第六章 法治民主的美國

現代民主，是歐美世界以英國的光榮革命為起點，經過三百多年的探索實踐，一場又一場的社會革命，逐步形成的一種全新的社會制度。這個社會制度的具體內容，概括起來，四句話十六個字：分權制衡，地方自治，直接選舉，媒體監督。 這四句，不是抽象的原則口號，每一句的內容，在自由民主世界裡，都很具體。

現代社會，把經濟活動交給了錢，交給了自由市場，把政治活動交給了選票，交給了分權制衡的民主制度。現代社會是法制社會，經濟體系和政治體系，分離獨立，以人字的架構，相互依賴相互支撐。法治民主的政治體制，在賦予政府維護市場和社會秩序的公權力的同時，通過分權制衡，約束規範當權者的行為能力，剷除他們自私自利，濫用公權力貪污腐敗的土壤。

獨立自主，穩定有序的商品市場，是現代經濟繁榮發展的根本。現代政治體制的設置，以區域自治的選舉制度為根本，以公權力的分割和相互制衡為原則，用法制，而不是人治，來維護自由市場的秩序和社會的總體安定。任何個人，任何利益群體，在現代社會，都沒有凌駕於全社會之上的力量；手握公權力的每個人，都處在社會大眾嚴格的監管之下。

這一章和下一章，我們拿美國做例子，講民主社會政治體制的組織運作。這一章分四節。第一節講分權制衡，地方自治的共和政體；第二節講政府公權力的組織運行；第三節講聯邦司法系統；第四節講地方警察司法系統。

6.1三權分立地方自治的共和政體

民主制度的設計，首先是分權。美國有五十個州。聯邦政府和各州的地方政府之間，互不統屬，沒有任何意義上的上下級關係。聯邦政府，不是集權統一的中央政府，她擁有的公權力，只占整個社會公權力的一小部分。美國社會內部，大部分的公權力，在以州，郡，市鎮為單位也是互不統屬的地方政府手中。

分權有兩種方式，一種是分立，一種是分配。民主社會是法制社會，法律是人人必須守的規矩。三權分立，把立法權，司法權，和執法權分開。 權力分立，強調的不是什麼人有什麼樣的權力，而是什麼人沒有什麼樣的權力。立法定規矩的人，沒有裁定誰犯了法，誰該受罰的權力；有權力裁定誰犯了法，誰該受罰的人，不能定規矩，改規矩，也沒有拿人罰人的權力；拿人罰人的人，沒有自作主張，想拿誰拿誰，想罰誰罰誰的權力。權力分立的目的，是制衡。把權力關在籠子裡，上幾把鎖，鎖全開了，權力才能走出來。

分配權力，最重要的概念，是jurisdiction，法理管轄權。什麼事歸誰管，一條一條都要寫明白。權力分配的目的，是防止一個人，或者是一群人，有太多太大的權力。公權力的分配，大體上是外交事務歸聯邦政府管，內政非聯邦政府不可的，也歸聯邦政府管， 用不着聯邦政府的，地方政府管。權力這樣分配的結果，是在外國人眼中，聯邦政府是美國政府，但是美國人一天天與之打交道的，不是聯邦政府，是地方政府。

聯邦政府的事，可以請地方政府協助配合。但這是請求不是要求，地方政府可幫可不幫。一般來說，讓本地選民高興同意的事，就幫，讓他們不高興的事，就不幫。地方政府的事，也可以請聯邦政府幫忙。 聯邦政府也是可幫可不幫。 聯邦政府不是集權的中央政府，和地方政府之間，沒有任何意義上的上下級關係，不存在誰必須聽誰的這樣的問題。 舉一個例子，抓非法移民，是聯邦政府的事。一般情況下，到哪個地方，移民局會請地方警察協助。 當地警察也幫忙。但是，到了舊金山，同情非法移民的人多，所以有一回移民局要抓非法移民， 舊金山的市長說他們派誰來，抓誰，我沒辦法讓他不來讓他不抓，但是舊金山的警察不參加。警察歸市長管，他不讓參加，就不參加，就是不幫你這個忙。

美國的公眾衛生，歸州政府管。新冠疫情期間，老百姓戴不戴口罩，總統說了不算，各州州長說了算。不過總統可以要求全國各地聯邦政府的雇員戴口罩，因為聯邦政府歸他管。 聯邦政府有個流行病防治委員會（CDC）。 對各州的防疫政策只有建議權。沒有決定權。但是，飛機從這個州飛到那個州，這個州要求戴口罩，那個州不要求戴，怎麼辦？ 流行病防治委員會在這件事上，就有了發言權。他們說要戴，上飛機就必須戴。這樣的決定，不要求戴口罩的州，當然不高興。不高興就到聯邦法院打官司。法院判下來，說流行病防治委員會沒有這個權力，戴口罩的事，決定權在坐飛機的人手上，誰愛戴就戴，不愛戴，可以不戴。

有關民生的事，大多歸地方政府管。比如教育，就歸地方政府管。 從小學，中學，到大學，教學大綱，畢業標準，都是地方政府定，州州不一樣， 不關聯邦政府什麼事。美國只有州立大學，沒有國立大學。聯邦政府也有個教育部，我只知道沒錢交學費的大學生，可以去那兒申請學生貸款，其他真不知道它還管什麼有關教育的事。

選舉是民主社會最重要的事，但是聯邦政府，沒有管理選舉的機構。選舉的具體組織實施，不歸聯邦政府，而是歸州政府管。每個州怎麼選，有自己的選舉法，州州不一樣，怎麼選，聯邦政府無權干涉。

權力無論是被分立了，還是被分配了，如果沒有獨立的選舉制度作為後盾，制衡就是一句空話。分開了的權力，必須掌握在互不統屬，可以真正獨立行事的不同的人手中。中國現在也有自己的國會，叫全國人民代表大會，也有最高法院，也有以總理為首的執行機構。 但是，這三個機構，什麼人什麼時候進去，什麼人什麼時候被踢出來，獨裁者有決定權。這樣的設置，也把權力關在籠子裡，也在籠子上上了幾把鎖，但是鑰匙誰拿着，定於一尊，整個體制，不但對獨裁者的權力沒有任何約束制衡，反倒成了他對下屬分而治之的工具。

民主制度的靈魂，是直接選舉。 對被分解了的公權力，用直接選舉制衡，簡便高效。選舉制衡的一般原則，是地方大了，權力分立加直接選舉。地方小了，沒必要分立，就直接選舉。 美國國會和以總統為首的執行機構，互不統屬。國會分兩院，參議院，眾議院。參議員，每州兩位，每位任期六年，是各個州的全體民眾，一人一票選出來的。眾議員，任期兩年，是將全國劃成435個人口大致相同的選區，每個選區的民眾，一區一個選出來的。美國總統，任期四年，是全國人民一個州一個州一票一票選出來的。美國的選舉設計，不是少數服從多數那麼簡單，既要照顧到每個州的人口多寡，又要考慮到各州之間的利益平衡。所以眾議員，按人口分配，但是參議員，就州不分大小，每州兩名。選總統也不是簡單的一人一票的多數決。每個州，按這個州在參眾兩院的議員總數，分派選舉人票。全美國，一共538張選舉人票。五十個州535張加華盛頓特區3張。人少，選舉人票就少，人多，選舉人票就多。阿拉斯加（Alaska）人少，一個眾議員加兩個參議員，就3票，加州 (California) 人多，48票。選總統，先在每個州一人一票定輸贏，誰贏了，這個州的全部選舉人票就歸誰。最後匯總，誰多誰贏。2016年的總統選舉，希拉里克林頓得的一人一票的總票數，比川普多兩百萬，但是她輸了。

政府做每一件事，都必須有法律依據，一條法律，一般情況下，需要眾議院多數通過，參議院多數通過，然後總統簽字同意。這樣的制度，把聯邦政府的權力，關在籠子裡。籠子上有三把鎖，一把眾議院能開，一把參議院能開，一把總統能開。 三把鎖都開了，權力才能被放出來。

聯邦國會眾議員的選區，每一個也就一百多萬選民。你想代表這個選區，唯一要琢磨的，是這一百多萬人想聽什麼，想要什麼。總統想聽什麼要什麼，於你無關。一個選區，地方就這麼大，一百多萬人，大家的想法需要，分歧一般不大，但是不同的選區，選民的想法利益，就很不一樣，所以眾議員們，在國會山莊天天吵架。最後什麼通過，什麼通不過，大家投票多數決。參議員是全洲選，地方大選民多，要選上，比眾議員難很多。總統是全國人民投票選，所以總統，要一天一天地看民意調查定政策。他想辦什麼事，先要提法案，提上來的法案，需要參眾兩院通過。白宮辦公室主任最重要的工作，是說服兩黨議員，投總統的同意票。議員們同意不同意，要看你想做的事，對他代表的一百多萬選民有沒有好處。國會投票前，總統也好，反對黨也罷，都號召選民給他們選區的議員辦公室打電話，反對的電話多了，總統怎麼求他同意，也沒用。結果就是政府總統想做的事，大多數做不成。做不成是好事，因為做事就是折騰， 一個國家一個社會，最怕的是折騰，治大國如烹小鮮，不能翻來覆去地折騰。吵吵吵做不成，是不折騰。但是話說回來，一件事，一旦整個社會形成了共識，政府的決策行動，比專制集權的體制還要雷厲風行。

國會議員，特別是兩年一選的眾議員，只要哪一次在國會投票，違背了他代表的這一百多萬選民的意願，下次再選就有麻煩。2020年美國大選後，川普總統的支持者到國會山莊鬧暴動，民主黨說他的目的，是要推翻美國民主， 用這件事彈劾川普。一些共和黨的眾議員參議員，也認定了川普是民主制度的敵人，跟着投了贊成票。這些投贊成票的共和黨，到了2022年中期選舉，無一例外，競選連任失敗。為什麼呢？因為共和黨的基本選民認同川普的主張。選民把你送到國會山莊，是去代表他們投票，而不是代表你自己投票。一件事上，你的信念主張和你的選民們的信念主張不一致，你也必須按他們的信念主張投票，而不是自作主張。這是共和代議制度最根本的精神原則。現代社會，不要求她的政治人物，為國家的長遠利益，深謀遠慮，只要求他們順從民意。 所以美國政府，永遠跟着民意走。整個社會的主宰， 不是政治人物而是民意。對現代社會的政治家，從總統到議員，最要緊的，是順從民意。這是民主這個詞的真意。

州也很大，所以州政府也要三權分立。 每個州政府， 依樣畫葫蘆， 都是小一圈的聯邦政府。 州議會也分參眾兩院，全州分成若幹個選區，每個選區選民一人一票，選州參議員眾議員。州的執行機構以州長為首，他是全州人民一人一票選出來的。 州畢竟比整個國家小很多，所以對州的行政機構的制衡，就要用更多的直接選舉。行政機構被分成了好多片。 除了州長，每一片的首長，州秘書長，州檢察長，州財務部長，商業委員會，都是全州人民，一個一個，一人一票選出來的。你是民主黨，他是共和黨，大家各干各的事，各人之間，沒有統屬關係。誰也撤不了誰。

每個州，又分成若幹個郡 (county)。 郡已經不大了，就不用立法，所以只有行政和司法兩塊。每個郡的行政執行機構，也和州政府互不統屬。維護社會治安，處理民事刑事案件，大部分都在郡里。這一層的部門首長，包括警察局長，郡法院的法官， 都是他們所在郡的人民，一人一票選的。任期，一般是兩年。幹得好，選民滿意，接着干，干不好，下次選不上，就滾蛋。 但是，除了選民，沒有其他人能撤換他們。他們的權力，真正是人民給的。就這樣，還沒完， 郡又分成了市鎮。市鎮的行政機構的首長們，一個個也通過直接選舉上位，也和郡政府分權。什麼權歸誰，什麼事誰管，都有明文規定。

聯邦政府地方政府，這個長那個長，有決策權的官員，通過直接選舉上位。你的工資從稅里來，是大家給你發的；你的選民，是你的雇主，讓你坐在這些位置上，是要你為大家辦事。你辦事，雇主滿意才能接着干，不滿意，就干不長，就要失業。這個道理，對生活在集權的社會制度下的人們，聽起來有些空洞抽象，但是在直接選舉的制度下，很具體很現實。在你負責的機構里，有些聽你使喚的政府雇員，你和他們的關係，跟私營企業主管雇員的關係，沒有分別。 

所以總統州長部長，說到底都是一份掙錢養家的工作。做這些工作的人，是雇員不是老闆。要得到一份這樣的工作，不問出身，不講資歷，能幹就行。克林頓總統，是窮孩子; 里根總統從政前，是電影明星; 川普競選總統的時候，是電視明星加億萬富豪，不過他是政治素人，沒有從政的經歷，他有本事讓選民投他的票，他就是總統。這些人從總統的位置上退下來，和退休沒了工作，沒什麼不一樣。

6.2 政府公權力的組織運作

講美國社會，政府公權力的具體運作，我們先拿一個雞毛蒜皮的公權力做例子。  一片居民住宅，建的時候，要到市鎮的相關部門交圖紙，這個規矩，那個要求，例行公事，都批准了，造房子。 房子造好了賣出去，建房子的人拿錢走路，沒他什麼事了。

但是小區有路，有花園，物業要有人維護。小區的外觀，需要整齊劃一。 如果住戶們你把門漆成紅的，我把窗弄成黃的，你把車停在門口，他把車停在路邊，可不就亂了。怎麼辦？ 房主們開會， 選幾個人出來，組成一個房主委員會，這個委員會，第一件事，就是做預算，建議收多少會費。 大家通過有了錢，找律師寫一個章程，全體房主投票通過，簽字畫押。不管是誰，以後只要買了這裡的房子，就得簽字畫押交會費，守這個章程。 對小區的房主們，這就又多了一堆法律規矩。

這個房主委員會，管的事真不少。雇個人，每過十天半個月在小區里轉悠，你們家車停的不是地方，垃圾桶沒在指定的位置上，院裡的雜草沒按時除，窗簾上有個洞要換新的，等等等等，立馬給你寫信，要你改正。不改就罰款，不交罰款，給你開更大的罰單，再不交，你就官司上門了。

房主委員會擁有的，也是公權力。只要有權，就有人願意做。什麼樣的權呢？ 比如在小區里整天轉悠的那位，是拿工資的，雇誰，這個委員會說了算。小區路邊的樹雇誰來修剪，也是他們決定。委員們不是專職，做事有些補貼而已。 這些權力，也都要制衡，辦法是事無大小，開會決定。小事委員會投票多數決，大事全體房主開會決定。什麼事大，什麼事小，章程里，厚厚的一本，一條一條都列在那兒。全體房主，一般一年開一次會，委員們也是每年一選。

民主社會，有無數財政獨立，互不統屬，沒有上級機構的公權力。比如這個房主委員會，就沒有上級，它擁有的公權力，雖然雞毛蒜皮，但在財政和人事上完全獨立，是小區全體房主賦予的權力。 以小見大， 美國大大小小的地方政府，從市鎮到郡到州，擁有的，都是類似的財政和人事上完全獨立的公權力。

政府官員大致分為兩類，一類管決策，一類管執行。官僚官僚，決策的是官，執行的是僚。聯邦政府地方政府，有決策權的官員，都是社會大眾一人一票選出來的。大官大選，小官小選，市長局長檢察長，州長總統，各管各的事，誰也不靠誰上位，誰也撤不了誰，所以官大官小，誰也用不着拍誰的馬屁，看誰的臉色。

集權制度之下，公權力分級別，各級政府，各級領導，每個政府機構，都有上級領導，除了獨裁者，人人都有上級。下級服從上級，全黨服從中央。政府官員的任免，上級任免下級。下到派出所所長，居委會主任，都是上級選派任命。這樣的制度下，要做官升官，說什麼做什麼，最要緊的，是要想清楚，你的上司想聽什麼看什麼。他想聽什麼看什麼呢？當然是他的上司想聽什麼看什麼。所以最後整個社會聽到的，只有一個聲音， 那就是獨裁者的聲音；能看到的，也只有獨裁者想看的東西。社會活動，政府行為，從上到下，反映的，是獨裁者的意志。升斗小民需要的想要的，如果和獨裁者的需要一致，整個社會就心情舒暢，同心合力，社會運作，快速高效。獨裁者的決策，聰明加運氣，如果對了，皆大歡喜，這個時候看起來，集權體系，還真有優勢。但是，是人都會做錯事，一個人，一小群人的利益，不可能長期和普羅大眾的利益一致。一旦做錯事，或者獨裁者的利益和普羅大眾的利益不一致，社會就不安定，政府就必須強力維穩。要是遇上與人斗厲害無比，與天斗一竅不通的獨裁者，就會有餓死幾千萬人的大饑荒和三個月內十億人新冠肺炎感染，有無數人死亡的人道災難。

民主體制中的第二類官員，是僚，是有執行權沒有決策權的公務員的群體。 他們是政府機構日常運作的主力。政府機構，按規矩執行決策者的命令。現代社會，各行各業，不同的職業，有不同的規矩，做事掙錢，最要緊的是職業操守（Professionalism）。政府公務員最基本的職業操守，是守規矩，辦任何事情，都要一板一眼，合規矩走程序，不能講變通。規矩就是法，決策者的命令，違法不按規矩，這些人就不辦。理論上，你不辦，有可能被開除，但是實際上，他要你做違法的事，見不得光，他開除你，不但事情辦不成，還會惹一堆麻煩。你得罪他，對你的將來，沒有什麼影響，因為過幾年，這些部門首長都得換，堅持原則，得到的，是公正不阿的好名聲。

權力，無非是人事權財權。先說人事權。前面說過，美國的聯邦政府和州政府，沒有上下級關係。總統只在聯邦政府的機構里，有人事任免權。但是這個權力，也有嚴格的制衡。他手下有一大堆的部門，外交部，司法部，國家安全部，等等等等。每個部的高級官員，跟着總統一起來一起走，總統提名，參議院通過，每四年一換。 對總統的這些提名，參議院要把他們每個人過去幾十年的作為，包括個人隱私，查個底兒掉。在美國，人人要尊重個人隱私，但是對政府高級官員除外。要做高官，就沒有個人隱私。這些提名，有通過的，也有通不過的。通過了的部長們，是總統的直接下屬。總統通過他們，管理各個部門。

人事任免，把任和免分開。對聯邦政府的這些跟總統一起來一起走的高級官員，總統如果跟你不高興，他隨時可以開除你。但是撤了你，後面誰來做，他就又只有建議權，沒有決定權。決定權在參議院。一個部門，總統提名，參議院批准了，就到了部長手上。

各個部門，是鐵打的下屬， 流水的部長，除了總統任命的這些人，都是一輩子做同樣的事情的技術官僚。總統部長今天是共和黨，明天是民主黨，誰來對他們都一樣，他們的工作是按規矩，就是按法律，替國家辦事。每個部門的規矩，一條一條寫在那兒。什麼能做，什麼不能做，走馬一般幾年一換的部長不大明白，這些技術官僚門兒清。總統部長，決定幹什麼，技術官僚，決定怎麼按規矩干。不合規矩的事，不能辦。規矩一本一本，多了去了。 政府部門下達行政命令，第一行就是根據某某法第幾條，第幾款，我們現在怎樣怎樣。這些規矩，一條都不能壞了。總統要部長做一件事，部長讓下面的人辦，一般沒問題，大家雷厲風行地執行。 有問題，經辦人就告訴部長，這件事不合規矩，不能辦。如果辦了，你我，總統，會有什麼樣的麻煩。為什麼有這些麻煩？因為有新聞媒體，有國會，有最高法院，有這個法那個法。 多少雙眼睛，一刻不停地盯着呢。

當然理論上，總統讓你辦事你不辦，他有權開除你，所以他要你做不合法的事，等於逼你辭職。 你辭職，他除了麻煩，事情還是辦不成。2020年總統選舉，川普鼓動他的支持者到國會山莊鬧暴動。國會民主黨調查他，公開聽證。大家聽來聽去，原來阻止他推翻選舉結果的，都是共和黨，從副總統到司法部長，都是他自己的下屬。他的司法部長，直接辭職。接任的副部長，還是不幫他。當然不違法能辦的事，大家都會盡力辦， 這也是公務員職業操守的一部分。

下面說財權。 財務獨立，是行政獨立的基礎。聯邦政府通過聯邦稅務局，按聯邦稅法，向全國人民收稅，收的錢歸聯邦政府花。州政府以同樣的方式，通過州稅務局，按各州的稅法，向全州人民收稅，收的錢歸州政府花。各地區各市鎮，沒必要設稅務局，但也是各做各的事，各收各的稅。每年四月十五號，是個人向聯邦政府交稅表的日子。 自己填表，向稅務局報告去年掙了多少錢，該交多少稅。你可以自己填，也可以雇專業會計師幫你填。每個人每個實體，該交多少稅，一本一本稅法在那兒，按稅法交。誰都不想交稅，但是誰都不敢有意少報。偷稅漏稅，是要坐牢的。

每年總統負責做聯邦預算，錢要花在哪裡，一筆一筆寫清楚，厚厚的一本，交到國會去。眾議院投票，參議院投票，都通過了，各部門按預算各花各的錢，專款專用。有緊急的事情要花錢，不在預算內，總統要打報告給國會，兩院都通過，才有錢。不通過，沒錢事情就辦不了。總統想不通過國會花錢，門兒都沒有。最近的例子，是拜登想討好自己的選民，找藉口發行政命令，免除一部分大學生的學生貸款。這個事不要說共和黨，民主黨的國會領袖，都批評他越權。命令發出來，立馬就被告到了最高法院。法院的判決，是總統沒有花這個錢的權力，結果一分錢都免不了。該不該減免窮學生的貸款，仁者見仁智者見智，是一碼事，總統有沒有不通過國會花錢的權力，是另一碼事。 

今年總統一看，收的稅不夠花要加稅， 很麻煩。總統又要給國會打報告，說明為什麼要加稅，加誰的，要加多少。 眾議院，參議院通過，總統簽字。稅務局裡，就又多了一本稅法。不過加稅這個事，真得小心。老布什競選總統時，向選民保證不加稅 （read my lips, no new taxes）。選上了一看預算，不加稅真過不去，那就加吧。競選連任，克林頓把他這個不加稅的講話，來來回回在電視上放。如果沒有這個事，老布什競選連任還真不一定會輸。

6.3 美國的聯邦司法系統

上兩節講了立法和行政系統的組織運作，沒有講司法系統，這個要留着單獨講。現代社會，有無數互不統屬的社會單元，無數的道德利益紛爭，大到總統和國會，小到房東和房客，起了爭執，不願意好說好商量，怎麼辦？到法院打官司。法制社會，有了爭執就去法院。

美國的聯邦司法系統，一個聯邦最高法院，13個聯邦中級法院，94個聯邦地區法院，663名聯邦法官。聯邦最高法院有9名聯邦法官，13個聯邦中級法院裡一共有179名聯邦法官，其餘的都在聯邦地區法院。這663位聯邦法官的任命，每一位和部長一樣，都是總統提名， 參議院批准，一經任命，就是終身制。美國總統和國會議員幾年一選，必須時時討好選民，跟着民意走。政府官員必須聽總統的，不聽，總統有權開除你。但這些聯邦法官一經任命，因為是終身制，就能夠超然於一時的民意權爭之上。 聯邦法官的判決，令行禁止，言出法隨。這些法官的權有多大呢？舉個例子。川普總統要修理在美國的中國公司。下了一道行政命令，從某日起，抖音和微信，不准在美國使用。幾個華人美國公民，請律師去加州的聯邦地區法院提告，說總統沒有權力下這種命令。接受這個案子的聯邦法官，說你們告得有道理，當時就也下了一道命令，說這個案子，我得慢慢審，全美國立即停止執行總統的命令。到今天川普總統已經下台了，大家在美國，抖音微信接着用。每一位地區聯邦法官的判決，都能讓總統的行政命令變成一紙空文。

對聯邦法官們的權力制衡，一方面來自外部，一方面來自內部。如果聯邦法官貪腐犯罪，聯邦政府立案調查後，交國會彈劾， 程序標準，和彈劾總統一樣，眾議院需要多數通過，參議院需要三分之二通過。在內部，中級法院唯一的工作，是審查地區法院的判決。每一個有爭議的判決，由至少三位法官集體審查，少數服從多數。最高法院的責能，除非是刻不容緩的緊急情況，是審查中級法院有爭議的裁決。每一個裁決，九位大法官集體投票，也是少數服從多數。決定後，多數要向全社會解釋裁決的依據，少數也要解釋他們為什麼反對。一件案子，從下到上，參加裁決的每個法官，對最終的結果，都有影響，但是都沒有決定權。在這樣的體制和社會氛圍中，這些法官們，說追求權力地位， 他們每一位都有終身能與總統匹敵的權威。說到錢，有也不能花。只要他們的生活水準超過正常的收入範圍，新聞媒體盯着你，政府也來查你。美國從立國到現在，小二百五十年，國會彈劾過十五位聯邦法官，八個成功。

川普總統運氣好，在任四年，提名任命了三名聯邦最高法院的大法官。但是他競選連任失敗，去最高法院提告，最高法院拒絕受理，直接打他的臉，說他無理取鬧。他提名任命的三名大法官，一個都不幫他。他的支持者，天天在各個州的州議會抗議，甚至去國會山搞暴動。但是，去各地法院提告選舉舞弊，五十多次提告無人受理。2000年小布什和戈爾競選總統，在佛羅里達洲定輸贏。小布什多不到一千票。按規矩，如此小的差距，要重新點票。幾千萬人的州，幾百的輸贏，哪裡點得清。吵得不可開交的時候，最高法院發話，說不要再點了，就是說他們決定戈爾輸了。聽到這個裁決，戈爾第一時間發表講話，堅決擁護最高法院的決定。國會向尼克松要橢圓辦公室的錄音帶，官司打到最高法院。法院命令總統交出錄音帶，他就不得不辭職下台。美國是多元社會，無數的道德倫理利益紛爭，最高法院一發話，大家一體遵從。聯邦最高法院，是美國民主制度的定海神針。

美國的法律，分三個層次，第一層，是憲法和放在一起的二十七個修正案。這是美國憲政的根本。政府官員，從總統到一般的軍人公務員，入職前都必須宣誓效忠憲法。美國憲法可不可以改？可以。 但是修改憲法，先要在參眾兩院以三分之二的多數通過，然後再經過四分之三的州的州議會確認。集權體制，用同樣的標準去修改憲法，不難。但是在美國，要修憲，除非絕大多數民眾同意，否則沒有可能；第二層，是一般的法律，必須參眾兩院多數通過，總統簽字同意；第三層，是行政部門根據法律定的執行細則。任何人對第三層的執行細則不滿，都可以去聯邦法院提告。法院受理了，第一件事，就是通告全美國停止執行有爭議的細則，官司一級一級往上打，最終的結果，是聯邦最高法院的裁決。第二層，一般的法律，你也可以去告，說某條法律違憲。這樣的提告，也有成功的時候。比如上世紀七十年代初，兩院和總統，都同意降低法定的選舉人的年齡，但是聯邦最高法院不同意，說這樣的事，用這樣的法律門檻，過於輕率，不能算。他們說不能算，就不算。怎麼辦？要推翻最高法院的裁決，有兩個辦法，一個是他們自己推翻自己，一個是修憲。美國憲法第二十六修正案，降低選舉人的年齡，就是這麼來的。

美國到現在，立國二百五十年不到，一共通過了二十七個憲法修正案。前十個，放在一起，是人權法案，是憲法的附件， 後面的十七個修正案，第十八和第二十一不能算。1919年通過了禁酒的第十八修正案，行不通，所以1933年又通過了第二十一修正案，取消第十八修正案。通過法律禁酒，可以理解，但是居然修憲禁酒，禁了又改回去，算是民主社會知錯必改的例子，也是趣聞笑話。

最高法院，幾個手無縛雞之力的書生， 沒有人事權，沒有財權，手下沒有調查機構，也沒有執行機構，甚至連維持法庭秩序的警衛，都不在他們的管轄之下，為什麼有這麼大的權威？那是因為全體美國人，從小腦袋都被洗白了。民主社會是法制社會，最高法院是法律的化身。最高法院的決定，誰不服從，誰就是社會公敵。  

6.4 地方警察司法系統

接下來，我們講地方政府的司法警察系統。美國的每個州，都有自己完整的地方警察和司法系統，獨立於聯邦國家安全和司法系統之外。地方治安，由地方警察來維護， 絕大多數的民事糾紛和刑事案件，小到交通違規， 大到殺人案， 只要不是有關國家安全，不跨州，都由地方司法系統處理。

社會治安，最多也是最輕的事，是開車違章超速吃罰單。你超速，警察在路上拿着測速槍記下來，叫停給你開罰單。你吃了罰單，一般就交錢認罰，不服氣不想認這個罰，可以定個日子上法庭跟開罰單的警察對質。每個郡，都有專門的法庭和專職的法官，一天到晚聽大家和警察對質。你要是兩件都不做，就從加倍罰款開始，到吊銷駕照，麻煩會越來越大。 不想認罰去法庭，一看，和警察對質的有不少。如果你運氣好，給你開罰單的警察有其他事來不了，這罰單就作廢。 美國司法最重要的原則，是 due process, 就是你不管被誰罰，為什麼事被罰，都必須有另一個機構程序，能夠獨立核查罰你罰得對不對。開車超速吃罰單，不是大事，但是也要有due process，讓你能到法官面前和警察對質。這也是對警察的約束。老開無理罰單的警察，要求對質的人多了，就干不長。

為什麼不能像中國那樣，到處裝攝像頭，測速器？ 那樣抓超速，證據確鑿沒得跑，連到法庭對質都可以省了。警察局長認為是好主意。不過他只有開罰單的權，沒有裝攝像頭的權。 局長就去跟市長商量。市長一聽，笑了，說你這是腦袋進水了，我要是到處裝攝像頭，下回就不用再競選連任了。 其實警察局長沒糊塗。 他說當然沒法到處裝，但是市里有幾個路口，老有人闖紅燈，事故多。在那兒安上幾個，總可以吧。市長一想，這倒可以，減少交通事故，也算是我的政績， 就同意了，在幾個路口安了攝像頭。這一下，就有熱鬧看了。這是在我們這兒真實發生的事。

開始是莫名其妙地收到一封信，警察的罰單，說我闖紅燈，罰單後面就是照片，原來是左轉急了違規。 自己的錯自己認，當時就寫了張一百五的支票寄出去。不過闖紅燈不但要交罰款，而且要記點，保險會漲。想要保險不漲，再交兩百上一天的交通規則課。三天后，又收到一封信，從一個律師所來的，說知道你收到罰單了，給我五十，告訴你如何讓這個罰單作廢。罰款都交了，就沒理它。過了兩個月，又來了罰單，還是左轉急了違規。這回比上回麻煩大，因為上課不記點不長保險，每兩年只能有一次。過了幾天，上回的律師所又來信，說給我五十吧，教你如何讓這個罰單作廢。好，給他五十。他告訴我，你就當沒看見這個罰單，三個月後，它就作廢了，原因是州法規定，罰單必須送到當事人手上，送到你郵箱裡的平信，不算送到手上。還真是這樣。後來道高一尺。魔高一丈，警察局改寄掛號信了。

我收到罰單，可以想像，很多人也收到了。美國的選舉，兩年一次，除了選從總統到郡市的大大小小的這個長那個長，還有一堆提案。 有人就出頭招集簽名，弄了一個本市不許裝交通攝像頭的提案， 還真通過了。 裝上了的攝像頭，也都給拆了。

再就聊刑事犯罪。有了刑事案件，地方警察刑偵隊負責偵查。負責偵查的刑警，收集人證物證，報告給地方檢察官。 檢察官看完報告，認為案子破了，到刑事法庭請求法官發逮捕證，抓犯罪嫌疑人。這個過程中做事的三方，刑警，檢察官，法官，分屬的是首長通過直選上位的互不統屬的機構。指控任何人刑事犯罪都是大事，關抓人這個權力的籠子，要上三把鎖， 都開了，才能抓人。逮捕你的時候，警察第一件，就是告訴你，我們問你話，你有權不回答。你有錢自己請律師，沒錢政府給你派一個。如果哪個警察發昏，忘了對你說你有這些權利，案子到了法官那兒，就不用審了，直接無罪釋放。 美國司法有一條基本的規矩, 英文叫 double jeopardy, 就是犯罪嫌疑人被無罪釋放後，任何地方，任何人絕對不可以用同一件事再抓他。

被抓的第二天，把犯罪嫌疑人帶到法庭上，法官問你認不認罪。你只要認罪，這個案子就審完了，接下來，法官判你的刑期。一般是認罪從寬。認罪是幫政府法院省麻煩，所以處罰會輕一些。不認罪，就定個日子， 一兩個月後開庭。 從這一天到開庭，犯罪嫌疑人該呆在哪兒？ 只要不是特別重的案子，法官就問你，想回家還是在牢裡等？想回家，要交押金保證不逃跑。這樣的處理咋一看不公平，沒錢的坐牢有錢的回家。其實不然。法庭的押金是一門生意。你沒錢不要緊，有人幫你交你付利息。利息要高些，但不是高利貸。幾萬塊的押金，一兩個月的利息沒什麼大不了。當然真窮，不想交押金，坐牢也沒什麼大不了。在牢裡政府供你吃供你喝，沒人敢為難你。

你回家等開庭這一段，大家對待你，和被逮前，原則上沒有不一樣。只要庭審沒有完成，你就還是清白無罪。這個在美國，叫無罪推定（Pre-assumed innocence）。川普總統到現在已經被逮捕了四回，兩回是聯邦司法部，兩回是州檢察官，但是在案子沒有開庭審理前，他照樣滿世界跑，開會募款，競選下一任總統。不過這四個案子，哪一個後面判了有罪，他就要吃牢飯，特別是州里的案子，判了有罪，即使他選上了總統，也沒人能赦免讓他不坐牢。如果又有罪，又選上了總統，那他要不要在牢裡辦公呢？這個事情現在真有不少人，在電視上一本正經地討論。估計真這樣的話，到時候要靠最高法院發話拿主意。

回到原來的話題。犯罪嫌疑人回了家，法庭就忙開了。把選民名單拿來，隨機抽幾百，給他們發信，幾月幾號，到法庭報到，面試做陪審員。法庭的信，是命令不是請求，你有正當的理由，可以寫回信申請豁免，得到批准才可以不去。都去了，檢察官和嫌疑人的律師跟你們一個一個面談， 兩邊都認為你行， 你就入選陪審團。一件案子，選十五人左右， 十二個是陪審員，其餘是候補。 人數湊夠了，其它人白跑一趟，回家。 陪審員候補陪審員，開庭都必須準時到。每個社會每個人，事情都有輕重緩急。在美國，做陪審員是最重要的事，上班工作，必須放在一邊。也就是跟老闆說一聲，不是請假不扣工資。

指控嫌疑人的證據，要給他的律師先看。開庭檢方辯護方出示物證， 詢問證人，法官維持秩序，決定什麼該問，什麼不該問，陪審團在一邊聽。法庭辯論結束。陪審團開會，決定犯罪嫌疑人有沒有罪。如果十二個陪審員一致同意有罪，這人就是罪犯。十二個陪審員一致同意無罪，當庭無罪釋放，以後任何地方，哪怕又發現了新的確定無疑的證據，也不能再辦他。只要有一個陪審員和大家的看法不一樣，這次庭審就沒有結果，嫌疑人當庭釋放。不過釋放不是無罪釋放。 檢察官要是不死心，又有了新證據，這個案子可以重審。陪審團判了有罪，由法官決定刑期是多少。這是初級法庭的判決。

你對法庭的判決不服，可以上訴。 每個州有中級法院，高級法院。 他們的工作，是審核上訴的案子。但是中級法院不多，高級法院一州一個，每個案子都要討論投票，案子看不完怎麼辦？沒有怎麼辦，慢慢看總有看完的時候。這樣一級一級地審核， 錯案不可能沒有，但是被別人栽贓陷害，基本不可能。如果案子太重，陪審團判了有罪，檢察官要求判死刑，法官就不能判，把陪審團叫回來，說這個案子還沒完，你們再討論該不該判死刑。全體同意，就是死刑，有一個不同意，就不能判死刑。判了死刑，也不用太着急，可以上訴，離真死遠着呢。死刑判決，一級一級法庭都必須受理，法官們對死刑案的庭審記錄，都是反反覆覆看，每一級法院，能拖則拖。把能夠上訴的地方過一遍，從判決到執行，最快也得有個十年。美國沒有判處死刑立即執行這樣的事，起碼是緩期十年執行。有一半的州，乾脆沒有死刑。