。這令中國在職業安全方面的改革舉步維艱。

被統計數字忽略的工傷事故

由於中國經濟發展的重心由製造業轉向服務業，因此工傷事故和死亡人數在過去十年內有顯著下降。根據官方統計，2011年國內各類生產安全事故死亡人數為75572人，2020年為27412人，死亡人數較十年前減少了60%。

死亡人數減少六成看起來是實質的改善，但事實上，工作的風險只不過被轉移到了服務業工人當中。例如，外賣騎手在被平台催着趕着派送時，便在交通事故中出現大量受傷甚至死亡的案例。而類似這類“交通事故”或“非生產事故”往往並不被官方包含在工傷事故的統計中。即使我們僅計算官方統計的這些事故和死亡數據，2020年平均每天因工傷死亡數字，仍有74人之多。
 

2014年以來，中國勞工通訊的“安全事故地圖”分類記載了中國媒體報道的3200多起重大事故。絕大多數工傷事故往往都是小規模而頻密發生的。以2020年12月上旬，中國發生的一系列火災、倒塌事故為例：12月6日廣東中山有工廠發生火災，造成人員受傷，無人死亡；12月7日山西一工廠倒塌，造成2人死亡，多人重傷；12月8日，寧波市一處建築工地的起重機倒塌，造成兩名工人死亡，一人受傷；12月10日，湖南省一處建築工地發生坍塌，造成三人受傷；同日，四川有工廠發生火災，造成9名工人受傷。以寧波起重機倒塌事件為例，當地媒體對此類事件進行報道時，一般都習慣性表示“事故原因正在調查中”。

冷冰冰的數字往往消解了事故的殘酷，一個個家破人亡的個案並不能從這些報告中得到顯現，工人們的冤屈也無法從處理報告中獲得寬慰。因為那些罔顧生產安全的礦井、工地仍然在不顧一切的生產，對行業老闆來說，眼前的短期利益仍然先於安全因素；政府仍沒有嚴格監督和執行安全法律法規；官方工會未能起到監督作用，任由潛在的危險造成惡果。

第六章 “英勇營救”的宣傳濫觴——礦業生產事故的死亡循環

煤礦開採業是中國最危險的行業之一。2000年代甚至曾經出現過每年多達7000名煤礦工人死亡的情況。僅在2004年10月至2005年2月的短短五個月時間裡，河南、陝西和遼寧就發生了三起重大瓦斯爆炸事故，共造成528名礦工死亡；但到2014年，全國煤礦事故死亡人數已降至1000人以下。2018年，中國煤礦百萬噸死亡率更是首次降到0.1，成為煤礦安全生產形勢明顯好轉的里程碑。其中，煤礦百萬噸死亡率，在2019年繼續下降至0.083；2020年，官方公布的煤礦事故死亡人數為225人，煤礦百萬噸死亡率為0.058——即每生產100萬噸煤炭，有0.058人死亡。

事故數量和死亡率的下降主要由於2000年代末中國大規模關閉和整合礦山；與此同時，進入2010年代，由於政府開始削減過剩工業產能，中國煤炭價格和需求均有所下降，約有180萬名礦工因此被解僱。但是，儘管這些宏觀經濟變化引致數據持續下降，但導致煤礦安全隱患的根本問題從未得到解決，大大小小的安全事故仍不時發生。

2014年的一項研究引用了2006年至2010年這五年間，中國發生的致命瓦斯事故數據，研究員指出，雖然國內煤礦行業的總體死亡人數有所下降，但該行業仍然“擁有世界上最惡劣的安全記錄”——在研究進行期間，中國煤礦的瓦斯事故仍正以每3.8天1 起的驚人速度發生。該研究指出，無論是在國家、省級還是鄉鎮層面，煤礦都缺乏足夠的安全生產管理人員、安全設備和完整的安全體系。

此外，安全巡查缺乏更是一個被嚴重忽視的問題。許多地區的巡查人員嚴重短缺，在許多主要礦區，“一個監督部門要負責巡查數百座礦山”。那麼，安全人員既然不足，那為什麼不讓一線工人直接參與監督呢？只要被賦予權力，熟知開採過程和安全隱患的工人可以在不增加成本的情況下充當監督員。這個方法不但成本較低且有效，它更可以杜絕安全巡查員被政治和經濟利益收買的問題。一份2014年致命瓦斯事故的研究發現，即使有巡查人員在場，他們也可能會因為想牟取政治經濟利益而玩忽職守。專家指出，“因為涉及到自身利益，地方政府可能會忽視一些鄉鎮煤礦違反規定和標準的行為；此外，安全監管過程中也出現了腐敗的情況。”  

2021年1月10日，山東省煙臺市棲霞市笏山金礦發生爆炸事故，上文提及所有的潛在安全隱患共同釀成了這場悲劇。笏山金礦是中國第四大綜合性黃金生產商招金礦業的子公司。這次爆炸導致22名礦工被困井下深處，他們與地面的通訊完全中斷。隨後的調查報告指出，由於違規存放使用民用爆炸物品，外加其他“不當操作”，救援過程中該礦又發生二次爆炸。然而，涉事公司和棲霞當局均涉及遲報瞞報，棲霞市委在事故發生約兩天后才向上級煙臺市委報告，甚至在事件受到廣泛關注後，還試圖隱瞞關鍵細節。事故最後導致10名礦工喪生，其餘11名礦工在1月21日獲救，而國內媒體全程直播跟進了這場為期10天的救援大戲。官方公布調查結果後，45名相關責任人員被追責問責，其中包括棲霞市地方官員：時任棲霞市委書記姚秀霞和時任市委副書記、市長朱濤均被免職。

笏山金礦爆炸悲劇發生後，棲霞當地主要官員被免職，其餘數十名地方行政人員和公司負責人受到問責處分，案件似乎可以就此畫下“圓滿句號”。但政府對該事件的所謂“調查報告”省略了最重要的細節，也迴避了最重要的問題：地方官員、公司老闆等人遲報瞞報問題為何一開始沒有被發現？如何確保這些人為問題不會再次發生，不會導致更多工人死亡？值得玩味的是，媒體對該調查報告的報道，往往不會聚焦於這些重要問題，而是一味報道對責任人的懲處結果，尤其是對地方主要官員的刑事處罰。就像新華社在救援進行時發表的評論文章，將那些參與遲報、掩蓋真相的人稱之為“與人民為敵”，清楚體現了這種對於“懲罰作惡者”的重視。

當然，出現重大事故必然需要問責，但問責絕非最終目的，喪命的工人的生命並不會因為涉事官員被懲處而找回公義；相似的“出事、懲罰、再出事、再懲罰”的循環也表明，官員並不會因其他地方官被問責而感受到震懾，並對安全問題體現出更多重視。

事實上，笏山金礦事故已經成為了一種惡性循環：從最初未能形成足夠完整的安全體系、安全生產管理人員的缺乏；到未能通過定期檢查來確保作業現場的生產安全；到地方政府和採礦企業之間的種種腐敗、利益輸送；再到遲報瞞報，最後當事情發展到不可挽回的地步時，一個系統性腐敗的爛攤子就被公諸於世。最後，官方通過關於安全的宣傳活動和機械口號，外加妖魔化地方官員和公司老闆，就輕易避開了對此類悲劇深層原因的追究，及尋找預防悲劇的真正方法。而讓工人們吃盡苦頭的舊有制度，絲毫沒有改變。

工傷事故的喪事喜辦

2018年3月，中國國家安全生產監督管理總局被併入國務院新成立的應急管理部。應急管理部是一個新的超大型部委，除安全生產外，應急管理部的任務是監督從森林火災到地震、洪水和爆炸等各種自然和人為災害的管理。

在這次調整中，工傷事故不再被視為可預測和可預防的事件，轉而變成了需要事後應對的“緊急情況”。而由此產生了一種新的事故應對模式：事故發生後，資源和公眾的注意力被轉移到宣傳地方政府的應急反應時間、部署的人員和車輛數量、與救援有關的技術進步以及救援的英雄氣概上。這種新的應急反應風氣被網民描述為“喪事喜辦”。

正如在棲霞事件中所看到的那樣，最初的工作重點必然是“組織一場不惜一切代價的救援行動”：由省級甚至國家級政府領導人在重大災難中掌舵，隨後就是對事故原因進行詳細的調查取證，鎖定並處罰相關責任人。很多時候，在開展調查和整頓的同時，當地所有的煤礦都會被應激性的責令停產。在此期間，被發現違反安全生產條例的礦山會遭到罰款，並被責令恢復生產秩序。然而在大多數情況下，整改令會成為一紙空文，危險的的採礦工作又會像從前一樣繼續，直到下一次事故發生。因此當棲霞發生這樣的悲劇時，卻很少有人問，到底是哪裡出了問題？

除了遮掩事故發生的真實原因，官方媒體對礦難或其他工傷事故的報道，通常旨在捍衛體制的認受性，並迴避批評。在笏山礦難的例子中，這種荒謬被新華社、《環球時報》等官媒發揮到了極致。1月19日，礦工們仍被困於井下，救援人員已打通一個鑽孔，以方便井上井下傳遞物資及通電話。有媒體報道，被困礦工通過鑽孔傳遞了一張手寫紙條，上面寫着：“麻煩再送一部電話做為備用，聯繫不到你們，我們就找不到黨了。”——如果想要備用電話，礦工們為什麼不直接撥打第一部電話提出要求，而是要專程遞送一張讚揚黨的紙條到地面，這合理嗎？儘管如此，該帖子還是在網絡瘋傳，甚至被《工人日報》公開在官方社交媒體賬號上分享。正如新華社“新華微評”一篇帖子表述的那樣，“危難時刻，黨和政府永遠是最堅強的依靠。”

幾十年來，國內無論發生何種形式的災難，都難逃這種“將悲劇轉化為忠誠”的論調。2007年，河南陝縣的一座礦井發生透水事故，69名礦工被困，礦工最後全部生還。這固然是個值得慶祝的時刻，最後一位被救出來的礦工全身沾滿煤灰，在眼睛還罩着黑布條的情況下，對着電視新聞鏡頭直喊：“感謝黨中央！感謝國務院！感謝河南省政府！感謝全國人民！”香港專欄作家梁文道認為情況不自然不可信，完全違反人性的常理，他寫道：“這位工人兄弟要是由衷地喊出了四個感謝，那就說明他新聞看得太多，早就內化了一種符合老套報道模式的反應了。”

這種宣傳模式的目的不外乎是為了保護政權合法性和左右公眾輿論，但如果政府也因此沾沾自喜、沉浸於那些失真的政治宣傳中，也聽不到工人真實聲音的時候，就等於將注意力從最危險的問題上移開，也就是如何能從根本上解決生產安全問題，而政府和官方工會在生產的日常體系中，應該扮演怎樣的角色？

官方工會對事故隱患視而不見

中國的許多法律法規，明確規定了企業官方工會監督在安全生產方面的關鍵作用。這些法律包括《安全生產法》、《礦山安全法》、《煤礦安全監察條例》、《工會法》和《中國工會章程》。例如，全總制定的《中國工會章程》第二十八條第六點規定，工會基層委員會的基本任務是“監督有關法律、法規的貫徹執行；協助和督促行政方面做好工資、安全生產、職業病防治和社會保險等方面的工作，推動落實職工福利待遇；辦好職工集體福利事業，改善職工生活，對困難職工開展幫扶”。同一條款中也規定，工會需要“依法參與生產安全事故和職業病危害事故的調查處理”。

然而工會對自身角色錯位理解，政府、企業對工會制度性的忽視，造成了工會監督缺位、安全事故不斷發生的惡性循環。政府需要改變安全生產完全依賴行政主導的思路，激活中華全國總工會的監督職能，才可能真正影響和改變現狀。

2020年12月，重慶發生兩起重大煤礦安全事故，短短三個月內造成39名礦工死亡。中國勞工通訊對涉事礦山的不良安全記錄進行了調查，發現這兩起事故都沿循熟悉的“安全被忽視——慘劇發生——官方介入調查”模式發展，無一例外。

首個事件發生在12月4日，重慶市永川區吊水洞煤礦在因生態環境保護原因被區能源局關閉兩個多月後，企業在拆除井下設備時，發生一氧化碳超限事故，24人被困井下。30多小時後，僅一人獲救，其餘23人全部遇難。事故第二天的12月5日，國務院安委會宣布對事故調查掛牌督辦。12月6日上午，國務院安委會、應急管理部召開全國煤礦安全生產工作緊急視頻會議；下午，應急管理部和礦山安全監察局對重慶市政府進行約談。短短兩天之內，這一事件就被列為國家重大優先事項，由中央政府直接負責。

可就在此事故前兩個多月，9月27日，重慶市綦江區松藻煤礦井下火災事故，造成16人死亡，國務院安委會也曾對事故調查掛牌督辦。即使中央政府出面監管，短短兩個多月間，重慶市煤礦行業還是發生了兩次重大事故，造成39人喪生。由權力頂層發力、自上而下的強勢掛牌督辦制度，對於強化安全生產意識、預防煤礦事故發生，似乎並沒有人們預想的那麼有效。

永川區能源局的公開信息顯示，2020年3月，也就是23人死亡事故前9個月，涉事吊水洞煤礦因違反《中華人民共和國礦山安全實施條例》第十七條規定——“應當採取安全措施，防止泥石流等危害；尾礦應設置安全裝置，防止倒塌等事故發生”，被罰款1000元。煤礦此次被處罰之前，已經於2019年6月20日及12月15日收到過區能源局發出的其他傳票和罰款，其中一項涉及進風風量不足、導致瓦斯超限。

吊水洞煤礦重複發生着依法查處、罰款了事的遊戲。從2019年6月20日到2020年3月2日九個半月期間，吊水洞煤礦被永川區能源局罰款6萬4千元，煤礦主要負責人被罰款4千元。除此之外，還有什麼改善安全生產的辦法呢？有人可能不以為然，說能源局作為政府行政部門，除了罰款、停產整頓等處罰之外，其實並沒有其他手段能夠幫助轄區內煤礦改善安全生產，但這並不意味着煤礦安全生產沒有監督和預防的制度空間。

工會監督已是國際公認的安全生產制度的關鍵組成部分。安全生產重在預防，做好預防重在監督，安全生產監督重在日常。制度設計上，事故預防的主體組織應該是工會，事故預防的主體人群應該是一線工人。

吊水洞煤礦造成23人死亡事故發生後的第四天，中國勞工通訊負責人韓東方致電重慶市永川區茶山竹海街道吉安鎮工會，詢問吊水洞煤礦有沒有工會，以及工會作為落實安全生產日常監督、做好安全生產事故預防第一責任主體，在該礦2019年、2020年因安全生產違法多次受到處罰期間及其後，有沒有履行安全生產監督職責。

對這些問題，當地各級工會均躲躲閃閃不願回答。但工會向來擅長忽視和逃避責任，這一情況也並不特別令人驚訝。永川區總工會辦公室的基層工作部，負責工會組織建設和基層工會規範化建設、工會幹部教育培訓等工作，接聽電話的工作人員小韓表示不清楚吊水洞煤礦是否有工會，建議第二天打電話詢問其他工作人員。第二天，區工會辦公室另一名工作人員在電話里口吻顯得比小韓肯定，說關於事故的所有問題，包括吊水洞煤礦是否有工會，以及工會履行安全生產監督責任的情況，均由區委宣傳部統一口徑答覆。

最後，在負責職工技能培訓，指導開展工資平等協商、廠務公開、“民主管理”等工作的永川區總工會服務發展部，工作人員在電話里表示吊水洞煤礦有工會。可當問及該礦過去一年多來多次因違反安全生產法被區能源局處罰，工會在這一年多里進礦履行安全生產監督職責的情況，工作人員便說，由於今次事故屬於重大事故，所有問題都得由重慶市總工會統一答覆，區工會沒有接訪權。

中國勞工通訊多次致電能夠查找到的重慶市總工會電話號碼，均無人接聽。最後致電吊水洞煤礦所在地茶山竹海街道辦，負責工會事務的黃主任接聽了電話。就發生事故導致23人死亡的吊水洞煤礦有沒有工會，以及在過去一年多，該礦因違反安全生產法被區能源局多次處罰期間，工會進礦履行安全生產職責的情況，黃主任語帶無奈地說：“區總工會給的命令，所有採訪都去區委宣傳部，我只能按上級要求來辦。所有問的問題，我都不能答覆你。”

鑑於重大事故發生之後，各部門通常擔心多說多錯，所以乾脆見責就推。於是中國勞工通訊順着永川區總工會的說法，把電話打到永川區委宣傳部，並詢問同樣的問題時，宣傳部接電話工作人員的第一反應是錯愕，隨即非常肯定的說“我們這邊沒有掌握相關情況，我們也不清楚”。並多次反問“我們是宣傳部，怎麼會了解煤礦企業工會組建的情況呢？”

這樣的死循環說明，官僚系統從上到下沒有人願意站出來給答案，更不用說對預防事故提出深刻的問責了。官僚機構的每一層級，在任何情況下給出的回答都是一致的——“不歸我管。”一級推一級、一人推一人、一個部門推另一個部門。工會官員默認自己對安全生產不用負責，只需按照當地政府的領導的意見行事。如果非得要怪誰，那就怪煤礦企業，是他們沒有遵守政府的規定。

包括習近平在內的中國最高領導人，顯然也明白這種充斥着整個官僚體系的僵化思維慣性。實際上中共對“這事不歸我管”這種基層政府行政部門經常聽到的說辭，早已經有諸多的討論和批評了。2021年12月，在中共中央黨校的一門課上，習近平親自表示青年幹部要摒除“不歸我管”的思維，停止“避事”“躲事”不幹事不作為。

正如許多其他事件一樣，資本、政府、工會的三重失效也可以套用在重慶這場煤礦悲劇中——吊水洞煤礦老闆顯然沒有將安全生產放在首位，而是一次次無所謂地接受罰款，金額低到幾乎不會影響盈利（官員和老闆一次晚餐飲宴的開銷很多時候都可能比罰款金額高）；政府對潛在的安全問題視而不見，只一味的反覆警告，助長了企業利潤至上的心態；官方工會逃避監督安全生產、監控潛在風險的職責，但那些對地下條件了解最清楚、卻在礦井中失去生命的一線工人，卻被排除在這一體系之外，沒有發言權。

工會領導心裡的打的算盤很簡單：避免將安全生產監督作為自己正式職責的一部分，這樣就可以在出現問題時，避免承擔責任。我們發現其實中國官僚系統的各級部門情況類似，都存在逃避安全生產監督工作的問題。最明顯的案例存在於建築業，我們將在下一章中重點討論這個多年來國內最危險卻也最不被重視的行業。