从职业文官制度看FBI调查不可阻挡

美国联邦政府中的官员有两大类：政治任命文官(political appointee)也就是内阁成员 和职业文官(caree civil servant）。 被川普开除掉的FBI 局长Comey 是政治任命的文官，而从去年6月就开始调查川普竞选团队以及相关人员的FBI的调查员们(FBI Agent)，则是职业文官。

政治任命文官和职业文官是两个完全不同的文官系统。政治任命文官，经总统任命参议院批准而雇用，而职业文官的雇用，要经过一套与政治任命文官的雇用完全不同公务员录用制度。职业文官的提升制度也自有一套体系。政治任命文官除了少数例外，都是一朝天子一朝臣，换了总统就得下台，而职业文官的雇用则不受政党轮替白宫主人更换的影响，以此保证了政府日常运作的连续性稳定性。职业文官为美国联邦公务员的多数，构成美国联邦雇员的主体。

美国总统对于解雇政治任命文官，有绝对的不容挑战的权力，他可以随时随地以任何方式以任何理由或者根本没有理由解雇任何政治任命文官。川普对FBI 局长James Comey 的解雇就是这样进行的，一纸通知就让他立即走人。

但是川普就很难以同样的做法解雇FBI的职业文官，也就是那些正在对他的竞选团队以及相关人员进行调查的FBI Agent们。

FBI对川普竞选团队的调查, 从启动然后发展到目前这样一个阶段，是FBI犯罪侦查专业人员，基于法律和一定事实基础的专业分析和判断的结果。停止这种调查必须同样要有基于法律和一定事实基础的专业分析和判断，以政治的理由不可能说服FBI agent 们终止这种调查。FBI受司法部领导，司法部长FBI局长这些政治任命文官领导着FBI agent 这些职业文官，但司法部长FBI局长也都来自法律界，基本的职业精神他们都会有，要他们以政治的理由来终结FBI的调查，他们自己都说不出口，更不用说FBI Agent 们会被他们说服。为什么当年水门事件中，尼克松连续开除了两个拒不听命的司法部长，直到任命第三个司法部长后，他的开除特别检查官的命令才得以执行，原因就在于此。

就算司法部长FBI局长都听总统的话，坚持要FBI Agent们停止调查，而FBI agent 们拒不执行他们的指示，FBI agent 们会像科米被川普解雇那样被解雇掉吗？不会。想要解雇他们，非常不容易。

首先，职业文官不是现任总统和执政党的驯服工具。美国公务员的誓词是效忠于宪法，而不是效忠于总统或者某党。这些誓词内容从美国第一届国会开始就有。

更重要的是，美国联邦法律(5 U.S.C. §2302(b)(9)(D)明确规定，开除拒绝执行违反法律的行政命令的公务员为非法。有个联邦上诉法院案例明确规定，联邦法律2302条款中的法律不包括政府行政机构（executive branch）的 行政命令和指示。宪法才是 the “supreme law of the land,”  2302 条款中讲的 law means valid statute，也就是说只有通过国会制定的规则规范才是法律。这也就是说，宪法和国会制定的法律只能服从，不可以挑战，但政府行政颁布的法令指示，如果认定违法，可以不服从可以挑战。这样做的目的是为了保护美国公民享有一个依法行政的政府的权利。

再有，司法独立，不只是法院审判独立于政府行政部门，它也是指政府行政部门执法机构的独立性。如FBI这样的联邦犯罪调查机构，虽然属于政府行政部门，由总统管辖，但它执法办案的独立性一直得到高度尊重，任何人包括总统不可以干预调查人员的办案。

正是基于这些原因，FBI的调查人员们可以对总统以及总统政治任命的文官们下的指示说不。

如果政治任命的文官们一意孤行，要处分甚至开除不听令的FBI agent 这些职业文官们，会发生什么事呢？

首先，MSPB(the Merit Systems Protection Board) 会介入。MSPB是一个独立的联邦机构，它建立的目的之一，就是为了保护职业文官公务员不会被强迫去执行违宪违法的行政命令。MSPB 有权举行听证会，检验证据，最终决定总统的命令是否违法，拒绝听令的联邦公务员是否应该受到保护，免于受到从停职到开除的处分。

MSPB的成员也是总统任命的polical appointee，最终他们也受总统的控制，假定MSPB的最终决定总统要求FBI 停止调查的命令合法有效，不听话的FBI职业文官们不受保护，剩下来的还有司法程序可走，MSPB 的决定，总统的命令都可以接受 “judicial review”, 这将是一场可以一直打到最高法院的官司。

因此，川普很难以一纸通知就解雇了科米的做法法解雇掉不听令的FBI agent 们，那将是一个很冗长很费力还不一定能成功的解雇过程。

我们常常听到这样一个说法：政府公务员官僚体系效率低下，政府公务员是铁饭碗，一旦当了公务员就很难被解雇。那么为什么不把政府建造成像私人企业一样，老板随时可以解雇下属，以提高政府效率呢？从思考这个问题中，突然明白了这样一个道理：私人企业老板玩的是自己的钱，他当然有权随时解雇员工，可政府的官员们包括总统，他们玩的可不是自己的钱，而是全体纳税人的钱。他们玩别人的钱，手中握有那么大的公权力，掌控着那么庞大的公众资源，必须用各种方法对他们严加制约和管束，必须最大限度地保持政府的透明度。国会，司法体系，媒体都是对总统对政府行政的制约，而给予政府中的职业文官以比较大的独立性，专门立法鼓励保护他们揭露对抗政府中上级的不法行为，这其实也是一种制约。想想吧，如果政府可以随意解雇职业文官，职业文官就会变成政府的驯服工具，那将是一种多么可怕的局面。政府中像FBI agent 这样的职业文官，如果总统可以随意为己私用，那将成为非常可怕的政治斗争利器。当政府中的职业文官们完全依附于上级官员时，政府的透明化就有可能收到极大影响，没有人再敢曝料政府中的违法行为，其结果就是，政府在黑暗之中运作，贪腐滥权必然大量发生。

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