民主迷信與中國的政體選擇（上）

作者：潘維

序言 　　 　　

今天有誰會宣稱自己不是民主制的支持者呢？隨着美國世界霸權的形成，民主思想也建立了自己在世界上的“話語霸權”，“民主崇拜”成了居統治地位的政治宗教，百家爭鳴已是上個世紀的故事。1 我國的知識界不能脫俗，也普遍認民主為世界和中國的必由之路，嘗言“世界潮流，浩浩蕩蕩”，憋不住的下句是“順之者昌，逆之者亡”。民主崇拜在我國的泛濫固然體現了社會抗議，甚至羞澀曖昧的革命欲望；但無庸諱言，闊論“主義”永遠比研究大眾面臨的“問題”要容易。進口一個新的烏托邦取代舊的進口的烏托邦，乃是既性感又省力的事。 　　

自九十年代中以來，黨政官員以公權謀私利的問題突然以爆炸般的速度在神州蔓延。腐敗的根源是現行的落後政體不適應新興的市場經濟。污濁的吏治，權責不明的行政，以及渙散的司法嚴重干擾了市場競爭的公平，政治體制改革顯然迫在眉睫。然而，當此民主迷信當道之日，民主化成了知識界公認的政治體制改革方向。民主化能減少腐敗，使市場成熟嗎？ 　　

二十來年的世界民主化大潮並沒有給發展中國家帶來繁榮與進步。在多數“新興民主國家”里，經濟日見凋敝，腐敗大幅增加，政府在衰朽，黑社會卻在興起，空氣里還飄散着血的腥味兒，那是到處爆發內戰的結果。就在這後進國家被西方世界“邊緣化”的二十年裡，中國拒絕隨波逐流，頂着潮流前行，獲得了令全世界驚愕的成就。 　　

顯而易見的現實打不破民主夢幻。所謂“普世的價值”象艷麗的罌粟花淹沒了鐵色的科學和理性，也淹沒了知識分子的職業精神－－懷疑和批評。有那麼多國家“順之者亡”，我國則明明是“逆之者昌”，可知識界有誰挑戰“民主崇拜”，質疑這“民主第三波”？ 　

　如同五·四前後，我國今日的民主派依然深感勢單力薄。他們缺少廣大人民，特別是農民、工人、和新興工商階層的支持。自上而下的農村“基層民主”已推行近十年，可農民們對這一“偉大事業”依然興趣缺缺，絕無實行“生產責任制”時的巨大熱情。民主派在我國人民中的“百年孤獨”難道是偶然的？中國社會的百年進步難道可以用一句“專制”便否定掉？ 　　

儘管作者對西方民主制的成就深懷敬意，本文質疑民主作為一種“放之四海而皆準”的政治“真理”，質疑其行將終結世界政治文明的帝國主義式宣傳，質疑其在中國具體條件下的可行性，並提倡用開放而且實用的政治思維取代民主迷信。傳統的中國曾擁有獨特和先進的政治制度，未來中國的政制也可以是先進而且獨特的。中國的命運不可以被什麼“世界潮流”決定，更不能由什麼“價值觀”來決定。中華文明向以價值相對主義著稱，未來的中國也應當是現實主義的，其政體首先要滿足大眾最現實的要求，即：制止腐敗，公平競爭。　　

本文首先澄清民主和法治兩個不同的概念，旨在破除關於民主的迷信。其次比較中西社會機制的不同，說明中國的具體條件適合一種與西方不同的政體選擇，即以法治為導向的選擇。最後提出一個建立“諮詢型法治政體”的具體方案，旨在使任何黨派、任何級別的政府、以及任何政府的政策都受法律的嚴厲約束，使每一個中國公民在法律面前享受不分職位、職業、民族、和社會地位的平等。 　　 　　 　　

一. 關於民主的神話 　　1. 什麼是民主制？ 　　二十年代流行“勞工神聖”一說。但勞工一點都不神聖，他們向來是失業下崗的先鋒隊。今天又有“民主神聖”一說。但民主也一點都不神聖，老百姓能作主，要政府幹什麼？ 　　

法治 (rule of law) 的定義非常簡單，即以現有的法律來治理國家。專制 (autocracy) 的定義也非常清楚：一個或數個人自己任命自己為領袖。2民主 (democracy) 的定義卻向來含混，哪怕是民主理論的大師級人物，如美國的羅伯特·達爾 (Robert Dahl)，也給不出個簡明的定義。他們的定義包括目的和價值觀，很難從實際意義上區分民主和專制。3 所有政體都宣稱自己目的高尚，但所有的政體都不過是手段，是組織政府的方法。現代民主制組織政府的方法是：全體成年公民自由、定期地選舉本國最高層領導人。民主制的支持者面臨的困境是，包括印度在內的大批後進國家也定期、自由地選舉本國領導人，其選舉的自由和激烈程度並不亞於美國。 　

　民主制的支持者們相信民主政府必然善待自己的人民和他國的人民。舉凡發生血腥族群衝突的國家便不能歸於民主制，至於美國內戰是十九世紀裡最血腥的戰爭就不能說了。哥侖比亞是個“販毒國家”，當然不能算民主制，至於英國是十九世紀最大的販毒國家就無人提起了。印度是“世界上最大的民主國家”，但社會經濟落後，內部經常發生血腥的族群衝突，大家很少“記得”這個國家是民主國家。南斯拉夫有定期、自由的公民選舉，甚至在與北約的戰爭中仍允許反對黨及反對黨媒體的活動。但只要米洛塞維奇當選，南斯拉夫就不算民主國家。英國與美國進行了兩場戰爭，那時的英國就是專制。可美國人和歐洲人又說英國早就實行了民主。 　　

社會主義曾被看作完美和理想的社會。如果任何不好的事情發生了，這個社會要麼不是“真正的”社會主義，要麼還“不足夠”社會主義，頂多算是“初級”。於是“完美”的社會主義屬於未來，屬於夢想，屬於另一個世界。“完善的”民主、或“不斷趨於完善”的民主又何嘗不是同一個神話呢？用未來的烏托邦說明現世的合理，用幸福的來世為苦難的現世辯護，民主思想就成了一種政治宗教。 　　

照神聖目的定義的民主通常有包治百病的功能。社會的各種弊端都被指因缺少民主所致，所有的好處都是民主的功勞。達爾在1998年出版的《論民主》是這方面的“出色”例子。他在“為什麼要實行民主”一章論述了民主的“十大好處”，即“避免專制，保護人權，維護自由，人民自主，道德自決，人道發展，維護私利，政治平等，世界和平，經濟繁榮”。4 讀來不禁替這位曾經非常嚴謹的學者臉紅。他一筆抹殺了蘇聯和中國的成就，忘記了“第三波民主”對人類尊嚴的踐踏，忘記了美國向西部擴張的戰爭、黑奴史的漫長、內戰的血腥、“民權運動”的暴烈，以及三十年代的經濟大危機和八十年代的“滯脹”，忘記了美國對弱小國家的欺凌和侵略，也忘記了越南戰爭的起因。我國學界也流行民主迷信。《西方民主史》把庇西特拉圖父子統治時期（前546-前510）劃入雅典的民主時期，稱為“繫於一人”的民主。5 除去走向衰敗的伯羅奔尼撒戰爭年代，雅典的強盛持續了大約一百年，庇西特拉圖父子統治之年占了幾乎一半，是雅典的輝煌時期。但庇西特拉圖分明是僭主，靠政變和暴力奪得政權，而且父位傳子，怎麼就成了“民主制”？世界上有“繫於一人”的“民主”？該書還討論“羅馬共和國的民主制”；那分明是個貴族法治政體，怎麼就成了民主制？冷戰後的民主迷信有兩個表徵：一是把專制或法治的所有成就歸於民主，二是把民主社會裡的所有弊端說成民主程度不夠。 　　

無論人們為什麼信奉民主，現代的民主制指的是全體成年公民自由、定期地選舉本國最高層領導人的制度。6 這種民主制並不包括許多人以為必然包括的內容，茲分述如下。 　　 　　

第一，民主使人民享受政治平等，廣泛參與決策。今日的代議制民主是由民選領袖們作主的體制。所謂“人民主權”(sovereignty of people)， 在現實世界裡其實是“議會主權” (parliamentary sovereignty)，也即達爾早年所稱的“多頭統治”(polyarchy)，不是什麼“人民作主”的體制。7在政治參與上，贏家和輸家的選民怎能平等？人民每隔幾年有幾分鐘的投票機會，而當選的領袖決策治理國家好幾年，選舉人和當選人又怎麼“平等”？選舉並不會使人民參與政治的機會平等，只會使政府傾向 (accountable to) 強大的利益集團，或曰“組織”起來了的所謂“市民社會”。對芸芸眾生而言，真實可靠的平等只有一種，即：“法律面前人人平等”。 　　

人民廣泛參與決策不是現代代議制民主的特徵，而是直接民主制的特徵，是兩千五百年前雅典城邦的制度。民主的程度與“人民權力”的大小正相關，也就是說與選舉的頻率以及人民參與選舉和決策的廣泛程度成正比。雅典的領導人通過抽籤產生，頻繁更換，不能連任。抽籤比選舉當然要民主得多，票源不受利益集團操縱，更不會出現“隨大流”票，讓人人有平等的參政機會。雅典的“人民”(demos) 有頻繁和平等的機會參與幾乎所有重大問題的決策。由全體“人民”參與的公民大會每年至少舉行十次，擁有司法、立法、重大決策、及關鍵人事的權力，公民大會放逐領袖是經常發生的事。雅典人相信，參與國家決策的人越多，決策就越公正。他們把“人民的權力”與“人民的福利”混為一談。雅典民主制僅幾十年就陷入了腐敗和混亂，羅馬人毫不猶豫地拋棄了那個制度。如果極限的民主不過如此，所謂民主是個過程，參與程度不斷提高，不斷走向更平等和完美，就明擺着是個烏托邦。今天的“西方民主制”以人口眾多及避免“多數專制”為由拒絕直接民主，拒絕人民“廣泛參與決策”。小國寡民的時代能實行“人民廣泛參與決策”，但那個時代已經“黃鶴一去不復返”。小型社區的民主則與國家的政體基本不相干，如民主化了的台灣正準備取消在威權時代建立的“鄉村民主自治”。8 　　

第二，民主導致言論、出版、結社、和集會的自由。“四大自由”是自由選舉領導人的要求，民主制的確傾向四大自由，自由程度越高，選舉就越公平。然而，選舉本身並不必然導致言論、出版、結社和集會的自由，這些自由必須靠中立和有效的執法來保障。在缺少法治的“新興民主國家”，是否有清晰的法律規定是個問題，但主要問題是缺少中立和有效的文官體系來保障四大自由。在缺少法治的後進國家，民主選舉未能消滅針對自由言論而使用的暴力，也未能取消關於使用暴力的言論自由。換言之，民主制要求四大自由，卻不提供四大自由，甚至經常以“人民多數”的名義侵犯四大自由。四大自由是由法治來提供的，特別是由法治來保障的。有法治缺民主的香港有四大自由，大多數有民主缺法治的國家卻無力保障四大自由。 　　

第三，民主意味着制衡。制衡的本意是政府機構內部的分權，如立法、行政、和司法的三權分立。這也是法治的範疇，不是民主選舉的必然結果。選舉並不導致政府部門之間的制衡，民選的領導人也不一定尊重法律規定的制衡。在許多第三世界國家，民選的領導人任內經常握有近乎“絕對”的權力。很多領導人相信，他獲得的選票比例越高，人民授予他的權力也越大。選舉本身並不能糾正這種錯誤認識；相反，選舉是這種錯誤認識的來源。由於發展中國家的人民和領袖缺少法治觀念，特別是缺少中立、有效的執法機關，那裡選出的人民領袖經常踐踏制衡原則，任意干涉公務員的人事任免，直接干涉司法和公務員執法，行為上與專制領袖區別不大。缺少了有效的分權制衡，民選領袖是讓專制者輪流坐莊的制度。在今日之中國，制衡常被誤認為是人民通過選舉對政府產生制約。殊不知在缺少法治的條件下，自由的選舉要麼導致無政府狀態，要麼使政客得以假人民權力之名，肆行無忌。此種情形難道不是經常發生的？ 　　

第四，民主能制止腐敗。我國知識界不少人相信民主是解決腐敗問題的靈丹妙藥。西人因價值觀而信奉民主；國人信奉實用主義，因為要治腐敗而求民主。但民主並不治理腐敗，民主制增加腐敗的機會。腐敗的定義是以公權謀私利。只要存在公權力及人類謀私利的傾向，腐敗就不可能被根除。腐敗不能被根除並不等於腐敗無法被控制，大多數西方民主國家都能把腐敗有效地控制在非政治性話題的程度。在發展中國家，腐敗經常是頭號政治問題，因為腐敗導致政風頹廢，社會失序，內政無能，對外軟弱。從來源上講，腐敗有結構型和政策型兩大類。 　

　（1）源於經濟結構的腐敗。經濟結構中很大或很重要的部分受公權力支配，而另一部分受市場支配，這種經濟結構為腐敗提供溫床。最有效的治理是把這種二元的經濟結構變成市場經濟或者權力支配的經濟。但這意味着經濟制度的“革命性變革”，如中國八十年代的經濟市場化，或五十年代的經濟計劃化。缺少革命性的變革，控制經濟結構型腐敗的方法只能是嚴格執行相關法律。自由選舉領導人並不必然導致嚴格的執法，嚴格執法是法治的功能。 　　

（2）源於政治結構的腐敗。有賴競爭人民支持的競爭性政府結構也是腐敗的溫床。在“傳統社會”里，血緣、宗法、部落、地域、族群等關係構成種種天然的“裙帶網”，獲得以及維持政權要靠這個網絡的支持。這就使民選的領袖必須以公權回報這個網絡的私利。在缺少法治的條件下，專制或者軍政府往往能暫時緩解這種腐敗帶來的不公正。在“現代社會”，民主競爭不以裙帶關係為基礎。然而，這種遊戲的“公平”其實是在於大眾的共識，即“成功的”社會集團應當贏得政權，贏得政權者給予支持自己的集團以政策性回報乃是正當的。換言之，比起“傳統社會”政治競爭導致的腐敗，“現代社會”民主制度的腐敗並不減少腐敗的程度，只是改變了賄賂的對象。正如達爾早年認識到的：“所有競爭型政治的實質都是政客賄賂選民。”9 不僅如此，選舉需要大量的經費，經費最容易的來源是那些有錢缺權的人。以紀律和廉潔著稱的德國和日本均不能“免俗”。日本文官清廉，議會政治卻一直腐敗。10 最近在德國爆發的腐敗醜聞在西方並不鮮見。西方社會裡的腐敗一般不構成政治問題，原因有二。第一，民主制是社會集團強權的政治，其穩定性與人民對強權規則的文化認同相關。西方人民把強權政治認作公平的政治，認為強大的社會集團應當得到相應的政治權力來代表其利益。第二，“西方民主制”是民主加法治的制度，法權高於人民權力的意識在西方根深蒂固，人民代表的權力受法律明確制約，而且有獨立和嚴格的執法來控制他們的腐敗。 　　

（3）源於國家社會和經濟政策的腐敗。政府干預經濟和社會生活的政策為腐敗提供良機，如“產業政策”、計劃生育，掃黃打非。民主選舉領導人增加政策型腐敗的機會，因為利益集團迫使國家增加政策性干預，腐敗的機會也隨之驟增。減少政策型腐敗有兩種方法：一是在“社會對政府干預的需求”和“限制政府作用”這兩個重要目標之間尋求恰當的平衡，認真盤算得失。二是制定相關法律，追求嚴格的執法。缺民主的法治政體對付政策型腐敗非常有效，香港和新加坡是明顯的例證。 　　以往二十年的民主化浪潮並沒有減少腐敗，民主化使腐敗迅速蔓延，成了發展中國家的一個主要政治問題。一些西方學者堅持說，腐敗增加只是民主制早期常有的現象，不必大驚小怪。然而，問題不在於腐敗會不會在“將來”被控制住，而在於民主到底能不能控制腐敗，以及為什麼民主化導致腐敗不減反增？上述分析表明：民主選舉領導人不解決腐敗問題，民主增加腐敗的機會。腐敗是通過完善法治來解決的。沒有法治，腐敗就得不到解決。沒有法治，民主制是脆弱的，腐敗的。自九十年代中期開始，中國的腐敗類型已經從經濟結構型漸變成了政策型，是相對容易治理的類型，但治理的前提是有效的法治。 　　 　

　2. 民主制與“西方民主制”的區別 　

　民主制是由人民通過定期自由普選而產生領袖的體制；專制是領袖把自己的領導強加給人民的體制；兩者都是由領袖來主導政府的體制，均屬人治 (personal rule )，即由領袖治國的體制。法治 (rule of law) 則指由法律來作主，法治政體指能保障由法律來統治的政體。 　

　關於民主制優於專制的邏輯很清楚，也非常令人信服：民選的領袖並不必然比專制領袖更好地服務於人民的福祉；但民主制給人民提供定期的機會來趕走傷害人民福祉的領袖。換言之，民主並不必然比專制“好”，但一定不會比專制“壞”。但這個精巧的邏輯並沒能結束關於民主和專制的競爭。民主制有個致命的缺陷：在自由與秩序的平衡里傾向強大利益集團的自由。民選的領袖需要選票才能當選，而“人民”的意願因代表自己利益的領袖當選而得到實現。如此民主機制會產生下述三種政治結果。（1）民主制對強大（即“有組織的”或“有錢的”）社會集團的要求非常敏感，越強大的集團在政府里就能得到越多的代表性。

（2）由於爭奪政府權力永遠是立法和行政的最大背景，日常的立法和行政事務被政治化，政治性的事務則與爭奪下一輪選舉緊密相關，普遍的社會正義不得不讓位於爭奪多數選票的考慮。

（3）“人民”爭奪政府權力的自由分裂社會，讓弱勢的群體絕望，使缺少“公民社會”傳統的國家秩序脆弱。　　民主選舉機制所反映的“價值觀”毫不“神聖”，說白了不過是用“普世價值”的閃亮錫紙包裝了對強權政治的信仰。民主的“自由”是強大利益集團的自由，是對弱者的政治歧視。 　　

發展中國家缺少法治傳統，其民主制基本不受法治的限制，因此是純粹的民主，單純的民主。在這樣的制度里，民主與專制的循環幾乎是必然的。其實，保障自由的途徑並不僅是民主政體一種。與民主主義不同，傳統的自由主義有兩大政治主張：一是在規模和職能上的“有限政府”，二是在法律面前的人人平等。　　

“西方民主制”（或稱“自由民主制”）並非單純的民主制，而是民主與法治結合的體制，是人治加法治的制度。在這個制度里，文官執法系統的獨立受到尊重，不受民主選舉的左右。競爭領袖職位的各方接受法定程序的嚴格約束，依法競爭選票，依法競爭立法和執法機構的配額。當選的領袖之間權力分割清楚，相互制衡，依憲法和立法程序立法，讓決策透明，並依法保證市場和社會的公平競爭，維護四大自由。這種“法”和（民選的）“人”共治的政體取得了秩序和自由的高度統一，代表當今政治文明的最高成就。較之西歐制度，美國的制度有更濃的法治制衡色彩，通過制度的安排把人民選舉領袖的權力四分五裂，亦使領袖們的權力相互抵銷，從而限制了政治自由，使經選舉爭奪政權的門檻大大高於西歐。美國的民主傳統較強，法治傳統較弱，制度安排上刻意偏重依法制衡。西歐的法治傳統較強，民主傳統較弱，制度安排上就刻意偏重民主。美國建國之初就採用了“法律審議制” (judicial review)，非民選的最高法院可以判民選議會通過的以及由民選總統簽署生效的法律違憲無效。這個制度只是在二戰以後才引入到西歐。“自由民主制”就是受法治限制和約束的民主制。　　

“西方民主制”里的民主成分較法治成分高，其核心機構仍是議會（在美國則是總統加國會），而非公務員體系。因此，日常的立法和行政活動依然被政治化，選票的爭奪戰依然會被異化成金錢遊戲、政治煽動和人身攻擊。在這樣的制度下，“人民”的意願還是部分地要依靠爭奪選票，打政權爭奪戰來實現，反映出西方民主思維中深厚的強權思想，即強大的社會集團理所當然應當贏得政府對其利益的代表權。在這種制度下，經濟自由同集團的政治實力掛鈎，同贏得選票的能力緊密相連。當資產階級需要經濟自由，他們首先要求爭奪政府權力的政治自由。當資產階級的經濟自由傷害了勞工階級的經濟自由，勞工們的解決的辦法還是要求爭奪政權的自由，即要求擴大合格選民的範圍，以較多的選票來控制（部分）政權，使立法傾向於勞工福利而不是資本家的利潤。這樣，“社會正義”由獲得選票的能力來定義，由社會集團的實力以及他們之間的勢力均衡來定義。除了為產生的領袖提供強權價值觀的“合法性”，選票數量與社會普遍正義之間有什麼邏輯關係？政治上的弱勢團體就應當被歧視？中國的農民占人口多數，但利益分散，政治上缺少組織，是政治上的弱勢集團。 　　

羅馬法治和歐洲封建制孕育了西方社會深厚的法律主義傳統，人們相信由神或“自然”而來的法權應當高於人民權力。因此，西方的法治並未以民主為條件，是先於民主就建立了的。法的權威使民選領袖小心謹慎，不敢越法律的雷池半步，“自由民主制”由此穩如盤石。倘若沒有這樣的法治基礎，民主制會迅速腐化，頻繁出現崩潰和重建的循環。 　

　大多數發展中國家缺少法治傳統，無力象西方社會那樣熔法治和民主為一體。我們可以得出三個論點：（1）法治和民主是不同的兩件事，其存在並不互為條件。（2）法治和民主在發展中國家一般不共存。建立強權政治意識以及強權式的民主制度很容易，自由的選舉日乃是展示人民權力的盛大節日。但建立法治觀念和法治制度極為困難，要求建立政府官員和公眾對法權的敬畏，特別是建立能夠嚴格、中立、和廉潔地執行法律的公務員體系。（3）缺少法治的民主極易落入民主和專制循環的陷阱。沒有獨立和強大的執法體系，就無人能制裁政府和人民天然的違法傾向，政府的違法政策和人民的違法行為將摧毀秩序和公平。 　　

我們可以用法治和民主這兩個要素把世界上的政體分成四類，並比較它們的表現。（1）有法治有民主－－這是幾乎所有西方發達國家的制度，表現優異；（2）有民主缺法治－－這是多數發展中國家的制度，表現最差；（3）缺法治少民主－－這是少數發展中國家的制度，表現普遍優於有民主缺法治的制度；（4）有法治少民主－－當今只有香港和新加坡採用。日本自明治維新到1993年民主化以前也大體上屬於這種制度。這種體制的表現與西方國家的自由民主制不相上下。如下表： 　　 　

　(1) 所有西方國家 (2) 多數發展中國家 (3) 少部分發展中國家 (4) 香港、新加坡、1993年前的日本 法治 + - - + 民主 + + - - 表現 + - 0 + 　　 　

　西方的政治社會學理論一直公認法治是“傳統社會”演變成“現代社會”的根本標誌。11為什麼西方國家竭力推廣民主而不是法治呢？因為把民主制推廣到世界的每個角落是一種象十字軍東征那樣激動人心的事業，帶有強烈的宗教使命色彩。1831-1832年間，法國司法部官員托克維爾 (Tocqueville) 去美國考察了九個月，寫作了《論美國的民主》一書。他在《序論》中稱：“企圖阻止民主就是抗拒上帝的意志，各個民族都只能順應神意安排的社會命運”。在1848年革命期間，托氏為那本書的第十二版寫了一篇《前言》，開篇即指出，“民主制將不可避免地擴散到整個世界”。12 托氏關於民主擴散的預言立即引起了西方世界廣泛的興趣。第二次世界大戰後，美國的社會科學泰斗帕森斯 (Talcott Parsons) 提出，民主制是“現代社會”的“結構性基礎之一”，“是社會進化的必由之路” (evolutionary universal in society)。13 冷戰之後，西方對民主的狂熱達到了頂點。所謂“民主和平論”的潛台詞就是：無論誰是侵略者，非民主國家是所有國際戰爭的根源；全世界都民主化了，世界就有了永久的國際和平。14 　　在後進國家，民主原只是發動革命的廉價口號。近二十年來卻有許多缺少法治的後進國家在西方的威逼利誘之下實行民主，進而陷入困境。西方來的“主義”在中國和其他發展中國家稱霸已經不是頭一遭了。以中華文明的深厚底蘊，我們怎麼就不能挑戰這些“主義”？動輒“世界潮流，浩浩蕩蕩，不可阻擋”。蘇聯隨波逐流垮掉了，中國憑什麼非得隨波逐流？我們的祖先曾經創造出令舉世驚嘆的獨特政治文明。子孫無能，非要拾西人牙慧，重蹈蘇聯的覆轍？ 　　

政體設計的基本出發點是在一國具體的社會和經濟文化條件中尋求秩序與自由的平衡。西方民主制之所以成功穩定有賴三大基石。第一是法治，法限制“人民”的權力，提供社會的普遍正義。第二是對強權政治合理性的共識，誰裹脅的選票多，誰當領袖就有“合法性”。第三是社會分成大型利益集團，彼此利益分際清晰，容易形成勢力均衡。這三大基石並不必然存在於其他文明之中。中國的社會和經濟條件並沒有創造出法治傳統，也沒有導致關於強權政治的文化共識。中國社會既沒有造就真正的大型社會利益集團，更談不上大型社會集團之間的清晰利益分際。在這種條件下，通過民主的方式挑動社會分裂是非常危險的。階級概念引入我國後，我國沒有形成西（北）歐式的勞資政三方勢力均衡的“階級合作主義民主”(corporatist democracy)，也沒有導致由大型利益集團實力均衡構成的美國“多元主義民主”(pluralist democracy)，我們得到的是敵我不清的激烈社會衝突，是從民粹主義，到精英主義，到暴力主義，再到“專政”的過程。15 雖然這種“階級鬥爭”達到了“社會動員”的目的，當我們不再需要社會動員，為什麼還要挑動社會衝突？為什麼要強迫人民接受選票強權的價值？

　　 　　二. 特殊條件下的特殊選擇

　　 　　1. “封建”的歐洲和“傳統”的中國 　　

為什麼中國至今沒能實行民主制？用經濟社會指標的差異來解釋顯然不能服人。我們先比較中西方在社會、經濟、和政治上的不同歷史條件，然後解釋為什麼兩者會有不同的政體選擇。 　　

一千三百年前，法蘭克人的王國開啟了西歐的封建制時代。大規模的農牧莊園是其經濟基礎，封建等級制構成其社會基礎，政治上則由諸侯、領主夥同教會勢力進行統治，沒有統一的中央政府。這種封建社會呈四大特點：（1）缺少經濟自由；（2）缺少政治公平；（3）強權是政權生存的條件；（4）與神權相連的法權是權威的源泉。16 　

　兩千三百年前，商鞅變法結束了中國式的“封建”時代，漫長的中國“傳統社會”由此開端。17 自給自足的小農經濟是這種社會的經濟基礎，分化不明顯的小農家庭構成其社會基礎，政治上則是皇帝率領文官系統夥同地方鄉紳進行統治，擁有世俗和大一統的中央政權。這種世俗的“傳統社會”與西方宗教的“封建社會”有非常不同的四大特點：（1）擁有深厚的經濟自由傳統；（2）擁有獨特的政治公平；（3）“德政”而非“強權”是政權生存的條件；（4）道德原則而非具體的法律是權威的源泉。 　

　西歐的封建制基本不允許買賣土地，而農奴的人身依附又導致勞動力不能自由流動。因此，西歐的經濟自由是受到嚴重限制的。封建等級制規定高貴的血統是參與政權的基本條件，政治因而成了少數固定階層的特權。在弱中央強地方式的封建制里，諸侯領主之間存在激烈的爭鬥和頻繁的戰爭，到處是“危邦”或“亂邦”。強權是政府生存的條件，法權則是權威的源泉。換言之，歐洲的封建制強化了自希臘和羅馬時代就培育起來的強權意識和法治傳統。“自然法”既然是“神的意志”，就能代表俗世的最高權威。18 　　傳統的中國成就了一種獨特而又先進的政治文明，即以公平考試產生文官政府，以道德原則治理官吏和國家，以有限政府保證經濟和社會自由。根源在於我國社會與西方有很大差異。　　（1）我國具有深厚的經濟自由傳統。經濟三要素－－勞力、土地、和貨幣－－的自由流動是經濟自由的基本標準。自公元前356年商鞅“廢井田，開阡陌”開創了小農社會，買賣勞動力和土地（使用權）的自由一直是我國不言而喻的社會準則，唯新中國的前三十年是個例外。雖然新中國擁有世界上最強有力的政權體制，兩千三百年的經濟自由傳統卻使計劃經濟極難建立，很難穩定，非常容易垮掉，中國的經濟市場化也因此很容易成功。我國目前國內名義稅率與實際稅率的脫節，名義關稅與實際關稅的反差，以及對外匯和走私控制的乏力，都從另一個方面證明了中國深厚的自由經濟傳統。香港和新加坡連年被評為世界上“經濟最自由”的地區實在沒什麼好奇怪的，只是順應了華人社會的一個悠久歷史傳統而已。同樣，台灣政府也無力阻止島內商人與大陸的自由經濟交流。 　　

（2）我國具有獨特的政治公平。為適應階級分化不明顯的小農的社會，中國首創官僚制，皇帝以下的傳統政府向所有男性開放，不以血統定尊卑，沒有財富標準，沒有“年齡歧視”，甚至沒有國籍限制。自一千四百年前隋唐開科舉取士至1905年廢科舉的大約一千三百年間，公開、公平的文官考試錄用制度創出無數“布衣宰相”以及“朝為田舍郎，暮登天子堂”的佳話。在以往的五十年裡，“高考”依然是加入政府的最主要和公平的途徑。在今日僅剩的幾件公認的“公平”之事裡，“高考”依然高居榜首。在我國鄉村，民選村長的權威不受尊重，因為人數較多的氏族總能獲得選舉的勝利，公平性便大成問題。在香港和新加坡，文官系統在體制上享有比民選議會大得多的權力，但那裡的人民並不感到不公平。日本在1993年民主化以前，議會的效用和地位也遠不及文官系統。19 　　

（3）“德政”而非“強權”是我國大一統政權生存的基礎和條件。孔子（前551－479）和柏拉圖（前427－347）都認為政府可以依賴道德教化。孔子告誡統治者要“為政以德”。他說：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥。道之以德，齊之以禮，有恥且格。”20 意思是說，用政令來領導人民，用刑法來懲罰人民，人們只求免於刑罰而不存羞恥之心。如果以人格的道德來感召人民，用真誠的禮儀使人民團結一致，則人民存羞恥之心，會善從在位者的領導。柏拉圖的“理想國”與孔子的思想頗為相通，但兩人均身處“危邦”和“亂邦”的世界，大道難行，都只得開館授徒。21 現代之前的歐洲一直亂邦林立，柏拉圖也就一直是烏托邦的同意詞。孔子逝世350年後，其“德治”思想因大一統的中國獲得了實踐機會。公元前130年左右，漢武帝劉徹實行“罷黜百家，獨尊儒術”的政策，給孔子思想以官方意識形態的地位。此後歷朝歷代都尊儒家道德準則為正統的治國之道，不恃強權。傳統的中國政體不設專門的稅收和司法機構，有時甚至不設常備軍，以一個極小的政府統治遼闊的領土和眾多的人民。傳統社會的“縣”比今日的“縣”至少大一倍，但通常只有一個政府付薪的官員，少數情形是兩個。稅收，治安，徵兵，司法等事務統由這一人負責。形式上是專制，實質上是“天高皇帝遠”的自由，是多數人民終生未見過一個政府官員的自由，是“有限政府”(limited government) 導致的自由。這種“德治”政體的機制大體是這樣的：一個村民通過科舉考試成為政府官員；退休後回到自己家鄉成為“鄉紳”。他一隻腳站在政府利益一邊，幫助成為自己“晚生”或“學生”的現職官員維持社會秩序。他的另一隻腳則站在自己家族以及本鄉本土的社區利益一邊，成為社區的領袖。他忠誠於朝廷，因為尊奉儒家“君臣父子”的道德等級以及“仁義禮智信”的個人修養使他事業成功。他也忠於社區的利益，因為在儒家“民為本，社稷次之，君為輕”的道統里，統治者一旦“失德”就為抵抗提供合理性，為“皇帝輪流做，明年到我家”提供機會。中國歷代英君明主以“民可載舟，亦可覆舟”為座右銘，戰戰兢兢地統治。清聖祖康熙 (1654-1722) 實行的“永不加（田）賦”政策至清朝滅亡也未敢廢棄。1900年義和團蜂擁進京勤王，中國給八國賠款四萬萬兩，國人不分男女老幼一人一兩，但清政府篤信德治，只敢出售官爵而不敢“加賦”。因此，辛亥革命未得農民的支持，既非農民起義，也不是農民的革命。兩千年多年來，除外族入侵導致的分裂，大一統是中華的主流，為數不多的農民起義只反貪官和皇帝，不反體制。中國兩千年壽命的德治政體是世界第一大政治奇蹟，其“合法性”豈是強權民主所能比擬？ 　

　（4）道德原則而非具體的法律是我國傳統政府權威的源泉。由皇帝統帥的小型文官政府依賴地方鄉紳勢力的支持進行統治，任由鄉民自治，基本不干預自然的社會和經濟生活。在封閉平靜、自給自足的小農社會裡，“道德經濟”居主要地位，法律的實用性不強，“仁義禮智信”和“君臣父子”之類的道德原則便可維持大一統的政治秩序。22 人民天然缺少遵紀守法的習慣，其各類人等的行為嚴重依賴傳統紐帶來維繫，如血緣家族，祖先崇拜，地方迷信，以及種種等而下之的地下邪教社團。法律源於（宗教）道德，這是法與道德在內容上的相通之處。但較之明確而具體的法律，抽象道德原則的約束性非常“軟”，權威的彈性非常大。裙帶關係瀰漫文官系統；各行其是、弄權枉法、以權謀私的現象屢禁不絕。因此，傳統的中國又是“一盤散沙”，形式上是“專制國家”，其實是個既“復”且“雜”的“文化範疇”。空有“普天之下莫非王土，率土之士莫非王臣”的自豪，卻沒有明確的領土疆界，沒有民族認同，也沒有發動民眾齊心協力的社會動員能力。在十九世紀中期德治政體突然遭遇西方社會的現代組織，如現代軍隊，現代工業，現代會計制度，道德權威不敵法律的權威，四萬萬人口的大國，竟一而再、再而三地被數千洋兵征服，遑論抗戰八年間先後出現了累計近千萬的附日“偽軍”。

　　 　　2. 西方文明和中華文明的政體選擇　　與西方近代的資產階級革命完全不同，中國革命既不是為了經濟自由，也不是為取代子虛烏有的“專制”。革帝制的命乃是怒其不爭，怒其無力將四萬萬民眾動員和組織起來，建設現代的工業社會，抵抗外來民族的欺侮。一句話，推翻大清朝的動力來自中國人要“站起來”，來自一個偉大文明的自尊。於是，孫中山以“軍政”來替代大清皇朝“永不加賦”之“德政”；共產黨人以“專政”來代替國民黨人的“軍政”。國民黨人雖統一了中國，卻無力動員眾多分散的農民，抵抗日本帝國主義的侵略，快速實行工業化。而共產黨人以嚴密的組織形式和出色的農民政策成功地動員了中國的農民，打敗了國民政府的軍隊，甚至將世界上最強大的國家阻擋在朝鮮半島的三八線外，而且迅速地實現了工業化。共產黨“一元化領導”之下的“人民民主專政”反映了中國的時代要求。不如此，世界上的強大民族焉能“平等待我”？ 　

　建國五十年後，當民族國家的市場體系取代了地域分割的市場，取代了為快速工業化而實行的“指令型經濟”，“專政”的弊端便凸現在我們面前。行政、立法、輿論、經濟、教育等由執政黨“鬍子眉毛一把抓”的政體不適應現代社會精密的專業分工，也不適應生存競爭先於道德標準的市場社會，必然導致腐敗。早在三千年前，文王四子周公姬旦著《周禮》，為杜絕“專政”，將官制分為天地春夏秋冬六種，使各司其職，即：吏部天官，戶部地官，禮部春官，兵部夏官，刑部秋官，工部冬官。又因吏治為政治最艱難之處，中央六部向以吏部為首，治天下必先修吏治。《周禮》講“明德慎罰”，儒家強調“修齊治平”，加上嚴格的考試制度，中國傳統吏制享譽世界。因政治文明起點甚高，中國長期雄踞東方，遠較希臘羅馬乃至近代以前的任何一種西方政治文明都更成功。23 為了團結和進步，再鑄輝煌，今日之中華又面臨選擇。 　

　西方文明選擇民主制，因為這種政體的功能是保障經濟和（爭奪政權的）政治自由。其社會基礎乃是呈大集團狀的、清晰的、社會利益分割，如領主、諸侯、四大社會等級、後來的社會階級、乃至今日的大型社會利益集團。在這樣的社會裡，代表強權的民主制可以及時和準確地反映社會集團實力均衡的變遷，也符合西方社會自希臘羅馬時代就流傳下來的強權政治意識。西方還擁有源自羅馬時代，確立於封建時代的深厚法治傳統。堅實的法治限制了強大社會集團對弱勢集團的欺凌和對社會普遍正義的踐踏，也保障了民主機制在程序上的穩定和成熟。　　

中華文明適合選擇法治。 　　

（1）中國社會不是大型利益集團的溫床。傳統社會以自由、自足、和分散的小農家庭為基礎，由家而國，乃成國家。不是階級的國，也不是利益集團的國，而是家庭的國，大一統的國。分散的小農利益演變成今日市場上的家族式中小企業，活力非凡，但利益依舊分散，並不形成大規模的社會利益集團。極為分散的社會既是社會團結的障礙，又是高度統一意志的條件；法律因此可以成為中立和普遍正義的化身，無需“階級性”，是全民能自然接受的選擇。 　

　西方人以為多元的經濟利益必然導致多元化的競爭型政治。此種貌似“科學”的說法其實源於對強權政治的迷信。香港和新加坡的經濟比美國要“多元化”得多，但並沒有導致多元化的競爭型政治。台灣的民主化與多元的經濟利益基本無關。關鍵的問題不在經濟利益如何“多元”，而在這些“多元”的利益能否整合成政治上有競爭力的集團，在於企業家們是否相信整合成政治集團及參與競爭政權符合其利益。中國的企業界缺少這種政治信念，原因很簡單：把極為分散的中小企業利益整合成大規模的政治集團要付出很大的“交易成本”，而政府一方的必然反應是“槍打出頭鳥”和“分而治之”。換言之，在政治上整合分散經濟利益的企圖註定會敗於分裂和背叛。同樣，政府恃強權逆流而動，搞“拳頭”經濟、“造大船”，也必是勞民傷財利一方而激眾怨的勾當。若政府順應自然，以維護競爭的公平為己任，不偏不倚，依法行政，就能發揮我國中小企業的競爭優勢，不必依恃強權就能得到人民的擁戴。 　

　（2）我國人民並不熱衷把原本混沌的利益分際政治化，組成大型政治利益集團。強權式的民主正義並不具有天然的合理性。利益集團通過獲得多數票來奪取政權，使政權代表他們的利益，這在西方人是“合法性”的來源，但在國人的意識里卻算不得公正。“君子不黨”是中華公認的美德，“公正廉明”的執法是國人對政府最主要的期盼。傳統的德治與當代的法治根基相連：德是法的源泉，法律是道德原則的具體化，給人的社會行為提供具體清晰的規則。因此，如同在傳統的德治時代，今天的中國文化仍難認同爭權奪利的政客，卻很容易接受職業的文官。文官系統利益相對中立，產生於公平的考試，受制於頻繁的考核，靠公正廉明的執法升遷。一些人視公眾對爭取民主的冷漠為“愚昧”，亟欲“培養”農民的“民主意識”。殊不知利益集團在西方的分際是歷史和文化的。在我國，挑動群眾斗群眾算不上卑鄙，但絕不高尚。 　

　西方民主制的社會基礎不是“民粹主義”，而是以利益集團分際為條件的政黨政治。台灣的宋楚瑜以“超黨派全民政府”為綱領競選，陳水扁的新政府則由國民黨要員組閣，實踐“超黨派”政治。既然各黨派並不代表不同的經濟和社會利益，三位主要候選人的經濟和社會綱領也沒什麼不同，台灣民主與西方民主的社會基礎就顯然不是一回事。台灣民主要解決的是省籍精英的“出頭天”問題，即決定應由誰掌握權力，而非權力怎樣被掌握。台灣民主亦為台島獨立而興，與國際政治的干係比同島內政治更密切。 　

　（3）一如傳統社會，我國缺少的不是自由，而是關於自由競爭的公正環境和公平條件。這些條件在法律上都有明文規定，卻因吏治敗壞難以執行。今天的人們激烈競爭，試圖在經濟、社會、和政治市場上找到一個屬於自己的生存之處。可市場上的贏家經常是那些在政府里“有關係”的人，是願意並且有能力賄賂更高一級官員的人。當競爭的社會已經取代了自給自足的社會，或從生到死都由國家來照顧的社會，靠抽象道德原則或意識形態說教已經無法制止腐敗，因為欺騙能快速贏得攸關生死存亡的競爭，效益遠遠超過成本。媚俗的民主制也無法制止腐敗。台灣公眾以為“換人做做看”能剷除“黑金”，但“黑金”明明是台灣民主化的結果，怎能靠民主來解決？意大利的民主程度在西歐是最高的，戰後五十五年換了五十八屆政府，“換人做做看”的頻率世界第一。但意大利政府的腐敗程度也是西歐最高的，九十年代中期揭露出的政府腐敗驚心動魄，程度不輸今日之中國。 　　傳統的德治與當代的法治根基相連，制度相通：德是法的源泉，法律是道德原則的具體化，給人的社會行為提供具體清晰的規則。嚴格執法可以提高犯法的成本，使欺騙“不合算”，給市場競爭提供公平的環境，使競爭真正成為企業間的競爭，才能的競爭，而不是爭奪官員或者爭奪政權的競爭。嚴格執法就必須拋棄逼官員媚上的制度，拒絕壓官員媚下的制度，建立令官員唯法是從的制度，讓官吏不會變成上級黨委書記的寵物，也不會變成“公民社會”的玩物，其命運取決於能否堅決維護競爭的公平。因此，我國的政改問題不是由誰掌握權力的問題，而是權力怎麼被掌握的問題。不是要“換人做做看”，而是要由人治走向法治，用制度限制人的權力，用法的權威代替人的權威－－無論是“上面人”還是“下面人”的權威。 　

　每一個偉大的文明都基於一個偉大的政治文明，中國的傳統政制是中華古典文明的核心，中華文明復興的希望在於確立一個植根於本土文明和本土條件的政體，解決大眾面臨的現實問題。以法治為導向的政體是中華政治文明的自然發展。中國自己也曾擁有法律主義傳統。“法家”思想始於春秋時齊國的宰相管仲（？－前645），至秦末漢初歷四百年興盛，是戰國時期政治實踐的主流。但中國原始的法律主義傳統至遲在漢武帝時便中斷了，成為儒家學說的補充，距今已兩千一百多年。通過吸收西方政治文明里的法律主義傳統，中國有兩千年歷史的獨特政制可以重獲生機。本文下一節所建議的“諮詢型法治”引進了西方的法治制衡精神，但拒絕基於社會強權及其實力均衡的民主原則；繼承了中華以考試和考核文化為基礎的精幹文官制度和諮詢性的鄉紳支持制，但拒絕以道德原則或意識形態作為政體的支柱，更拒絕個人（皇帝或領袖的）的終極權力。類似於香港制度，由考試產生的文官系統是新體制的核心，其基本出發點是以清明的吏制保障法律面前人人平等，維護競爭的自由和公平，並捍衛人民知情和表達的權利。中國傑出而獨特的文官制度和考試文化適應德治，也能在法治精神下浴火重生。 　

　國人稱為“社會穩定”的問題，西人稱為“法律與秩序”(law and order) 問題。無論是多數人還是少數人維持的秩序，人維持的秩序總不如法維持的秩序公平、穩定。24 中華的德治曾經卓越，但在市場競爭的社會裡卻墮落為謊言和虛偽。如果相信黑格爾的“正反合題”，或歷史唯物主義的“否定之否定”，由法家的“法治”演變到儒家的“德治”，再回歸成現代的法治，乃是再自然不過之事。即便不相信決定論式的“辨證”，也沒什麼道理相信由古羅馬法治演化出來的西方民主制就把世界和中國的政治文明發展給“終結”了。以強權信念為基礎的民主價值在中華文化里缺少基礎，國人對民主制的冷漠不單“自然”而且非常“合理”。當世界陷入“政治宗教”的時代，中國人對民主的冷漠開啟了一道新型政體的曙光，乃是人民對“啟蒙者”的“啟蒙”。 　

　 　　三. 諮詢型法治

　　 　　孟子比孔子中庸一些，嘗言“徒善不足以為政，徒法不足以自行。”即為政只講仁義道德不行，只講法度也不行，因為法不能不靠人而自動施行。25 法能否“自行”呢？我們怎麼可以相信立法的人能保持中立，執法的人能保持對法的忠誠？受香港制度的啟示，這裡提出一個由五大支柱構成的制度安排，稱為“諮詢型法治”，目的不僅是中立的立法，而且主要是機械、嚴格、高效、和廉潔的執法。26