作者 张博树 写于 二零一零年

　　中国宪政改革：背景、目标、实施步骤与约束条件  ——中国宪政改革可行性研究报告（主报告）自 1911 年辛亥革命推翻帝制、始创共和以来，中国已经在建设壹个民主社会、完成现 代社会转型方面艰难地跋涉了将近壹百年。几代人付出了无数的努力，经历了太多的失败，积累了足够的苦痛与教训。今天，中国的政治体制仍然极其落后，以中国共 产党壹党专制为核心的中国现行政治体制仍然是中国走向政治现代化、回归世界主流文明的 最大障碍。 这种情况不应再继续下去。壹方面，我们要认真总结过去 100 年的历史，以史为师，以 史为鉴；另壹方面，我们又要认真筹划未来，为中国的宪政改革提供建设性的、可操作的行 动纲领和设计蓝图。 从社会进化层面言，现代民主宪政原则具有全球范围内的普适性。研究中国宪政改革，我们既要著眼于大时代、 大尺度，又必须考虑中国的现实条件、需要与可能。作为理性的自觉建构，宪政设计乃是“演 进”与“创制”的统壹；作为行动纲领，宪政改革的实施方案则必须坚持理想性与可操作性 的统壹。 本报告即为理性推进中国宪政改革而作。它由 1 个主报告、10 个分报告和 3 篇附件组 成。 本报告是为所有关心中国未来的人们而写的。无论当政者还是民间人士，只要您认同民 主宪政的基本理念，有志于推进中国的政治现代化进程，本报告就将作为壹个公共产品供您 分享。中国宪政改革的目 标是明确的，那就是结束党专制，建设真正的宪政民主制度，但实现这个目标要求我们大家的参与。

　　主报告由 4个部分组成：第壹部分：中国宪政改革的背景；第二部分：中国宪政改革的 目标；第三部分：中国宪政改革的实施步骤；第四部分：中国宪政改革的约束条件。 第壹部分：中国宪政改革的背景 以当下将要进行的宪政改革为原点反身追溯，我们可以从三个不同时间层面上界定中国 宪政改革的背景。它们分别是：大背景：从 100 年来中国现代制度转型的角度看宪政改革； 中背景：从 1949 年中国共产党建政以来党专制体制造成的制度扭曲看宪政改革；小背景： 从 1989 年六四天安门事件以来中共党专制体制的病入膏肓看宪政改革。 大背景：从 100 年来中国现代制度转型的角度看宪政改革  中国拥有数千年皇权专制的历史传统。所谓现代制度转型，对中国而言，就是结束前 现代以天子个人权力为中心的皇权专制制度，建设以公民权利为基础、体现公共权力受托- 委托关系并将公共权力置于全民监督之下的现代民主宪政制度。 1898 年的戊戌变法是具有近现代变革观念的中国知识分子和当政者中的改革派试图在 君主立宪的框架内推进宪政改革的首次尝试。10 年后（1908 年）清政府颁布的《钦定宪法 大纲》则是中国首部由官方拟定的具有近代宪法意义的法律文献。只是由于满清王朝确实已 经到了不可救药的腐朽程度，中国的宪政革命才迅速由君主立宪转向民主共和。辛亥革命开 启了这个伟大的历史进程。 民国初年，宪政运动曾呈波澜壮阔、如火如荼之势。1912 年 3 月 8 日由参议院全案通 过的《中华民国临时约法》，曾是当时亚洲最进步的民权宪章。虽然袁世凯、曹锟等北洋强 人都曾“借宪政之名，行独裁之实”，但独裁亦需借宪政之名来行使，足证民主宪政已成权 力合法性证明的第壹要件，且日益深入人心。国体性质、领土主权、政党政治、内阁制与总 统制、两院关系、中央与地方关系、选举制度、修宪程序、国民的基本权利等均成为当时制 宪和宪政实践活动的重要内容。 孙中山提出民族主义、民权主义、民生主义的“三民主义”，代表了作为革命党的中国 国民党的奋斗理想。所谓民权主义，就是让“人民来做皇帝，用四万万人来做皇帝”。但基 于中国之落后，民智之未启，1924年《国民政府建国大纲》才规定“建设之程序分为三期： 壹曰军政时期；二曰训政时期；三曰宪政时期”。训政时期，政府有协助人民筹备自治之责， 并帮助人民学会使用民权。至全国有过半省份实现自治之时，就是全国实施宪政的开始，中 央政府建行政、立法、司法、考试、监察等五院制度，国民大会行选举、罢免、创制、复决 等四项民权。 即便从今天的眼光看，《国民政府建国大纲》仍然是壹个体现了制度现代化本质要求和 社会发展壹般趋势的宪政改革纲领。虽然就具体制度设计而言，这个方案并非十分完备，但 它的民权指向是非常清楚的。然而，对后来历史演变产生重大影响的是孙文的另壹项举措， 那就是在改组国民党时引进俄国共产党（布尔什维克）的组织形式，接受其“以党治国”的 治国纲领。用孙文自己的话说：“俄国完全以党治国，比英、美、法之政党，握权更进壹步；我们现在并无国可治，只可说以党建国，待国建好，再去治它。”1 这个以俄国经验为蓝本、 “以党治国”的主张，开中国现代史之先河，客观上成为贻害中国大半个世纪宪政建设与民 主转型、导致极权制度泛滥的始作俑者。 1928 年蒋介石主政南京国民政府后，国民党迅即通过并实施《训政纲领》，该文件规定 “中华民国于训政期间，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权”，“中 国国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之。”此为国民 党以党代政、“以党治国”之正式开始。1931 年公布的《中华民国训政时期约法》则在法律 意义上确定了国民党壹党专政的合法性。蒋介石的以武力为后盾的独裁体制正是在国民党 “以党治国”框架内形成的。抗战爆发前的南京政府时期，虽然筹备国民大会和制宪准备工 作也在进行，并于 1936年 5 月5 日正式公布《中华民国宪法草案》（即“五五宪草”），但该 文件的最终文稿否定了初稿中主张的国家行政权在行政院的内阁制，却赋予总统众多的权 力，实际上是为蒋介石的个人专权提供宪法根据。 然而，国民党毕竟以最终实施宪政、还政于民为其公开政治理念，在这个意义上，“以 党治国”只能是完成训政任务、以为走向宪政的过渡性手段；且三民主义体系中的民权和 民主宪政目标，常常使国民党的壹党独裁处于尴尬、矛盾、备受攻击的境地。八年抗战时 期大后方两次大规模的宪政运动皆以“结束党治”、践行民主为实质内容。成立于 1941 年的 中国民主政团同盟，刚刚面世即公布体现其政治主张的“十大纲领”，其中第二条即“实践 民主精神，结束党治，在宪政实施之前，设置各党派国事协议机关”；第六条主张“军队属 于国家，军队忠于国家，反对军队中之党团组织，并反对以武力从事党争”；第七条为“厉 行法治，保障人民生命财产及身体之自由，反对壹切非法之特殊处置”；第八条为“尊重思 想学术之自由，保护合法之言论出版集会结社”；第九条强调在党治结束下“严行避免任何 党派利用政权在学校中及其他文化机关推行党务”，“政府壹切机关，实行选贤与能之原则， 严行避免为壹党垄断及利用政权吸收党员”，“不得以国家收入或地方收入，支付党费”，等 等。抗战胜利后举行的有国民党、共产党、青年党、民盟和无党派人士代表参加的政治协商 会议，目标即在结束国民党的壹党训政，并拟定了修改宪草、召开国大、改组政府、确定共 同纲领、实现军队国家化等 5 项议题。经过艰难讨论，5 项议题均有重要成果。比如，宪草 修改方面，试图改变被国民党奉为神圣的孙中山权能分治学说及其政治设计，变有形国大为 无形国大（实即废除孙文倡议的国民大会制，而实行大选制度），建设体现三权分立原则的 议会制政府体系，并就此达成共识。在改组政府方面，达成了建立多党联合政府的协议，国 民党在国民政府 40 名委员中居半数，其余半数由共产党、其他党派和无党派人士担任之。 在力主宪政改革的中国人看来，这应该是推进中国政治现代化的壹个新的契机和起点。但由 于国共两党的政治理念不同，彼此互不信任，又都握有重兵，武力争雄的中国传统政治逻辑 最终代替了理性谈判、协商和妥协的逻辑，并使政治协商会议达成的结果变成了壹纸空文。 中背景：从 1949 年中国共产党建政以来党专制体制造成的制度扭曲看宪政改革与国民党不同，中国共产党以马克思列宁主义为意识形态“指导思想”，以“阶级革命” 和建立“无产阶级专政”、最终实现“共产主义”为奋斗目标。共产党在抗战期间以及战后 两党谈判、政治协商会议时对国民党壹党专政的批评，只是出于策略的考虑，并非真的认同 宪政民主的价值观。相反，共产党人自信自己要建设的“社会主义”是比“资本主义”更高 级的社会发展形态，以“人民民主专政”为基础的“社会主义民主”也将是比“资产阶级民主”更高级的民主。 然而，当中国共产党自命为中国无产阶级的“先锋队”，是中国人民最根本利益的代表 者，并理所当然地“代表”人民行使执政权时，“无产阶级专政”必然在实践中演化为中国 共产党的壹党专政；而且，这是比国民党厉害得多、也彻底得多的壹党专政，因为它不再承 认“以党治国”的过渡性，也不必以“还政于民”作为自己的承诺。既然党本来就是“代表 人民”执政的，中国共产党执政地位的永久性似乎由此即获得了充分的证明。换言之，国民 党的三民主义理念和从训政到宪政的制度设计并不支持壹党专政的恒久性，而马克思主义 的“阶级专政论”和列宁主义-斯大林主义的党的“先锋队”论却从理念和组织体系两个层 面支持中国共产党壹党专政的恒久性。这是壹个从理论意识形态到实际组织构造完全统壹 了的制度形态，本报告将中国共产党的这壹制度形态称为“党专制”。从 1949 年中华人民 共和国成立以来，它壹直是中国政治体制建构和运行的核心。 中国共产党的党专制具体表现为： ● 党掌握并控制全部国家权力的创设和运行。这种控制是通过“政治领导”和“组织 领导”两种方式实现的。“政治领导”即共产党对国家政治体制设计和国家发展决策权的绝 对掌控，包括立法、行政、司法各领域核心政策的制定。“组织领导”是指党通过自己的巨 大组织网络实现对国家政权的有效控制，其中特别重要的，是党组织对各级国家权力机关主 要官员的“推荐”权和实际决定权（形式上通过各级人民代表大会的选举、任免程序）。在 党专制体制内，从中央到地方，所有国家权力最终统壹于党权，既谈不上独立行使，更谈不 上相互制衡。 ● 党控制全部选举过程。理论上讲，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由 民主选举产生，对人民负责，受人民监督”，2 实际上是由各级党的组织部门掌握候选人的 提名权（“推荐权”），以保证选举结果体现“党的意图”。在“党管干部”的原则下，无论直 接选举还是间接选举，也无论是人大代表的选举还是各级政府领导人的选举，往往都成了走 形式、走过场。公民的民主选举和被选举权利并未真正落实并得到保障。 ● 党不允许任何独立于共产党的政治力量的存在。1949 年后的中国，虽然形式上存在 若干“民主党派”和“人民团体”，但它们必须服从中国共产党的领导。各“民主党派”并 非在民主宪政之政党政治的范畴内活动，而是在“统壹战线”、“中国共产党领导的多党合作 和政治协商”范畴内活动。它们必须依附这个体制才能生存，故不可能提出任何独立的政治 主张，也不可能对执政党实施真正有效的监督。 ● 党保持对军队和其他武装力量的“绝对领导”。 ● 党垄断意识形态解释权，并据此实施对“宣传理论工作”、“思想教育工作”乃至整 个“上层建筑”和“意识形态领域”的掌控。 在这样壹个党专制体制内，宪法作为国家根本大法关于人民民主和公民权利的规定必然 流于形式，走向空泛化乃至虚伪化，宪法本身也必然日益工具化、御用化。事实上，从 1949 年 9 月新政治协商会议通过的《共同纲领》到后来分别于 1954 年、1975 年、1978年、1982 年颁布的四部《中华人民共和国宪法》，均以国家根本大法的形式确定了中国共产党领导地 位的不容动摇。壹党挟持下的“宪法”和“宪政”只能是假宪法、假宪政，非但构不成对权 力的制约，反倒给党专制的独裁提供了合法性根据。 中国共产党建政以来半个多世纪的历史证明，正是这种不受制约的党专制权力体制，造 成了对制度现代化和现代社会转型所要求的公共权力建构的制度性扭曲。在毛泽东掌权时 期，党的领袖的独裁化，党内民主的衰微，使党专制进壹步演化为个人独裁制。完全没有制 约的权力造成的恶果在“反右派”、“大跃进”、“反右倾”和“文化大革命”等政治运动中获得了充分的、悲剧性的展示。数千万人口非正常死亡，不但公民的政治权利得不到保障，在 某些时期，甚至连生存权利都得不到保障。 1978 年召开的中共十壹届三中全会结束了“以阶级斗争为纲”、动辄“运动”的年代， 宣告“要把全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来”。1980 年邓小平作“党和国家 领导制度的改革”的报告，提出“为了适应社会主义现代化建设的需要，为了适应党和国家 政治生活民主化的要求”，必须积极地、有步骤地进行党和国家领导制度的改革。事实上， 早在 1976 年的四五运动和文革结束后的“民主墙”、“高校学生竞选”等活动中，要求推进 政治民主化的民间意愿已经得到了相当程度的表达。但是，被传统的党专制政治思维逻辑所 囿限的中共“第二代”领导人未能对此做出正面响应，反而用“四项基本原则不容否定”强 行压制了民间的民主化呼声。 1986 年到 1987 年，中共中央又将政治体制改革提上日程，组建专门机构研究并拟定了 政治体制改革的方案。这是中国共产党执政以来在政治体制改革设计方面做出的唯壹壹次认 真的尝试，该方案的主要内容在 1987 年召开的中共十三大政治报告中得到了反映。然而， 就是这样壹个立志变革的方案，它的局限性仍然是非常明显的：政治体制改革被界定为―― 和经济体制改革壹样――“都是为了在党的领导下和社会主义制度下更好地发展社会生产 力，充分发挥社会主义的优越性”。3 党的领导本身是不能怀疑的，可以研究的只是党怎样 领导或怎样改善党的领导。在政改方案拟定过程中，邓小平明确告诫不能搞西方的三权分立， 4 从而在根本上决定了体制内政改方案不可能有实质性的突破。虽然胡耀邦、赵紫阳等改革 派领导人都曾在不同范围内作过推进政治民主化的努力，但在党专制体制不容怀疑的大前提 下，这种努力获得的结果是十分有限的。 总之，由于掌握实权的中共元老们的保守性，中国共产党错过了在经济体制改革获得相 当成功的基础上积极推进政治体制改革、把中国真正引向宪政民主之路的历史机会。待到党 专制体制内社会矛盾越积越多，最终酿成深刻的社会政治危机，而中共元老们又只会用传统 的政治逻辑和政治手段处理危机时，事情终于走到了不可救药的那个极点。 小背景：从 1989 年六四天安门事件以来中共党专制体制的病入膏肓看宪政改革  六四长安街头的枪声和横冲直闯的坦克，使全世界为之惊愕。即便从统治者的角度看， 中国共产党政府用武力镇压和平示威的民众与学生的做法，也是犯了不可挽回的历史性大 错。在党专制体制的合法性已经遭遇空前危机的背景下，官办政治体制改革自然更无从谈起， 维持“稳定”成了压倒壹切的任务。为了维系党统与政统，邓以后的中共“第三代”领导人 不得不求助于传统合法性资源，用“红色经典”重新装帧党的形象，用更加严格的“舆论壹 律”控制媒体，同时加大体制内反腐败的力度，希望通过党内自我整肃平息社会的不满，化 解、至少是延缓执政者面临的危机。

　　但是，所有这些努力是无法使病入膏肓的党专制体制起死回生的。

　　首先，造成当今党专制体制之根本困境的乃是这个体制本身。这个体制在改革开放条件下造就的最大产物就是权力＋金钱的威权主义社会。本来，邓小平曾寄希望于在保持共产党政治控制的前提下实现经济发展，从“壹部分人先富裕起来”到“共同富裕”，最终达到既“政治稳定”、又“国泰民安”的社会主义“小康”佳境。但事实证明这只是思维陈旧、目光短浅的中共领导人的壹相情愿。权力和金钱有其自身的逻辑。市场经济在威权主义制度语境内的发展势必造成权力与利益的非法结合和权贵资本的急剧膨胀。在城市，这种膨胀吞噬了劳动者几十年在公有制框架内创造的巨额财富，以“改革”、“转制”的名义制造了新的大量赤贫；在农村，这种膨胀则借助与资本的联姻无情地剥夺农民赖以生存的土地，又把千百万农民工推进城市、乡镇的血汗工厂。大量外资的引进、GDP 数字的增长、国家税收的增加、现代化“窗口”城市的表面繁华，不能掩盖底层民众并未从“改革”中获得同等好处、毋宁说整个社会却处于深层断裂之中的可怕事实。无论党的最高领导人是否愿意承认，当权贵资本已经成为支配这个社会的重要力量时，执政的共产党在客观意义上已经演变为这个权贵利益群体的最大代表和体制性保护者；而当这样壹个基本事实不允许公开揭露和讨论时，我们这个社会已经变成壹个既缺乏经济公正，又缺乏政治自由的社会。这个社会走进了死胡同，因为――从根本上说――党专制造成的问题是不能靠专制体制自身解决的。

　　其次，所有借助传统手段和合法性资源解决问题、缓解压力或寻求出路的企图，都只能最终加剧党专制体制的危机。江泽民“三个代表”的“理论”是空洞无物的，因为从宪政民主角度看，没有哪壹个党能够“代表”壹切，既代表穷人，又代表富人，既代表治人者，又代表被治者。宣称党同时代表“先进生产力的发展要求”、“先进文化的前进方向”和“最广大人民的根本利益”，在意识形态意义上，是对“先锋队”逻辑的遮遮掩掩的修正，因为它毕竟不再拿“阶级基础”之类传统的合法性根据说事，而试图把自己定义为全民利益的代表。

　　不错，现代公共权力客观上应该代表全民利益，但这是通过多元宪政民主结构和壹系列制度安排实现的，不是自封的。共产党的问题恰恰在于壹方面通过悄悄修补官方意识形态竭力美化自己，另壹方面又不愿意真的采纳建立在选举制、多党制等充分民权基础上的现实制度安排去落实这些美丽的词藻。这样，在实践意义上，所谓“三个代表”不过是处于深度困境中的执政党寻求自我掩饰的遁词。

　　胡锦涛接任中共总书记以后提出“加强党的执政能力建设”的命题，反映出胡锦涛、温家宝壹代领导人深深的危机感；但“先进性教育”、构建“社会主义和谐社会”及其“核心价值体系”的总思路仍然没有跳出党专制体制内自我调整、自我修补的框框。事实上，只要不放弃党专制，中国共产党提出的所有改革口号和意识形态新概念、新提法都将具有自我欺骗的性质；而且越是寄希望于体制内的自我修补和“自我完善”，越会加重体制性危机，因为所有此类修补均以强化“党的领导”为前提，而在党的肌体已经大面积癌化、权力制约没有获得根本制度性解决的今天，此类“强化”恰恰加深了执政党自身的体制性危机。

　　从政治改革角度看，未来（包括如今的胡、温壹代）中共领导人面临著以下六大难题：

　　第壹，具有标志性的是，如何处理两个“包袱”，即邓小平主政时期对六四天安门民主运动的镇压和江泽民主政时期对法轮功信众的迫害。这既是两个历史问题，又是十分尖锐的现实问题，而且至今仍受到国际社会的高度关注（当然，还有壹些更早些的历史问题也没有真正解决，比如“反右运动”）。坚持党专制的“拒不认错”逻辑，将意味著中共执政者继续承受这份对民族、对历史的良心债；启动“平反”程序，对党的领导人来说，又惧怕由此引起连锁反应，导致海内外反对派力量的合法化，危及党的统治和“社会稳定”。

　　第二，如何解决党的高层权力核心的有效监督和权力更替问题。截止到胡锦涛，党内最高“掌门人”的地位都是由前辈党的元老“钦定”的。这种小圈子里内定“接班人”的方式，即便按照中国共产党党内民主的原则衡量，也是极其落后的、说不通的。原则上讲，解决不了党的领导人如何产生的问题，就解决不了党的领导人（特别是最高领导人）如何制约的问题。但如果真的扩大党内民主，又可能在权力控制方面引发壹系列难题。更何况在缺乏民间民主力量配合、呼应的情况下，任何扩大党内民主的努力都将被党专制体制内权力斗争的规则所消解。第三，关注民生、关注社会弱势群体、关注社会公正本来是壹种进步，尽管该关注是壹种对政治-经济结构失衡所导致的社会后果的迟来的反应。但在大量党的基层组织瘫痪、变质，地方政府的官商壹体乃至黑社会化趋势加剧的情况下，党的最高决策机关缺乏贯彻其政策的基本力量。壹些具有良好出发点的政策举措往往在执行中变得面目全非，或引出截然相反的结果。这反倒证明了下列命题：经济公平的前提和最有力的保障，是公民民主权利的落实。试图以回避政治自由的方式解决经济公正问题只是党的最高领导者的幻想。

　　第四，独立的、有历史传承价值的精神生产与文化创造的极度匮乏，是中国共产党执政半个多世纪来在文化领域造成的后果。民主在这个病态社会中，不仅是结构性稀缺，而且是精神性稀缺。要根本解决这个问题，必须放开言禁，落实宪法明确宣示的中华人民共和国公民在进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动中的自由。但这种“自由”是与党专制实施思想控制的内在要求根本冲突的，也是与党只准“讴歌”、不准批判的传统根本冲突的。

　　从未来角度看，有良知的中共领导人不能不考虑这个体制在造成民族精神萎缩方面必须承担的历史责任。

　　第五，中国壹党专政的政治制度，受到了国际社会持续不断的批评。中国政治体制的落后和迅速增长中的经济规模、经济影响力形成了巨大的反差。本来，壹个拥有独特文化传统、又极具经济潜力的大国应该在全球治理中发挥更积极的作用，但“西方亡我之心不死”之类的冷战思维往往混淆了意识形态冲突和国家利益冲突间的不同（有时则是故意把二者混在壹起），阻碍了中共领导人（现行体制下也就是中国国家领导人）在宪政民主、人权和国际正义的普世原则下参与国际事务，并使中国的国际形象受到损害。

　　第六，两岸统壹问题。中国共产党虽然提出了“壹国两制”设想，但这个方案是以大陆方面坚持“社会主义”制度，实即党专制制度为前提的，故不可能为已经在政治民主化方面走了很远壹段路的台湾朝野各方所接受。目前海峡两岸可以通过强化商贸、淡化政治的方式先沟通、先往来，但大陆方面政治体制这个死结最终是绕不过去的。阻碍两岸统壹的当然还有其他许多因素，然是否拥有宪政共识仍然是最关键的因素之壹。那么，从祖国和平统壹的大业出发，中共领导人又当何去何从？

　　总结前述三个不同时间层面所呈示的历史蕴含，中国宪政改革都势在必行。

　　从大背景看，中国今天的宪政改革是百年来中国现代社会转型和政治现代化进程的继续，是对先贤奋斗、努力的继承；

　　从中背景看，中国今天的宪政改革是对中国共产党党专制体制造成的制度扭曲的纠正，是对制度现代化普世要求的回归；

　　从小背景看，中国今天的宪政改革是针对党专制体制的病入膏肓做出的病理诊断、开出的根治药方。鉴于传统逻辑内执政者已经处于进退维谷、苦于无策的境地，中国应该为政治体制改革明确界定新的目标。

　　第二部分：中国宪政改革的目标

　　这个目标，如果用壹句话来概括，那就是解构以致终结中国共产党的壹党专制体制，再造共和，建设名副其实的宪政民主国家，实现中华民族的百年梦想，使中国的政治现代化汇入人类文明的发展主流。

　　中国共产党人曾经是民主事业的积极追求者；即便在今天，中国共产党党内仍然不乏锐意改革的人士。但中国共产党创造的这个党专制体制却走到了党的原初理想的反面，成为中国实现宪政民主的最大绊脚石。

　　构成中国共产党党专制体制之重要背景的，主要是两条：壹是俄国“十月革命”创造的布尔什维克党专制及其统领下的苏维埃制度。中国共产主义革命本来就是“以俄为师”的产物，且是从理念到制度的全面引进和模仿（当然也有许多自己的“创造”）。再壹个就是悠久的中国前现代皇权专制传统的影响，这种潜移默化的影响是今天中共党专制体制之所以如是的深层文化原因。然而，意味深长的是，“社会主义的故乡”前苏联早在上个世纪 80年代就开启了变革的按钮；“苏东巨变”也早已落下帷幕，东欧和前苏联各国已经在终结壹党专制体制、建设多元民主制度的宪政改革中走过了将近 20 年。另壹方面，与大陆同文同种、拥有同样文化传统、且为国民党统治达半个世纪的台湾也在过去的 20 年中成功实现了政治民主化的社会转型，公民参政、政党轮替，在宪政框架内合法竞争执政权已经成为台湾政治生活的现实。

　　在界定中国大陆宪政改革的目标、思考这种改革的可能性、可行性和约束条件时，东欧、前苏联各国（特别是俄罗斯）的政治-社会转型和台湾的政治民主化进程为我们提供了重要参考。

　　两个参照系：俄罗斯、东欧的政治-社会转型和台湾的政治民主化出于明显的意识形态原因，中国共产党执政者壹方面在公开的言辞和媒体报道中回避对前苏东各国政治转型的讨论和评论，并在国家关系层面与这些国家保持正常往来，另壹方面又在内部宣传中歪曲事实，夸大或曲解前苏东各国在经济、政治转型中遭遇的困难，极力渲染这些国家（特别是俄罗斯）“红旗落地”、“亡党亡国”的可怕景象，告诫中共各级执政者要“居安思危”，以确保党的执政地位不发生动摇。

　　此类内部宣传当然不敢承认这样壹些事实：经过近 20 年的努力，包括俄罗斯在内的前苏东国家大多已建立起比较正常的政党政治运作体系，许多从前执政党脱胎、转变而来的社会党或民主党（有的仍叫共产党，比如俄罗斯共产党）完全可以在宪政民主制度框架内合法存在并竞争执政权；东欧的不少国家，比如波兰、匈牙利和捷克，都已经历过“左”（前共产党人组成的民主党、社会党）和“右”（共产党当政时被称作“持不同政见者”的前自由派）轮流执掌政权的局面。这些国家转制后的发展历史表明，只有体现权力制衡和平等竞争原则的多元宪政民主体制才是落实公民权利（也就是“人民当家作主”的权利）的最可靠的制度安排，而这恰恰是中国共产党内的保守势力最不愿意承认的事情。

　　更重要的是，在党专制的视角内，人们不可能正确总结苏东转轨过程中的正反两方面经验；而对有志于推进中国宪政民主事业的各方力量来说，这种经验乃是非常难得而又宝贵的财富。我们要能洞悉此类经验中哪些是具有普遍意义的，哪些又具有特殊性、暂时性或过渡性。比如，俄罗斯的改革历程显然必须引起我们的极大重视。这个国家无论在幅员、历史文化传统、党专制统治时间之长、党专制造成的危害之烈等方面，都与中国有更多可比较之处。俄罗斯改革成功的地方固然需要认真研究；俄罗斯改革失败或引起争议的地方尤其值得我们重视，譬如俄的强总统、弱议会体制在特殊背景下的形成及其对俄宪政民主体制建构的影响，俄在建设壹个自由的公民社会方面经历的曲折过程，俄联邦体制下中央、地方关系的复杂内涵及其与改革进程的多角度互动，俄转轨过程中寡头势力的掘起、它与旧体制的联系和与今天当权者之间的关系，等等。既然中国的宪政改革也要从解构党专制开始，目标也是建设多元宪政民主制度，俄罗斯改革中的成功与失败就都是我们的前车之鉴。东欧和前苏联其他国家的转轨经验对中国拥有同样的或近似的意义。但本报告要强调的是，这些经验（包括教训）只有从改革的角度、从解构党专制而不是维护党专制的角度才能获得正确的解读。

　　台湾经验也如此。从 1949 年到 1987 年，国民党在台湾实行了长达 38 年的戒严体制，这与它的“行宪”框架显然有著深刻的冲突。蒋经国主政后采取了壹系列“政治革新”的举措，特别在其生命晚期，出于“向历史交待”、甚至“不计个人毁誉”的强烈心理动机，大力推进台湾民主政治转型，解除戒严，开放党禁，充实中央民意机构，促使地方自治法律化。

　　另壹方面，台湾的自由民权运动早在 50 年代就取得过重要成果，《自由中国》发表的批评国民党执政者的文章是同时期中国大陆所根本不能想象的。进入 70 年代以后，台湾的民主运动借助创办自由杂志和地方选举获得了进壹步的发展。特别是地方选举，成为台湾政治民主化的重要渠道，直接促成了党外反对派力量的形成和组织化。上个世纪 80 年代晚期台湾官方和民间民主力量的有效互动最终成就了民主转型的成功。今天，台湾的政党政治虽不能说已经很成熟，但毕竟有了壹个良好的开端。对大陆来说，台湾经验最根本的是证明了壹条，即中国人并非不能实行民主体制，并非不能搞实打实的选举，并非不能搞两党（或多党）和平竞争。我们的确拥有深厚的皇权文化传统，但追求自由与民主植根于人类的本性，是人类文明发展的共同趋势。国民党人、民进党人能做到的，为什么共产党人和大陆的民间自由力量做不到？ 当然，国民党的民权政治理念更有利于推行宪政改革，这是需要大陆当政的共产党领导人深思者；对于民进党，由于这个党的“台独”政治诉求，大陆的研究机构（包括壹些持自由主义主张的学者）往往忽略对它的作为政治反对派的成长历程及其对台湾民主化正面推进作用的研究。其实，恰恰是后者，对大陆将要进行的宪政民主改革而言，反倒极有价值和参考借鉴意义。

　　如果我们的视野更开阔些，那么不仅是台湾，整个亚洲（特别是东亚和东南亚）在过去半个多世纪的时间里经历的政治现代化过程，都极有教益。无论民主转型的具体途径是什么（比如外部监管下的民主转型，像日本；或内部民主力量推动的妥协型民主转型，如韩国；或危机推动的民主转型，如泰国、印尼、菲律宾），这些具有不同文化和宗教背景的亚洲国家都已经程度不同地走上了民主和宪政改革的道路。当然，对中国大陆而言，最需要关注的对象，还是台湾。这个宝岛上发生的事情，对大陆的宪政改革，具有更直接的借鉴价值。

　　本报告的附件 1 和附件 2，将分别就俄罗斯、东欧各国的政治-社会转型和台湾政治民主化进程中蕴含的经验教训，以及这些经验、教训对中国大陆宪政改革的启示，进行更详细的探讨。

　　解构党专制、建设民主中国的九大具体领域和九项具体目标  鉴于中国共产党的党专制体制是壹个完整的系统，以解构党专制为目标的中国宪政改革 也必须是成系统的，它包含著壹系列相互联系、相互配套、相互补充的具体目标。 中国宪政改革的具体领域有以下九大方面： ● 政党制度的改革 政党制度是国家政治制度的核心构成之壹。中国政党制度改革的目 标是：改变共产党壹党执政、其他“花瓶党”在“统壹战线”和“政治协商”框架内“参政” 的现状，制定政党法，在法治的范围内允许公民自由结社、组党，进行以平等竞争参政权、 提供优秀公职人员候选人为目标的政党活动，逐步形成较成熟的、体现多元宪政民主真义的 政党政治格局。 ● 选举制度的改革 在现代民主国家中，选举制度是落实公民民主权利的重要的制度安排。中国选举制度改革的目标是：改变执政党控制“选举”过程和“选举”结果的现状，把 选举权和被选举权真正归还给 13 亿国民；建立公职人员（包括议员、政府行政官员）的普 选制度，逐步扩大公民直接选举的范围、提高公民直接选举公职人员的层级，落实公民作为 公共权力委托人的国民主权。 ● 议会制度的改革 在现代民主体制中，议会是最重要的民意机关，又是履行立法、监 督等职能的重要的公共权力设施。历史经验已经证明，无论孙文设计而为国民党实行的“国 民大会”制度还是列宁-斯大林的苏维埃制度，都不能保证民意的代表性和民意的充分表达， 也不能独立发挥立法、监督等作用。中国议会制度改革的目标是：改变仿效苏维埃制度而来 的人民代表大会制度，根据中国实际，设计并实行两院制议会体制，使议会成为真正体现民 意的独立工作机构，承担宪法赋予的代议机关的各项职能。 ● 政府制度的改革 政府制度必须体现效能原则和制衡原则。在现代宪政民主体制中， 政府制度有多种表现形式，比如议会制政府制度、总统制政府制度或带有混合特征的其他政 府制度。中国政府制度改革的目标是：改变国家行政机构只是党专制体制的执行机构性质， 还其公共权力机构的本来面目；根据中国的现实条件和未来发展要求，仔细斟酌并确定政府 制度的具体形式，使其既能满足权力制衡的要求，又能达到高效运作的目标。 ● 司法制度的改革 司法制度必须体现正义和公正原则，同时，在公共权力建构中，司 法机关又要建立有效的与立法、行政机关的权力制衡关系。中国司法制度改革的目标是：改 变执政党控制下的司法机构的非独立状态，使各级审判机关拥有独立司法权；建立司法审查 制度，法院可就任何立法或行政行为是否违宪做出司法裁决；建立法官职业保障制度；完善 诉讼保障制度，包括程序制度、辩护制度、陪审制度等，使公民权利与合法利益得到切实保 障。 ● 宪政国家结构的改革 现代宪政国家结构形式可以从两个角度予以界定：在公民权利 语境内，它是指民权在不同范围内行使的结构性安排；在政府施政意义内，则指国家机构体 系中纵向配置国家权力行使权且规范其运作程序的制度框架或模式。中国宪政国家结构改革 的目标是：改变党专制控制的、并体现中国中央集权传统的单壹制政权体系，在同时考虑到 加强地方民权建设和完善大国治理两方面要求的基础上，建构壹种兼具联邦制和单壹制特 征、吸收了二者优点又对二者弱点有所克服的混合体制，即分级自治、多种形态、适度集中 的双轨共和制。 ● 军事制度的改革 军事制度是国家政治制度的重要组成部分。在现代民主宪政体制 中，军队必须国家化，武装力量不能干预政治生活，不能介入党派纷争。中国军事制度改革 的目标是：改变“党指挥枪”的传统，通过合理的宪政设计，使最高民意机关和最高行政机 关共享军事权；改革军队管理制度，逐步废除军内“政工干部”系统；任何政党不能在军队 中建立自己的组织；改革军队教育，用公民教育和针对部队官兵特点、需要的国防教育取代 过去的党化教育。 ● 新闻制度的改革 在宪政民主体制中，传媒是社会公器，是公民社会建构的重要组成 部分。中国新闻制度改革的目标是：改变党专制强加给媒体的“党的喉舌”的意识形态工具 角色，使其能够独立反映社会的各种观点和声音；公共传媒必须贯彻新闻的客观性、真实性、 公开性原则，保证广大公民的知情权、参与权和通过媒体对公共权力的监督权；制定新闻法，允许民间自由办刊、办报。 ● 教育制度的改革 教育是实现理性的文化再生产的基本手段和精神文明传承的重要 渠道。与新闻制度壹样，教育制度的改革之所以成为中国的广义宪政改革的壹部分，是因为 这个领域同样深受党专制体制之害。中国教育制度改革的目标是：改变中国共产党根深蒂固 的党化教育传统，还教育培养具有社会责任感和独立判断能力的合格公民的本来使命；从法 律地位、课程设置、教材编写、师资动员等方面保证公共教育的普世化人文属性；尊重教育 独立与学术自由。 以上九大具体领域的改革，本报告的第 1 到第9个分报告将分别予以更详细的讨论和展 开。 中国宪政改革不仅是政治体制意义上的改革，而且是中华文化的自我更新从文明发展和现代社会转型大的时间尺度看，中国宪政改革不仅是政治体制意义上的改 革，而且是中华文化的自我改造与自我更新。  作为炎黄子孙，包括本报告作者在内的我们每壹个人当然都为自己的民族拥有悠久、灿 烂的历史而自豪。但我们切不可因此种自豪而失去理智的判断和自省。我们必须记住，中国 是壹个文明古国，又是壹个保持大壹统皇权专制制度达 2000 年之久的国家。中国的官本位 传统和臣民文化同样源远流长。这壹点注定了我们这个民族从前现代农业社会走向现代工业 和后工业社会、从前现代君主政治走向现代民主政治、从前现代臣民文化走向现代公民文化 的曲折与艰难。  毛泽东壹代中国共产党人曾经有破旧立新、移风易俗、乃至改天换地的社会-文化改造 理想，但在极权主义党专制的制度语境内，乌托邦社会改造工程不可能不以失败而告终。更 严重的是，积淀深厚的皇权专制文化传统与党专制体制之间有著内在的亲和力，正是前者 给后者以重要的文化支持。  如此，我们就可以理解――比如说――为什么“人民共和国”的各级选举（人大代表和 政府官员的选举），往往变成壹种纯粹走过场的仪式，而缺乏实质内容。党的壹些老干部都 承认，今天的选举还不如当年老区人民“往碗里搁豆子”的办法民主。党专制控制下的徒有 其名的选举其实造就了壹种新的臣民文化；骨子里讲，这种东西是对中国前现代臣民文化的 继承，但又被涂上壹层公民文化的外表。当人们习惯于此类“仪式”，不认为这是对自己公 民权利的漠视甚或侵犯时，我们又到哪里去寻找真正的公民文化和公民参与呢？简言之，这 是壹种可怕的组合和继承。党专制无形中继承乃至放大了中国前现代皇权传统中的许多糟 粕，延误、扭曲了中华文化在制度现代化和社会转型中的自我更新。正是从这个意义上讲， 中国宪政改革不仅出于政治体制变革的需要，同样出于文化改造与更新的需要：  我们进行政党制度的改革、选举制度的改革、议会制度的改革、地方自治的建设，除了 建构多元民主政治的体制性目标外，还要培育公民政治性结社、以组织化方式参与公共事务 的公民精神与习惯；  我们进行司法制度的改革，除了营造现代司法体制以外，对为官者而言，就是要使他们 真正树立起法在权上、法比权大的观念；对普通公民而言，则是要鼓励大家拿起法律的武器， 维护自己作为公民的权利与尊严；  我们进行新闻制度的改革、教育制度的改革，根本的是要改变党专制条件下形成的人人 说假话、剧场行为泛滥、人格扭曲分裂的精神痼疾，锻造全社会范围内人与人正常交往的良知系统。  壹句话，宪政改革要改革的不仅仅是制度，它还应该有助于壹种健康的、建设性的、名 副其实的现代公民文化的形成。  当然，应该同时看到，宪政民主制度并非完美无缺；在它的体制构造中，也有内在紧张 的壹面。但我们不会因为这壹点而拒绝改革。无论如何，民主制度与专制制度相比，代表著 壹个更高水平的社会进化阶梯。在“共产主义”乌托邦梦境里，我们曾走过壹段弯路；党专 制与我们既有文化传统中那些糟粕的结合，曾经使我们变得更加丑陋。在回归现代文明的进 程中，中华民族应该张开双臂，迎来制度的与文化的双重变革和提升。  既然中国宪政改革以终结党专制为目标，中国共产党的未来归宿又在哪里？  对这个问题，站在不同立场，会有不同的回答。  共产党内的保守势力会认为多党制将意味著共产党的末日，所以他们将拼命反对中国的 宪政改革；  自由派中的右翼极端力量则可能强调要清算“恶党”的“历史罪行”，把前执政党置于 历史的审判席上，剥夺其继续存在的合法性。  本报告以为，“极左”与“极右”的上述两种主张，都失之偏狭。  毫无疑问，中国宪政改革担负的艰巨任务之壹，是正确处置党专制时代的全部遗产。中 国共产党建政后形成的体制性构造，从今天看，大部分或绝大部分是不合理的，要加以否定； 但本报告从没有怀疑下列事实：中国共产主义革命本来是由壹批以天下为己任的仁人志士倡 导、发起的；在共产主义革命的起源和动机中，我们可以很容易地发现某种道德上崇高的东 西，那就是追求社会平等与公正，捍卫穷人和弱者的权利。这个体制后来走向了自己的反面， 在实践中背叛了自己，实在有著太过深刻的历史原因。本报告不宜对此做更多的展开，但指 出这样壹点绝对是必要的，即今天的中国共产党人如果真的想保存先辈的容光，而又能“与 时俱进”，那么最好的办法就是从历史的误区、泥沼中走出来，勇敢承认过去犯过的错误， 丢掉包袱，轻装前进，从独裁政治走向民主政治，变中国宪政改革的阻碍者为中国宪政改 革的推进者。 历史仍有这样的机会。  党专制体制肯定要死亡，中国共产党本身则可能避免死亡，而争取新生。因为党是由壹 代代党员所组成的，党员（包括党的领导人）的观念完全可以、也应该随著时代的进步而进 步。作为中国的执政党，共产党内荟萃了大批民族精英，蕴含著系统的组织经验和国家治理 经验。只要大家拥有宪政民主的共识，中国共产党完全可以作为继续信奉社会主义的左派政 党在未来宪政民主体制中占有壹席地位，它的组织经验和国家治理经验则可以在经过宪政主 义的过滤后，贡献于新的共和政体的建设。  事实上，中共十六届六中全会关于建设“社会主义和谐社会”的纲领，特别是其中关注 弱势群体、关注平等和社会公正等内容，本来体现了社会民主主义的诉求，但在党专制体制 内这些目标是不可能达到的。宪政民主制度要建设的社会才是相对而言更和谐的社会，因为， 只有在这样的社会中，每个人、每个社会阶层的利益都有表达的渠道和空间，公共权力才能 被有效监督而不致变质。在这样壹个社会中，将实现充分的包容，自由和平等可以相得益彰， 自由主义政党和社会民主主义政党可以同堂议事。  共产党的社会民主党化，乃是前苏联和东欧国家许多前执政党的归宿。本报告相信，这 也应该是中国共产党未来的归宿。 中国大陆宪政改革有助于实现两岸统壹，建构中华大共和――“中华第三共和国”  海峡两岸的分裂和分治，是上个世纪国共两党内战的遗产。长期以来，大陆方面和台湾 方面的两个政权都宣称自己代表中国。大陆方面的“中华人民共和国”虽然早在 1971 年就 “恢复”了在联合国的“合法席位”，但并没有改变台湾仍然在“中华民国”的法统内治理 的事实。两岸之间的对立甚至冲突，不仅是现实政治或经济意义上的，而且是国家法统意义 上的。  从中华民族的根本利益和未来发展著想，两岸和平统壹当然是最佳选择。试想：连本来 既不同文、也不同种、彼此之间打了几百年仗的欧洲各国都可以在宪政民主的共识下、在“欧 洲联盟”的框架内实现统壹和联合，我们中国人又有什么理由不能摆平自己内部的事情，化 干戈为玉帛，用高超的政治智慧解决历史遗留给我们的这道难题？  当然，统壹只能是宪政民主基础上的统壹，两岸只能统壹于民主，而不能统壹于专制。 只有在制度认同的前提下，文化认同才能更好地发挥作用。目前的现实是：台湾在经济现代 化和政治民主化两方面都走在了大陆的前边。大陆现行政体的非民主性质是台湾相当壹部分 人士畏惧两岸统壹的重要原因，也是台湾某些力量坚持“台独”主张的重要原因。有鉴于此， 本报告认为，大陆方面坚定不移的多元民主宪政改革将有助于消除台湾民众对大陆政治的恐 惧心理，有助于改变主张“台独”的人士的立场，有助于构建两岸和平统壹谈判的政治框架 和合作氛围，有助于最终实现民族和解。  至于国家统壹、民族和解的具体形式，本报告愿提出以下设想：  既然辛亥革命缔造的“中华民国”本以古老的中华民族告别专制、走向共和为己任，孙 中山的三民主义、国民党的建国方略均以实现民权为理念，且这种理念为今天台湾多元宪政 民主体制内的各政党所继承；  既然中国共产主义革命所缔造的“中华人民共和国”亦本来代表著壹代仁人志士改造国 家与社会的宏伟理想，不管这场“革命”后来发生了什么变化，它的起点和初衷仍然不容否 定；  两岸统壹后建构的、新的中华大共和，就应该是对前两者所共同秉承的共和精神的继承 与发扬，是对包括国民党、共产党和其他壹切致力于、或曾经致力于中国民主建设的政治力 量的努力与奋斗的肯定。  如果我们把辛亥革命缔造的“中华民国”称为“中华第壹共和国”，把中国共产主义革 命缔造的“中华人民共和国”称为“中华第二共和国”，那么两岸统壹后建构的中华大共和 就可以称作“中华第三共和国”， 5 “中华第三共和国”既是对“中华第壹共和国”和“中 华第二共和国”立国精神的继承，也是对二者国家法统的继承。  本报告的第 10 个分报告将详细讨论两岸和平统壹、建构“中华第三共和国”的各项具 体问题；附件 3 将给出本报告人初拟的“中华第三共和国宪法草案”。  如果大陆宪政改革能够成为促进民族和解的重要因素，并最终导致两岸和平统壹、中华 共和再造，那当然是我中华民族之大幸，也是世界民主事业之大幸。我辈当为此而努力。

　　第三部分：中国宪政改革的实施步骤 终结党专制，建设多元宪政民主政治，是壹个根本性的制度变革。这是就原则而言。就 具体操作而言，则必须考虑到制度转型所包含的全部复杂性，这不但在于原有制度结构和要 建设的制度结构在许多方面正相反对，转型过程必定是壹个解构和建构同时进行的过程；而 且在于改革的路径、可能采取的方式是多维的，基于不同的资源动员方式，不同的利益博弈 方式，在不同条件、背景下实施的改革，会在成果、收益代价比以及其他社会后果评价方面 产生极大的差异性。 在研究中国宪政改革的具体步骤之前，我们首先要确定以下三条原则： 第壹，改革的战略设计要彻底，战术设计要循序渐进；  第二，由执政党主动进行的改革，将是成本最小的改革；  第三，建设性的反对派：民间自由力量的角色认定。  改革的战略设计要彻底，战术设计要循序渐进所谓“改革的战略设计要彻底”，就是说终结党专制体制是宪政改革坚定不移的总目标， 这个总目标要贯穿于改革之战略设计的各个方面。中国的宪政改革不能再局限于原体制内执 政党的自我修补，这样的小修小补是解决不了根本问题的，是没有前途的。  所谓“改革的战术设计要循序渐进”，则指改革的具体推进要积小步成大步，不能指望 壹口吃掉壹个胖子。苏东各国改革的历史证明，由壹党专制走向多元宪政民主体制都会经历 壹个或长或短的动荡期，成熟的改革者必须考虑改革的约束条件和社会承受能力，理性地、 审慎地提出改革的每壹项举措，从而尽可能安全地度过这壹个时期。  中国的事情尤其如此。中国是壹个内部情况极其复杂的大国，要避免因改革设计和实施 举措不周而引起大的社会动荡，这样的动荡在极端场合可能会给民族带来灾难性的影响。从 这个意义上说，本报告也提倡“稳定”，提倡稳定基础上的改革。但――必须强调这壹点―― 这种稳定是积极行动中的稳定，不是消极停滞中的稳定；是动态的稳定，不是静态的稳定； 是建设中的多元民主社会的稳定，不是用歌舞升平粉饰的专制社会的稳定。  改革本身是壹个极其复杂的系统工程。改革者要有壹个全盘规划，前期推出的改革措施 要为后续的改革创造条件。虽然改革的实际进程总会充满变数，但有没有这样壹个规划仍然 是大不相同的。俄 1992 年到 1993 年的府院之争，导致俄强总统、弱议会体制的建立，而这 个制度是否就是俄可能采取的最合适的民主体制，则不壹定。事实上，叶利钦在决定向前苏 联共产党体制提出挑战时，尚未有壹个明确而周密的俄罗斯联邦的宪政设计与实施方案；苏 联解体前后急剧变换的政治和经济形势，又不断打乱改革者的部署，迫使改革者做出调整。 这是壹个可以为中国改革者引为镜鉴的教训。  中国宪政改革是必须要走的路。我们现在所考虑者，是如何使改革的设计、行动既大胆， 又稳妥；既能达到预想的目标，又不致使民族付出过多的代价。要做到这壹点，显然――  由执政党主动进行的改革，将是成本最小的改革历史上由当政者主动推行的变革不乏其例，明治时代的日本和沙皇俄国的彼得大帝改革 都是“自上而下的革命”的典型。由当权者主动进行的改革有利于开始就把变革的全盘置于 审慎的宏观筹划之中，并有步骤地加以推进；有利于减少任何变革都会形成的社会紧张，营 造社会结构各个层面之间以及社会不同利益群体之间良性互动的改革格局。  然而，中国今天将要进行的宪政改革与当年的日本明治维新和俄国彼得大帝改革有壹点 根本不同，那就是改革直接指向当权者自身，改革的目的是要摧毁使当权者成为当权者的现 存政治体系。那么这种自己为自己掘坟的事情，中国共产党是否有勇气去做？  本报告认为，如果中共中央最高决策层勇于接受这个挑战，自己去做党专制体制的掘 墓人，这不但意味著中国当代史（包括中国共产党自身历史）的改写，而且将意味著中国 的宪政改革实现了真正的成本最小化，因为改革最大的阻碍力量变成了推动力量。当然， 做自己的掘墓人会很不自在，但壹个真正以民族未来为己任的政党（迄今为止，中国共产党 壹直以此自命）是不应该惧怕真理的。更何况――正如本报告反复申明的那样――如果共产 党真的这样做，被埋葬的只是党专制体制本身，中国共产党自己恰好可以借这个机会洗去身 上的污垢，革除体内的肿瘤，争取选民的信任，以全新的姿态出现在中国的政治舞台上。  对共产党领导者来说，做出如此决断，不仅需要勇气，还要铸就、培养新型政治智慧。 当国家政治发展发生历史性的转折、基本方向发生变化的时候，传统智慧不但不起作用，而 且往往起反作用。新型政治智慧既表现在抛弃党专制的传统认知模式和观念系统，更表现在 采取完全不同的政治策略、组织运作方式，改变与对手打交道的心态，学会互相尊重前提下 的互相妥协。这壹切都是可以学习的，只要当政者下定这个决心。  当然，以上所谈只是本报告的壹种假设。也有其他可能，比如执政党顽固到底，拒不进 行任何实质意义的宪政改革。如果是这样，情况自然要更复杂，中国完成现代社会政治转型 的时间也将会长得多。但文明发展的大趋势是不会改变的，只不过中华民族将为政治制度的 现代化付出更多代价。  建设性的反对派：民间自由力量的角色认定从 1976 年四五运动开始，中经 80 年代的高校竞选和学潮、六四天安门公民维宪运动、 90 年代的自由组党尝试，到新世纪的公民维权、争取网络言论自由，中国民间自由力量为 中国政治现代化做出了可歌可泣的努力，付出了巨大牺牲。这里的“民间自由力量”泛指中 共党务和官僚系统外壹切不赞成中国共产党的党专制体制、以各种方式促进中国民主化事业 的人士或组织，包括海外民运和港澳民主派组织。自由知识分子是民间自由力量中的核心成 分。 中国民间民主运动的历史证明了壹条真理：权利是争来的，不是统治者赐予的。面对专 制强权，民间自由力量首先要有抗争的勇气，所有抗争智慧、抗争艺术的运用都以勇气、胆 略的存在为前提。 另壹方面，随著中国民间民主运动日益走向成熟，越来越多的人认识到，以理性、渐进 方式实现中国民主化转型对全民族来讲乃是最佳选择，尽管这并不意味著放弃公民“革命” 的权利――假如统治者顽固到堵死壹切改革的渠道并造成无法遏制的国家危机时，公民自然 有保留、乃至使用“革命”手段的最终权利。但这是下下策。暴力冲突将造成生命与财产的 巨大损失，由此形成的社会心理创伤和深深的敌意也不利于壹个正常社会的建设。所以，壹 切负责任的社会力量都应该寻求理性、合法、非暴力实现中国民主化的方式、方法和道路， 在相互协商、妥协、谈判中争取事情的最好结果。只要有百分之壹的机会，就要付出百分之百的努力。要看到，在人类已经进入 21 世纪、各国（特别是前苏东各国）政治现代化已 经积累如此之丰富的经验与教训的条件下，我们中国人没有理由处理不好自己的政治转型问 题。 本报告以为，中国民间自由力量在中国宪政改革中应当承担的，是壹种“建设性的反对 派”角色。这包括两层含义： 首先，民间自由力量必须以“反对派”的身份对执政者构成压力，迫使其改革。尽管前 壹小节指出，执政党主动进行的改革将是成本最小的改革，但这只是理性分析的结果。从现 实看，当执政者已经和壹个巨大的特殊利益集团（权贵利益集团）裹在了壹起时，“向自己 开刀”的主动改革将是极其困难的事情。宪政改革意味著权贵集团利益的受损，乃至最终丢 失，所以它不可能不是壹场艰苦卓绝的战斗。没有足够的民间压力（外部压力），就不可能 促使当政者内部发生分化，促使中国共产党党内的改革派战胜保守派，出来引领事态发展的 潮流。 其次，这种“反对派”壹定是“建设性”的。它要不断提出改革的正面主张，但会充分 考虑当政者的处境和难处，考虑社会的承受能力和承受限度；它既有坚定的信念，又有灵活 的策略；它并不主张与当局决裂或“摊牌”；它随时准备做出妥协；它能够在必要的时候进 两步，退壹步；它愿意与中共党内的改革力量结成同盟，共同为中国的民主化而奋斗、而努 力，并在必要的时候忍辱负重。 如果我们可以把奉行“建设性的反对派”原则的民间自由力量界定为中国政治光谱中的 “中右”（以便和持极端反共立场的“极右”势力相区别），把中国共产党内的宪政改革派界 定为“中左”（以便和中共党内的“极左”保守势力相区别），则中右与中左的联盟就是所谓 “中派联盟”，6 这种联盟有助于实现中国宪政改革的“双赢”。“双赢”所体现的乃是“正 和博弈”（博弈双方都有所得），而非“零和博弈”（得失之和为零，甲之所得即乙之所失）， 更非“负和博弈”（各方所得之和为负值，也即各方皆失）。 有了以上三条原则，我们现在就来讨论中国宪政改革的具体实施步骤。 取消言论限制和结社限制是走向民主的第壹步言论自由和结社自由是任何国家建设民主社会的基础。言论自由首先指发表异议的自 由，因为只允许壹种声音存在的社会肯定不是壹个民主社会；结社自由首先指政治性结社的 自由，因为没有这样的自由，公民就不可能以集体的、组织化的方式对社会政治生活施加独 立影响。 这两条当然都是与党专制的传统相矛盾、相冲突的。中国宪政改革的开局必须由此入手。 客观地讲，改革开放以来，特别是在那些非政治领域，中国公民权利的被尊重程度已经 有了很大进步，比如消费者的权利、残疾人的权利等都已经或正在成为全社会的共识。宪政 改革就是要把这种对公民权利的尊重、共识引入政治领域。要使每壹个中国公民懂得，对自 己感兴趣的社会政治问题进行独立思考并公开发表意见、或以政治性结社的方式参与社会政 治生活，都是自己作为公民的神圣权利，任何人无权剥夺。 执政党和政府逐步放宽乃至最终取消言论限制和结社限制，这是中国社会走向民主的第壹步，也是最基础、甚至最重要的壹步。 从表面来看，这种“减法”似乎并不难：以言论自由为例，只要政府少干预，传媒和舆 论自然就会活跃起来。 对自由知识分子和公众壹方，情况当然是这样的。但对执政党来讲，这却意味著壹个巨 大的转变。党的各级领导者必须放弃媒体只能由党加以控制的陈旧观念，用社会公器、公民 社会和公民权利的概念取代“党的宣传思想阵地”、“喉舌”和“主旋律”概念。在制度解构 和建构方面，则应逐步采取下列举措： ● 改变中共宣传部门的任务和组织机构，淡化乃至最终取消中共中央宣传部和党的各 级宣传领导机构控制新闻、出版、文学艺术创作的职能。 ● 推动立法部门制定《新闻法》、《出版法》和其他文化立法，以法律形式保障新闻、 出版自由和文学艺术创作自由。 ● 允许民间办刊、办报、办电视台，允许民营资本投资出版业。 ● 改变政府对互联网的监控。 ● 允许公民使用各种现代技术手段接收境内外信息，保障公民对国内外重大事件的知 情权和参与评论权。 在取消结社限制方面，应采取的措施包括： ● 修改目前的社团管理条例，变社团申请批准制度为“自动准入”和备案制度。鼓励 公民成立各种政治性社团。 ● 改变工会、共青团、妇联、工商联等“群众组织”和“人民团体”的御用性质，使 其成为工人、青年、妇女、私企老板等群体权益的真正代表者。同时，允许各种社会群体建 立自己的独立组织，比如，农民可以建立农会，自由职业者可以成立行业性协会，商人可以 成立独立商会，等等。 ● 落实宗教信仰自由原则，不再限制公民自发的宗教活动和各种“非官方”宗教组织 的发展。 ● 实现以上变革的观念前提是，改变中共根深蒂固的视独立团体为潜在敌人的传统概 念；实现以上变革的制度前提则是，改变中共各级统战部门和民政部门的工作性质、流程与 职责。 改革教育体制、废除党化教育改革教育体制、废除党化教育是民主建设的基础工程。所以宪政改革壹旦启动，这个基 础工程就要破土动工，且要贯穿于中国宪政民主建设的全过程。在某种意义上可以说，全部 宪政改革的“有形”部分（或可见部分），比如选举制度的改革、议会体制的构建、司法制 度的改革等，都依赖于宪政改革的这个“无形”部分，因为所有改革的行动，都要由具体的 人来实施；公民具有民主宪政的理性认知，其改革的行动就会更加自觉。 中国目前的教育体制，包括教育机构分类、教育行政管理、教学内容设置等，都是适应 党专制体制的需要建立起来的。党化教育代替了公民教育，成为各级教育机构公共教育的核 心。要解构这个体制，应采取的措施包括： ● 逐步取消各级各类学校中的“政治课”，改为公民教育课，培养现代公民观念，提倡 独立思考和开放式教育，提倡平等对待、合理汲取人类创造的所有文明成果，提倡科学地、 客观地、全面地认识历史，特别是中国近代史和现当代史。相应的，在中考、高考和研究生入学考试中，取消政治课的考试。 ● 改变“思想政治工作是党的传统和优势”的陈旧观点，压缩以至最终取消各级各类 学校中的党务工作系统。改变用“政治表现”评价学生的传统做法。废除学生入学、教师评 职时的“政审”。 ● 从制度上落实教育、学术独立，无论公立大学还是私立大学均应建立理事会制度， 自主聘请校长，实行教育家治校、教授治校。 ● 学校有自主编写教材、选择教材的自由。教育行政机关不得硬性规定必须使用哪壹 种教材。  ● 平等对待公立教育机构和私立教育机构，私立教育机构在招生、颁发学历、提高办 学层次、扩大学科设置、获得政府财政支持等方面不应受到歧视。 ● 为中外合作办学提供更宽松的政策条件。  ● 废除宗教机构不得办学的禁令。

　　推进基层和地方自由选举

　　中国选举制度的现状是：除在最基层的农村实行村民自治、由村民直选村民委员会外，在中国五级政权（乡镇、县、市、省、中央）中，只有乡镇和县两级人民代表大会的代表由选民“直接选举”产生；县以上（不包括县）各级人代会代表均由下级人代会“选举”产生，非公民直选，称“间接选举”；从乡镇到中央的各级政府官员均由本级人代会“选举”产生，非公民直选，亦为“间接选举”。又由于在大部分选举活动，特别是较高层级的人大代表选举和所有层级的政府官员选举中，候选人的提名权（“推荐权”）主要或完全控制在中共各级党委和组织部门手里，无论“直接选举”还是“间接选举”往往都成了带引号的“选举”，也就是“选举”只有形式而无实质内容。近些年虽然在修改地方组织法、完善选举法律程序、扩大候选人差额比例等方面做出某些努力，但进步不大。选民普遍厌选。党控制选举过程和选举结果的总格局依然是今天中国的现实。

　　本报告认为，这种状况必须改变。

　　真正的选举可以激发选民的民主意识和民主化潜能，唤醒中国宪政改革最深厚、最伟大的民众资源；也是解构党专制体制、锻造现代民主体制的基础性工程。真正的选举还有助于落实地方自治，形成有效的地方民主治理。任何关于中国老百姓文化水平低、推进民主选举有困难的担心都是多余的。民主实践是最好的民主训练。更何况，公民参加选举，首先是因为选举与他们的利益相关。只要选举过程能够真实体现选民的意志，选民就会认真对待、积极参与选举。公民教育的加强，则会进壹步提高选民的参选能力。因此，关键的问题仍在于执政者是否能够痛下决心，从根本上变革现存选举制度，把选举和被选举权利真正交还给13 亿国民。

　　从操作层面看，在议会制度尚未进行大的改革以前，中国的选举还要在人代会制度框架内进行，但这并不妨碍推出壹些重要的改革举措，并逐步落实。这些举措包括：

　　● 修改《选举法》，扩大基层和地方直接选举的范围。不但县、乡两级人大代表实行直接选举，市级、省级和全国人大代表也完全可以实行直接选举。当然，要因地制宜，逐步推进，东部发达地区可以在提高直接选举层级上先行壹步。

　　● 改变“党委领导，人大主办，各方面配合”的现行选举领导体制，设立独立的选举机关主持选举事务。

　　● 改革人大代表和政府官员候选人的产生方式，由党委组织推荐逐步走向独立团体推荐、选民联合推荐和个人自荐，通过竞选最终确定候选人。

　　● 逐步废除部分人大代表“戴帽”选举的办法，以真正体现民意原则和公平原则。

　　● 改变选区划分的随意性和行政化趋向，这些做法无非是为了保证更多的领导当上代表，但却把选举和公民的意愿当成了儿戏。

　　● 扩大政府官员的直接选举范围和层级。农村的乡镇长和县长可以逐步实行选民直选；经济、文化发达的大城市（比如北京、上海），也可以实行由市民直接选举市长。

　　● 扩大各类选举中的差额选举比例，给选民提供更多的比较、选择机会。

　　实施上述改革的前提是改变中共组织部门的职能，改变“党管干部”的传统观念和与之相应的全套制度体系。当然，考虑到中国国情、政情的复杂，地区之间差异极大，也可以采用设立“政治特区”的办法，在某些条件适宜的地方先行试验，然后推广。只要宪政改革的大目标明确，具体做法、步骤皆可斟酌，并审慎推进。

　　香港特别行政区和澳门特别行政区则应尽快实现行政长官和立法会议员的普选。

　　政党政治的建设

　　要看到，利用人代会旧体制推进宪政改革，毕竟有其局限性。从本质上讲，这种利用只能是过渡性的。中国未来代议制度的发展方向，是建设符合制度现代化的壹般要求、又符合中国国情和发展需要的两院制议会政体。这样，政党政治的建设就必须提上日程。

　　根据中国现实，政党政治的建设应包含如下内容：

　　首先是各“民主党派”的独立化。

　　中国现有的 8 个“民主党派”－－中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟――荟萃了壹大批优秀知识分子和各领域的杰出人才，但囿于党专制体制的限制，作为政党的这些“民主党派”却不能发挥真正的政党作用；它们只能在“中国共产党领导的统壹战线和多党合作、政治协商”框架内履行“参政党”职能。在国家治理的某些具体领域，“民主党派”

　　可以提供意见并参与治理；但它们不可能就国家大政方针提出不同于执政党的独立见解，更不可能对执政党的执政地位提出挑战。要使各“民主党派”真正走向独立，则需逐步采取下列举措：

　　● 改变“民主党派”主要领导人选由中共统战部门控制的现状。各“民主党派”的党员有权利以民主方式产生党的各级领导人和专、兼职党务人员。

　　● 改变“民主党派”发展党员条件、数量方面的限制，允许各“民主党派”自由发展、壮大自己的组织。

　　● 改变“民主党派”由国家财政供养的体制，逐步减少以至最终斩断各“民主党派”

　　与中国共产党党专制体制经济上的寄生关系。政党活动经费应主要靠党员缴纳的党费和其他社会赞助解决（将来实行大选制度后，政党参加选举的费用可根据法律由政府提供部分支持）。

　　● 以上诸条的核心是，改变中国共产党与各“民主党派”之间领导与被领导的关系，民主党派不应再在中国共产党的统壹战线范畴内活动，而应在建设中的宪政国家的政党政治范畴内活动。只有这样，“民主党派”才可能提出独立政纲，成为名副其实的宪政国家体制内的政党。中国政党政治建设的第二个重要方面是允许公民自由组党，包括：

　　● 制定《政党法》，解除事实上存在的党禁，确认反对党存在的合法性，不能动辄以“颠覆国家政权”之类莫须有罪名逮捕、监禁持有独立政见、参与反对党活动的民间人士。

　　● 公共传媒要提供公平机会，供各政党宣传自己的政见、主张。

　　● 允许海外民运组织和民运人士回国，参与国内政党政治建设。

　　● 允许大陆各政党（包括反对党）与港台地区的政党和组织建立工作联系。

　　在实施步骤上，以上两个方面的政党政治建设可以同时推进，并形成有效互动。前苏东国家和台湾政治民主化的经验均证明，从壹党专制走向多党和平竞争的宪政民主制度，即便是在执政者主动为之、或至少没有设置大的障碍的情况下，也需要相当时日。政党政治有壹个逐步成熟的过程。解除党禁后，开始时可能出现政党林立、运作混乱的情况，然后逐渐走向规范，形成若干大党左右政局、形成制衡的格局。周密的宪政设计、开放的胸襟、改革时机的恰当选择、当政者与民间自由力量的妥协艺术都有助于减少混乱，尽快形成这样的格局，促进中国政党政治的成熟。

　　中国共产党的党内民主化

　　在党专制语境内，谈中国共产党的党内民主化意义并不大，因为党专制的逻辑决定了党内民主化的不可能性。只有从中国宪政改革的角度，从党专制体制自我解构的角度讨论中国共产党的党内民主化，这个问题才有意义。

　　由于复杂的历史原因，中国共产党形成了独特的党内独裁的传统。毛泽东时期是典型的个人独裁；邓小平时期是几个中共元老（以邓为核心）的寡头独裁；江泽民以后带有浓厚个人色彩的强人政治淡出，以某壹帮系（比如“上海帮”或“团派”）为依托的党的最高决策层（中央政治局常委会）的集体独裁成为党内独裁的基本形式。在这种独裁中，党的最高领导者仍有重要的象征意义和实际组织意义，尽管它已不再具备毛或邓那样的个人魅力。

　　“民主集中制”作为中共的组织制度长期以来名不副实，因为党向来强调的是集中，而不是民主（所谓“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”，除第二条“少数服从多数”外，都与民主无关）。在这种制度下，不用说普通党员，就是党的中高级干部也很难对党的决策产生影响。

　　那么，中国共产党的党内民主化在什么条件下才是可能的？从根本上说，它有赖于中国宪政改革大趋势的形成，有赖于民间自由力量的兴起并对执政党构成强大的压力。只有在这时，中国共产党的党内民主化才会真正启动，并获得意义。这里的意义是指：在中共仍是执政党的情形下，中共的党内民主化将有助于独裁体制的自我解构，有助于中国共产党内的改革派力量同民间自由力量形成有效互动与“共谋”，为中国走向多元宪政民主创造更有利的条件。

　　本报告认为，应该从这个角度理解、评估中国共产党内已有的关于促进党内民主的各种观点，包括 1986 年到 1987年在赵紫阳主持下中共中央政治体制改革研讨小组及其办公室在制定政治改革方案过程中提出的意见和建议。这些观点和建议中的许多内容，即便在今天看，仍有其合理性。

　　结合前苏东国家和台湾政党民主化的经验，也考虑到今后建设壹个宪政体制内活动的健康政党的需要，我以为中国共产党的党内民主化应包括如下内容：

　　● 加强对中央最高决策机构的监督，办法是改变党的全国代表大会和中央委员会的关系，党的全国代表大会才是最高权力机关，中央委员会只是全代会的执行机关。● 实行党的全国代表大会的年会制和代表常任制，以保证全代会履行最高权力职能。

　　● 民主产生出席各级党代会（特别是党的全国代表大会）的代表。

　　● 党的各级监察机构与执行机构平行，比如，中央纪律检查委员会不能在中央委员会领导之下，而是与之平行的权力机构，以更好发挥监督之责。

　　● 中央政治局不再设常委。

　　● 民主选举党的最高领导人，开始可以由中央委员会全体委员用差额选举方式直接选举；发展而为党的全代会用差额方式直接选举，再发展而为全体党员用差额方式直接选举，就像今天台湾的国民党和民进党已经做到的那样。候选人当然要通过党内自由竞选的方式产生。其他各级党组织领导人的产生方式亦应遵循同样的原则。

　　● 允许党内出现不同政治派别，鼓励不同派别就党的大政方针进行论辩。

　　在中国宪政改革进程中，作为执政党的中国共产党如要成为改革的促进力量而非阻碍力量，就必须激活党内的变革活力，通过大胆、合理的制度设计提高党内民主化水平，不惧怕激烈的党内争论和分化，不惧怕党内矛盾暴露在社会面前。通过党内竞争和新闻公开化，使党内尚未进入决策层或尚未进入高层的优秀人才能够脱颖而出，让社会听到他们的声音从而崭露头角。

　　从中国宪政改革的总体目标考虑，执政党还应进壹步促进党务工作与政府工作的分离，包括：

　　● 逐步撤销中共设在国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织领导机关中的党组。

　　● 组织部门只管党务干部。政府官员通过正常选举渠道产生。

　　● 减小省级及省以下地方党组织领导机关的规模。党的领导与政府官员不重叠。

　　● 基层党支部甚至基层党委不再设专职。将来在宪政民主体制下，政府系统和军队等不允许任何政党设立自己的基层组织。中共应为这些部门或机构中党的基层组织的自我解构创造条件。

　　尽管以上所列都是实现中国共产党党内民主化、改变党与政府关系的重要举措，我们还是要清醒意识到党内民主的局限性。我认为，在现行体制被取代之前，无论党内民主取得多大进步，它都不可能彻底解决原党专制体制内共产党与人大、与政府、与司法机构、与其他党派组织的控制与被控制关系。中国共产党的党内民主化只是有助于推进中国的宪政改革事业；而这项事业的完成，最终还要靠所有改革力量的共同努力，通过重新制宪，对宪政改革的成果加以确认，同时厘定新的宪政国家体制的法律框架。

　　两个标志性事件的解决：勇气与时机的选择

　　本报告曾经指出，1989年中国共产党政府对六四天安门事件的镇压和 1999 年对法轮功信仰组织的取缔，是中共犯下的两个历史性大错；如今，它们已经成为统治者内心深处沉重的包袱，是两笔巨大的良心债。

　　在中国宪政改革的推进过程中，这两个标志性事件的解决迟早是要提上日程的。原则上说，早解决比晚解决好，主动解决比被动解决好。面对十数年来海内外平反六四、还法轮功信众信仰自由的强烈呼声，当权者充耳不闻，对内封锁消息，对外作鸵鸟状，不仅是不智，而且只能在自己挖的这个陷阱中越陷越深。

　　我们可以简单回顾壹下东欧国家，特别是匈牙利和捷克斯洛伐克（当时还是壹个国家）解决类似问题的历史。1956 年的匈牙利事件当时也被当局定性为“反革命事件”，改革派领导人纳吉·伊姆雷被判处死刑。温和的卡达尔执政期间，由国内外政治条件所限，这个事件不可能被重新审理。直到 1988 年，伴随著公开化、民主化大潮的来临，为 1956 年事件平反由匈牙利民间自由力量首先提了出来。1988 年 6 月，由纳吉的女儿及另外几位被处决者的遗孀组成的“历史公正委员会”发出呼吁，要求为 1956 年事件中的所有受害者完全恢复名誉，为被处决者举行正式葬礼，并树立国家纪念碑。执政党在强大的民主运动压力下内部发生分化，1989 年 4 月 12 日匈牙利社会主义工人党举行中央全会，重新选举了政治局；5 月25 日再次召开中央全会，彻底推翻了对纳吉的全部指控，声明“政府坚决同过去错误的、不止壹次是违法的政治决定划清界限”。6 月 16 日，布达佩斯隆重举行了有 25 万人参加的为纳吉及其同案人重新安葬的仪式。

　　捷克斯洛伐克的历史症结则是 1968年苏联等五国对“布拉格之春”的镇压。1988年，当这壹历史事件 20 周年之际，捷克斯洛伐克民间自由力量组织了第壹次大规模游行，要求为“布拉格之春”平反。捷共内部对如何处理这个“烫手的山芋”亦产生尖锐分歧。在此后壹年多的时间里，民间民主力量不断对执政党施加强大压力，捷共最终亦走向分化。1989年 11 月24日，以雅克什为首的捷共领导班子被迫全体辞职，捷共更换了党内领导人。同年12 月 3 日，捷政府改组，5 名非共产党人士进入内阁，政府公开宣布 1968 年华约五国入侵捷克斯洛伐克镇压“布拉格之春”是侵犯捷国家主权的错误行动。“布拉格之春”作为捷克斯洛伐克壹段光荣的改革史，终于得到公正的评价。

　　回顾这两个国家的这段历史，我们会发现，重大历史遗留问题的提出在这里首先是作为执政者统治危机爆发的标志而获得意义的。在这两个场合，都是由民间自由力量首先“发难”，执政党则显得极其被动。但不管怎样，执政党仍然在激烈的内部冲突中最终做出正确的选择，从而为解决历史旧帐、实现民族和解、翻开历史新的壹页创造了条件。

　　我以为，中国共产党应该从苏东国家解决历史遗留问题的经验中获得足够的启示。

　　首先，历史是不可以、也不可能被埋没的。壹个真正对历史负责、对民族负责的执政党，壹个对未来仍然具有信心的执政党，不应该回避过去犯过的错误，不应该不敢面对自己的疮疤。如果妳自己不去纠正过去的错误，历史就会以另壹种方式来纠正妳的错误。到那时，恐怕连自我忏悔的机会都没有了。其次，对于打算纠正错误、立志改革的中共领导人来说，还有个时机选择的问题。本报告以为，如果执政者具有变革的勇气和把握时机的能力，那么为六四正名和为法轮功“平反”就不要等到危机爆发的时候再去做；相反，应该把这件事情的处理当作有步骤推进中国宪政改革、为实现民族和解而创造条件的标志性举措，水到渠成，主动认错，以得到被迫害方的谅解。届时可以做的事情至少包括：

　　● 中共中央正式发布文件，承认 1989 年公民维宪运动的正义性，为六四天安门事件正名；承认 1999 年取缔法轮功信仰组织的活动是错误的、非法的，并公开向法轮功信众道歉。

　　● 全国人大依法成立六四事件特别调查委员会和法轮功事件特别调查委员会，向全国人民公开六四镇压和法轮功信众迫害的相关资料。

　　● 以国家名义为六四死难者致哀，建立六四纪念馆；还可以法律形式确定每年 6 月 4日为“中国公民日”，以弘扬 1989 年公民维宪运动的伟大精神。

　　● 给六四事件中的死难者亲属、法轮功事件中的被迫害者及其亲属以必要的精神和物质补偿。

　　本报告以为，胡温及其后继者作为新生代中共领导者没有必要把自己绑在前任的囚车 里，承续、分担他们的历史恶名。正确解决历史问题是中共改变自身形象、走向新的开始的 良好契机。海内外民间民主力量已经为此进行了多年的努力；问题只在于中共领导人的良知、 勇气和政治智慧，这些将决定他们如何应对历史的要求，也将决定他们自己在未来历史中的位置。 举行制宪会议，确定多党制基础上的宪政民主法律框架  当中国宪政改革陆续完成上述步骤，政党政治逐步走向成熟，在各个权力层级上改革的 力量已经有了相当的积累，公众对多元民主政治亦有了较充分的认知准备和实践锻炼后，举 行制宪会议以便从宪法意义上确定已有的改革成果，建构新的、多党制基础上的宪政民主法 律框架的任务将正式提上日程。 制宪会议可以在全国人民代表大会框架内召集（如果全国人大代表已经拥有足够的代表 性，当然，由于制宪会议将达成的结果，这将是全国人民代表大会历史上的最后壹次会议）， 也可以由全国人民代表大会授权各党派联合召集，包括港、澳各主要党派。 制宪会议的主要任务是制定中华人民共和国第五部宪法，该宪法将取消前几部宪法关于 中国共产党领导地位的规定，在制度设计上真正体现宪政民主和权力制衡原则，落实公民权 利，推进宪政国家结构的改革。 制宪会议应研究的问题包括： ● 国体的界定。 ● 立法权的组成及其实现形式，包括国会两院的名称、组织形式、议员的产生和任期、 两院各自的职能、两院间的工作关系与制衡关系等。 ● 行政权的组成及其实现形式，包括政府制度的确定（议会制政府，还是总统制政府， 还是带有混合特征的其他政府制度），政府公职人员的产生及任期，行政权的实施及监督， 行政机构与立法机构的相互制衡关系等。 ● 司法权的组成及其实现形式，包括法院、检察院的职能，法官、检察官的任期，司 法审查制度的建立，法官职业保障制度的建立，诉讼保障制度（包括程序制度、辩护制度、 陪审制度）的建立或完善等。 ● 军事权的归属与监督。 ● 双轨共和制框架内的地方自治和中央与地方的关系。其中，少数民族地区自治权力 的落实要给予足够的关注。 ● 公民权利的落实与保障。 ● 宪法的修正程序。 此外，制宪会议还应就宪法通过后第壹次国会选举的时间、方式等做出规定。 在召开制宪会议之前，各政党和无党派人士均可提出自己的制宪方案，在公众中进行深 入的讨论。制宪会议的召开，应该也是中国公民宪政教育成果的壹次大检阅。

　　大陆宪政改革与两岸统壹步骤的相关性  本报告已经指出，大陆宪政改革与两岸和平统壹有密切的相关性。大陆宪政建设的实质 性推进，将使两岸统壹获得更广泛的民意基础，解除台湾民众对大陆政治的恐惧心理，扭转 “台独”欲求，促进大陆、港、澳、台政党和社会团体之间的接近、沟通，直至促成两岸当 权者之间的直接对话，为两岸最终走向统壹、建构面向未来的中华大共和创造条件，铺平道 路。在大陆基本完成多党制宪政框架建构或这种建构工作已经取得实质性进展的前提下，两 岸和平统壹、共建中华大共和可能选取的具体途径有二： 第壹，两岸政府间达成建构中华大共和的协议，方式可以以联邦制或本报告意义上的双 轨共和制形式直接建立中华第三共和国，也可以先以邦联形式建立两岸间的较为松散的政治 联合，然后再过渡到联邦制或双轨共和制的中华第三共和国。这种途径的选择当然要以大陆 已经完成制宪改革、建立了宪政民主政府为条件。 第二，也存在这样的可能，即大陆的宪政改革已经获得实质性进展，同时，海峡两岸的 沟通、协商已经达到这样的成熟程度，以至于可以以党派形式（而非政府形式）把两岸各主 要政党的精英和关心中国民主未来且有真知灼见的各界人士聚在壹起，共商祖国统壹和民主 建设大计。这是制宪会议召开的另壹种可能形式，即两岸精英共聚壹堂，直接讨论、拟定中 华第三共和国宪法草案，并报请两岸各自的立法机构批准。 这个由两岸精英参加的制宪会议拟定的中华第三共和国宪法草案，其原则精神和制宪内 容同前文所述的第五部中华人民共和国宪法大致相同，不同者则有： ● 中华第三共和国宪法草案包含对台湾宪政民主建设经验的更为直接的汲取。 ● 中华第三共和国宪法草案应确定两岸统壹后宪政国家结构的基本形式（单壹制、联 邦制或双轨共和制）。 ● 中华第三共和国宪法草案应确定新的国旗、国徽、国歌和首都。 在以上两种情况下，促进中华大共和的建设力量都将包括： 大陆方面： ● 大陆本土的民间自由力量。 ● 海外归来的民间自由力量。 ● 中国共产党内、或已经从中共分离出来的民主改革力量。 ● 已经独立的原“民主党派”力量。 ● 港澳民主力量。 台湾方面： ● 执政党。 ● 各主要在野党。 ● 赞成两岸统壹、共建中华大共和的其他社会团体或人士。 无论中华第三共和国采用单壹制、联邦制还是双轨共和制，也无论它建立的具体途径为 何，它都是对先贤创立“中华民国”和“中华人民共和国”原初精神的继承。在这个新的共 和国里，原大陆、台湾、港澳的各政党均可以在宪政民主框架内合法竞争参政权，向社会推 荐优秀公职候选人。政党的发展也将打破原来的地区界限，而开始新的整合或融合。中国公 民的政治权利将借助实打实的选举、言论自由和对公共权力的有效监督得到真正落实。 只有当这壹天到来的时候，中国宪政改革的目标才算基本实现，中华民族的伟大复兴也 才算有了壹个坚实的基础和出发点。第四部分：中国宪政改革的约束条件 中国宪政改革要完成的任务是伟大的，但中国宪政改革由以进行的条件又是苛刻的。壹 个成熟的改革者必须对改革的各种约束条件有清醒的认知，才能正确把握改革的进程，调动 壹切有利因素，克服不利因素，争取改革的最后成功。 从目前形势看，中国宪政改革的有利条件应该说不少。 首先，中国在过去的 20 年中经济有了很大增长，经济总量已经达到相当规模，这同当 年苏东剧变时的情形完全不同。俄罗斯民主化是在经济形势极其糟糕的条件下进行的，“休 克疗法”成为某种不得已的选择。今天的中国已经不存在这样的问题。发展相对良好的经济 对实施政治改革有有利的壹面，那就是改革可以较为从容地设计、推进，避免因经济状况的 极度窘迫而造成的社会紧张以及此类紧张可能给政治改革决策带来的负面影响。当然，好的 经济记录也可能有不利的壹面，即当执政者不打算（或尚无决心）进行实质性的政治体制变 革时，经济成就会成为旧体制的遮羞布，成为反对政改的籍口。公众（特别是城市中的中产 阶级）则可能失去政治改革的经济动力而在威权主义金钱社会的膨胀中默认官方的壹套。因 此，中国今天的经济成就对宪政改革而言乃是壹把双刃剑。如何使用这把利剑为宪政改革服 务而不是帮倒忙，是改革者必须考虑的问题。 其次，与当年的苏东相比，中国的宪政改革还有壹个有利条件，那就是台、港、澳的存 在。香港和澳门原来是殖民地，有较好的法治社会基础。如今作为大陆的特别行政区，港澳 完全有可能、有条件建设成民主社会的“窗口”，并对内地其他地区产生影响。台湾作为壹 个已经实现政治民主化的政治实体，它对大陆的影响同样是深刻的，且随著两岸沟通、联系 的加强，这种影响会越来越明显。 再有，就是全球政治民主化的大潮流。冷战结束后，民主和自由作为全球普世价值已经 被公认。这成为中国宪政改革的重要的国际背景。自从加入世界贸易组织（WTO）后，中 国已经在经济领域和世界建立了更紧密的联系。国际社会要求中国进壹步改善国内人权状 况，加快政治民主化进程，从人类普世价值观和全球治理角度看是合理的。事实上，中国政 府已经对此做出某些积极反应。比如，中国政府已于 1998 年 10 月 5 日签署加入《公民权利 和政治权利国际公约》，但至今仍有待全国人大常委会批准。7 虽然存在上述有利条件，本报告仍然认为中国宪政改革面临的困难不容低估。下面，我 们主要分析不利于中国宪政改革的约束条件。这样的约束条件包括―― 约束 1：党专制自身的体制力量及其巨大惰性中国宪政改革最大的障碍是中国共产党党专制体制本身。这壹点，本报告已经反复论及。中国共产党作为有著长期对敌斗争和武装夺取政权经历的革命党，其理念之明确、组织之严 密在同类政党组织中几乎无出其右。执掌政权后，中国共产党又创造了壹整套行之有效的党 专制控制系统，这套系统长达半个多世纪的运转，已经形成巨大的惯性。面对宪政改革这样 根本性的变革，党专制体制的惯性会作为巨大的惰性力量阻遏改革的推进。这种惰性，可以 表现为党的控制机制各种改头换面的延续，也可以表现为党和政府的各级官僚对任何改革举 措的或明目张胆、或偷偷摸摸的抵制。 当然，抵制有各种各样的原因。 在过去很长壹段时间内，中国共产党拒绝多元宪政民主制度，除了控制权力的现实需要 外，也曾和中共领导人的僵化认知有关。比如，改革开放以来，邓小平在不同场合强调不能 搞“西方的三权鼎立”，但却拿不出过硬的理由来论证为什么不能搞。8 此外，中共党内大 概也真有壹批坚持毛式思维的“老左”仍在留恋传统“社会主义”，这样的人虽然数量不多， 但在现存体制内仍有相当能量。 更重要的是，六四开枪以后，随著中国政治-经济结构的变化和权贵资本的形成，权贵 集团对宪政改革的抵制将具有严重得多的性质。对于这些新权贵来讲，维护党专制则早已不 再是什么认知上的原因，而是出于赤裸裸的利益考虑。当权力能够带来巨大的利益（包括现 实利益和潜在利益）时，任何以限制权力、制约权力为目标的改革都会受到拼死的抵制。谋 取利益的冲动会转化为强化现存体制的巨大能量。也就是说，这里发挥作用的，已经不仅仅 是传统体制的惯性或惰性，而且还有体制衰变过程中产生的新的毒瘤。 正是由于这壹点，今天的中国宪政改革与上个世纪 80 年代相比，不知要困难多少倍。 因为，当壹个新的权力-利益格局已经成型时，再去改变它当然要比其尚未成型时就加以解 构费力得多，也艰难得多。这是中国特殊语境内形成的先市场化、后民主化改革路径必然付 出的历史代价。 维持旧体制总是相对容易且驾轻就熟的，创建新体制则永远充满了风险。我们可以设想 壹个想改革但又缺乏足够勇气的中共当权者面对这样壹场大的社会政治变革最惧怕的是什 么。他既怕“内院”起火，又怕外部局势失控；既怕权势集团的反对，又怕自由力量的疯长； 既怕改革成功后没有自己的位置，又怕改革失败了自己将承担的责任。可以说，在伟大的历 史转折关头，能否战胜内心的恐惧、引领时代的潮流将是对壹个政治家品行、智慧和勇气的 真正考验。当然，如果当权者保守到连改革的念头都没有，那就什么都不要谈了。因为这样 的掌权者根本不配称为政治家，他（们）只是现存体制的工具，并最终将成为旧制度的殉葬 品。 约束 2：中国专制文化传统的深层影响  本报告已经反复指出，中国是壹个有著悠久皇权专制传统的国家，这个传统不但对今天 执政党的行为有深刻影响，对普通公民同样有潜移默化的影响。中国既缺乏公民权利和公民 社会的自由主义传统，也缺乏社会民主主义传统。这种缺乏对中国的宪政改革同样是很不利的。

　　做壹个对比也许有助于说明这壹点。波兰、匈牙利、捷克斯洛伐克（1993 年捷、斯各 自独立前是壹个国家）等东欧诸国在近代历史上均有议会民主传统。早在 16 世纪，波兰就 建立过两院议会制度。18 到19 世纪波兰曾惨遭被瓜分的命运。1918 年恢复独立后，波兰又 采行共和民主制。即便是二战期间建立的专制政权“萨纳奇政体”也是壹个相对温和的专制 政体。难怪有人称波兰是“斯拉夫人的法兰西”。考虑到这样壹个历史文化背景，波兰工人 党总书记哥穆尔卡在二战结束后即提出要走和苏联全然不同的“波兰式道路”，就是完全可 以理解的事情了。“在这条道路和在这些条件下，工人阶级专政，或者说壹党专政，既没必 要，也无目的。”9 1947年 1 月，波兰举行首次大选，波兰工人党、波兰社会党、农民党、 民主党4个党组成的民主阵线候选人赢得81.1％的选票，反对党波兰农民党获10.8％的选票。 这是壹次真实的选举，是真实的议会民主选举，而不是 1949 年中共搞的装样子的“政协”。 战后的波兰并非共产党的壹统天下，波兰社会党也有重要影响，而这个党壹直主张政治上要 搞议会制、多党制。波兰社会党和波兰工人党后来的合并是苏联意志的结果，是壹个非自然 的历史过程。在波兰改革年代的历史演进中，社会民主主义的传统影响继续发挥了重要作用， 包括团结工会的掘起和雅鲁泽尔斯基政权对之的宽容，也包括 1989 年由朝野双方参加的“圆 桌会议”的顺利举行，正是这次历时两个月的圆桌会议，成为当代波兰民主化进程的重要转 折点。 另壹方面，同样是东欧国家，阿尔巴尼亚、罗马尼亚、保加利亚三国经济文化都比较落 后，有较浓重的专制传统，这在壹定程度上有助于解释为什么这几个国家建立共产党领导的 社会主义政权后，壹党专制和领袖独裁现象较波、匈、捷各国为烈，也可以解释为什么这几 个国家的民间自由力量长期得不到发育和成长。 中国作为壹个有著悠久前现代农业文明传统的亚洲大国，它在 20 世纪下半叶走上党专 制的“社会主义”道路，有著极其复杂的历史原因。这些历史要素同时又构成今日中国宪政 改革的深层文化障碍。中国当政者搞的假“选举”、假“政党”，无壹不是在“马克思主义”、 “社会主义”名义下进行的，又无壹不是充满了中国的传统智慧。毛泽东从来没有宣称过“朕 即国家”，但他所构造的这个以“无产阶级专政”、“人民当家作主”为名的政权，却渗透了 旧时帝王文化的许多骨血。在历史的表象，人们看到的是革命潮流的涌动，但前现代的精神 遗存往往会以更隐蔽的方式保留下来，并发挥作用。独裁者运用权力的方式和臣僚乃至普通 公众对这种权力运用的反应方式都体现著文化传统的潜在制约；由文化心理结构规约的认知 路径和情感归宿往往促成了宏观意义上政权建构与运行的非民主结果。中国的臣民文化，造 就了稍得安生就不思变革的普遍国民心理；统治者也总是把老百姓“安分守己”、“听话服从” 作为自己的治理目标。在今天这个重经济、重金钱的威权主义时代，这些传统“智慧”正在 新的历史条件下重新滋生、繁衍，并被赋予了新的含义。 这是我们承接的壹份极其沉重的文化遗产。在中国宪政改革的进程中，我们决不可以忽 略这种文化-精神层面的巨大存在以及它对改革事业的负面约束作用。 约束 3：民间资本从未成为制约政治权力的独立结构力量  在中国传统中，民间资本（民营企业的老板、商人、金融家）从未成为制约政治权力的 独立结构力量。前现代如此，现代如此，今天仍是这样。中国的传统是官商结合，“商”在 大部分情况下是仰赖“官”存在并发迹的。这与欧洲传统截然不同。14 世纪时的英国就已 经出现由民间拥有财富者组成的“平民院”。作为议会的下院，这个机构为民间“经济人”参政议政提供了舞台。几百年前的英国民间“大佬”就可以对时政说三道四，向社会发出独 立的声音。这当然要归功于当时英国特殊的社会组成和权力结构（国王必须从臣民那里获得 财力支持，并借臣民之力对抗教会势力和贵族势力）。后来欧洲各地出现的城市自治继承了 商人参政的传统。美国 1787 年费城制宪会议的参加者很多是商人、律师，也是这个传统的 表现。 从 19 世纪末到 20 世纪上半叶，中国的现代民间资本曾有相当发展，但在政治建树上总 的说乏善可陈。抗战时期极其活跃的“三党三派”（第三党、青年党、国家社会党、救国会、 职教社、乡村建设派）主体是知识分子，而不是工商企业界人士。1949 年中共建政后没几 年，便开始执行“三大改造”（对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造）的激进 社会政策，作为剥削者的资本家被打入十八层地狱，民间资本不再有存在的合法性。直到文 革结束、改革开放的春风渐起，民间资本才开始战战兢兢地萌动、复苏。 这段简单的历史回顾有助于说明今天中国私营企业老板们的普遍心态和自我定位。他们 还没有从这个“阶级”过去历史的阴霾中真正解脱出来。不要看他们外表上财大气粗，其实 他们很清楚自己在中国政治-权力格局中的无足轻重。尽管有的私营企业家已经当上了“人 大代表”、“政协副主席”，但他们知道这是执政党为营造统壹战线的“和谐”外表刻意安排 的结果。所谓“识实务者为俊杰”，聪明的、有壹定影响的民营企业家在现存体制内必须学 会做壹个“市场政治家”，也就是，懂得官场政治规则的商人或实业者。面对这样的心态和 自我定位，我们又怎么能指望民营企业的老板们（不管他们是否在“从政”）发出独立于当 权者的声音呢？ 从“利益”角度看，投靠权力，至少是不得罪权力，似乎是民营企业的最佳生存策略， 因为牟利毕竟是“经济人”的本性。除非党专制的权力体系本身发生变化，这样的生存策略 很难有大的改变；而现存体制的真正变化，又有待于包括私营企业家在内的民间力量发挥更 大的独立影响。显然，我们在此碰到了壹个两难。 迄今为止，正像壹位研究过浙江“转轨时期民主生活”的记者指出的那样，即便是在中 国民营企业最发达的浙江，私营老板们追求的仍然只是“经济民主”而非“政治民主”。“他 们呼吁的不过是财产权的保护，诸如‘人权保障’这样的字眼，从没有坚持不懈地出现在他 们的提案和议案中。”10 约束 4：知识阶层在威权主义社会中的阳痿症  “阳痿症”之类的词汇，似乎不应该出现在这样壹份严肃的报告中。我之所以刻意如此， 是想强调该问题的严重性，唤起社会的充分注意，唤醒知识界的良知和自觉。 中国知识分子本来拥有“以道自任”、“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”、“壹口不谋 谋天下”的伟大传统。近代以来，中国知识界在追踪世界潮流、促进民族觉醒、批判社会陋 习、变革制度文化等方面发挥了重要作用。五四运动，新文化运动，乡村建设运动，以及抗 战期间的两次宪政运动，都是独立知识分子在中国现代史舞台上演出的大戏。那壹代人用自 己的果敢作为证明了当时的知识分子无愧于这个民族，无愧于历史。 1949 年、特别是 1957 年后，中国知识界遭遇了寒冷的冬天。本报告已经指出，中国共 产党党专制造成的后果之壹乃是壹代知识精英的被扼杀和文化创造力的枯萎。知识分子不得 不臣服于权力，在对“新时代”、“新生活”的壹片讴歌中，丧失了自己的独立思考。直到文 革把毛泽东极权主义乌托邦逻辑的荒谬推到了顶点从而最终引发社会的抗议浪潮，中国新壹 代知识分子才开始通过四五运动树立起自己的形象。改革开放后的 80 年代，自由知识界曾同党专制有过几个回合的较量。可以说，恰恰是在执政党对“自由化思潮”的不断声讨中， 知识界找回了自己的尊严。 我们要问的是：如今中国知识界的尊严何在？ 六四后，随著执政者统治策略的变化，对“自由化”的静悄悄的压制代替了明火执仗的 讨伐，自由知识分子也由此重新被放逐到社会边缘。更严重的是，在威权主义金钱社会的大 潮中，相当多、甚至越来越多的知识者就范于“第二次思想改造”，他们满足于过壹种“安 定”、“正常”并且“富裕”的生活，而往往回避敏感、尖锐的社会政治问题，以逃避良心的 拷问。更有不顾廉耻之徒，甘心成为权贵的奴仆，或以学术官僚、教育官僚的名义，劫掠公 共资源以肥私，成为威权主义社会中学术腐败和教育腐败的推波助澜者。 无论壹个人还是壹个群体，其优良品性的形成要经历很长时间的磨砺、累积，其堕落却 可能异常容易。虽然在今天中国知识分子的队伍中，仍然不乏不屈不挠的斗士，他们或直接、 或迂回地与专制造成的各种不合理进行斗争，但总的讲，90 年代以来的中国知识分子（这 里主要指大陆）作为壹个整体，其表现却是不及格的。他们没有担负起自己应该担负的时代 责任。他们没有成为引领时代潮流的旗手。当壹大批教授、“学者”屈服于统治者的压力和 金钱的利诱，斤斤计较于小我的患得患失，满足于壹种蝇营狗苟的生活，甚至陶醉于威权主 义背景下的权力奢华和纸醉金迷时，不管他们内心是否经历了灵魂的分裂，是否已经感知到 这种分裂并引起痛苦，这都是中国知识界的可怕的退步，是壹代知识人的耻辱。 在某种程度上，中国今天的“中产阶级”或“白领”阶层也存在类似的问题。这些人大 多有较高教育背景，还有不少拿了国外的学位，供职于外企或收入较高的国内企业，也有的 在政府机构任职。他们在各自的专业领域（金融、财会、保险、律师、证券、电子商务等等） 堪称专家，但缺少有活力的政治诉求和政治表达。他们的眼界过于狭窄，人生哲学又过于功 利、世故。他们缺乏对社会的深切关注，更少有以壹个公共知识分子的名义，在自己的专业 范围之外参与社会生活、改造社会痼疾的勇气。 这是壹个令人担忧的现实。 拥有信念或理想对壹个知识人从来都是重要的。壹个商人关注社会改革可能首先考虑是 否有利于增进他自己的利益；反之，如果壹个知识者仅仅从自身利益出发才去关注社会，那 他就不是壹个严格意义上的知识人。基于某种信念的、超越狭隘个人利益或阶层利益的普遍 追求，才是知识分子的特征。用这个标准来衡量，韩国民主化进程中的大学知识分子，台湾 民主化过程中的民进党人，乃至早期国民党和共产党队伍中的大批仁人志士，都堪称这样的 知识人。他们都能证明理念（而不是财富）具有的力量。 问题是，在威权主义铜臭熏天，个体心灵普遍扭曲的今天，中国知识分子又如何重构这 种力量？ 约束 5：公民维权遭遇的困难  现在，让我们看看中国社会中人数更为广大的壹群，那就是处于社会“下层”乃至“底 层”的普通老百姓，他们由无权无势的普通农村乡民，进城找活儿干、处于流动状态的农民 工，城市的低收入者、下岗待业职工以及各类无业游民组成。用中国共产党的传统政治术语， 这些人都是“无产者”或“半无产者”，靠出卖劳动力换取微薄的收入，甚至连这样的机会 都很难找到。 本报告不能详述这个巨大群体产生的多方面原因。这里，指出如下壹点似乎就足够了， 即除了人口众多之类“自然因素”外，11 是“体制”造成了经济发展过程中各个社会阶层、社会群体资源占有和收入分配差距的拉大。在中国近 30 年的改革中，我们既没能解决政治 领域的民主问题，也没能解决经济领域的“均富”问题。随著权贵资本和各种各样的暴发户 打著改革的名义成为“先富裕起来”的壹族，改革初期本来还曾享受到部分好处的普通中国 老百姓却越来越变成社会的落伍者，其中相当壹部分人变成需要社会特别关注的“弱势群 体”。 诚然，近年来这个问题已经引起执政者的高度重视，政府正在采取壹系列措施试图缓解 经济不平等给普通民众、也给执政者本身带来的压力，包括尽可能拓宽就业渠道、建立并完 善社会保障系统、解决公众最关心的医疗住房上学费用奇贵等问题，也包括在农村免掉农业 税、减免义务教育阶段学生的学杂费等等。所有这些当然都是值得欢迎的，也是政府作为公 共权力机构的份内之举。但本报告这里要特别指出，仅仅从生存意义上解决“弱势群体”问 题是远远不够的；构成“弱势群体”的失地农民、城市下岗职工等不仅是消费者，是需要政 府救助的对象，他们同时还是公民，他们的公民权利应该被尊重，被维护，不管这权利被用 于保护公民的合法经济利益，还是合法政治诉求。 这些年各地频频发生的公民维权遭遇困难、尴尬甚至官府镇压的大量事例，突出表明了 这个问题的尖锐性。无论是城市野蛮拆迁、农村非法占地、国有企业悄然“转制”、血汗工 厂延长工作时间还是农民工被无故克扣工钱，受害的壹方总是通常显得十分无助的普通老百 姓。他们之所以无助，不仅在于与雇主或官府相比，受害者作为个体的弱小，而且在于，受 害者作为集体通常是无组织的。不能以有组织的集体力量保护自己的合法权益，是中国普通 公民的最大悲剧，也是中国宪政改革遭遇的又壹深层障碍。 当年毛泽东在湖南搞农民运动时，就深晓‘将农民组织在农会里”的必要，并将此誉为 “农民所做的第壹件大事”。12 具有讽刺意味的是，靠工人运动、农民运动起家的中国共产 党如今却最怕工人、农民、城市小区的居民、集贸市场摆摊的小商贩等等拥有自己独立的组 织。中国的许多外企至今没有工人的工会；中国老板自己开办的大大小小的工厂里鲜见工人 的独立组织就更不必说了。难道我们能总是指望由国务院总理去给农民工讨要工资么？ 显然，“弱势群体”之所以是“弱势群体”，并非单纯指生存意义上的“弱势”，同样指 政治权利、公民权利意义上的“弱势”。而正所谓“压迫越深，反抗越烈”，恰恰是这个“弱 势群体”，蕴含著中国宪政改革最伟大的民众资源和力量。但这种力量只有被组织起来时， 才能从潜在的东西变成现实的东西。那么，在今天的中国，“组织民众”，谁去做？如何可能？ 约束 6：人口、资源、经济发展不均衡对宪政改革的压力  中国是壹个发展中的大国，它的版图几乎相当于整个欧洲，它的人口比欧洲、美国、日 本人口的总和还要多。在巨大的人口数量背景下，中国的自然资源（特别是水资源、森林资 源和可耕地资源）显得相对匮乏。中国的经济发展和社会发展极度不均衡，东部发达地区和 西北、西南等欠发达地区在经济-社会发展水平上几乎差了整整壹个时代。只有壹点在全国 是壹样的，那就是不计代价的经济增长观念、只图“政绩”不顾其他的为官者行为准则、贪 小利忘大义的企业生财之术到处都造成对环境的破坏。中国的本来已经很脆弱的生态系统和 环境系统正在遭受空前的压力。以渤海为例，如果环渤海的十数条河流（它们分别位于山东、 河北、天津、辽宁等省市）继续往渤海中倾注污水，那么用不了 10 年，渤海湾将很难再见 到鱼类。而靠自然力量在这个相对封闭的水体系统恢复原有生态条件和性状，至少需要 200年的时间！13 那么，这种经济-社会发展的不均衡和环境方面的压力对宪政改革有什么影响呢？ 可以说，即便是在民主体制下，面对这样的人口规模，面对东西部发展如此不均衡的现 实，面对脆弱的生态环境，执政过程也会显得极为棘手。专制体制由于自身内在的弱点（比 如权力监督不到位，官商结合以谋私等等）进壹步加大了解决问题的难度。在这个意义上， 中共提出的“科学发展观”将很难落在实处。中国严重的环境问题，究其源，本来就与体制 的不合理造成的治理不力有很大关系；这倒证明了，即使从保护环境、保护中华民族子孙后 代的基本生存条件出发，宪政改革也是必须要做的。 另壹方面，苛刻的自然和人文条件的确又给宪政改革施加了严格的约束，使改革设计和 改革行动必须谨慎而行。 首先，既然我们只有这壹方土地，这壹片蓝天，中国的宪政改革只能成功，不能失败， 否则整个民族将承受巨大的、甚至是无法弥补的损失。 其次，宪政改革必须处理好地方自治与大国治理的关系，这在我们这样壹个地区发展差 异极大的国家中具有特殊的重要性和特殊的难度。我们这个民族向来缺乏民权传统，发展地 方自治是培养公民精神、落实公民权利的重要制度安排。但地方自治也有壹个问题，那就是 容易形成地区利益之间的矛盾甚至冲突。利益从来就有自我膨胀的本性，民主政治并不能消 除这种本性。在市场经济条件下，各个自治共同体之间的利益关系会显得极其复杂。长江上 游的城市为了发展经济，可能造成长江水体的污染，但倒霉的是长江下游的广大地区。这里 既有市场行为的负效应问题，也有“集体行动的逻辑”问题，后者强调，以经济人假设为前 提，没有人愿意自己支付成本，在个人收益极小甚至没有收益或负收益的情况下，去增进所 有人都会受益的公共利益。为了解决此类问题，除加强各自治共同体之间的协调外，必须有 更高壹级公共权力的介入。这个“更高壹级的公共权力”可以是层级较高的地方政府，也可 以是中央政府，它们代表的是更大范围的公共利益，有权以法律、行政、经济等手段，在必 要时强行要求局部利益服从整体利益，地方利益服从国家（全民）利益。 中国不乏中央集权的传统，我们缺乏的是地方自治与中央统筹之间的必要的张力。既要 加强地方民权，又要完善大国治理，而且是在如此苛刻的自然生态条件和如此不均衡的社会 发展条件下。――这是中国宪政改革所面临的又壹重大挑战。我们是否已经意识到了这种挑 战的急迫和尖锐？ 约束 7：社会整体道德状况不利于宪政改革  建构规范的民主生活，要求人们自觉遵循民主游戏的规则；而这壹点，又以良好的社会 道德状况为前提。试想，如果人们缺乏做人的基本准则，缺乏政治行为的道德底线，那么， 即便是搞民主选举，也将黑金政治盛行，把选举变成壹场儿戏甚至恶作剧。亚洲各国的政治 民主化为此提供了足够的经验教训。 那么，我们是否已经有进行宪政改革的充分的道德准备呢？ 十数年来，中国全民族道德水准的滑坡，早已是壹个不争的事实。造成这种结果，可谓 既有远因，又有近由。从远的方面讲，中国壹百年的社会转型是在理性文化重估严重不足的 情况下进行的，对传统精神资源的合理批判、转换与重构和对外部新的精神资源的理性汲取 都很不够。中国共产党建政后对“封资修”（封建主义、资本主义、修正主义）的批判，彻 底阻断了壹代人了解、继承传统文化和汲取外来文明的可能。人们只知有壹心要“复辟”的 “孔老二”和据说延续了 2000 多年的“儒法斗争”，却不再知道中国古代圣贤智慧中那些具有超越价值、至今仍有其意义的东西。自由主义则被当作“资产阶级个人主义”、当作西方 社会“腐朽的意识形态”被批判了几十年。好在当时很多人确曾真心信奉“壹心为公”、“大 公无私”的“共产主义道德”，这曾令我们这个社会看上去充满了朝气。可惜好景不长，文 革的失败、毛泽东乌托邦社会改造工程的破产使人们再也不相信关于“革命”和伟大“理想” 的壹整套寓言；“狠斗私字壹闪念”式的道德禁欲主义也迅速被开放年代的经商热、金钱热 所取代。简言之，到了上个世纪 80 年代，中国人的精神危机已经露出了端倪，因为人们在 价值层面似乎正在失去依托，既没有孔孟，也没有基督，也没有了马克思。

　　六四后的 90 年代是中国人精神危机的大爆发时期。壹方面，统治者镇压了民主运动， 使本来高涨起来的公民热情迅速归于死灭；另壹方面，统治者又打开了所有“致富”的绿灯， 号召人们都去成为“先富裕起来”的壹族。这种威权主义策略取得了出奇的效果，它使人们 不再过问政治，而精心营造自己的小安乐窝。大城市里用“欧陆风情”、“湖畔别墅”之类撩 动消费者的房地产巨型广告，宾馆、饭店中到处可见的黄色服务招牌，传媒故意制造的物质 享受和娱乐氛围，使整个民族看上去是那样浮躁、醉态和肤浅；对财富的毫无节制的崇拜和 对政治的麻木与冷漠形成了极其鲜明的对照。 更可怕的是普遍缺乏诚信的商业道德窘况和“笑贫不笑娼”的病态社会心理。大众普遍 崇拜（当然也仇恨）有钱人，而不管他的钱来路是否正当。把这个原则推而广之，就有了医 院医生吃“回扣”、教师热衷于给学生“吃小灶”、法官“吃了原告吃被告”、官商勾结、“黑 道”“白道”勾结却被视为“正常”，很少受到当事者良心谴责的怪事。在各种“政治场合” （官方举行的会议、新闻媒体的采访等等），人们则习惯于说官话，说套话，说假话，而没 有任何心灵上的负担。难道还有比这更令人触目惊心的事情么？当所有这壹切都已经见怪不 怪，被人们习以为常的时候，我们又到哪里去找壹个健全民族的影子？！ 精神的苍白、无内容、扭曲甚至堕落，是改革开放 30 年来威权主义体制带给我们这个 民族的最大恶果。它所造成的深远影响，可能需要数代人的时间去矫正。 中国的宪政改革，是壹场制度革命，也是壹场精神革命，它要求每壹个人首先要有健全 的心态，有基本的是非观，有参与政治的热望，有对财富的合理节制心理，还有当财富与正 义发生冲突时选择正义的勇气。我们做好这样的精神准备了么？ 约束 8：政治转型中谈判与妥协传统的缺乏  中国的宪政改革是壹场革命，但这只是就它最终要达成的目标而言；如果就它将采取的 方法、实施的步骤而言，它更多地具有渐进、改良的特征。它需要壹个问题、壹个问题地去 解决，壹个难点、壹个难点地去处理，壹个关口、壹个关口地去突破。这就要求处于转型中 的各种政治力量都必须学会沟通、谈判、妥协，学会尊重对方，在尊重的基础上求同存异， 学会在各让壹步的情况下把目标的实现推进壹步。 这种政治谈判与妥协正是当代中国政治中所缺乏的。 当然，病根仍然要归于党专制体制本身。中国共产党建政以来壹直奉行两样东西，壹是 “最高权力不可分割”，二是“党永远代表正确的壹方”。这两样东西都可以从中国的皇权传 统中找到根源，因为皇权的逻辑向来就是“圣上英明，臣罪当诛”，没有什么平等协商、更 没有讨价还价的余地。背负这样壹个政治传统，中国共产党当政者习惯于把壹切持政治异见 的人视为“敌人”，把壹切对自己的批评视为“敌对势力”挑唆的结果。1989 年先有邓小平 “4.25 谈话”，后有“4.26 社论”，把学生运动定性为“动乱”。赵紫阳曾希望邓改变态度， 并表示自己愿意承担责任。14 这说明了赵的胸怀和对邓的忠诚。但赵紫阳可能没有看穿如下壹点：邓并非简单地被北京市委欺骗；即便他知道全部真相，仍然会做出“4.25”式的结 论，因为那是邓壹代人所特有的党专制的思维逻辑：批评我，就是反对我，就是要推翻我。 我不能让妳推翻我，我就必须先制服妳，打倒妳。用博弈论的语言，这叫“零和博弈”或“全 输全赢”。它证明了，在党专制的逻辑语境内，几乎没有不同政治力量之间公开谈判、相互 妥协的可能。如果说在现实生活中出现了这种可能，那恰恰是党专制壹统天下的社会定式被 打破的结果。 以上讨论告诉我们两点：第壹，中国的宪政改革要良性、稳步地推进，执政的壹方必须 放弃“唯我正确”的传统统治观念和“全输全赢”的博弈战略，学会尊重对方，不把对方当 敌人。如果中共领导人学会了这壹点，那就意味著原来的专制者已经在挣脱传统镣铐的羁绊， 而开始迈向民主的绿荫。第二，如果说宪政改革推进过程中作为博弈双方的执政者与民间自 由力量都需要妥协的话，那么首先要做出妥协的是当政者壹方。因为专制的游戏规则是当政 者制定的，民间自由力量要做的第壹件事情就是反抗这种规则，这里谈不上什么妥协，也还 谈不到妥协。民间自由力量的妥协只有在“官方”已经做出妥协、让步的前提下才有意义。 这也是本报告反复强调宪政改革必须形成民间压力的又壹个理由，我们应该把这种压力看成 促使当政者改革的首要因素，而不能仅仅诉诸当政者自己的“良知”或“觉悟”。 另壹方面，改革者也有壹个逐渐成熟的问题，也要学会妥协，不止是在必要时与执政当 局的妥协，也包括同道之间的相互理解、谅解与宽容。前苏联的民主化进程中，戈尔巴乔夫 和叶利钦都是从执政党阵营中杀出来的改革派主将，但两人之间的关系并不好，在壹些关键 时刻，双方都不够大度，无形中给改革事业造成了损失。1993 年俄全民公决后，面对激烈 的“府院之争”，壹些激进派人士提出立刻解散人代会，禁止原苏共高级干部当选人民代表。 这种被东欧称为“火礼”的办法代表著对原执政者的不宽容，显然也是“全输全赢”逻辑的 延伸，并不足取。 1986 年的台湾还发生过这样壹件事情：面临强烈的民间民主诉求，蒋经国表示要与党 外“进行意见沟通”，由台湾几位知名学者出面组织，结果当政者与反对派内部都有人反对 这种沟通。国民党内的保守派认为妥协就等于向敌人“无条件投降”，民间反对派力量中的 新生代则讽刺“沟通”就是“钩通”，而主张用更激进的方式立刻组党。就思维方式讲，凡 此皆有“零和博弈”之嫌，而缺“正和博弈”之量，之巧。 那么，在中国宪政改革蓄势待发的今天，人们是否已经充分意识到了未来政治谈判中相 互尊重、相互妥协的重要？ 各种约束条件的综合分析  以上列举了 8 个方面的约束条件，它们都构成中国宪政改革的负面制约因素。现在，我 们对此做个综合分析。 约束 1 和约束 2 在全部约束条件中，显然具有基础性和根本性。中国共产党的党专制体 制构成中国宪政改革的最根本的制度障碍，反过来说，中国宪政改革的根本目标也只能是解 构、终结这样壹种党专制体制。这是当代中国政治转型逻辑的两种不同表达，但说的是同壹 件事情。中国前现代皇权专制传统遗留下来的各种认知模式、行为模式，作为看不见摸不著 的“潜规则”，构成中国宪政改革的深层文化障碍。中国人历来习惯于做臣民、子民，不习 惯于做公民、做主人。正是这壹点，使得党专制的各种形式上“民主”、实质上专制的做法 得以通行无阻。克服这种积存在血液中、骨髓中的东西，对我们这个古老民族来说，是壹个 更为艰巨的挑战。可以这么说，如果不从根子上剔除臣民文化的影响，中华民族的共和基业是不可能牢固树立起来的。而实现这壹点的根本途径，就是建设壹个真正民主的政治体制。 所以本报告才强调，中国宪政改革既要完成制度上的变革，又要实现文化上的更新。 约束 3、约束 4 和约束5 都是前两个基础性约束背景上生发出来的结构性约束。本来， 知识分子、私营企业主、“白领阶层”、中下层劳动者群体都是宪政改革的动力，是改革事业 可以依靠、也必须依靠的力量。但在中国的现实环境中，这些动力却缺乏发动的引擎，有的 甚至干脆转变成了阻力。党专制的现存体制当然还是这个怪局的始作俑者。我们必须充分意 识到这种局面隐含的危险。中国的宪政改革需要产生意大利文艺复兴和法国启蒙运动时期那 样的思想大家，也需要既为了自己的利益、亦为天下公益而去奋斗的独立的企业家、商人、 律师和自由职业者，更需要千百万意识到自己的权利的、组织起来的“普罗大众”。解构威 权主义体制和上述社会力量的自我解放，应该是中国宪政改革进程中互为条件又互相促进的 两个方面。 约束 6 和约束 7 分别从自然-发展国情和社会伦理国情两个角度进壹步揭示了中国宪政 改革面临的深层困难和压力。它们不但证明了中国宪政改革条件的苛刻，而且还在提醒我们， 中国的改革家在考虑宪政变革这样的大问题时，必须顾及的领域是多么广阔，又是多么精微。 最后，约束 8 分析了转型过程中壹个更具体的问题：政治谈判中妥协的艺术。由于党专制的 “唯我独尊”向来没有与政治对手平等谈判的传统，相应地，中国的民间自由力量还没有得 到过此类体验的机会，这里先行提出这个问题，不应视为额外之举。 历史从来不是人为划定的壹条直线。就中国宪政改革而言，我们当然希望它能够点火起 锚，扬帆出海，冲破层层激浪，最后抵达胜利的终点。但由于所有上述约束条件的存在，这 个过程肯定不会是壹帆风顺的，它有可能触礁、搁浅，甚至可能被卷入漩涡，经历生死考验。 现在，我们不妨简单预测壹下中国未来政治演变的几种可能，以便中国的改革者努力争取最 好的可能，而避免最坏的可能。 中国未来政治演变的三种可能  第壹种可能：中左与中右主导改革，在较平稳的制度转型中达致宪政改革的成功  这基本上就是本报告第三部分描述的政治走势及实施“过程”，也是我们最希望达成的 结果。当然，这里的描述有某些“理想”特征，但它的实现并不是不可能的。 首先，在执政者方面，我们相信变化。历史有其发展的总趋势，也为人的主观努力提供 了巨大空间。在足够的外部压力下，执政党内部将发生分化，这种分化有利于促进党内改革 派的发展。在党内民主化启动后，可能形成中央决策层的改革核心力量，由上而下地推动改 革；也不排除地方先行壹步，迫使中央跟进这样壹种格局出现的可能。 从民间改革动力看，中国经过 30 年的改革开放和市场化进程，自由主义理性潜能已经 有相当积累。普通百姓的维权意识在增长；私企老板们也深知，靠仰仗权力去发财，毕竟是 不光彩的，只要制度条件壹有变化，被压抑的民间商界、企业界的民主化需求就会冲腾而出。 知识分子的重新振作亦可以期待，因为宪政改革本身就是强有力的精神催动剂和心灵净化 剂，足以激发壹种浩然之气，荡涤人们灵魂中的龌龊、丑陋与自卑。 在中国政党政治形成过程中，有可能出现中国共产党“壹党独大”的有限多党制的过渡 性格局。只要它的演进方向仍然是宪政民主体制，这种现象就不是坏事，而是好事，因为它 有助于转型期社会的稳定。即便是今后自由派当政，也有出现自身蜕变、反复的可能。但只 要宪政体制真的确立起来，这些就都不可怕。假如从现在算起，中国能用 20 年左右的时间完成宪政民主体制的初步建构（同时完成 两岸统壹），再用 20 年到 30 年的时间巩固之，那中国的宪政改革就算得上极其顺利了。但 这只是壹种可能。

　　第二种可能：当权者拒绝宪改，社会矛盾激化，最终走向崩溃 这也是我们必须估计到的壹种可能前景，虽然任何人都不希望它真的发生，包括当权者 在内（执政者从来都是希望自己治下的社会长治久安的）。 党专制体制有其内在的脆性，在常态下，它可以有效地维持自己、复制自己，然遇到非 常情况，却极可能出问题。党专制控制越严密，社会减震装置就越少，越容易失灵，危机爆 发的可能性就越大。更何况现存党的最高领导人的选拔和内定机制不能保证未来领导人的品 性：如果他只是保守、陈旧甚至懦弱，倒还不要紧，因为懦弱至少还与温和相关；假如未来 的中共领导人中出现斯大林式的残暴人物，则整个民族（包括这个党在内）都将遭殃。可怕 的是，目前仍然没有任何制度上的东西来阻止这种现象的可能发生。 如果真的由于当权者拒绝宪改且日益顽固，导致社会矛盾激化，最终引起大的社会动荡、 分裂甚至崩溃，这将是全民族的灾难。虽然历史总是要继续前行的，但其他转型国家的经验 早已证明，独裁越烈，崩溃越突然，社会为民主化转型付出的代价就越大，后续的民主制度 建设也将越艰难，因为专制的遗风会像瘟疫壹样猖獗很长时间，它会感染每壹个人，包括改 革者。 第三种可能：当权者拒绝宪改，但用更加纯熟的手段维持统治，使专制体制死而不僵 这是保守的共产党领导者更有可能选择的路。他们缺乏彻底变革的大智大勇，又不情愿 前辈留下的江山毁在自己这壹代的手中，于是只能乞灵于传统党专制的统治术，并尽可能把 它发展得更老练、更纯熟、更“现代”。他们会扼杀自由力量生长的几乎所有的空间，同时 抓紧体制内的自我修补，加大体制内的反贪腐力度，并适时地、有分寸地在全社会面前“做 秀”。他们还将在现行体制范围内尽可能解决民生问题，缓解民众的不满。虽然不治“根”， 但有可能把社会抗议压缩到可控制的范围内。各类媒体（特别是电视媒体）将被充分调动以 实现这个目标。 在上述情况下，中国宪政改革的各项负面约束条件都将被强化，改革力量（包括党内主 张改革的人士和民间自由派）将面临极大的困难。社会会变得更加平庸，但表面上却可以维 持“稳定”甚至“繁荣”。换壹个领导人上来，会换壹套新的“提法”，但永远是新瓶装旧酒， 因为每个新领导人其实都只抱著维持 5 年（壹届任期）或 10 年（两届任期）的心态。 这将是中国社会发展和文明进步的停滞期。当然，财富总量有可能进壹步增长（因为市 场经济的体制还在，尽管不健全），但精神领域的衰落是无疑的，这不仅指中国的文学家、 艺术家和社会科学家们仍然拿不出震撼世界、震撼心灵的作品，尤其指亿万普通中国公民仍 然不知真正的公民政治权利为何物，更不可能去体会它。 中国在世界上的角色则继续充满了矛盾：既是经济增长中的大国，又是全球最大的现代 专制主义国家。 从本质上看，这是党专制体制的慢性自杀。但陪绑的，却是整个中华民族。 改革者的历史使命既然有上述三种可能，那么摆在所有中国改革者面前的任务，显然是努力争取第壹种前 途，避免后两种前途。因为只有第壹种前途，才真正可以引导中华民族走向复兴、走向光明。 任何改革都需要造就某种“场”或者“势”，中国的宪政改革同样如此。上个世纪 80 年代末的苏东剧变为各国的改革者制造了强有力的“场”，使他们相继完成民主化的政治- 社会转型。我们今天需要创造新的“场”，为中国的宪政改革积聚力量，传递热能，形成影 响。 当然，更重要的，是脚踏实地地工作。经历过四五、六四，目前正值壮年或中年的这壹 代人是中国宪政改革的中坚力量。我们应该拿出甘于奉献、不求索取的精神，在各自的岗位 上做自己可以做的、有利于改革的事情，并以此为我们的后代做出榜样。 回到本报告开始的话题：中国人的民主追索、中国的民主建设已经进行了将近壹百年。 再过 5 年，就是辛亥革命的百年纪念。这个漫长的长征应该有壹个标志性的突破了。 但愿这个突破能够在我们这壹代人和下壹代人的手中完成。

　　推进新闻制度改革，  落实中国公民的知情权、表达权、监督权  ――中国宪政改革可行性研究报告（分报告 1）新闻制度改革，是中国宪政改革事业的开端或基础。没有中国公民知情权、表达权和通 过媒体对公共权力监督权的真正落实，宪政改革在任何公共权力领域的深入都是不可能的。 所以，本研究报告第壹个分报告的主题就是中国新闻制度的改革。 中国新闻事业的历史回顾  中国现代新闻事业曾经有壹个不坏的历史起点，在它的早年成长期，甚至取得过辉煌的 成就。《强学报》1896 年就曾发表“开设报馆议”，认为办报有助于“广人才、保疆土、助 变法、增学问、除舞弊、达民隐”；梁启超 1902 年则确认“学生日多，书局日多，报馆日多” 乃影响中国前途至关重要的三件大事。15 民国成立，举国出现前所未有的办报高潮，民间 办报蔚然成风，报纸开始确立社会良心载体的地位。值得壹提的是，1912 年 3 月 4 日临时 政府内务部曾颁布《民国暂行报律》，规定对“流言煽惑，关于共和国体有破坏弊害者”将 停止其出版发行，没成想报律刚壹公布即引起大哗。上海报界促进会首先通电全国，指出“杀 人行劫之律尚未定，而先定报律，是欲袭满清专制之故智，钳制舆论”。众多报纸亦发表社 论，表示“所定报律，绝不承认”。临时大总统孙中山采纳了这些批评意见，于 3 月 9 日发 表《令内务部取消暂行报律文》，公开宣布“言论自由，各国宪法所重，从善改恶，古人以 为常师。”再“民国壹切法律，皆当由参议院议决宣布，乃为有效，该部所颁暂行报律既未 经参议院议决，自无法律之效力，不得以暂行二字可从权办理。”16 民初报人群星灿烂，黄远生、邵飘萍、林白水等均是其中之佼佼者。中国最早的独立政 论家黄远生力主办报需“主持正论公理，以廓清腐秽，而养国家之元气”，“以公明督责，督 责此最有权力者”。 邵飘萍创《京报》，以“探求事实，不欺阅者”为第壹信条，公开主张 新闻独立于政治，办报宗旨即在于“必使政府听命于正当民意”。17 在他们看来，办报乃民 主政治下最光辉的事业，值得用自己的生命去追求，去捍卫。1926 年，邵、林先后被当时 的统治者杀害，他们果然用鲜血浇灌了自己的理念，成为中国捍卫新闻自由的先驱。 南京国民政府成立后，国民党在“训政”和“以党治国”框架内，曾推行“为党的需要立言”的新闻观，“各刊物立论取材，须绝对以不违背本党之主义政策为最高原则”；在制度 层面设立新闻审查机构，“各刊物必须绝对服从中央及所在地最高级党部宣传部的审查”。18 然而，国民党中仍不乏为新闻自由鼓与呼的人士。被称为“元老记者”的于右任 1910 年创 办《民立报》时就曾畅言“有独立之言论，然后有独立之国家；有独立之国家，然后有独立 之国民”。30 年后身为国民政府监察院院长的于仍然不改新闻自由之理想，乃至于 1947 年 在复旦新闻馆落成典礼上发表“新闻自由万岁！中华自由万岁！”的演说，令台下听众动容。 19 事实上，国民党对新闻的控制，从未达到多高的水平。国民党政府认可民间报刊的存在， 对官营新闻机构有时也网开壹面，承认其运营的独立性。1932 年萧同兹接手中央通讯社社 长职务时，蒋介石就同意了萧提出的三个条件：第壹，独立经营，使中央社有机会与报界及 社会接触；第二，以新闻为本，发稿不受干预；第三，用人行政，社长有自由决定权。20 虽 然这里的“自由”是有限度的，不能违背“国法”和国民党的“党纪”，但作为官方最大的 通讯社，能有如此“自由”已经令后来者刮目。 民国时代的报人、学者对新闻的本质、报业的定位均做过深入思考。比如，创办了中国 最早的新闻学刊物《新闻学刊》的学者黄天鹏就曾指出，报纸既要独立于党派，又要独立于 资本。壹方面，若“新闻事业完全受党之支配，私人支持编辑之独立报，已无存在之可能， 成为清壹色之新闻界，党指鹿为马曰，此马也，全国报纸必随声附阿曰，此马也。若此种者 已失舆论之精神”。另壹方面，若把新闻只当作商品，壹味博取读者欢心，亦难以保证新闻 之真；更何况过分依赖广告，报纸也难免卷入资本的漩涡而无法自拔。21 邹韬奋亦持有同 样的观点，他既反对媒体隶属于党派，也反对报刊为金钱所控制。“我无意恳求壹两个大老 板的援助，又坚决地认为大众的日报应该要完完全全立于大众的立场”；“我心目中没有任何 党派，这并不是轻视任何党派，只是何党何派不是我所注意的，只须所行的政策在事实上果 能不违背中国大众的需求和公意，我都肯拥护，否则我都反对”。22 以上简略的历史回顾是为了说明，中国现代新闻事业曾经有壹个怎样的起点，与新闻自 由之人类普世价值观曾经达到何种高度的吻合。如果这个普世价值观的基本精神可以概括 为：1、新闻媒体的使命在于客观地报道事实，为实现公众的知情权服务；2、媒体必须成 为社会公器，成为公众表达权的手段；3、媒体必须承担社会监督职能，所以既不能仰赖权 力，又不能仰赖资本，而必须与二者保持距离，那么 20 世纪上半期的中国新闻事业确曾接 近过这个理想、执著于这种标准。我们应该为此向我们的先贤致敬。 党专制体制下中国新闻制度的扭曲  中国共产党秉承马列学说，视媒体为“阶级斗争”的工具，从根子上就不认可新闻独立 的价值。抗战期间《新华日报》和《解放日报》对民主和言论自由的呼唤，乃是为了批评蒋 介石国民党，并不意味著共产党真的要实行这套主张。在毛泽东眼里，报纸只是宣传党的政 策和教育群众、动员群众的手段，因此媒体必须牢牢掌控在“坚定的马克思主义者”手中。事实上，早在延安时代，中共已经摸索出壹套党管新闻的办法和控制系统。1949年建政后， 借鉴苏联经验，这个系统被进壹步扩充、完善，成为“新中国”新闻制度的基础和运行框 架。其要点是： ● 新闻必须为党的事业服务，成为党的“喉舌”，这被称为新闻工作的“党性原则”。 ● 媒体的主体资格限定：报刊、广播、电视等只能由“国家”经营，禁止任何私人经 营。 ● 新闻的本质是“宣传”和“灌输”，而不再是报道事实真相。 ● 新闻的内容和传播范围，也就是，公众可以知道些什么，不能知道什么，哪个范围 的哪些人可以知道什么，只能由党来决定并控制实施。 ● 为了保证党对新闻媒体的控制，各媒体系统的机构设置权、干部任命权、财务权等 全部掌握在各级党务部门和相关政府部门手中。媒体的编辑、记者必须按照党的要求行事， 做党的忠诚传话筒，才能保得这份“铁饭碗”。 正是在这个制度框架内，中国公民的知情权被扼杀了，因为他们能听到、能看到的， 只是党希望他们听到、看到的东西，是被精心雕琢过、甚至刻意歪曲过的东西，这些东西 反映党的某种意图，但它们往往与事实的真相相背离。我们在“大跃进”时期“亩产万斤 粮”的报道中，在“文革”“两报壹刊”23 关于“到处莺歌燕舞”的大量社论中，不知领教 过多少这类东西。 正是在这个制度框架内，中国公民的表达权被扼杀了，因为表达权首先意味著表达不 同观点的权利，而在党专制条件下，所有媒体都是党的媒体，它们自然不被允许去传播批 评党的声音，更不允许表达不同于领袖旨意的“异见”，哪怕这些“异见”是充满善意的， 甚或高度建设性的。 正是在这个制度框架内，中国公民的监督权被扼杀了，因为没有知情权，也就无所谓 监督权；没有正常的批评，监督自然更无从谈起。当公民的信息渠道完全单壹化、封闭化， 当报纸上、广播里只允许歌功颂德，不允许评头品足，或者偶尔的批评也只是为了反衬党的 “伟大”时，我们又到哪里去寻找“监督”的影子？ 文革结束后的 70 年代末、80 年代上半期，壹方面由于民间力量的促动，另壹方面作为 体制内反思文革悲剧的结果，中共党内的壹些开明人士曾大力倡导新闻观念和新闻体制的改 革。比如时任人民日报社社长和总编辑的胡绩伟即提出报纸既要注重“党性”，也要注重“人 民性”，并且试图从“人民性”的角度重新解释“党性”，使党报改变其“帮报”形象，逐渐 焕发活力。24 时任中宣部新闻局局长的钟沛璋也曾在自己的职权范围内力推新闻体制改革 的研究、酝酿和准备工作，认为新闻改革首先是新闻观念的改革，必须解决新闻的真实性问 题，改变“党犯错误，新闻宣传也跟著犯错误”的尴尬局面，扭转新闻行业“报纸壹色化”、 “报道宣传化”、“舆论壹律化”、“订阅公费化”的可怕现状。25 然而，随著改革派主将胡 耀邦的下台和两年后六四事件的爆发，体制内所有新闻体制改革的努力均告失败并迅速化为 乌有，接踵而来的是中国新闻界更加可怕的寒冬。天安门事件暴露出现政权合法性的深刻危机，为了掩饰这种危机，党控媒体的御用性自 然更加凸显。1992 年邓小平“南巡讲话”发表后，中国进入经济上继续“开放”、“搞活”， 而政治上仍然保持专制体制的威权主义（或后极权主义）时代。从传播角度看，这个时代有 两个显著特征：壹是伴随著市场原则向社会生活各领域的渗透，传统的党控媒体发挥其功 能的方式也在发生变化，甚至是重大的变化；二是互联网作为新的传播手段的出现对中共 信息垄断提出了尖锐挑战，而当权者对此的回应也使信息时代民主与专制之间的斗争具有 了许多新特点。在权贵勾结日紧、权力腐败愈演愈烈、社会冲突频发的大背景下，为了维持 “稳定”，党的宣传部门不惜动用壹切传媒手段制造“歌舞升平”的“和谐”外表，殊不知 这种“稳定”却是以社会矛盾的被掩饰和整个民族的平庸化、犬儒化为代价。媒体控制也出 现各种各样的新形式，“高扬主旋律”、“把握舆论导向”等成为开放条件下坚持传统意识形 态控制的新的标准“话语”。从电视台到广播电台到官方报刊、网站，新闻报道的形式越来 越讲究，越来越“贴近群众、贴近实际、贴近生活”，但却并没有改变这些报道仍然是“宣 传”而不是真正的新闻的实质。秉承社会良知、敢于揭露真相的媒体记者仍然不断遭到打击， 甚至被投入监狱。“资产阶级自由化”不再受到公开的讨伐，但坚持独立主张的学者已经被 “边缘化”，社会很难再听到他们的声音。同时，政府花巨资建构互联网“封锁墙”，用纳税 人的钱去蒙住纳税人的眼睛，美其名曰是为了防止互联网上所谓“不良”信息的传入。总之， 随著后极权统治越来越“精致化”，统治成本也越来越高，离现代文明越来越远。这与壹个 已经宣布“人权入宪”、正在到处讲“社会主义民主”与“法治”的外部国家形象形成了鲜 明的反差。 显然，这种情况不能再继续下去了。 中国新闻制度改革的基本目标  中国新闻制度改革的目标可以归结为：解构现存的、体现党专制原则特征的新闻观念 和新闻运行体制，建构符合宪政民主原则和公民社会精神的现代新闻观念和新闻制度，还 亿万中国国民的信息获取权（知情权）、言论表达权（参与权）和通过媒体对公共权力的公 众监督权，并藉此为中国宪政改革在各个领域的深化创造条件。 根据当下实际和未来中国宪政改革的总体需要，这个基本目标可以分解为以下几个子目 标： ● 解构长期以来束缚人们（这里主要指党的各级官员和新闻从业人员）思想的党化新 闻观念，破除相关意识形态牢笼，使广大的新闻工作者从党专制造成的奴性自律和心理禁闭 中解放出来。 ● 推进国有新闻媒体改革，淡化乃至最终废除党的宣传部门对国有新闻机构的“领导”， 使公共媒体独立化；探索并建立符合宪政原则的传播业宏观管理体制；确立国有传媒作为社 会公共资产的主体地位和微观运行原则。 ● 制定《新闻法》，允许、鼓励民间办刊、办报、办广播、办电视台，使“社会力量” 堂而皇之地进入媒体领域，促成传媒产业主体身份的多元化，形成媒体之间良性竞争、百家 争鸣的局面。● 取消政府对互联网的监控，使互联网这壹信息时代的高效传播手段真正造福于中国 公众知情权、表达权和公共权力监督权的实现。 ● 通过立法和其他制度手段，保护记者、编辑、在媒体发表意见的公民不受权力的恶 意侵害。 ● 建构有利于培育严肃媒体的制度条件和社会氛围，使中国的媒体改革成为理性的、 渐进的中国宪政改革的有机组成部分，并反过来有助于这种改革。 下面分别讨论这几个子目标如何加以实现。

　　解构党化新闻观念  党化新闻观念是中共党文化的重要组成部分，它曾经被延安时代乃至 1949 年后成长起 来的中共新闻人真诚地遵奉，却也因其内在的专制本质，毒害了几代人的心灵。直到今天， 虽然形势早已变化，民主化的春风正在浸润人们的心田，但传统意识形态仍然禁锢著相当壹 部分新闻从业者和党的官员的头脑。加之党的宣传部门不断改进洗脑术，变换、“更新”党 化新闻观念的内容和口号，再辅之以壹套利诱和威胁并存的制度机制，迫使大批新闻人在开 放的社会背景下竟然还要就范于专制意识形态的窠臼。中国新闻制度要改革，中国新闻人 首先要在心灵上自我解放，要大胆突破党化新闻观念强加给自己的精神束缚，使中国新闻 人在心理上、人格上、精神上获得新生。 最需要解构的党化新闻观念包括： ● “喉舌”论 传媒是党的“喉舌”，必须传达“党的声音”，这壹条，曾经被无数党的新闻工作者奉为 “最高原则”。1954 年邓拓在中共中央高级党校和北京大学新闻系讲授“关于社论写作”， 即强调社论代表的是“党的观点”，“编辑部的任何个人，当他根据党的意图执笔撰写社论的 时候，他完全不应该想去表达他个人的什么观点，而只应该忠实地表达党的观点”。26 在这 样壹个逻辑内，当然谈不上什么新闻的“独立”、“超然”或“客观”，所有这些都不过是“资 产阶级的东西”；也谈不上传媒作为社会公器来发挥作用，因为既然党就“代表”人民，自 然不再允许还有什么独立于党之外的“社会公器”。 尤其可怕的是，“喉舌”论意味著新闻从业人员必须舍弃自我，放弃独立和精神自由， 心甘情愿做党的传声筒和驯服工具。韦君宜《思痛录》曾这样回忆她的老伴杨述如何从壹 个具有叛逆精神的青年，变成党专制体制内的壹具玩偶：“……他在党内工作的时间越长， 地位越高，写东西便越加谨慎，文字也越来越短，思想越来越不放开了。到解放初期，他已 经是每写壹篇文章必先弄清当前党的宣传中心，然后照著去考虑。”“‘摸精神’是每写壹篇 之前必须先摸壹摸的，从不越乎规矩，而且这后来慢慢变成了他自己的思路。”27 可怕的正是这“慢慢变成了他自己的思路”。这是壹个知识分子、壹个报人的自觉的精 神奴役状态的最终完成。虽然今天形势已变，威权时代知识分子对权力的就范方式乃至原因 已经和极权时代多有不同，但“喉舌”论迄今窒息著成千上万中国媒体从业人员的创造力、 精神力和生命活力仍然是壹个事实，难道我们不应该为此而疾呼，而猛醒？● “宣传”论 “宣传”论是“喉舌”论的自然引申：既然传媒是“党的喉舌”，那么自然要承担“宣 传”党的政策的使命。这是我们必须解构的又壹重要的党化新闻观念。 也许有人会反驳说：西方国家也有党派报纸，这些报纸也会宣传各自的党派主张，为什 么我们这里的“宣传”必须在解构之列而他们的“宣传”却可以存在？ 这的确是壹个需要辨明的问题。壹般地说，“宣传”不同于新闻，后者重在报道事实， 前者重在传播主张；后者针对普遍的信息需要，前者针对某些特殊群体；后者强调双向互动， 前者则诉诸单向“灌输”，如此等等。举凡政党报刊皆有因注重“宣传”的政治含义和动员 效果而轻视新闻客观性要求之可能，这壹点，现代各国概莫能外。但是，在民主体制下， 政党是多元的，各个政党发出的声音也是多元的，听众有选择的自由。正如杰斐逊 200 年 前就说过的：“我相信人民的正确判断力将永远被看作是最精锐的军队。他们也许壹时会被 引入歧途，但是很快就将自我纠正过来。”正因为如此，即便反对派政党的报纸充斥著谎言 也没有什么了不起，“我将保护它们撒谎和诽谤的权利”。28 更何况从根本上看，壹个民主 体制内的政党是不可能长期靠谎言存在下去的。“壹个政党如果以欺骗人民开始，那么大体 会以欺骗自己而告终”，29 因为壹个独立的新闻界最终将为揭露党派宣传中的非客观性甚或 欺骗性做出实质性贡献。 那么我们的问题在哪里呢？中国新闻制度的根本特点在于党垄断了新闻，也垄断了宣 传，这里只有壹种声音，没有、也不允许有多元性。结果，新闻就是宣传，宣传就是新闻， 而且只此壹家，别无分店。甚至，党专制体制下的所谓“用事实说话”仍然是宣传，不信可 以看每天晚上 7 点钟CCTV的《新闻联播》，那里充斥了选择最有利的“事实”去宣传党的 最新政策的各种“技巧”。难道我们对此领教得还不够么？ 总之，正是因为新闻垄断的存在，宣传中通常都会含有的负面因素被恶性放大，而没 有了多元性对宣传之可能负面效应的平衡与制约。当然，这样谈的“宣传”，已经是壹种制 度，而不仅仅是“观念”。然而，我们在解构这个制度时，必须同时解构其观念。梳理清两 种不同体制下的“宣传”及其效果，就是今天应该做的事情之壹。 ● “导向”论 “导向”论是开放条件下更精致化的“宣传”论。威权时代毕竟不同于毛泽东的极权时 代，人们有了从各种渠道接受更多信息的可能。于是才需要“导向”，由党来“引导舆论”， 用“主旋律”来制约“多样化”。简言之，“导向”的真正意图仍在于控制，但它是控制的 壹种相对委婉、也更具欺骗性的表达。比如，在今天党的宣传话语中，也承认“多样性”， 但这仅仅是壹种点缀：在非政治领域可以有“多样性”，在根本政治问题上则必须“舆论壹 律”，不准有半点含糊。 “导向”还有壹层含义，那就是用更精巧的、更技术化的、甚至更“人性化”的手段诱 导公众，希望藉此完成被诱导者对党的现行政策、主张的认同。精心设计的“导向”有助于 营造某种社会舆论氛围，使相当壹部分公众自觉不自觉地按照“党”所希望的方式去理解、 判断周围发生的事情。我们在 CCTV 对伊拉克战争的“报道”和“评论”中，在这个大陆 最大的电视媒体对今日台湾政治颇有选择性的“解读”中，均可以看到此类“导向”的妙用。 当然，在上述场合，民族主义、“爱国主义”都是完成“导向”的帮手，而我们那些可能数 目并不在少的“愤青”，则成了此类“导向”的第壹批俘虏。那么，我们的新闻人、那些“大牌明星”们在这个过程里又充当了什么角色呢？ 他们见多识广，外文流利；他们显然比普通公众知道的更多。但他们没有说实话。他们 似乎热衷于做什么“大腕儿记者”或“著名电视主持人”，却没有从制度给他们规定的角色 中挣脱出来，勇敢地成为真正的新闻人；他们仍然屈就于这个制度，并为它提供半忠诚、半 虚假的服务。这是开放时代中国新闻人的悲哀。30 专制制度的力量存在于每个人对制度的恐惧和顺从制度带来的“好处”中。正是在这 个意义上，每个人都对专制制度的肆虐负有责任，他们既是这个制度的受害者，又是其帮 凶。是大家对制度的俯首帖耳造成了每壹个人都被制度绞杀的命运。 是到了从这样壹种状态中猛醒的时候了！ 推进国有新闻媒体改革  国有新闻媒体的单壹性存在，本身就是我们这个制度的产物。迄今为止，中国所有大的 新闻媒体（国家级和省、市级电视台、广播电台、报刊及它们所办的网站）均为国营。当然， 这也同时意味著所有媒体均处于党的宣传部门的严格监控之下。要推进中国新闻制度的改 革，就必须逐步解构这个巨大的体制，使国有文化资产运作独立化；同时，建立符合宪政 原则的政府对公共传媒业的宏观管理体制和财政支持机制，使公共传媒真正发挥“第四权 力”和社会公器的作用。 ● 弱化乃至最终取消党的宣传部门对媒体的“领导” 由党的各级宣传部门实施媒体监控，这是中共的老传统。近年来，随著文化体制改革的 深入，在那些意识形态色彩较弱的“壹般文化资产”管理方面，正在探索“党、政分离”的 可能和实现途径；但对于新闻传媒这样具有“强意识形态属性”的部门，反倒有强化“党、 政合壹”的倾向。比如，浙江省在总结其“改革经验”时就提出，在“特殊的意识形态宣传 机构的国有文化资产管理”方面，目标是“要探索建立新形势下党委领导有力、政府管理有 效，调控适度、运行有序，管人、管事、管资产相结合的宏观管理体制”。也就是说，对新 闻传媒，党不仅要宏观“领导”，还要微观“主办”；具体措施则是将政府的国有文化资产管 理部门和党的宣传部门“合署办公”，以“确保党对国有文化资产的配置权”，实现“管人、 管事、管资产”的三统壹。31 显然，这类所谓“改革”，其实是明目张胆的倒退。“三统壹”不仅使政府对新闻传媒的 管理回到了计划经济年代，更可怕的是，在整个社会早已“壹切向钱看”的今天，“合署办 公”（以及各种形式的党务机构对新闻媒体的操控）完全有可能使原来曾是“清水衙门”的党的宣传部门品尝到权力与利益结盟的好处，而迅速走向堕落。这种控制者与被控制者在市 场经济条件下形成的利益共生关系，将使原来的领导-被领导关系变得更为复杂，因为它既 包含了极权主义范畴内的政治监控，又包含了威权主义范畴内的利益合谋。在这样壹个背 景下，解构传播业的现存党控体制将变得更加困难。 要改变这壹切，当政者责无旁贷。有远见的体制内改革者必须意识到，弱化乃至最终取 消中共宣传部门对媒体的“领导”，是中国新闻制度改革的根本出路，也是其前提条件。新 闻传媒是社会公器，不是执政党的私产。要把新闻传媒的去党化作为中国文化体制改革和 公共文化服务建构的核心问题加以研究、创设，并拟定切实可行的方案逐步实施。原则上， 新闻传媒应该和其他“壹般文化部门”壹样采行“党、政分离”，政府依据法律对新闻业实 施宏观管理，执政党的各级宣传机构不再介入具体新闻业务。有了上述认知，中国新闻业 的改革才有了壹个现实的起点，目前困扰中国新闻界的诸多问题才有了解决的可能。民间反 对派则应继续构成压力，迫使执政者进行改革。 ● 取消各类禁载规定，废除“审读”（“审听”、“审看”）制度 这是“执政党的各级宣传机构不再介入新闻业务”的壹个非常具体的步骤。上个世纪 90 年代以来，中共通过不断在内部颁布各类禁载规定、同时采行“审读”（“审听”、“审看”） 制度对媒体实施控制，早已是尽人皆知的事情。禁载范围往往十分广泛，又详尽精微，举凡 宣传部门认为对党的形象和现行政策不利的报道、评论都在禁载之列；可以报道的东西也必 须按照统壹“定调”执行，不得“越轨”。重大新闻则实行所谓“通稿”制，即各报刊必须 采用新华社的统壹文稿。为了监视传播业的运行，中宣部和新闻出版署制定有内部审读工作 规章，从中央到地方的各级宣传部门均有专职“审读（审听、审看）小组”，政府系统（新 闻出版主管部门）也有类似的审读机构，发现“问题”，即实施“事后追惩”。32 与此相配 合，各级宣传部门和媒体的党组织还在内部颁行各种“政治纪律”，以约束从业人员“自觉 与党中央保持壹致”。 显然，所有这些做法，均是与新闻自由的人类普世价值观背道而驰的，是根本违背现代 文明的发展方向的。事实上，当政者也已经意识到此类做法之见不得天日，而采取越来越隐 蔽的手段，既试图维持控制，又不希望“留下把柄”。于是就有了“电话传达，不留文字” 之类的现象出现，人们将之戏称为“执政党采用地下党的方式管理媒体”。 难道这些臭名昭著、根本有违现代文明和人类尊严的“传统”、“纪律”、“不成文的规矩” 还要继续存在下去么？执政党应该把利用此类手段维持言论壹统视为自己的耻辱，视为这 个体制无能的证明。当政者有勇气去改变它，才是“知耻”的开始，而由此换来的，将是 整个民族创造力迸发的春天。 ● 废除新闻“内参”制度，实现新闻全民共享 新闻分为三六九等，不同级别的人享受不同级别的新闻“待遇”，也是我们这个体制的 壹大特色。这些“内部文件”（比如新华社的《内部参考》、人民日报社的《内部参阅》）刊 载的仍是国计民生方面的社会新闻、评论和政策建议之类，并非其他国家壹般认为真正需要 保密的信息，只不过这些刊物上登载的东西比老百姓能够看到的更多些，更真实些，因此归 根结底还是对民众新闻封锁的产物。 本报告认为，这种把体制内官员视为“内部人”、把普通公民视为“外部人”，把国民分 为不同新闻受众“等级”的做法是不能接受的，必须予以废除。公众有权得到权威、真实、 全面的新闻信息，重大新闻或所谓“敏感新闻”不能只是作为“内部参考”供各级当权者独享。

　　● 确立国有新闻传媒的社会公共资产运营主体资格 由于当代中国的特有制度背景，中国大的传媒（中央和省、市级的电台、电视台、日报、 核心期刊等）天生就姓“公”，产权性质属于国有。这与――比如――美国传媒的情形很是 不同。美国历史上没有官办报纸的传统，所有传媒都是私营的。传媒的私人产权属性和公共 社会职能的有效结合，是美国传媒业的特点，也是其优点，但这是长期历史演变的结果，别 人是学不来的，也没有必要学。本报告以为，鉴于中国今天特有的条件，我们反倒有可能 创设壹种机制，真正的公共传媒的产生和运作机制，使此类传媒既非“私有”的，也不再 是原来意义上“国营”的。公共传媒将作为社会公共资产获得运营主体资格，在法律范围 内为落实公民的知情权、表达权和公共监督权服务。 这就是说，我们现有的各级国营电台、电视台和承担公共传播职能的报社、杂志社、 通讯社，在产权属性上应界定为社会公共资产，在机构性质上属于非政府、非企业的事业 法人机构，在运营性质上则是非营利的，其根本职能是为社会提供公共或准公共产品。壹 方面，这些机构要破除原有“行政级别”和“身份”，逐步取消机构中的专职党务部门和人 事建制，以完成新闻媒体组织意义上的去党化进程；另壹方面，作为社会公共资产的运行主 体，又要在内部管理上建立合理、切实可行的事业法人治理结构（比如，在决策机制上实行 理事会制度；建立有效的融资机制和财务运作、监督制度），对外具备独立民事行为能力， 能够依法面向社会自主展开活动并承担后果。 作为事业法人的公共传媒和作为企业法人的商业传媒是不同的，它的主要任务是完成公 共传播而不是盈利赚钱。任何把公共传媒商业化的企图都是不当的，会导致公共传媒功能错 位、身份扭曲的有害后果。 ● 政府有对公共媒体提供财政支持的义务，又不能干预言论自由 既然公共传媒是公共传播的手段，是社会公器，它有权获得政府的财政支持；同时，这 种支持不能以损害新闻报道的客观性和言论自由为代价。 在传统体制下，媒体是党的“喉舌”，媒体既是“国营”，也是“党产”，因为在党专制 范畴内，“国家的”自然也是“党的”，这两者无法区分开。“拿共产党的钱，为共产党说话” 似乎也成了天经地义的事儿。 从宪政国家角度看，这些当然都是不值壹驳的“歪理邪说”。财政税收取之于民，本来 就是全民的财产；政府作为公共权力机关，受纳税人委托处置这部分财产，包括以财政支 出的形式支持公共传媒，使其更好地发挥社会公器职能，本来就是政府的责任。如果非要 用“拿谁的钱，为谁说话”这种逻辑表述，那么新闻从业者拿的是纳税人的钱，理所当 然地要为包括纳税人在内的全体国民说话。 除政府的财政支持外，公共传媒当然还可以从其他方面获得经济支持，也可以通过自身 运营获得部分收入。但无论何种收入，均不能破坏公共媒体的功能定位。未来的《新闻法》 应该就公共媒体接受政府、基金会和其他渠道经济资助的原则、资金使用和监督方式等做出 规定。 政府对国有新闻媒体的宏观管理，可以借鉴英国等国管理文化机构采行的“壹臂之距” 原则，33 减少政府对新闻传媒的直接行政干预，更好地保护新闻自由。

　　● 改革应从中央电视台等受众广泛的新闻传媒做起 在现代各种传播媒介中，电视是受众面最为广泛的大众传媒。以中央电视台为例，这个 中国最大的电视新闻媒体拥有十几个频道，每天播出总量达数百小时的各类节目，这些节目， 全国最偏僻的地区也能够收看到。难怪中宣部把控制 CCTV、特别是 CCTV《新闻联播》这 样的节目当作重中之重的任务来抓，也难怪《新闻联播》势必要办成最具“宣传”特征、党 八股味最浓、结果老百姓却最不愿意看的壹档新闻节目。 央视新闻人也曾经做出若干努力，推出《焦点访谈》和《新闻调查》等有影响的栏目， 但在权力的干预下很快变了味。这些栏目遭遇的尴尬突出表明党专制语境内真正的“舆论监 督”的不可能。但这也反过来证明，壹旦限制被解构，大新闻媒体将在宪政改革进程中发挥 壹般中小媒体难以企及的作用。 本报告以为，中国的新闻改革，应该从 CCTV 这样具有全国影响的传媒做起。步子不 能很快，但又必须壹步壹步地往前走。有魄力的改革者必须具备单刀直入的勇气，又有运 筹帷幄、审时度势的政治智慧。通过中央级电视新闻媒体的改革，引领全国其他媒体，逐 步放开言论“尺度”，形成多元话语空间，鼓励公民参政议政，使电视传媒尽扫谎话连篇之 习、平庸奢靡之气，变面具社会的制造工厂为公民教育、训练的课堂。这样，电视这个现 代最普及的大众传媒，就将成为公众最好的朋友和捍卫公民权利最有力的武器。 中央级传媒的改革，将给地方传媒改革带来巨大的示范效应；各地传媒改革的“百花齐 放”，又将有力地推动中央媒体的进壹步开放、转型。如果真能形成这样的局面，中国公共 领域的春天就已经悄然而至，至少离我们不远了。 制定《新闻法》，允许、鼓励民间兴办各类媒体  国有新闻媒体的改革还只是中国新闻制度改革的半壁江山。另半壁江山则是解除民间办 报禁令，使“社会力量”理直气壮、堂而皇之地进入传媒业这个巨大的舞台。 ● 通过新闻立法，保障民间兴办各类媒体的权利 迄今为止，中国实行的是新闻媒体的批准注册登记制，由国家新闻出版总署或省、自治 区、直辖市的新闻出版局行使审批权。要创办报刊，必须由“主办单位”经“主管部门”同 意后方能提出申请，而所谓“主管部门”必须是党、政、工、青、妇、民主党派之类体制内 机构，在中央应为部级以上(含副部级)单位；在省为厅(局)级以上(含副厅级)单位；在地(市)、 县(市)为县级以上(含县级)单位。没有“主办单位”和“主管部门”，则根本不具申请资格。 显然，这样壹种制度设计，就是为了堵死民间办报办刊的任何可能。 这种制度已经到了必须改革的时候。 公民办报办刊乃至兴办其他各类媒体，是公民应该享有的权利。无论是公民个人办的 媒体还是公民以团体形式主办的媒体，国家都没有理由去剥夺。 民办传媒有助于媒体多元化，使社会上的各种声音都有表达渠道和空间，这有利于真正 的社会和谐和稳定，有利于社会各群体力量的相互制衡和平衡，有利于社会结构的合理化。 民办传媒有助于地方自治，培养公民的参与精神和民主习惯。 民办传媒还是民间反对派力量形成和发展的重要依托，这壹点无须讳言。问题的关键是 当政者要改变党专制的传统思维，不应视民间反对派为“敌人”，而应视为国家和社会进步 的建设性力量。如此，则反对派人士办报办刊就没有什么可怕之处，对立面的批评其实往往是在帮助执政者，给执政者“补台”而不是“拆台”。真正“拆台”的，是执政当局内部的 保守力量和贪腐势力。 鉴于此，本报告建议将制定《新闻法》的工作尽早提上日程。除其他内容外，《新闻法》 应明确保障中国公民办报办刊和兴办其他媒体的权利，并通过相关制度设计及其原则的阐明 来落实这种权利。 ● 对民办公共传媒和商业传媒区别管理，鼓励民办公共传媒的发展 和国有传媒壹样，未来中国的民办媒体也会出现公共传媒和商业传媒两种类型，前者是 非营利的事业机构，属于事业法人，后者是营利的企业机构，属于企业法人。 国家应鼓励非营利的民办公共传媒的发展，并提供相应的立法或政策支持。比如，所有 民办公共媒体均应免交营业税，更不用交所得税；民办公共媒体依法享受来自政府、企业、 社会团体和公民个人的经济支持；凡为民办公共媒体提供赞助的企业和个人，可减免或部分 减免所得税；在购置（租赁）办公场所和办公用品、开办网站、邮寄印刷品等方面，享受特 殊的优惠政策，等等。 国家应设立专门机构，合理安排广播频道和电视频道资源，使私营电台、电视台均有发 展的空间和资源保障。34 取消政府对互联网的监控  互联网的出现和普及是 20 世纪末最伟大的信息革命，它为公民知情权、表达权和监督 权的实现提供了全新的技术手段。公民通过互联网可以更自由、更迅捷地传递信息，发表 意见，建立自己的网上园地，使每壹个普通人都能成为信息的收集者、发布者、传播者、 评论者；互联网还使全球各地的信息交流、存储成为易如反掌的事情，并使人类共同体更 紧密地联系在壹起。然而，对任何壹个专制政权来说，互联网又是最大的灾星，因为它使 信息的封锁变得更困难、成本更高，也使这种封锁变得更不合时宜，更不得人心。 中国要发展、要进步，改变互联网的现行管理原则和机制，取消政府对互联网的监控， 是必须要做的事情之壹。为此，本报告主张： ● 修改现行网络管理法规，剔除其中所有专制性规定 国务院新闻办公室和信息产业部于 2005 年 9 月25 日发布《互联网新闻信息服务管 理规定》，其中第十九条明文：“互联网新闻信息服务单位登载、发送的新闻信息或者提供 的时政类电子公告服务，不得含有下列内容：（壹）违反宪法确定的基本原则的；（二）危 害国家安全，泄露国家秘密，颠覆国家政权，破坏国家统壹的；（三）损害国家荣誉和利益 的；（四）煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；（五）破坏国家宗教政策，宣扬邪 教和封建迷信的；（六）散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；（七）散布淫秽、色 情、赌博、暴力、恐怖或者教唆犯罪的；（八）侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；（九）煽动非法集会、结社、游行、示威、聚众扰乱社会秩序的；（十）以非法民间组织名 义活动的；（十壹）含有法律、行政法规禁止的其他内容的。”  条文中除第七、第八两项属于非政治性行为限定外，其他各项均与政治有关。但这些“规 定”有的从宪政民主角度看根本就是不合理的（比如第壹项），有的则缺乏清晰的法律界定 （如第二、第三、第四、第五、第六等项）。在实践中，这些“规定”往往成为政府打压网 络异见甚至监禁网络异见人士的藉口。要建设壹个民主、法治的社会，现行网络管理法规中 的所有专制性规定都应该剔除。 ● 拆除互联网“封锁墙”，还公民信息接收和信息选择权 这些年来，政府动用巨额国库资金，发展互联网封锁技术，对境外网站实施屏蔽；同时 采用“关键词过滤”等手段，对互联网上的“有害”信息进行筛选、拦截，试图阻止公众接 收有关信息。海外壹些组织则不断向国内公众提供突破封锁的技术产品。这种封锁与反封锁 的拉锯式对抗，成为中国特有的互联网政治景观。 本报告认为，用高技术手段拦截、阻滞、抵消高技术带来的文明成果，是最荒谬的反 文明举动，是对人类尊严的亵渎，对人类文明的犯罪。当然，这不仅限于互联网；出于信 息封锁目的而对所有其他信息来源（包括境外广播、电视信号）的屏蔽、阻滞都具有同样 的罪恶性质。其实，当局无非是不希望让普通公众听到批评执政党的声音，不希望让老百姓 知道，对于这个国家、这个世界发生的许多事情，除了“党和政府”提供的解释以外，还有 各种各样其他的解释。这当然是壹种专制逻辑，而且显得非常小家子气。当年的毛泽东还有 气魄把苏联人骂中国共产党的信登在《人民日报》上，那倒不是因为毛“民主”，而是因为 毛拥有充足的自信。今天的中国共产党已经失去这样的“自信”，所以才这样害怕批评，害 怕不同的声音。 要推进中国的宪政改革，执政者就必须改变这种小家子心态，放弃专制逻辑，尊重公民 的信息接收权和信息选择权。不要怕老百姓听到不同的声音。在壹个成熟的民主社会中，公 民既有批评的权利，也有鉴别各种批评的能力，而这只有靠社会的开放（包括信息的全方 位开放）才能逐步达成。 全国人大应加强对政府财政预算的审核和监督，凡用于构筑“防火墙”之类“工程”的 财政支出，均应予以抵制。执政党没有权利为了壹党私利而滥用纳税人的钱。 基于同样理由，被政府雇用的、旨在对网站内容实施政治监控的各类“网络警察”，均 应予以取缔。 ● 鼓励公民借助互联网实现维权，更好地监督政府施政 利用互联网实现公民维权和舆论监督，是近年来出现的新生事物，也是中国民主事业进 步的标志之壹。2007 年春夏之交，壹篇网上发表的文章《孩子被卖山西黑砖窑，400 位父亲 泣血呼救》，在全国引起巨大反响。在《天涯杂谈》上，该帖仅仅 6 天点击率便超过 58 万， 回帖高达 3000 多篇。此事最终惊动最高当局，并迅速采取措施加以解决，公民网上维权行 动发挥了重要作用。另壹个具有标志性意义的事情是前不久发生的“华南虎照事件”，围绕 陕西省林业厅发布“陕西镇坪发现华南虎”的“新闻”和网上公布的“华南虎照片”，全国 众多网民针对“虎照”的疑点开展了自发的调查、甄别和网上评论，并对这件事情的来龙去 脉做了更多层面的追索，最后把问题上升到政府应该具有诚信和公信力的高度。这是网络舆 论监督政府施政并取得壹定成效的好例。 以上事例说明，中国网民中蕴含著巨大的理性力量和民主潜能，释放、而不是压制这 种潜能，中国的公民社会就能壹步步成长、成熟，中国的民主就有希望。

　　为此，本报告主张：

　　政府应鼓励公民在网上开辟各种公共论坛，讨论时政，并对政府的工作提出建议或批评。

　　言者无罪，闻者足戒，从中央到地方各级政府均应该有这个雅量。

　　网络管理机关不得因钳制舆论而限制学术性网站的发展，不得随意要求网站删减涉及所谓“敏感话题”的文章或文章内容，不得动辄因为“政治考虑”而关闭那些大胆、直言的学术性或非学术公共网站。

　　借助互联网建立政府与公民之间的交流、沟通机制，探索更多、更广泛的“互联网民主”

　　形式，使互联网更好地服务于政府施政和公民参政。

　　● 对异议作家的迫害必须停止

　　对于民间反对派人士和利用互联网等媒体发表政见的“异议”作者，政府应该有容人之量，寻求与反对派人士对话的渠道，不能动辄对发出不同声音的民间异议人士实施监禁、迫害。本报告强烈呼吁立即释放以各种“罪名”仍在监狱中监押的思想犯，还这些公民以自由。

　　每壹个正直的中国公民都能毫无顾忌地利用媒体发表自己的政治见解而不必担心受到迫害，才是我们这个民族进步的真正标志。

　　通过立法和其他制度手段，保护记者、编辑和作者中国近代新闻事业产生以来，记者的工作就受到业界高度的重视。记者乃“社会、国家、世界之耳目”，应具有人格、操守方面的美德，“不受社会恶风所熏染，不为虚荣利禄所羁勒”，以独立之工作贡献于国民。35 记者如此，报社主编和编辑的工作同样如此。优秀新闻工作者的创造性劳动，乃是全民族的共同财富。

　　应该说，尽管党专制体制建构的制度和精神枷锁对新闻从业人员造成了严重限制，但仍有壹批当代中国新闻人没有背弃先贤的传统，勇敢地承担起自己的职责。《南方周末》、《中国青年报》等报纸数次被批评、被“整顿”却至今保持了直面社会、敢于就“敏感问题”发言的风格，就是明证。当然，也有不少新闻工作者为此付出了代价。

　　本报告认为，要推动中国自由的新闻事业的发展，必须通过立法和其他制度手段，保护记者、编辑和作者，保护所有在报刊和其他媒体上发表严肃意见的公民。这应该是中国民主法治建设的壹项基本要求。

　　● 保障记者采访自由

　　迄今为止，中国记者在本国领土上从事新闻采访还经常遇到各类公开的或隐秘的障碍。

　　中央级新闻媒体在报道全国性事件时当然要遵守有关“纪律”；但这些媒体的记者由于“身份”特殊，地方不敢得罪，从事“下面”问题采访相对容易；地方媒体则必须接受本地政府指令，哪些部门可以采访、哪些问题可以“曝光”全由政府说了算，记者并无采访自由。记者异地采访、“接别人的短”更被视为“破坏规矩”之举，被采访单位可以理直气壮地加以拒绝。

　　境外记者从事采访活动则受到更多限制。在中国的大学、科研机构、政府机关甚至壹般部门，未经单位同意接受境外记者的采访通常都被认为是违反了“外事纪律”。在这种情况下，外国记者事实上很难与中国公民进行自由的交流和沟通。以上种种均与建设壹个文明、法治、民主、开放国家的目标相悖。

　　本报告认为，必须通过立法，保障记者（包括境外记者）的自由采访权；任何壹级政府都没有权利为记者的采访工作设置障碍；除经过科学界定的国家机密外，公民可以就任何问题接受记者（包括境外记者）的采访，自由发表自己的意见或见解，而无须经过什么人、什么单位事先同意。

　　● 保障记者的工作权利和人身安全

　　在目前中国社会转型这个特殊时段，记者从事客观、公正的新闻报道，往往会同不法权力和社会黑恶势力产生矛盾甚至尖锐的冲突，面临采访安全甚至人身安全方面的威胁。有些不法官员甚至动用公权力干涉新闻自由，打击实施正常舆论监督的媒体、记者。最近发生的辽宁西丰警察进京抓记者的事情就是此类恶行的最新壹例。

　　本报告认为，新闻媒体履行社会公器职责神圣不可侵犯。各级政府均有责任保护媒体记者从事正常采访活动，尊重媒体职业尊严，保障记者的人身安全不受威胁，保障记者履行自己的职业责任。

　　党的宣传部门和有关政府机构不得对所谓“出现问题”的媒体施加压力；大胆揭露事实真相、从事客观新闻报道的记者、编辑应该受到鼓励、保护，而不是被批评、甚至被解雇。

　　中国记者协会等行业组织和媒体机构均应该成为支持、保护记者和采编人员正常工作和他们的合法权益的勇敢的、强有力的后盾。

　　培育严肃媒体，使中国的媒体改革

　　成为理性的、渐进的中国宪政改革的有机组成部分不难发现，中国今天的党控媒体存在著双重意义上的平庸：壹方面是党专制刻意制造的政治平庸，另壹方面是市场化和媚俗造成的精神平庸。后者民主国家的媒体也时有发生，前者则唯有专制社会才会存在。在民主体制内，传媒业的悖论表现为公民社会职责与作为经济组织的媒体企业之间的矛盾。这个矛盾在经典的极权主义党专制体制内并不存在，因为媒体是“党”和“国家”的，不是经济组织，也不承担公民社会职能。在威权主义党专制条件下，传媒业的牟利壹面得到了畸形发展，但公民社会属性仍然缺失，这正是中国今天的现实。

　　在某种意义上，这是更糟糕的事情。

　　无论极权主义还是威权主义，都会产生这样的结果，即由于严酷的新闻、舆论管制，壹个民族最优秀的大脑产生的东西无法被公众所分享，也就无法变成整个民族的共同财富。当然，在历史意义上，这些伟大的创造终将被承认，但它却很难作为改变当下社会的现实力量来发挥作用，因为专制当权者总是千方百计地试图堵死让它们发挥作用的渠道。从这个意义上说，突破党专制的樊篱是中国新闻制度改革的当务之急。事实上，这也是本报告讨论的重点和焦点。

　　但，我们也要看到另壹种可能：当中国的宪政改革已经有了相当发展，民办传媒已经成为事实，到那时也许会出现新的问题、新的矛盾，即媒体可能成为投资者的私产，成为资本的附庸。对于商业传媒来说，这种情形并不足惧，甚至是正常的；但对于公共传媒，这却十分危险，因为牟利冲动会动摇公共传媒的公民社会属性，影响它履行自己的公共使命。在极端场合，民营资本甚至可能垄断传媒业，让媒体只按照壹个声音――大资本所需要的声音――来讲话，就如同党专制条件下媒体必须按照党的需要来讲话壹样。这同样是可怕的。

　　上个世纪 90年代俄罗斯的改革进程中，曾经短暂地发生过类似的事情。36 虽然这种现象已经得到纠正，但它足以引起中国改革者的重视，当引为殷鉴。

　　还应该考虑的壹个问题是，我们希望中国的宪政改革遵循理性、渐进的原则进行，包括改革政策的推出、言论的放开等等有壹个循序渐进的过程；换言之，本报告并不主张无节制地壹下“放开闸门”，在改革进行中应该防止由于言论的突然失控而导致的“乱局”。

　　特别是在开放党禁后，中国的政党政治发展起来，各政党都会利用传媒宣传自己的主张，如何使这种宣传尽可能适度而抵制党专制年代“宣传”遗毒的影响，也将是壹个艰巨的任务。事实上，即便是在今天，我们在那些揭露社会丑恶现象的报道中也间或见到此类影响，比如，把被批评的东西夸大，故意隐瞒某些事实或改变事实细节以突出报道要达到的效果，而全然丢弃新闻报道的客观公正原则。这壹切说明，要建立宪政民主时代新闻传媒的职业操守，与过去党专制年代的种种习惯、传统告别，并不是壹件轻松的事情。

　　中国的宪政改革，需要有健康的舆论环境，这就必须建设壹批成熟的、严肃的媒体。这些媒体肩负著推进中国改革事业的使命，它们本身也会在这个过程中成长、成熟起来。它们将成为理性的、渐进的中国宪政改革事业的重要组成部分，并为这个事业的最终成功做出自己独特的贡献。

　　用公民教育取代党化教育  ――中国宪政改革可行性研究报告（分报告 2）教育涉及亿万公民（或未来公民）的心灵塑造。中国要建设壹个民主、文明的社会，中 国的宪政改革要取得成功，就必须拥有千百万具备独立人格、现代知识结构和开放视野的合 格的公民，而这只有通过改革现行教育体制、用公民教育取代党化教育才能做到。 公民教育与党化教育的分野  公民教育就是以培养现代公民为目标的国民教育。现代公民不同于皇权时代的臣民，他 （或她）应具有独立思考和观察社会的能力、参与公共生活的热望、在个人与国家的关系方 面尽到壹个公民的职责以及在权力面前保持独立的品性。 要造就这样的公民，教育就必须具备如下两个特征：第壹，包容性。作为知识传承之 所，各级各类教育机构（尤其是普通中学和大学）必须把向学生提供全面的、非排他的普 世性文明教育视为自己的使命。“普世性”在这里意味著人类优秀文明成果的总汇，不仅仅 指自然科学（数、理、化、天、地、生），也包括人文社会科学各个领域（文、史、哲、经 济学、政治学、法学、社会学等等）所积累的人类智识。第二，非强制性。教育重在学生 潜能的发掘和创造力的培养，因此必须给学生壹个开放的空间，鼓励学生发展自己的个性， 允许学生在不同的知识领域、不同的学术主张间进行比较和选择（这壹点，对人文社会科 学的学习尤为重要）。满足了包容性和非强制性两条原则的教育，才称得上是现代公民教育。 从体制上说，现代公民教育必须以教育独立和学术自由为前提，也就是，教育必须是壹 个公共的、独立的事业。现代教育必须独立于政府，独立于党派，独立于特定意识形态，独 立于商业社会的功利与短视。 党化教育则正相反。所谓“党化教育”，指壹党专权条件下由“党”通过执政当局强力 推行的、旨在灌输党的意识形态教义和政策主张的“教育”。这种“教育”也有公共性的外 表，因为党宣称自己就代表国家，代表人民；其实是把教育当作工具，通过教育的意识形 态化把当权者的意志强加给整个社会。 党化教育也有两个特征：壹个是排他性，这壹点在人文社会科学领域最为明显；党会垄 断对科学的选择权和解释权，凡不符合“党义”和当权者意识形态者，都在被打入冷宫之列。 再壹个是强制性，即学生必须接受党对“真理”、对周围事物、对历史和现实的解释，容不 得半点怀疑。学生必须认为党说的壹切都是正确的。特别需要指出，党化教育所诉诸的“强 制”不壹定表现为外在强迫的过程；恰恰相反，在壹党统治仍然拥有群众基础、党的意识形 态“如日中天”之时，对党的教义的接受完全可能表现为认知和心理上的自觉行为。只是在 党的意识形态发生危机、党对现实的解释和人们的现实感触截然不符时，党化教育之强制本性的狰狞面目才会暴露无遗。 简言之，党化教育预设了党对权力的垄断，在这种情况下，教育必然沦为权力的婢女。 党化教育与教育的本性、教育的崇高目标是完全矛盾的，是背道而驰的。虽然在党治社会 的初始阶段，这套东西也可能、或确曾具有动员民众、实现社会整合的巨大功能，但从本质 上说，党化教育只能是专制的执政者向公众灌输意识形态教条、论证自身权力合法性的手段； 而在政权走向没落乃至危机爆发时，则必然会堕落为为本该退出历史舞台的东西进行无耻辩 护的工具。 中国现代教育曾经有过壹段辉煌的历史  今天的很多中国人（包括壹些当政者）可能并不知晓，以公民教育为特征的现代教育在 中国曾经出现过，并且有过壹段辉煌的历史。 早在 19 世纪60 年代，伴随著西方文明影响的扩大，中国已经出现现代教育的萌芽。倡 导新式教育的新式学校在各地涌现，构成对延续上千年的中国传统教育的冲击。戊戌变法和 晚清新政推动了新式教育的发展并使其制度化，教育成为中国社会改造的重要先驱力量。进 入民国时代后，新式教育获得了更具时代感的表征，它不仅指教育内容不再是传统的四书五 经、八股策论，而侧重于现代科学、现代知识的传授，更重要的是新式教育强调教育目标是 培养合格的、有责任感的现代国民，公民教育成为教育的应有之意乃至核心范畴。陈独秀 1915 年就曾撰文言：“外览列强之大势，内鉴国势之要求，今日教学相期者，第壹当了解人 生之真相，第二当了解国家之意义，第三当了解个人与社会经济之关系，第四当了解未来责 任之艰巨。”37 这当然是在那个特殊的年代关于中国公民教育应该承担的任务的壹种特殊 的、颇具代表性的界说。 事实上，中国现代教育的生长、以培养公民为核心的现代教育理念的升华和普及，本 来就是世界范围内现代文明进程的壹个重要组成部分。走进来的外国传教士和走出去的中 国留学生都为这个进程做出了贡献。中国的特殊不过在于，这种现代文明的接受和繁衍乃 是与这个民族抵御外侮、追求自强的伟大斗争结合在了壹起，所以格外具有史诗般的悲壮 性。不理解这壹点，我们就无法理解何以五四运动会和北京大学相联系，何以提起厦门大学 和集美学校，人们就会想起爱国华侨陈嘉庚。 以最终实现宪政为目标的国民党，在执政后推行的教育政策中，也有公民教育的内容。 比如，1936 年 7 月教育部修正颁行《幼稚园小学课程标准》，其中明确宣布小学的任务是进 行“公民训练”，包括公民的体格训练、德性训练、经济训练和政治训练各个方面；而政治 训练的目的是“养成奉公守法的观念”，造就“健全的公民”。什么叫“奉公”？文件列举了 4条：“我不放弃选举权，并且自由选举我所佩服的人”；“我热心参加学校的各种团体组织”； “应当出席的会议，我都出席”；“社会团体委托我做的事，我壹定热心去做”。什么叫“守 法”？《课程标准》也列举了 4条：“我遵守各地方各种公共规则”；“我爱护法律赋予公民 的自由和权利”；“我遵守国家的法律”；以及“我对于应尽的义务不推诿，法定的权利不放 弃”。38 当然，国民党的教育政策中还有党化教育这壹维度，这引起了时人和后人的众多批评。 当时的著名学者、也曾做过国民政府教育部官员的任鸿隽就尖锐指出，党化教育与教育的本性不符，“教育的目的在壹个全人的发展，党的目的则在信徒的造成。教育是以人为本位的， 党是以组织为本位的。”教育要培养人智慧上的好奇心和独立感，而在党看来，这却是“最 危险的”事情，因为这有可能动摇党所主张的信仰。39 这样的批评可谓壹箭中的，颇具穿 透力。 应当看到，国民党的党化教育源自孙中山“训政”和“以党治国”的理念。这意味著， 壹旦“训政”结束，党化教育也当退出历史舞台。抗战胜利后召开的国民党第六届全国代表 大会通过《促进宪政实施之各种必要措施案》，其中就有今后“各级学校以内不设党部”壹 条，被认为是国民党决心终止党化教育的开始。40 后来国民党政权退守台湾，又曾企图靠 党化教育巩固“复兴基地”，要求学生研读“总理遗教”、“总统训词”、“总裁言论”、“三民 主义”等等，受到台湾自由知识分子的严厉批评。这说明，违背历史潮流的做法总是不得人 心的。20世纪 70年代以来的台湾民主化改革，最终还是把国民党的党化教育送进了历史陈 列馆。 党化教育与中国共产党中国共产党在自己的语言中从来不用“党化教育”之类的提法，但恰恰是中共在拥有 政权后推行了最彻底的党化教育。新的当政者宣称，国民党时代中国的“旧教育”乃是“帝 国主义、封建主义和官僚资本主义统治下的产物”，“新中国”要搞的“新教育”必须为社 会主义服务，为实现党的“伟大纲领”服务。于是，教育被彻头彻尾地意识形态化，成为 当政者“教化”国民、实施思想壹统基础上的社会整合乃至社会控制的重要工具。 中共党化教育不仅限于教育领域，文学、艺术、新闻等都是宣传党的意识形态的工具。 不过，为了集中起见，本报告只分析党化教育在纯教育部门的情形。 在当代中国的教育系统中，中共党化教育具有核心地位。其特征包括： ● 党化教育获得包括宪法在内的当代中国法律的系统支持。比如，现行宪法的“序言” 部分有对中国共产党“历史功绩”与执政合法性的描述和规定，于是《中华人民共和国教育 法》就在第三条明确宣示“国家坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想和建设有中国特色社会 主义理论为指导，遵循宪法确定的基本原则，发展社会主义的教育事业”。第六条则强调“国 家在受教育者中进行爱国主义、集体主义、社会主义的教育，进行理想、道德、纪律、法制、 国防和民族团结的教育”。在上述法律条文中，教育的意识形态属性得到了充分肯定。 ● 由党垄断了解释权的马克思主义、列宁主义、毛泽东思想以及各类党的现行政策成 为党化教育的核心内容。学校的公民教育被政治教育所扭曲、所取代。党的教导、指示就是 国家意志。学生得不到系统传授除马列主义以外的其他人文社会科学知识的机会，更不允许 对灌输给自己的“党的声音”有任何怀疑。 ● 相应地，在各类教育、研究机构，教师必须按照党的要求从事教学和“科研”工作， 学术研究的自由被剥夺。● 为实施党化教育，中共在各级各类学校中建立了强大的组织支持系统，包括学校党 务工作系统、公共政治课教师队伍、班主任和辅导员队伍、青年团系统以及由党控制的学生 组织。学生入学、毕业皆有“政审”；学生的政治课考试不及格就拿不到毕业或结业证书； 学生的“政治思想表现”糟糕甚至可能影响毕业分配和就业。反之，在学校中“积极向党组 织靠拢”或入了党的学生通常会在年终评比、获奖、升学、就业过程中得到各种好处。 ● 党化教育有国家财政支持作为基础。不管是贫困的计划经济年代还是国家整体财富 已经有了巨大增长的如今，在每年占财政支出比例并不高的中国教育事业费中，肯定会有相 当数量的金额用于支付学校中专职党务人员和政治课教员们的工资及其他开支。更何况国家 每年还要拿出大笔的金钱去支持那些和党化教育有关的各种各样的“研究”或教材编写“工 程”。 那么，这样的“教育”造成了什么社会结果呢？ 在毛泽东当政的那个“激情燃烧的岁月”，这样的“教育”确曾驯化出壹代“无限忠于 伟大领袖”的“革命闯将”，他们真诚地相信党告诉他们的壹切，真诚地要“斗私批修”、为 共产主义和“埋葬帝修反”的“伟大事业”而献身。这是这个“教育”的成功，却也是它的 最大悲哀，因为它把真实的世界彻底遮蔽起来，让亿万中国人生活在“革命”的乌托邦幻觉 之中，根本不知什么才是真正的人性尊严，也不知外面世界为何物。甚至，这种遮蔽还欺骗 了极权主义体制的各级当权者，他们既是党化教育的急先锋，又是这种“教育”的可悲的俘 虏。 改革开放以来，中国发生了巨大变化，人们对世界和中国自身有了更多、更真实的了解， 也萌生出知识选择的更明确的权利意识。这使党化教育陷入新的窘境。壹方面，党必须坚 持传统意识形态的核心不能动摇；另壹方面，面对市场化、权贵化、日益失衡的中国社会 现实，党又拿不出既符合传统教义、又具有说服力的合理解释。于是，党化教育充斥了更 多的空话、假话，充斥了更多的虚伪。举个例子：从高中生、大学生到研究生，中国成百 上千万的青年学生至今仍然被要求熟知马克思的“剩余价值理论”，而不是更科学和更具实 用价值的现代经济学理论；但即便是马克思的学说，其实也不过摆设而已，因为党绝不允许 教师和学生运用这套有关“剥削”的理论去分析中国社会存在的活生生的剥削事实。党化教 育的传统说教和现实社会发展之间的巨大反差，以及党化教育不能不承担的粉饰功能，使这 种“教育”越来越令人厌恶，声名狼藉。除了造成说壹套、做壹套的分裂人格，营造可怕而 虚假的面具社会，实在很难说党化教育还有什么其他“社会贡献”。 存在半个多世纪的中共党化教育中断了中国现代教育的伟大传统，背离了公民教育的 普世原则，造成了公共教育领域的极度虚伪，已经到了不能不改、非改不可的时候。本报 告相信，不但从事政治课教学的广大教师、党务干部，也包括大部分党的各级领导人，其实 早已对党化教育这套内容和这套体制失去自信。中国的教育不能再搞这种自欺欺人的东西。 中国的宪政改革也呼吁进行真正的教育理念革新和教育制度改革。 中国教育改革的基本目标  中国教育理念和教育制度改革的目标可以归结为：解构现存的党化教育体系，用公民 教育取代党化教育，尊重教育独立与学术自由，并通过有效的制度安排保障这种自由，教育改革要成为中国公民社会建设的重要组成部分，中国宪政改革将由此获得强有力的公民 资源保证。 上述目标可以根据实际需要分解为这样几个子目标： ● 逐步取消各级各类学校的公共政治课，把政治课改为公民教育课，同时完成相关师 资队伍的改造。 ● 改革现存的教材审批制度，学校有编写、引进、选择教材的自由。鼓励编写高水平 的，既体现现代普世化文明原则、又适合中国实际需要的公民教育读本。改革人文社会科学 各学科的课程体系，使其与当代人类文明主流接轨。 ● 逐步解构学校中的党务工作系统，学生组织实现真正的自治。 ● 改革教育行政管理体制，从制度上落实教育独立，实现教育家治校。开辟教授自由 流动渠道，保障学术研究、教学自由。 ● 鼓励各种“社会力量办学”事业的发展，使民办学校获得真正的独立办学权和相对 于国办校的平等生存权、发展权。 ● 为中外合作办学、外国人在华办学提供更宽松的政策环境，让中国的教育更开放， 更具包容性。 把政治课改为公民教育课  严格地说，在当代中国，党化教育是壹个从儿童开始就进行灌输的过程。这个过程在小 学和初中的“思想品德”课程设计中已经充分体现出来。41 到高中和大学阶段，学生必须 接受更加系统的党化政治教育。大学公共政治课即包括如下内容：传统马列课程（“马克思 主义哲学原理”、“马克思主义政治经济学原理”）、“中国化的马克思主义”课程（“毛泽东思 想概论”、“邓小平理论和‘三个代表’重要思想概论”）以及“当代世界经济与政治”、“思 想道德修养”、“法律基础”等，在研究生阶段还要求学生必修“马克思主义经典著作选读” 和“科学社会主义实践”等课程。42 现在的情况是，政治课学生不能不学（不学毕不了业），学了又不信；其他的社会科学 知识学生不知道或不甚知道，这对学生的精神发展造成严重后果。很多学生壹提到“哲学”， 就认为是课堂上学的那点“马克思主义哲学”，根本不知道世界上还有其他的哲学存在。真 正的现代公民教育和通识教育的缺位，在中国的大学中由来已久，且至今没有根本的改变。 有良知的政治课教师对此的弥补作用是有限的，尽管这样的教师在高等学校中普遍存在。另 壹方面，政治课被要求必须传达党的最新声音，因此，每当壹届党代会结束，政治课教材就要修改、补充，以便让十五大、十六大、十七大决议“进课堂”、“进学生头脑”。这进壹步 凸显了党专制体制内政治课的思想教化和控制功能，尽管其实际效用早已大大下降。

　　改变这种害人的党化教育体制，首先是公共课程体系本身必须改革。为此，本报告主张： ● 废除“党的决议进教材”的做法，摒弃党化教育的传统积习 毫无疑问，要求学生必须熟读、掌握执政党的意识形态口号、纲领，甚至以此作为学 生能否毕业的依据，或依据之壹，是只有专制国家才能见到的事情。这种做法早就应该送 进历史陈列馆了。 公共教育课程具有系统性、严肃性，不能根据执政者政纲或具体政策的变化朝令夕改。 公共课教材作为文化再生产和精神传承的工具，只应当记载、并向学生传授那些经得住 历史考验的东西。 学生应该了解时事政治，也应该了解执政者的政策主张，但前提是承认学生的独立判断 权，不能要求学生必须接受什么、拒绝什么。18 岁以上的学生已经是公民，有权对执政者 的主张、政策提出质疑、批评。把执政党的决议写进教材，要求学生必须接受，是典型的专 制主义逻辑，是中共几十年形成的陋习。当政者以为这是保持思想壹统的得力工具，其实这 种做法与现代文明相距何止十万八千里！ ● 在建设壹个民主宪政国家和现代文明社会的大前提下，设计并逐步推出小学、中学 和大学公民教育的系列课程，培养健全心智，拥抱人类文明 这里的关键是，必须平等对待人类创造的所有精神财富，公民教育必须提供这样的知识 框架和知识结构，让学生学习、掌握。仍以哲学为例，高中学生和大学生掌握壹定的哲学知 识是必要的，但不能仅限于马克思的学说，世界上许多哲学大家（包括中国古代和现代哲学 家）都应该进入学生的视野。哲学课的任务是让学生感悟智慧，教会学生理性地怀疑、独立 地思考；至于具体知识体系的不同，应该鼓励学生在自由、开放的学习中决定取舍，兼容并 蓄。哲学如此，其他人文社会科学的传授同样应该如此。 这样壹个开放的、自由学习的过程，将壹扫当今政治课的沉闷空气，使公民课变得兴趣 盎然。更重要的是，从长远看，这种学习将改变壹代人的认知方式和思维方式。未来的中国 人应具有更广阔的知识视野，更开阔的心胸，而这只有普世化的文明教育才能做到。 ● 用全人类的普世价值观代替党化教育的“共同理想” 有人可能说，壹个民族、壹个国家总应该有壹个“共同理想”，否则何以凝聚？我以为， 这要看“共同理想”如何定义。普遍人权、宪政民主、社会公正、人与自然和谐相处是当 代人类共同认可的普遍价值，公民教育强调这些人类的“共同理想”是应该的，全无问题 的。事实上，这也正是各国通识教育中最为注重的内容。中国人对此大可不必非要搞什么 例外。而中共党化教育强调的是“中国特色社会主义共同理想”，强调“社会主义核心价值 体系是社会主义制度的内在精神之魂，在所有社会主义价值目标中处于统摄和支配的地位”， 其基本内容被概括为“马克思主义指导思想、中国特色社会主义共同理想、以爱国主义为核 心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神、社会主义荣辱观”。43 明白中国政治的人 都知道，“特色论”其实是中共当政者抵制普世文明的代名词，从根本上说，这些东西仍然 是旨在维护党专制的意识形态说教。 壹直强调“共同理想”的中共党化教育如今已经造成许多中国青年人的远离理想，远离 责任，这是党化“理想”教育与威权主义社会现实截然对立、而党化教育本身又无力解释这 种对立的结果。改变这种现状，壹是要使教育自身独立，二是要使教育面对现实。说真话的教育才会有感召力，说真话的教育才能培养壹代有责任感的公民。 ● 纠正党化教育造成的认知误区，使学生学会批判地、客观地、历史地认识过去，理 解现在，把握未来 几十年来，为贯彻党的意识形态意图，维护党“伟大、光荣、正确”的形象，中共要求 各级各类学校的政治课必须按照统壹口径解释历史，特别是中国近代史和现当代史。许多真 实的历史被隐瞒、被曲解。1949 年以前被笼统地称为“旧中国”，民国时代先贤追求宪政民 主和国家富强的业绩许多不被当今的中国人所知晓，历史只是“中国共产党领导中国人民推 翻帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山的历史”。1949 年后的历史更是壹部残史， 反右、60 年代初大饥荒、文革、六四都成了政治教科书说不明白、或者加以歪曲、乃至根 本不敢提及的事情。历史甚至被遮掩、扭曲到这样壹种地步：壹些如今 20 岁左右的青年人 竟然不知上个世纪 80 年代还有两位中共总书记胡耀邦和赵紫阳！ 未来中国公民教育课程的重要任务是：解构“毛概”和“邓论”等提供的中共意识形态 框架，帮助学生科学地、客观地认识中国现代史和当代史，不回避当政者（无论是共产党还 是国民党）曾经干过的蠢事乃至罪恶，也不因这种过错和罪恶而否认当政者做过的好事。这 需要更加完整、不带偏见的历史知识，还需要豁达、宽容的人性支撑。当壹个民族的大部分 成员都通晓本民族的历史，并把历史（无论是正面纪录还是负面纪录）都当作财富公开汲 取时，这个民族才是壹个真正有希望的民族。 看中国如此，看世界同样如此。近年来中共党化教育的壹个特点就是故意用“特色论” 抵制世界文明主流，既开始承认“人权”，又承认得很不彻底，结果在“人权”和“主权” 的关系上造成很多混乱。中共党内的壹些保守势力更是通过各种手段妖魔化“西方”，借中 国近代史上的屈辱经历煽动狭隘民族主义情绪，片面鼓吹“掘起”和民族“复兴”。在这样 壹个背景下，如何通过公民教育使中国亿万学生理性、客观地看待世界，看待中国和其他国 家之间的关系，理解普遍人权原则，理解世界历史进程的复杂性，理解民族主义的合理位置 和历史性限度等，就成为极其重要、又有壹定难度的事情。未来的中国人应该既有做堂堂正 正、不被人小视的中国公民和华夏儿女的气概，又有做壹个宽宏的、以全球为己任的世界公 民的情怀。让壹代代中国青年人理性认识中国和世界，这就是中国公民教育应该担当起的职 责。 推进公民教育，必须有成千上万有责任感和献身精神、合格、称职的教师  这是壹个不言自明的道理，又是壹项十分艰巨的任务。 在中共党化教育体制内，马列理论课和公共政治课教师是壹个专有的职业群体。他们必 须按照教学大纲的要求向学生传授各门和党、党的意识形态以及国家现行政治有关的“知 识”。在中国任何壹所高校，都会有“马列教研室”或“公共政治课教研部”之类的机构， 形成或大或小的教学群体，组织有关教学、考试。教育部还专门办了《思想理论教育导刊》， 用来“服务于全国高校思想理论教育教师和思想政治工作者，坚持正确的理论导向”，同时 “及时反映教育主管部门的全国高校思想理论教育和思想政治工作领域的最新举措、动态和 成果”。 中共各级党组织和教育行政主管部门十分重视政治课教师的培训工作。每当政治课内容 有新的变化、改动，都要组织教师进行学习、培训，以“准确把握中央精神和新教材的主题、主线”，保证教学“不走样”。 那么，在中国高校中真正从信仰角度可称忠诚的马列政治课教师能有多少呢？肯定不 多，否则党不会把“真学”、“真信”也当作这个职业的最高操守来褒奖。44 更多的政治课 教师是在混日子，拿壹份工资、混壹个职称而已。不过，我们必须承认，还是有相当壹部 分教师没有忘记自己的责任，在可能范围内给学生传授壹些真知识。壹般来说，凡政治课 居然受到学生欢迎的地方，壹定是授课的老师讲了些真话，而不再囿于教材的那些传统教 义。他们甚至用各种迂回婉转的方式鼓励学生去独立思考，理解人生和知识的真谛，批判 地看待现存社会，特别是它的各种负面现象。这样的老师，令人肃然起敬，也使我们看到 了未来中国公民教育的希望。 本报告认为，要推进中国公民教育，必须有成千上万负有使命感、责任感的教师，他们 具有现代知识结构和视野，又对学生充满爱心。壹旦解构党化教育的工程启动，这支队伍 的建设就会成为迫在眉睫的事情。目前，本报告对此尚提不出更多具体建议，但以下两点 至少是可以考虑的： ● 改组原来的政治课教师队伍，鼓励原公共理论课教师改变、充实自己的知识结构， 特别是改变原来的教书心态，以便使自己胜任公民教育课程的新要求。壹般来说，如今在大 学任教的教师多具有硕士以上学位，中学政治课教师也至少是本科毕业。壹旦转型启动，中 年和青年教师使自己较快适应新课程的要求并不是壹件特别困难的事情。当然，实在不能胜 任的，也不能勉强。 ● 鼓励有成就、有影响的自由知识分子（包括学术大家）到大学（乃至中学）担任公 民教育课程，形成公共教育的崭新空气。公民教育是全民事业。有越来越多的有识之士参与 到这项事业中，中国的事情就有希望 学校要有编写、引进、选择教材的自由中共对党化教育的控制，很重要的壹条是对教材的控制。无论中等教育还是高等教育， 各门公共政治课均由教育部根据党的要求统壹颁布课程标准，教材编写必须依照这个标准。 教科书的审定权也由政府垄断。前几年，本来还有些有限的改革举措推出，比如中学教材（包 括政治课教材）允许不同的出版社参与编写，最终由教育部审定的教材也不再限于壹套，这 使学校和学生有了选择的可能。然而，至少就高等教育而言，近年又发生新的变化，党化教 育及其控制体制有进壹步强化的趋势。 2004 年，中共中央决定实施“马克思主义理论研究和建设工程”，此举被认为是“巩固 马克思主义在意识形态领域指导地位的基础工程”，是“繁荣哲学社会科学的重大举措”。该 “工程”的重要任务之壹是“编写充分体现当代中国马克思主义最新成果的哲学、政治经济 学、科学社会主义基础理论教材”和“编写充分反映毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’ 重要思想的政治学、社会学、法学、史学、新闻学和文学等哲学社会科学重点学科教材”。 在中宣部的直接领导和教育部的参与、配合下，大约 70 种新教材已进入课题组组建和编写工作阶段。45 2006 年秋开始，全国高校普遍实施思想政治理论课新课程方案，按照这个方 案，四年制本科的政治课被整合为 4 门，即“马克思主义基本原理概论”、“毛泽东思想、邓 小平理论和‘三个代表’重要思想概论”、“中国近现代史纲要”和“思想道德修养与法律基 础”。这4 门必修课教材的编写亦列入“马克思主义理论研究和建设工程”，并作为工程重点 教材“加强建设”。根据《马克思主义理论研究和建设工程高等学校哲学社会科学重点编写 教材总体规划》，到 2012年左右，基本覆盖哲学社会科学主要学科专业的基础理论课程和专 业主干课程的教材将全部编写完毕，提供给学生使用。46 本报告认为，这是壹个有违历史进步潮流的、严重的事态发展。 由执政党亲自组织的这样壹个规模巨大的党化教材编写工作，动用人力无数、耗资无 数且不说，更重要的是这项“工程”壹旦完成，不但全国所有大学生都必须采用同壹套由 党“钦定”的公共政治课读本，而且全国所有文史哲和社会科学各专业的学生也必须采用 体现党的最新意识形态要求的、统壹的、而且是唯壹的本专业基础理论和主干课程教材！ 这将是高等教育人文社会科学教材领域党化教育体系的彻底垄断。它完全违背改革开 放的真精神，违背中国千百万大学生对普世化人文教育的内在渴求，违背近年来正在逐渐 形成的高等教育文科教材多元化的可喜趋势，违背中国建设壹个民主、法治、现代化社会 的根本目标！ 无论从狭义的教育改革，还是从广义的中国宪政改革的需要出发，这种情况都必须改变。 为此，本报告呼吁： ● 执政者痛下决心，立即停止这个“马克思主义理论研究和建设工程”。上马这个工 程本身就是巨大的错误。它说明壹些领导者仍然生活在中世纪，仍然习惯于用传统党专制的 思维考虑问题、进行决策。要知道，此类做法的要害是把执政党的壹己私利（保住政权）凌 驾于整个民族的根本利益之上。把党的意识形态强加给全民的做法将导致我们这个民族创造 力的真正扼杀。 ● 高等学校应该有翻译、引进、选择教材的自由。改革开放后、特别是近年来，壹些 高校出版社翻译、引进了部分国外高等院校文科和社会科学的教材，这本来是件好事，有助 于我们的教师和学生开阔视野。执政者不应将此视为威胁。还是那句话，真正具有普世价值 的文明成就应该被千百万中国学生分享。抵制这种分享不能证明别的，只能证明执政者对自 己强行推行的东西根本没有自信。 ● 更重要的是应该鼓励我们的教师和研究者编写既体现人类普世文明原则，又包括了 中国学者对本土问题的思考、适合当代中国学生需要的公民教育读本。事实上，这些年已 经有人在做这方面的努力，且富有成果。我们要向这些勇敢的、有眼光的编写者和出版家致 敬！ 当然，这样的工作还嫌太少。本报告期待有更多的人士和出版机构投身到这个伟大的工 作中来。 作为党化教育的取代物，未来中国公民教育的教材必须体现包容性和开放性原则，在具 体内容和形式两方面都无须强行统壹，让各种公民教育读本在百花齐放、竞相争奇斗艳中经 受读者的检验。

　　● 与前述“工程”试图把人文社会科学各领域的课程教材彻底意识形态化的努力方向相反，改革者今天要做的事情，恰恰是进壹步革新高等院校人文社会科学各学科的课程和 教材体系，使其与当代人类文明主流真正接轨。 事实上，中国的社会转型提供了丰富而独特的经验，正等待著我们的学者、教师和研究 者们去总结。如果我们能够拿出壹套、两套、三套乃至更多这样的政治学、经济学、社会学、 法学、历史学、新闻学教材，它包含了现代人类文明的基本成果，又有中国学者和思想家的 独特创造，那才叫真正的中国特色、中国风格、中国气派。壹切有良知、有抱负的中国思想 家和教育家均应为此而努力！ ● 改变现行教材审定体系和程序，政府不应垄断教材的审核和批准权。随著今后教育 体制改革的逐渐深入，应该探索更科学的各级各类教材（包括公民教育教材）的评价机制， 特别是社会评价机制。 解构学校中的党务工作系统，学生组织实现真正的自治  前文已经指出，为了实施党化教育，中共在各级各类学校建立了庞大的党务工作系统。 高校有党委，各个系（学院）有总支或支部。组织学生听“党课”、吸收学生中的积极分子 入党是中共高校党组织的重要日常工作。中等学校和高校中的共青团组织也是党组织的重要 “助手”，学生“入团”被认为是今后“入党”的壹个阶梯。学生会本来应该是学生自治组 织，实际上也在学校党组织的领导和控制之下。此外还有班主任、辅导员队伍，他们构成党 化教育控制体系的另壹个方面军，既负责学生的日常管理，也要做学生的“思想政治工作”。 壹旦社会上有什么“风吹草动”影响到校园，党务工作、学生管理工作系统就会根据上级指 示立刻动员起来，管好自己的学生，看好自己的家，做到“守土有责”。2005 年4月北京发 生民众自发的反日游行，高校系统连续开会，深夜还有上级指示下达，要求各校必须把学生 不要“上街”的“精神”连夜通知到每壹个学生，组织控制之凌厉，由此可见壹斑。另壹方 面组织学生收看所谓专家录像，讲解为什么不上街才叫“爱国”和“维护社会稳定”云云， 学生亦必须到场，不得请假。 总之，学生是“羊群”，组织是“牧羊人”，学校则是“羊圈”。这就是威权主义社会背 景下中国校园的真实写照。 中国行将到来的宪政改革需要的是雄鹰，而不是绵羊；是顶天立地的公民，而不是唯 唯诺诺的奴隶。即如此，强调学生自治精神和自治能力的培养，解构党专制体系对学生的 禁锢，就具有了格外重要的意义。 关于学生自治和共和政体建设的关系，我们的先贤早就有过透彻的论说。民国时代的教 育家陶行知曾言：“今日的学生，就是将来的公民。将来所需要的公民，即今日所应当养成 的学生。专制国所需要的公民，只要他们有被治的习惯；共和国所需的公民，是要他们有共 同自治的能力。”“养成服从的人民，必须用专制的方法；养成共和的人民，则必须用自治的 方法”。47 这些话是陶先生将近 90 年前说的，今天读来竟仍然发人深省！学生自治能力培 养与中国宪政改革的关系，难道不同样如此？请看，未来中国选举制度的改革，需要合格的 选民；未来中国政党政治的发展，需要有判断力的公众；未来中国公民社会的建设，需要千 百万负责任的公民的参与。而公民维权，正是今日之中国到处都在发生的事情。我们的在校大中学生以千万计，假如他们中的十分之壹有志向并且有能力参与到公民维权工作中，这将 是壹股多么巨大的力量？ 可以说，解决了学生自治和自治能力的养成问题，就等于为中国的宪政民主建设储备了 最好的公民资源。 从这样壹个高度出发，本报告主张： ● 逐步解构各级各类学校中的党务工作系统，去除学生自治的组织枷锁。这当然是壹 件需要时间的事情。中共党专制体制的解构，涉及全局，需要最高当权者下定决心。但这并 不意味著基层党的工作者无事可做。教育系统和别的地方壹样，有许多主张改革的党内人士， 他们完全可以在力所能及的范围内为解构这个体制创造条件，做壹些先期性工作。民间反对 派力量则应该加大呼吁力度，同时提出更多的建设性、可行性主张。 ● 共青团不能成为垄断性青年组织。众所周知，共青团这种垄断地位本身就是中共党 专制体制的直接结果。未来的宪政民主社会中，青年有权按照自己的意愿组成各种各样独立 的组织。到那时，共青团组织是否还存在，只能由以后的历史去回答。但有壹点是肯定的， 这个组织不会再具有垄断地位，也不会再成为影响中国政局的壹种奇特的组织要素，就如同 今天的中国政治呈现给人们的那样。48 ● 学生会应该是真正的学生自治团体。什么叫“真正的学生自治团体”？那就是学生 会由学生自愿成立，领导人员由学生民主选举产生，学生会必须反映学生的呼声，代表学生 的利益，独立行使作为组织的职权，而不是校方党团组织的附庸。在这个基础上建立起来的 各校青年联谊组织，也应该具有充分的独立性。 ● 鼓励学生组成各类志愿团体，积极参与社会生活。今日中国的学生普遍缺乏社会责 任感，只关注“小我”，不关注社会，这是威权主义“绵羊”加“铜臭”导向在壹代人心灵 中造成的灾难性后果。行将到来的中国宪政改革将唤醒青年人的热情，激发他们的勇气，锻 炼他们的意志。所谓“广阔天地，大有作为”，毛泽东的这句话倒是可以“古为今用”，用来 鞭策今天的青年人，当然，不是“去农村接受贫下中农再教育”，而是以独立的、自治的学 生团体身份投入到中国政治改革和公民社会建设的工作中。正是借助这个过程，原来的学生 将壹步步成长为合格、成熟的公民。 改革教育行政管理体制，从制度上落实教育独立  中国的教育行政体制改革，本身就是壹个巨大课题，本节只从解构党化教育、落实教育 独立角度做必要的分析。 中国现行教育管理体制的弊端很多，核心是政府和学校的关系没有摆对。中国大学的校 长不是同行推举或专家遴选，而是政府任命。事实上，是教育部党组和省壹级的党的教工委 控制著中国高校的副校长以上人事任命权。此类制度安排体现了党专制的固有传统，各行各 业都壹样；但教育行业的“党管干部”还有壹层重要意义，那就是保证党化教育政策在高校的推行。49 这套制度的要害在于，它从根本上摧毁了教育独立，同时为教育官僚化、学术官僚化 提供了体制土壤。中国的大学各有自己的“行政级别”，比如“副部级”、“正局级”之类， 其荒谬自不待言。在壹些学校，“学术委员会”或“教授委员会”形同虚设，本应通过学术 民主决定的事情往往是校长、院长说了算。大学不再是办教育的净土，而变成了弄权者的天 堂。官本位传统加上威权主义体制下金钱社会的泛滥，在高校已经造成严重后果。近年来， 国家对高校（特别是重点大学）的投入在增加，中国高校的腐败问题也越来越严重，职务、 职称、课题、甚至学位授予权等等都成了牟取不当利益的手段。在权力和利益的双重诱导下， 又有几个知识分子还能忠诚于教书育人、学术独立的理想？ 显然，要改革现存教育管理体制，确立教育独立原则，必须从根本上改变政府和学校的 关系，为此，本报告主张： ● 改变现行政府治理模式，逐步解构党务部门和政府对高等学校的人事控制权。由公 共财政支持的大学（公立大学）均应是面向社会自主办学的法人实体，它有权在法律范围内 自主决定学校行政负责人的产生方式和具体人选。 ● 取消大学的行政级别，所有高校在身份上壹律平等。相应地，在高校内部建立行政 职员等级制，取消各级干部的行政级别。 ● 在大学内部管理方面，提倡学术民主、教授治校、教育家治校。无论宏观问题（比 如学校发展战略的制定）还是具体事项（职称评定、课题项目申请及资金分配等），学术委 员会（教授委员会）应有更大的发言权乃至决定权。改变科研、教学成果评价方式，遏制学 术腐败，使公共财政投在教育上的钱真正用在实处。 ● 通过营造兼容并包的校园学术生态、建立教师合理流动制度，落实学术自由。解构 党化教育传统，实现真正的公民教育，需要壹个宽松、自由的环境。为此，既要解放思想， 允许那些“异端”主张走上大学讲堂，也要探索、建立更合理的教师管理和流动制度，使优 秀教师资源发挥出更大作用。 走向教育开放，形成多元化办学格局中国正在建设壹个现代社会，完成深刻的社会转型。走向教育开放、形成多元化办学格 局是壹个不可避免的趋势。这种多元化有助于动员社会力量，实现全民办教育；有助于引进 国外优质教育资源，为中国教育注入新的活力；从政治角度看，教育多元化也有助于破除现 存的党控教育体制和党化教育传统，使中国教育与世界教育主流接轨。 ● 鼓励“社会力量办学”事业的发展，使民办学校获得真正的独立办学权 在中国现代教育史上，民办教育曾经为中国的教育进步作出巨大贡献。以高等教育为例，民国时代就曾呈现公立大学、私立大学和教会大学三足鼎立的局面，著名的南开大学、复旦 大学、厦门大学等都是私立的，即它们都是由私人和社会捐资、而不是靠公共财政支持的大 学。 1949 年后，出于意识形态需要，中共不再允许私人办学，教育成了公办学校的壹统天 下。直到改革开放，私人办学才在“社会力量办学”的名义下得到恢复。目前，中国的民办 大学已经有 1000 多家，在校学生数百万人，成为壹支不可忽视的教育力量。 必须指出，尽管这些年来国家出台了不少鼓励社会力量办学发展的政策，但民办学校的 独立办学权并未完全落实。大部分民办高校还不具备独立颁发毕业证书和学位证书的资格， 只是国家高等教育自学考试的“助考”、“助学”学校。民办高校在专业设置、招生等方面仍 受到壹些限制。另壹方面，党并没有忘记在民办学校中建立党的控制系统。在意识形态控制 上，民办高校与公立大学相比壹点也不“逊色”。 显然，这壹切都有待改变。 中国私立大学应该产生真正的研究型大学，应该出现自己的“哈佛”，自己的“耶鲁” 和“普林斯顿”。只有这样，它才能领民族精神和时代进步之风骚。解构党专制体制，对民 办大学来讲，同样是刻不容缓的任务。在这方面，民办高校有自己的有利条件，毕竟，旧 体制强加于它的东西更多是“外来”的，而不是“内生”的。民办大学的举办者、操作者要 具备国家进步、文明发展的战略眼光，突破目前体制划定的实用主义办学格局，多壹些天下 情怀，少壹点牟利动机，这样，就可以找到适合自己发展的战略伸展点，在推进公民教育， 形成民间思想库，提供与中国宪政改革有关的、高水平的社会科学研究成果等方面作出独特 的贡献。 ● 为中外合作办学、外国人在华独立办学提供更宽松的政策环境 教育乃天下之公器。在如今这个全球化时代，教育资源全球共享正在成为壹个明显的现 实。就中国而言，有越来越多的中国学生到海外留学，也有越来越多的外国学生到中国来读 书。这是中国社会开放的重要标志。但外国人在中国办教育还受到相当限制，这也是壹个毋 庸讳言的事实。 根据现行《中华人民共和国中外合作办学条例》，外国教育机构必须同中国教育机构合 作才能在中国境内进行教育活动，文件明确规定“外国教育机构、其他组织或者个人不得在 中国境内单独设立以中国公民为主要招生对象的学校及其他教育机构”。即便是中外合作办 学，也“不得举办实施义务教育和实施军事、警察、政治等特殊性质教育的机构”。另外还 规定“外国宗教组织、宗教机构、宗教院校和宗教教职人员不得在中国境内从事合作办学活 动”。 上述限制，反应了壹个专制主义体制对所谓“外部势力渗透”的恐惧和保持意识形态壹 统的天然要求。 中国要建设壹个民主的现代社会，中华民族要走向世界，拥抱现代文明，所有这些限制 早晚都要被突破。 本报告主张，修改现行法规，为中外合作办学提供更宽松的政策环境，同时允许外国 人在华独立办学。中国政府作为大国政府，应该有这份雅量和自信。我们不是在全世界到 处建“孔子学院”么？那么也应该欢迎其他国家、其他民族的优秀文明遗产和当代文明成果 到中国来安家立户，应该允许人家的教师、办学者到中国来设坛讲道。只要我们认同人类的 普世价值观，这种文化和教育的交流、融汇就没有什么可怕的，而是壹件大好事。我们应该 张开臂膀欢迎它才是。 至于教会机构办学，也不是什么新鲜事情。民国时代中国赫赫有名的燕京大学和圣约翰 大学，不都是教会办的大学么？它们都曾为中国的教育进步和社会进步做出贡献。本报告主张：认真总结过去 100 年的中国教育史，认真借鉴当今各国的教育管理实践和制度安排， 在这个基础上制定相关法律框架，允许、鼓励宗教机构（含外国宗教机构，也包括中国宗 教机构）参与公共教育事业。 其实，不管是谁在办教育，只要这个教育属于公共教育范畴，并且是在宪政民主体制内 运行，那么，它就会服务于公民教育这个总目标，并在这个总目标下找到自己的位置。

　　构宪政框架内的中国政党制度 -----中国宪政改革可行性研究报告（分报告 3）政党制度是宪政制度的重要组成部分。当今中国的党专制体制，顽固坚持共产党壹党专 权，用虚假的“多党合作、政治协商”掩饰壹党垄断公权力之实，同时扼杀民间自由力量的 成长，这个体制已经到了非改不可的时候。 现代政党的基本功能和政党悖论  我国古代有所谓“君子群而不党”的说法，“党”在这里是个贬义词，反映了前现代君 权、皇权制度背景下对官僚集体政见或群体势力形成的压抑。按照皇权时代的逻辑，每个官 员、士大夫只能对天子负责，彼此“结党”势必“营私”。50 现代政党的概念与此完全不同。 现代社会构成有两个基本要件，壹个是公民权利，壹个是受托性质的公共权力，政党则是 连接两者的桥梁之壹。政党由具有相同或相似政见的公民集合而成。公民组成政党表达自 己的政治主张并推荐、选举合适的人选参与公权力的运作，这是现代民主社会政治运作的 基本形态。 联邦德国 1967 年的《政党法》把政党的任务规定如下： ● 通过推举候选人参加选举； ● 制定纲领提出政治目标； ● 影响公共舆论和公民意愿的形成； ● 对政府和议会施加影响。 这部《政党法》还规定：对政党功能最低的要求是它必须参加选举。“作为政党，壹个 团体如果 6 年内既不以自己的建议参加联邦选举也不参加州选举，那么它将失去其法律地 位。”51 既然政党的重要功能之壹是推举公职候选人，政党也就同时具有未来掌控国家权力的 政治精英之孵化器和输送渠道的作用。这是对政党功能的引申，也是对政党功能的某种危 险的修正。因为权力天生具有腐蚀性，公共权力也不例外。表达公民集体政见的政党由于 权力精英孵化器和输送带作用的不当行使，可能（在某些条件下势必）给政党运作、政党 对选举事务的参与、政党的实际参政等带来不利影响，甚至玷污壹个政党的名誉。这就是 本报告所谓“政党悖论”。这也是很多人厌恶政党政治的原因。但我在这里必须强调，这个 源于人性弱点的两难是无法完全克服或解决的。人类的智慧有限，我们至今未能发明更好的 连接公民政治表达和整体政治运作的中介方式，只能通过尽可能巧妙、周全的制度设计来减 少这个两难可能给实际政治带来的损害。

　　民国时代曾有过生机勃勃的政党政治  正如分报告 1 和分报告2所描述的民国时代新闻和教育的现代化进程壹样，民国时代也 曾经出现过生机勃勃的政党政治。 具有现代性质的党、会组织，起自清末，辛亥革命成功后有大的发展，迄 1913 年底， 公开的政党、政治性会社已达 312 个。52 虽然那个时候人们关于政党的属性、地位、作用 等有诸多争论，但对政党的下列定义，在赞成宪政的人们中却有著基本的共识：1，政党乃 部分国民之意愿的结合；2，具有永久结社之性质；3，抱始终壹致的政见；4，运用光明之 手段和投票之方法；5，为政治上之共同活动；6，求获优势于政界以行其政见。53 这与前 文所引述的国外政党法的有关界定基本壹致。 民初的政党运作也曾可圈可点。1913 年 2 月国会选举后，国民党、共和党、统壹党、 民主党成为占有议席最多的四大政党，其中国民党壹家获 123 席，占国会总席位的 44.9%。 为使即将开幕的国会制宪过程更为顺利，四大党曾聚“有聪明才力学识阅历之各种人员”讨 论宪法各重要议题。有论者指出，“这场时间长达两月，会议多达七次的讨论会是中国历史 上国会各主要政党第壹次和平地、理性地讨论宪法上的议题，这壹讨论更多的是以理相争， 而不是以势相压，更不是以武力为后盾，这不能不说是风刀雪剑的中国近代宪政史上的闪光 之点。”54 民国初年的孙中山也曾服膺共和框架内的代议政治和“政党”概念，而区别于更早些类 似兴中会、同盟会那样的秘密“革命党”。但孙文关于政党的见解几经变化，在讨袁的“二 次革命”后，孙又回到“革命党”主张，乃至强调“必将反对党完全消灭，使全国的人都化 为革命党，然后始有真中华民国”。55 国民党改组前后，孙文汲取苏俄经验，提出“以党治 国”、“党在国上”的主张，但又制定了“军政”、“训政”、“宪政”的三步走建国纲领，强调 最终国民党还要“还政于民”，实施“全民政治”。这个带有矛盾特征的遗产被后来的国民党 南京政府所继承，蒋介石壹方面借“训政”行独裁之实，另壹方面又不能不承认“宪政”和 “还政于民”是国民党和国民政府的最终目标，从而不得不在壹定程度内容忍在野反对党派 的存在。 事实上，在国民党大陆当政时期，民间反对壹党专制的呼声从未间断。比如，抗战伊始， 青年党、国社党、第三党就在国民参政会上提出《请结束党治立施宪政以安定人心发扬民力 而利抗战案》，要求有各党派公开活动的自由。抗战中期，则有中国民主政团同盟的成立， 该团体强调“政治民主化”和“军队国家化”，前者在反对国民党壹党训政，后者在劝诫共 产党放弃武力。抗战结束，有“第三势力”之称的各民主党派又在国共两党之间积极斡旋， 希望达成共建联合政府的目的。即便是在内战打响、国民党独自筹划的制宪国大召开之际， 被邀参加国大的民社党、青年党还在苦心孤诣地提出改组政府的共同条件，不愿做国民党的 道具和傀儡。中国现代政党政治在那样壹个风云诡异的时代，经历了多少风风雨雨、惊涛骇 浪，却又留下了多少可歌可泣的英雄故事、华彩篇章！ 党专制与“花瓶党”

　　中国共产党也曾反对“壹党专制”，但那是在野时的共产党反对国民党的壹党专制。1943 年 10 月 5 日的延安《解放日报》曾把“壹个党、壹个主义、壹个领袖”称为“法西斯独裁 政治”；56 1944 年周恩来在延安的壹次集会上亦提出“保障自由、开放党禁”是实行宪政最 重要的先决条件；57 刘少奇甚至明确讲“有人说共产党要夺取政权，要建立共产党的‘壹 党专政’，这是壹种恶意的造谣与诬蔑。共产党反对国民党的‘壹党专政’，但并不要建立共 产党的‘壹党专政’。”“共产党除了人民的利益与目的外，没有其他的目的与利益。”58 然而，后来历史的发展，恰恰证明刘少奇没有说实话。1949 年后，共产党不但同样建 立了壹党专政的政体，而且远比国民党更专制，更独裁！它自称自己就“代表”人民，而且 永远“代表”，所以不再提什么“还政于民”；它自称是作为“无产阶级先锋队”在执政，所 以也不必担心什么“政党轮替”。1949 年的新政协，虽然也有若干“民主党派”参加，但主 要是摆样子的，如果他们真要就国是发表独立见解，1957 年章伯钧、储安平、罗隆基等人 的下场就是明证。 60 年来，中国发展、演变出了壹套充满欺骗性的“多党合作”和“政治协商”制度。 虽然名义上有 8 个“民主党派”，但它们并无任何独立性，在事关根本的国家大政方针上， 不可能真的作为独立政党发挥作用，更不允许对共产党的执政地位提出挑战。所谓“长期 共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”云云，不过欺蒙世人而已。但这些“民主党派”的 存在又是必要的，因为它们是中国式“民主”和中国式“政党政治”的橱窗，可以对事实 上的共产党壹党专权起到粉饰作用，所以本报告称其为“花瓶党”，应该恰如其分。 中国共产党对这些“花瓶党”的控制手段包括： ● 明确规定“多党合作”、“政治协商”必须在中国共产党领导下进行，中共中央统战 部是“民主党派”事实上的“太上皇”，各民主党派在人事、宣传、党务等方面均需接受中 共的指导，按照中共的“统壹口令”行事。 ● 每个“花瓶党”只能在固定领域内发展党员，比如民盟以从事文化教育的知识分子 为主要发展对象；民建的党员发展集中在“爱国的民族工商业者”；九三学社以科学技术界 的中高级知识分子为主要成分；致公党则以归侨、侨眷为党员发展对象，等等。 ● 严格控制这些“花瓶党”的规模。1950 年，各民主党派党员总数为 1.1 万人，到 1989 年，这个数字达到 32 万人，似乎增长不少。59 2009 年，民革中央拥有党员数达 8.8 万，60 照 此推算，8 个民主党派如今也当拥有 70 万以上的党员了。但若与 8000 万的中共党员数量相 比，这个数字又算得了什么？！ ● 中共通过中央和省级“社会主义学院”，不断对民主党派党务干部进行系统“洗脑”。 各民主党派办的报纸、刊物必须与中共保持“高度壹致”。 ● 同中国共产党壹样，各民主党派的日常支出纳入国家财政，民主党派的党务人员 列入国家干部行列，享受有关待遇。61在维持这个骗人的“多党合作”、“政治协商”框架的同时，当政者又对壹切民间独立结 社和组党活动严厉打压，毫不留情。从上个世纪 80 年代以来，这样的打压从未间断，多少 民间精英因此被送进监狱，判刑、关押数年乃至十数年。秦永敏、胡实根、徐文立、査建国、 高洪明、郭泉、刘贤斌……这样的名字可以列出壹长串！正是在这种强力压制下，中国民间 独立组党被完全窒息。 最近有“红二代”强调共产党政权没有人能够取代：“我们共和国成立60 多年了，共产 党内确有不争气，许多大矛盾很不顺，但是，中国共产党近百年的革命和建设，这个实践， 不能假如，不能如果，因为历史是不可逆的。如果我们不重塑共产党的合法性，谁能来代替 它。妳变苏联东欧，妳有俄国的生态底座吗？妳行吗？妳接受普世价值，那个普世价值不就 是今天的卡扎菲挨揍吗？”62 这段引文谬误百出、不堪壹驳。别的且不说，“没有哪个力量 能取代中国共产党”，如果这是个事实，那么它恰恰是中国共产党执政 60年来残酷打压壹切 异己力量的结果。从民主政治角度看，这不是什么成就，而是当政者的耻辱！因为它迫害民 族精华，堵塞了中国政治现代化的道路，也把当政者自己引入死局。在后面这层意思上，这 不但是耻辱，而且是愚蠢。难道“红二代”们还要通过“重塑”壹党专制的合法性来继续这 种耻辱和愚蠢么？ 中国政党制度改革的目标  中国政党制度改革的目标是：继承民国的伟大传统，改变中国共产党党专制框架内名 为“多党合作”、实则壹党独裁的格局，还公民自由结社和组党的权利，在宪政框架内重构 中国现代政党制度。 有朋友担心执政者不可能接受这样的主张。他们觉得目前最好不要提这样的口号刺激统 治者，而是暂且承认“共产党的领导”，在现存制度框架内做可以做的事情，比如推进基层 人大代表选举的改革，50 年之内不提组党。63 我以为这是壹种糊涂认知。暂且不谈这个制 度是否还可以延存“50年”，即便假设中国未来的转型是壹个相对缓慢的过程，公民政治结 社和组党也是壹个必须纳入议程的改革步骤，因为没有在野党、反对党作为中国政坛新生 力量的出现，中国的政治改革不会获得突破，具有宪政转型意义的中国选举制度、议会制 度、政府制度等等的改革亦都无从谈起。 更何况，渐进式的和平转型只是中国政治转型的壹种可能方式，还有另壹种可能，那就 是突发性革命转型。在这两种情况下，中国政党政治的建构将会出现不同的路径。清晰地意 识到这壹点，对转型研究者和行动者均十分重要。 转型路径：建构未来中国政党体系的两种可能  先来看渐进式的和平转型，这种转型的前提是存在某种体制内外的合作、互动机制。在 日益强大的民间压力下，执政的共产党内部发生分化，开明派或党内民主派形成党内主导， 或至少积聚相当力量而足以影响中共走向，在这种情况下，将有可能形成体制内外的温和派 （即体制内的改革派和体制外的建设性反对派）携手推进中国宪政改革的格局。这当然是最理想的格局。本系列研究报告的“主报告”所描绘的，正是这样壹个转型路径。64 这个转型路径意味著： ● 转型将是实质性的，但又是循序渐进的，而且大体可控。民间反对派不要指望改革 壹步到位，要给当政者留出时间、空间做必要的准备和内部协调。另壹方面，当政者必须释 放诚意、采取措施，给监禁中的政治犯以自由，给反对派更多的批评空间，逐步放宽政治结 社限制，直至颁布《政党法》，鼓励公民自由组党。 ● “花瓶党”身份的逐步改变。各民主党派将逐步“断奶”，走向独立化。有能力生 存者演变为真正的政党，没有能力生存者则自然淘汰、灭亡。 ● 共产党自身在这个过程中也将完成其理念转型和组织转型。“理念转型指中国共产  党放弃过去的专制逻辑和敌对思维，认同普世价值，也就是自由、民主、公正、尊重人的基 本权利的价值观，认同多党制和权力的可替换是监督、制衡公权力的最佳制度安排。组织转 型，则是指中国共产党通过自身努力，逐步解构原来作为极权主义执政党的组织结构和组织 体系，按照现代民主政党的建构原则实施组织改组，使这个党变为壹个全新的、可以在宪政 民主制度框架内运作和行动的党。”65 以上三个方面合成的结果，将构成未来中国政党政治的基本格局。  关于推进党禁解除、原民主党派的独立化、中国共产党自身的社会民主党化等方面的具 体步骤，“主报告”有更详细的讨论，此不赘述。这里只引证“主报告”的结论性语言：“前 苏东国家和台湾政治民主化的经验均证明，从壹党专制走向多党和平竞争的宪政民主制度， 即便是在执政者主动为之、或至少没有设置大的障碍的情况下，也需要相当时日。政党政治 有壹个逐步成熟的过程。解除党禁后，开始时可能出现政党林立、运作混乱的情况，然后逐 渐走向规范，形成若干大党左右政局、形成制衡的格局。周密的宪政设计、开放的胸襟、改 革时机的恰当选择、当政者与民间自由力量的妥协艺术都有助于减少混乱，尽快形成这样的 格局，促进中国政党政治的成熟。”66 在这个进程中，中国共产党保持壹党独大、但其他政党逐步获得影响力和独立参政力， 可能是某种过渡形式。  下面看另壹种可能：突发的革命性转型。  这种转型发生的背景是：面对日益加深的社会危机和巨大的民间压力，当政者仍然拒不 改革，或是仍在犹豫之中，某个偶发事件即可引起连锁反应，专制大坝发生裂缝，局部甚至 全局失控，这时突发的革命性转型的时机将突然到来，迅雷不及掩耳。 由于近年来中共顽固势力抵抗民主化潮流的倒行逆施有越演越烈之势，人们不得不对突 发性革命转型的可能性予以更多注意，并作为现实假设，进行更深入的研究、推演。 “革命性转型”不壹定意味著采取非和平手段，局部或全局失控也并非壹定意味著“天 下大乱”，关键看权力中枢能否迅速填补和有效运作。无论权力填补者是原政权中分裂出来 的力量，还是迅即集结的民间在野力量，还是两者的结合，这种过渡性权力机构的形成都有 助于局面的稳定。当然，也可能形不成这样的机构，社会走向分裂，那样内乱甚至内战就有 可能发生。这将是民族的灾难。壹切负责任的政治家和转型行动者都应该尽全力避免后面这 种情形的发生。 就政党政治而言，突发性转型由于原专制体制的突然崩溃，将意味著党禁的瞬间打开， 人们壹夜间获得了政治自由。组党热潮会骤然而至，不可阻挡。这是壹种盛大的政治狂欢， 但也孕育著巨大的政治混乱，甚至危险。如果过渡性的国家权力机构迅速拿出办法，制定适当的选举规则和政党活动规则，政党行动和政党规模均有可能逐步合理化，但这将是壹件 困难的任务，有心的政治家现在就要对此有所考虑和准备。 突发性转型还意味著原来的执政党可能发生分裂、改换门庭，或彻底退出历史舞台， 因为对抗民主化潮流导致社会失控，极权执政者自然要承担历史责任，其执政合法性将被公 民唾弃和否定。在这个情况下，原执政党中的壹部分人可能另起炉灶，打出新的旗帜，但中 国共产党将在这片国土上最终消失。相比在渐进的和平转型中完成自身功能和角色转换、从 而成为壹个崭新政党、甚至可能继续执政而言，这个结局对于已经有 90 年历史的老大的中 国共产党来说，的确不寒而栗。但历史是无情的，自己种下的苦果最终还要自己食用。好在， 要避免这种结局，今天还有机会。

　　未来中国政党体系的特征及其对中国宪政制度的影响据现代比较政治学研究，今天的世界存在多种政党体系，不同的政党体系拥有不同的功 能和特征。人们熟知的是壹党制和多党制的区别，前者的本质是独裁，后者的本质是民主。 但多党制还有许多细分，还有不同类型的政党体系，中国的转型研究者和转型行动者对此 不可不察。  壹般来说，人们关注的是转型进程或转型后政党的数量，但多党制并不意味著政党越多 越好。不少转型国家都曾出现过转型初期大量新兴政党涌现的情况，动辄数百，但其中大部 分昙花壹现，并不具备政党发展的持久力。政党的自身分合、选举门槛的合理设计都有助于 使政党数量趋于合理。对成熟的民主国家政党数量的统计结果表明，壹般情况下，有效议会 政党（即能够经过大选进入议会的政党）的数量不会超过 10 个。67 英国、美国都是典型的 两党制，英国的工党和保守党、美国的民主党和共和党分别支配著这两个国家的政党格局。 德国、法国则是多党制国家，会有若干有影响的政党进入议会政治舞台并发挥作用。68 对理解政党政治而言，政党数量的差异只是壹个方面，更重要的是政党政见之间的差 异到底有多大。政党政见可以涉及内政、外交诸多领域，在社会经济、文化发展、宗教政策、 政体支持、外交政策等方面均可能产生政党政见分歧。有研究者认为，如果壹个国家占支配 地位的主要政党之间并无大的政见分歧，这种政党体系可称之为壹致性政党体系；而若壹个 国家立法机构中的各个政党在各种议题上的主张相距甚远，乃至高度对抗，这样的政党体系 就是冲突性政党体系。69 美国既是壹个两党制体系，又是壹个壹致性政党体系，因为民主、 共和二党的政治主张并无大的差别。历史上的魏玛共和国、法兰西第四共和国和今天的俄罗 斯则是多党制，且是冲突性政党体制中的多党制，因为在这些体系中不但政党繁多，而且政 治主张各异。 壹致性政党体系和冲突性政党体系都属于宪政框架内的竞争型政党体系，但它们之间 的区别对壹个国家的宪政构造和政府运行仍然影响深远。正如美国比较政治学家加里布埃 尔·A·阿尔蒙德所言：“尽管政党的数量影响著政治稳定的程度，但是政党之间的对抗程度更为重要。如果多党体系是由相对温和的对抗者构成的，那么稳定和有效率的政府绩效似乎 可能实现。如果政党体系是由高度对抗的成分构成，那么不管政党的数量如何，崩溃和内战 的可能性都将壹直存在。”70 现在来看中国。社会学家孙立平称今日之中国是壹个“断裂社会”，71 官民之间、城乡 之间、“穷二代”与“富二代”、“官二代”之间都在发生可怕的断裂。其实，还有壹个“断 裂”更可怕，那就是今天的中国是壹个在社会病理诊断和国家发展方向等最基本的问题上 缺乏基本共识的断裂型社会。从 4年前本系列报告的“主报告”发表至今，这个问题不但没 有解决，反而越演越烈。看看毛派和“乌有之乡”最近对茅于轼和辛子陵的讨伐乃至“公诉”， 就可以领略极左复辟潮流有多大劲头；刘源、张木生壹类“红二代”号称“不左不右”，但 他们提出“改造我们的文化历史观”，实则还是要保证“红色江山”代代相传；报刊上“中 国模式”的鼓吹者们正在为当朝唱赞歌；“民族主义”、“国家主义”、“说不主义”则壹方面 反映了倡导者的投机心理，另方面又反映了信息封锁和专制文化熏陶下壹部分民众的真实情 绪。在“右”的方面，官方对异议人士、维权人士、家庭教会、“茉莉花革命”的强力打压， 正在促使反对力量中的壹部分走向极端化；层出不穷的民族地区“骚乱”则凸显了专制体制 下积累的民族积怨正在外泄，甚至喷发，中国作为壹个统壹国家的国家认同正在遇到越来越 棘手的挑战。 毫无疑问，造成以上问题的根源仍是当今冥顽不化的中共党专制体制。如果不是因为 执政者拒绝批评和公开、严肃的历史反思，像文革这样的历史旧账就不可能仍然有著捋不清 的纠结和认知上的极度混乱。回想上个世纪 70年代末、80年代初，虽然国家百废待兴，但 社会却有壹个明确的基本共识，那就是必须与过去告别，走改革开放之路。当今的中国已经 没有壹个大家都认可的基本共识。这是壹个事实，而且充满了危险，因为这种认知上的断 裂不会随著转型的推进乃至成功而消失。各种观点（包括比较极端的观点）都会在未来开 放的社会条件下寻求表达，它们可能成为某个利益群体、乃至某个政党的政治纲领。那么 这将意味著什么呢？它意味著即便是在体制内外良性互动的渐进转型的条件下，未来中国 大陆的政党光谱也会呈现出斑驳陆离的色彩；而在突发性转型条件下形成的政党格局，则 更易具有冲突型政党政治的特点，甚至使未来的中国政坛充满火药味。 这不是危言耸听，而是基于中国断裂社会的现实做出的前瞻性分析。 这样壹个冲突性政党政治体系的形成将对未来中国宪政国家结构的选择产生巨大影响。 比如，不少朋友主张未来的宪政中国应该采行内阁制的政府建构，总统虚位，内阁直接对议 会负责；但如果本报告关于中国将出现壹个冲突性政党体系的论断站得住脚，那么未来中国 就不宜采行内阁制政府，因为在壹个冲突性政党体系下的议会制内阁，势必是壹个不稳定的 内阁。世界上已经有大量事例证明频繁“倒阁”给国家、社会带来的负面影响，转型后、特 别是转型初期的中国尤其应该避免行政机构的不稳定。（关于这个问题的进壹步分析，见本 系列报告的“分报告 5”） 当下我们应该做什么？  鉴于上述分析，本报告特给海内外的中国民间反对派朋友们提出如下建议： ● 建设壹个民主宪政中国，是我们矢志不移的奋斗目标。但在路径选择方面，只要有 可能，不可轻言放弃渐进的和平转型道路，不可轻言放弃争取与中国共产党党内开明派或民主派合作的努力。最近宪政学者王天成撰文对“渐进主义”提出批评，72 我以为这个批 评尚可商榷。天成所说的“渐进主义”指那种“没有勇气面对民主转型”、“假定只有小步幅、 缓慢的改革才能平稳、有序地实现转型，而将开放党禁、全国直选等民主转型所要求的关键 性变革推迟到无限期的未来”的观点。73 这实际上是壹种虚假的渐进主义，用来指称俞可 平、周天勇这样的官方学者大体合适，却根本不是宪政主义的渐进转型论者的主张。宪政主 义者所说的渐进的和平转型，乃基于对中国现实社会条件的冷峻的、客观的分析，而提出的 战略上彻底、战术上分步推进的转型方略。它丝毫也没有回避“关键性变革”的意思，只是 在强调应以尽可能小的代价达致转型的成功。毕竟，专制统治者并非铁板壹块，反对派仍有 可能借助日益凸显的社会矛盾和强大的民间压力迫使执政集团作出反应，促使其内部分化。 当然，鉴于中国国情的复杂和多变，鉴于中共保守势力的冥顽，反对派在不放弃和平转型努 力的同时，必须做好应对、引领突发性转型的准备，要有相应预案。 ● 就政党体系建设而言，正是由于未来中国可能出现冲突性政党政治格局，力促转型 的反对派阵营才更应该避免极端化，而为转型后的中国政治文化和政党政治创造“多壹点 相互理解和包容”的基础。在这方面，曾经陷入内战的西班牙和 30 多年后成功实现和平转 型的西班牙均给我们以启示。上个世纪 30 年代的西班牙本来已经建立共和政体，却因为缺 乏社会基本共识而陷入内战，民众迅速两极化，极左和极右都有旗鼓相当的民众在支持，而 且左、右阵营内部也厮杀得壹塌糊涂。这场内战的结果则是佛朗哥长达 30多年的独裁统治。 林达曾就此总结说：“大的社会变革中，最理想的模式是双方的温和派的结合。”但“非常不 幸的是，在观点分歧的双方中，只要有壹支出现极端派，另壹支也必定会分裂出他们的极端 派。而通常的规律是，两边的温和派都不可能掌控局面，大幅震荡必然是在两个极端之间展 开，不走到绝路不会回头。”74 大概是西班牙人吸取了内战的教训，在上个世纪 70 年代开 始的西班牙政治转型中，我们看到了壹个“四方博弈”且获得成功的经典案例。75 这个成 功避免了西班牙政治转型的极端化危险，不但使各个派别理性地坐在谈判桌前，达成有利于 国家政治前途的决议，而且使西班牙尖锐的民族问题找到了化解的通道，这个国家从此有了 更多的政治包容和民族包容。 ● 中国的民间反对派固然需要认真借鉴各成熟民主国家和新兴民主国家政党政治建 设的经验，未雨绸缪，但更要清楚地意识到我们自身的弱点。我们这壹代反叛者都是在党 专制这个体制内长大的，无形中沾染、积淀了很多党文化的毒素。我们并不习惯于自省。我 们还没有学会聆听。我们不善于和志向壹致但观点不同的同道合作。我们往往混淆果断决策 和刚愎自用之间的区别。更重要的是，我们还没有深切体会在未来民主政治竞技场中壹个政 治家的品行和道德底线可能意味著什么。如果这些问题没有解决，那么即便我们结束了中国 共产党在壹个小圈子里内定未来国家领导人的历史，但迎来的却可能是各政党在宪政民主的 平台上相互攻讦的可怕局面。这种情形在东亚和东南亚各国、地区的政治转型中并不鲜见。 76 它说明这个问题的存在还不能完全归咎于党专制，而和我们的文化传统有关。无论如何，清楚地意识到这个问题十分重要。 现在，让我们回到西班牙，我想用西班牙政治转型中的壹个真实故事来说明什么是民主 框架内健康的政党政治的行为准则：1977 年 10月，为防止转型中的西班牙因经济困难造成 政治分裂，年轻的改革家苏亚雷兹首相诚招各党派领导人共同商谈，最后达成壹份被称为《蒙 克罗阿盟约》的文件，该文件强调要进行经济和政治改革，但民众也必须承担壹部分经济压 力，工资增长会受到影响。那么在野党怎么办？我们看到，在野党并没有恶意利用经济困难 和民众的失望情绪给执政方制造麻烦，而是帮助政府说服民众忍让。“事实上，这次盟约的 执行，在短期内有利于政府调整而不利于民众。民众是生活艰辛的实际承受者。特别是共产 党这样的左翼政党，没有从盟约中得到什么，却放弃了他们本来可以利用这种形势扩大影响 力的机会，实际上是反对党做出了很大牺牲。卡利约（也有译卡里略，西班牙共产党总书记 ----引者注）坚持这样做，不仅是他的思路转变，还表现了壹个诚实政治家的底线：归根结 底，妳是要什么？如果是为了民众的长远利益，那么，当妳确信协助政府渡过难关，符合民 众的长远利益，那么妥协与合作，就是壹个诚实的政治家的自然选择。”77 卡利约的这个“底线”值得未来的中国政治家们效仿。 结 论  本报告的最后，我们还需对未来中国政党的组织特征和分布状况做壹些预测： ● 就组织特征而言，无论是原来的政党（比如转型后的中国共产党，如果它能够完成 这样的转型的话），还是转型进程中新产生的政党，其组织特征很可能更多是刚性的，而不 像美国那样，政党组织结构松散，只是单纯充当“选举工具”。刚性政党对党员有较强的约 束，适于承担更多的功能（比如沟通与影响公共舆论、与基层民众的制度性联系、更系统 地反映某壹阶层的民意呼声等等），而且易于形成有威望的领袖，这些对于转型后的中国建 设健全的政党政治，都是重要的。但刚性政党之间如何既竞争，又能相互协调，对未来中 国将是壹个课题。此外，刚性政党内部如何处理决策层和基层组织间的关系、建立党内民主 机制、防止政党内通常很难避免的“寡头化”趋势，也都是未来中国各政党必须面对并需加 以解决的问题。 ● 就分布状况而言，未来中国比较理想的政党分布是形成 5到 6 个全国性大党，兼有 若干有影响的相对小壹点的政党，它们可以基本代表最主要的民意（如果加进港澳台，情 况会更复杂些，会有两岸四地的政党建构交叉和融合，大党的数量也会有所变化）。这个政 党光谱的最初呈示将是冲突性的，反映断裂型中国社会的认知和利益表达。如果处理得好， 它会逐渐地走向相互包容，而形成相对温和的两极体制或多边体制。 另壹方面，在地方（这里主要指省壹级行政区域内）也可能形成壹些小政党，它们主 要在地方层级发挥政党功能；它们可能成为省议会或县议会中的重要力量。对于中国这样 壹个巨大的、地区差异明显、利益存在和表达如此多样化的国家，政党分布的这样壹种局面， 大概是有利的。全国性大党和地区性小党之间也会发生变化，随著影响力的升降而易位，也 有可能。壹切视各自的发展。还是那句话：如果未来的中国政治家都学会遵守“诚实的道德 底线”，如果未来中国的政党政治找到了更健康的制度基础和人性基础，则中国的民主宪政有望。

　　破除假选举，落实真民权 ------中国宪政改革可行性研究报告（分报告 4）选举制度、政党制度、代议制度乃现代民主制度的三大支撑。而在党专制体制下，它们 都成为壹党专权的粉饰工具。中国要建设壹个真正的民主国家，就必须破除假选举，落实真 民权。 告别“家天下”、走向“民天下”  我们这个民族曾经有长达数千年的“家天下”历史，子民只能对皇权顶礼膜拜，没有人 怀疑君权神授和皇权世袭制度的合法性。这个合法性的摧毁和中国现代公民权利概念的诞 生，始自辛亥革命和中华民国的建立。从此，壹个走向“民天下”的进程艰难起行，至今仍 在蹒跚之中。78 何谓“民天下”？“民天下”就是公民乃国家之主宰，公民有权决定谁来担任公共权 力的受托人，并在认为受托人不合适继续担任国家公职时，通过公开的制度化程序替换他 们。在民主社会中，这个公开的甄选、替换国家公职人员的制度化程序就是选举。 普选权的落实有个过程，世界各国概莫能外。中华民国早期的全国性议会选举和地方议 会选举，选民有性别、学历和财产等方面的条件限制，有资格成为选民者，大体是当时的男 性有产阶级和知识阶层，但这个人数全国已达 3400 多万，超过当时中国总人口的 10%。这 个数字并不逊于欧美等国早期现代化阶段的民主参与程度。79 国民党南京政府秉承孙中山建国理念，抗战结束后也曾推进宪政建设，即便在内战背景 下，还是先后召开了制宪国民大会（1946 年底）和行宪国民大会（1948 年春）。根据当时制 定的选举法，国大代表和立法委员将遵循“平等”、“直接”、“无记名”等原则普选产生，全 国每个市县各选国大代表壹名，人口超过 50 万者，每增加 50 万人增选代表壹名，蒙古 57 名，西藏 40 名，各民族在边疆地区选出者 34 名，华侨 65 名，职业团体选出者 487 名，妇 女团体选出者 168 名，内地生活习惯特殊之国民选出者 17 名。选举法还特别规定，现任官 吏不得在其任所所在地区之选区当选国大代表。80 虽然由于共产党和民盟等党派的缺席、 抵制，制宪国大和行宪国大的代表性都受到影响，而且在选举过程中，国民党确有控制候选 人的产生、操纵选举、与其他小党就代表名额进行幕后分赃等不良举动，但 1947 年 11 月 21 日至 23 日国统区举行的这次普选，毕竟是中国现代史上第壹次全国规模的议会“大选”， 其意义不可小觑。 1949 年国民党战败后退守台湾，曾经在岛上维持了 30 多年的威权统治，1947 年选出的 国大代表也成了“万年国代”。老蒋去世，小蒋登台，在民间压力下，台湾的民主化转型徐 徐启动，并终获成功。1996 年，台湾岛上第壹次实现总统直接民选，“民天下”在台湾终于成为现实。这是整个中华民族的骄傲。 党专制与假选举  中国共产党的意识形态与中国国民党不同，但却更响亮地宣称人民是国家的主人。现行 宪法第壹条即宣布“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政 的社会主义国家”；第二条称“中华人民共和国的壹切权力属于人民”；第三十四条宣布，除 依照法律被剥夺政治权利的人以外，“中华人民共和国年满 18周岁的公民，不分民族、种族、 性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举 权”。 然而，这只是壹个纸面规定。60 年来，中国共产党坚持对公权力的垄断，选举不过徒 具形式，成为“中国特色”和中国式“民主”的又壹个橱窗、摆设。 当政者控制选举的手段包括:  ● 严格区分直接选举和间接选举的适用范围，直接选举仅用于县乡两级人大代表的选 举。市、自治州级，省级，以及全国人大代表均为间接选举，由下壹级人大选举产生，而非 由选民直接选举产生。各级官吏（包括最基层的乡长），亦由本级人代会选举产生，也就是 说，中国的所有行政官员均为间接选举。 ● 所有这些场合的“选举”，其实都应该加引号，因为中共各级党委和组织部门控制 著大部分人大代表和几乎所有国家机关公职人员候选人的推荐权，“党管干部”的原则和党 对选举过程的全方位“领导”，会使选举结果很少出现意外。 ● 严格限制差额选举范围，省级正职官员、中央级国家公职人员均实行等额选举，也 是为了确保中共内定的中央和省级主要领导人顺利当选。 ● 在选举中，虽有选民或代表 10 人以上可以联名提名候选人的规定，但在实际进程 中，这种联合提名的努力常常被压制，很难产生结果。81 ● 县乡级人大代表选举是唯壹的直接选举，当权者尤其担心出问题，用各种办法阻止 竞选和候选人与选民直接见面，对独立候选人多残酷打压。82 在这个背景下的所谓“选举”， 还要强调“神圣壹票”，尤其令人滑稽。 必须指出，在过去的 30年中，体制内外有很多人曾做出努力，在现有法律框架内，充 分利用有利的法律条文行使公民权利，减少选举的虚假成分；或尝试做出改革，使选举更 具真实性、公开性、竞争性。比如1980 年春的高校学生竞选运动，就借助了 1979 年新《选举法》的出台，后者体现了文革结束后体制内改革者痛定思痛、意欲加强法制建设的努力。 不同于 1953 年的《选举法》强调代表候选人以“组织推荐”为主，这个新的法律文件规定 “实行自下而上、自上而下，充分民主地提出候选人的办法”，“中国共产党、各民主党派、 各人民团体和任何选民或者代表，只要有 3 人以上附议，都可以提出代表候选人”，而且规 定“可以用各种形式宣传代表候选人”。83 这成为 1980 年初高校学生竞选的法律依据。正 是在这个运动中，壹批青年活动家崭露头角，其中有的成功当选北京市区级人大代表，胡平、 陈子明、王军涛等都曾是高校学生竞选运动的风云人物。1986~1988 年是选举改革的又壹个 小高潮，不但高校学生民主参与的要求再趋强烈，体制内由高层开明力量主导的对“两法” （《选举法》和《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》）的修改，也为选举的民主化改 革提供了有利条件。正是在这个背景下，1988年前后 27 个省级人大换届选举中，由代表 10 人以上联合提名的副省级官员候选人达 105 人，占同级候选人总数比例 16%，当选数12 人， 占当选总数比例 2.5%，可以说是壹个惊人的发展。84 但这个势头随著 1989 年天安门民主 运动的被镇压而发生逆转，执政者面对空前的合法性危机，自然重新收紧对选举的控制。此 后，虽然 1995 年再度修改“两法”，有组织地控制选举结果的做法却越来越强。尽管壹些地 方仍在进行选举改革的勇敢尝试，比如赫赫有名的 1998 年四川省遂宁市步云乡的乡长直接 选举，85 但从整体来讲，六四后 20 余年，中国选举制度的改革乏善可陈、原地踏步甚至倒 退，可谓不争之事实。 台湾已经可以直接民选总统，中国大陆却连壹个乡长、县长还不能直选，这就是两岸的 现实差距。为什么有这个差距？制度不同是根本。如果当政者只想著永远垄断执政权，他 当然不会在选举制度方面做出根本改革。再就是缺乏自信。难道已经执政 60 年的中国共产 党就那么怕与别人竞争？看来是这样，否则干嘛非要否认“独立候选人”，对这么个名词都 如此恐惧？中国选举改革，不是没有条件搞，而是当政者不想搞或没有勇气搞。中共有把 极权控制力深入到城市、农村最基层的能力，却不敢允许老百姓真实地投壹回票，还硬要 冠之以“民主”的外表，可见这个制度真的已经病入膏肓！ 这种状况难道还能继续下去么？ 中国选举制度改革的目标  中国选举制度改革的目标是：破除假选举，落实真民权，把选举权和被选举权真正归 还给 13 亿国民；通过合理的选举制度的设计和推行，使良好的政党政治、代议政治、公民 参政走上轨道，奠定中国宪政民主大厦的坚实基础。 事实上，许多有识之士都在呼吁这项改革的势在必行，比如民间学者李凡就指出：“在 现代国家的政治体制中，政府主要官员以及民意代表是否由壹个自由公平的选举程序定期选 举产生，是衡量壹个国家是否实行民主的最为主要的标准。”“在壹个国家实现民主转型的过 程中，选举过程既是凝聚社会中支持政治改革力量的主要机制，也是引导反对运动进入体制 内来推动改革的重要诱因。”86 但我们也要看到，近年来国内有些学者故意歪曲中国宪政改革的要点，回避中国所面临的根本性制度问题，对竞争性选举做出十分有害的“解读”乃至 “批判”，用似是而非的“改革”和“反思”话语误导青年，客观上成为体制内保守势力的 帮凶。王绍光就是此类学者的壹个代表。87 我之所以在这里点名批评王绍光，是因为这些人的观点在青年人中造成的思想仿徨远 较共产党正统意识形态为甚。王绍光们当然有表达自己观点的自由，但在中国目前的专制体 制下，被王绍光批评的人却没有进行反批评的自由，因为这种反批评势必涉及专制制度的根 本。这就是关键。本报告不是进行学术论辩的地方，但指出这个事实仍属必要。 常序性转型条件下的选举制度改革  常序性转型即前文所说的渐进的和平转型。让我们再重复壹遍，这种转型能够实现的前 提条件是体制内外主张改革的力量之间的良性互动。民间压力是第壹动力，不管是官民冲 突挤迫出来的民众维权之举，还是城市青年的街头运动；不管是千百万网民的网络问政， 还是知识界对执政者的理性批评，只要它们有助于形成压力、促使执政集团分化，都是渐 进转型过程的壹部分。在选举改革层面，这些年层出不穷的独立候选人则是民间压力的最 明显的表征。 当政者做出必要的回应，是和平渐进转型的另壹必要条件，因为选举改革涉及现存制 度的变更，而制度变更在和平转型条件下要由执政壹方去“发起”、执行、落实，变成壹系 列体制内的“操作”。不难发现，过去 30 年中国选举改革之所以步履维艰乃至原地踏步，正 是因为当政者在这个领域不作为，甚至倒退。如今的中国已经到了壹个十字路口。共产党的 分化也已经初见端倪。本报告认为，如果当权者中的开明派有足够的勇气顺应宪政民主的历 史潮流，日益强大的民间压力正是他们战胜党内顽固派的最有力的帮手。须知，选票毕竟比 爆炸物好 。最近，中国各地连续发生恶性暴力冲突，凸显官民对立的加深。88 解决此类问 题，根本还在体制性改革。尊重每壹位公民的尊严和公民基本权利，包括选举和被选举的权 利，是化解社会冲突的密钥。 在常序性转型条件下中国选举制度改革的大体路径是： ● 逐步放开地方选举，提升直接选举范围、层级；扩大差额选举；设立独立的选举机 关主持选务，逐步取代中共组织部门对选务的控制；取消“带帽选举”之类做法，大幅减少人大代表中的官员比例。（“主报告”对以上诸项有详细说明，本报告从略） ● 鼓励更多的独立候选人参选。首先，在现行选举制度框架内，要保证选民或代表的 联合提名权，保证独立候选人的参选权；其次，要适时、大胆推进提名制度改革，扩大独立 候选人的参选比例。千百万独立候选人进入中国各级选举舞台，将是中国政治生态的巨大变 化。执政者对此不应惧怕，而应张开双臂欢迎。 ● 在常序性转型条件下，伴随著民间组党的解禁，会有越来越多的政治性社团、政党 参与选举，提出自己的代表候选人。这时，必须适时修改“两法”以容纳新生政治力量对选 举的加入。 ● 以上变化将深刻影响各级人大代表的组成成分，使人大发生结构上和性质上的变 化。 人大将逐渐从党专制的“花瓶”和“摆设”向更具真实意义的民意代表机关和独立立法机关 转变。这个转变的意义非同小可，在常序性转型背景下，未来重新勾画中国宪政蓝图的制 宪会议就将由这样壹个已经发生性质变化的民意机关赋予合法性，因为它已经拥有了这样 的资格。它将用自己的工作证明自己是迈向新制度的桥梁。 ● 以上变化也将深刻影响未来中国官僚队伍的结构和组成。越来越多的直接民选官员 进入政治舞台，会改变中国官场的生态和行为规则，使官员由对上级负责、对“党”负责变 为对选民负责。 如果做到了以上几条，中国的政治转型就能够在不发生大的动荡的条件下平稳著陆。执 政的中国共产党也会因此而“得分”，因为它毕竟顺应了历史要求，就像蒋经国、李登辉时 代的国民党那样。召开制宪会议、重新制定宪法、并经全民投票批准，中国的多党制宪政体 制和新的选举体制将在这个平台上起步，并举行和平改制后的首次大选（也有人称之“奠基 性选举”）；在这样的选举中，中国共产党未必就被“选下去”，因为它在顺应、乃至“操作” 政治转型上的“得分”，会有助于赢得更多选民的支持。 总之，不能再像过去那样统治下去了。让党专制体制继续苟延残喘的时间已经越来越 少，而且，转型对共产党有利，而不是有害。这是当今中共执政集团最当悟出的道理。 突发性转型条件下的选举制度重构  然而，我们也必须看到另壹种可能，那就是执政集团冥顽不化，拒绝任何实质意义的改 革，甚至开历史倒车，那样，“革命”的壹天将迟早到来，它可能像“阿拉伯之春”那样突 然降临，中国会瞬间进入到突发性政治转型的大洪流中。 在突发性转型条件下，旧的权力体系和秩序轰然坍塌，选举制度将不再是渐次“改革”， 而是立刻“重构”，即在新的历史条件下重新设计选举制度和规范，它将是突发转型后中国 需马上著手建构的宪政体制的重要组成部分。 当然，在确定选举规范、并根据这个规范组织第壹次全国大选之前，首要任务是通过必 要的制宪程序重新制宪。如果在突发性转型中比较迅速地建立了有权威的临时性（过渡性） 国家权力机构，则制宪过程推进和选举制度的重构有可能以如下顺序进行： ● 首先，由过渡性国家权力机构主持，在全国范围内选举产生专事制宪事务并赋予制 宪合法性的民意代表机关，由该民意机关授权组成制宪委员会，确定制宪程序，制定明确的 行宪起始日程表，起草宪法草案。 ● 宪法草案经这个具有合法性的民意代表机关通过后，亦应诉诸全民投票最终批准之 （当然，在突发性转型背景下，也可能不具备这样的条件，所以也可考虑由制宪民意代表机关批准即可。而在常序性转型背景下，有比较从容的条件进行制宪的全民酝酿和讨论，经全 民投票批准新宪法会使新宪法更具权威性）。 ● 在新宪法框架内确定新的选举规则和程序。 ● 根据制宪民意代表机构制定的行宪日程表，在新的选举制度框架内举行第壹次议会 大选，即所谓“奠基性选举”。89何种类型的选举制度适合于未来中国？  这是壹个现在就需考虑的建构性问题。通观当今世界，成熟民主国家或新兴民主国家实 行的选举制度各不相同，并无壹定之规；但选举制度的基本原则和大致分类还是清楚的。 就类型而言，民主国家目前通行的主要是两种选举制度：壹类是单名选区相对多数制或 过半数制，壹类是比例代表制。相对多数制指在壹个选区中，当选代表名额只有壹名，选民 在若干候选人当中投票，获得相对多数（或者过半数）票数者当选。这种选制的优点是由于 选区相对较小，选举人更容易切近了解候选人，对当选者也更易监督；缺点是鉴于相对多数 或过半数即为胜出，本质上是个“胜者通吃”的规则，这种选制会放大当选者的“胜利”， 而没有准确反映选民的不同意愿。这种选制还会迫使小党走向联合（否则更少成功机会）， 结果使政党结构趋向两党制。英国、美国实行的就是这种选制。比例代表制则大为不同，它 是指壹个选区中有多个代表（议员）名额，由相互竞争的各政党提出候选人名单，选民投票 做出选择，各党按照所获选票的比例来分配议席。这种选制可以比较准确地反映选民意愿， 但也容易造成小党林立的后果。就选区而言，比例代表制由于要产生若干名代表（议员）， 所以必定要实行大选区。不少欧洲国家采行这种选制。 为了结合以上两种选制的优点、克服各自的缺点，联邦德国率先发明、采用了混合选举 制，根据这个制度，德国联邦议院的半数议员在 299 个小选区内根据简单多数原则选举产生， 另外半数议员采行比例代表制，通过政党推举的州名单、经选民投票选举产生。也就是说， 选民在壹次投票行为中完成两种不同的投票，壹票投给他（她）拥护的个人，壹票投给他（她） 中意的政党。这个第二票在全国范围加总，从而确定每个政党的得票总数和得票率，后者决 定了该政党在联邦议院中的议席比例。这里还有壹条规定：参选政党必须赢得全国选票的至 少 5%，或获得 3 个以上选区席位，才有进入联邦议院的资格。这就是所谓“选举门槛”。 设置这个门槛的目的是为了防止议会中有太多的小党，造成政党的“碎片化”。90 目前，日 本、意大利、新西兰等国已经引进这个制度，发展出壹些不同版本。台湾现在实行的也是这 种混合选举制，在立法院选举中，通过小选区产生 79 名议员，另外 34名议员采用不分区的 比例代表制、依政党名单投票选举产生之。91 以上所说，还主要指民选议会选举的选制。行政首脑的产生方式各国也多有不同，比如 法国总统、俄罗斯总统目前都是全民直接选举产生，美国总统是在各州选民直接投票的基础 上再由选举人团间接选举产生。采行议会制的国家，其行政首脑（内阁总理）壹般由议会内 占支配地位的政党党魁出任，国家元首是象征性的，产生方式各异，但壹般不会通过选民直 接选举的方式。 那么宪政中国应该采行什么样的选举制度？什么样的制度对我们最合适或比较合适？ 这个问题和中国未来将实行的宪政制度有关，也和中国未来的政党制度有关。本系列报告主张，未来中国在立法和民意代表机构设置上，宜采行国民议院、参议院、省际联合议院的 三院制；92 在行政机构设置上，宜采用总统制框架内的行政双首长制；93 在司法机构设置 上，宜采用宪法法院、普通法院、行政法院、劳动法院和选务法院并存的司法五院制；94 在 国家纵向权力结构安排上，宜采用兼顾地方自治和大国治理的双轨共和制。95 中国未来的 选举制度要和这个宪政国家架构相配合、相适应。 此外，民权不仅体现为选举，创制、复决也是重要的民权，并应该在宪政国家体制内得 到落实。下面，让我们分别论之： 议会选举、总统选举、地方选举  议会选举、总统选举、地方选举是未来宪政中国的三大类选举，它们当各有不同的选制， 并相互配合，以服务于民权的落实。 ● 议会选举 在中国未来的三院制议会中，国民议院作为议会中的第壹院，其议员应由全国选民直 接选举。具体选制，本报告建议参考德国的混合选举制，而设计我们自己的选举制度。假设 国民议院有 600 名议员（未来的国民议院不可能像今天的全国人大那样拥有 2000 名代表）， 全国可设两级选区，含 300 个小选区（每个选区大体相当于壹个地级市或州）和 50 个大选 区（本报告建议未来中国行政区划调整为 50 个左右省级建制为宜，96 每个省就是壹个大选 区）。国民议院议员的半数也就是 300 名议员按人口比例由 300 个小选区分别选出，另外 300 名议员按比例代表制原则由 50 个大选区选举，每个大选区选出 6 名议员（根据各政党推荐 名单），代表6 个左右政党席位，也就是说，它将给若干有影响的全国性政党提供入选机会。 各参选政党将根据总得票率确定其在国民议院中的席位数。此外，为了防止议会政党过于分 散，未来中国议会第壹院的选举也应设立“选举门槛”，大概在 5~6%为宜，也就是，参选 政党得票全国累计计算，不能低于总票数的 5%或 6%。 在选务上，政党参与第壹院竞选可获得公共资源的支持和公共财政的资助，具体办法， 德国经验亦可以参考。97 未来中国议会第二院（参议院）、第三院（省际联合议院）议员的产生，不宜采用选民 直接选举的方式，而可考虑采用荐举或间接选举（其理由和具体建议详见本系列报告的“分 报告 6”）。 ● 总统选举本报告建议未来中国宪政体制在行政方面采行总统制框架内的行政双首长制，但并不 主张在民主转型成功后马上实行全民直接选举总统。议员可以直接民选，总统选举则不宜 这样安排，至少短期内不宜。为什么呢？ 不妨先从学理上对直接选举与间接选举的利弊做壹个简单的比较。直接选举以直接的 形式表达民意，因此比间接选举更民主，这是毫无疑义的；但直接民主也有个缺点，那就是 在选民众多、国情复杂、国民素质参差不齐的情况下，直接选举很难避免选民的盲目性，甚 至可能被心怀叵测的政客操纵。议会选举选的只是议员，而在本报告主张的未来中国宪政结 构中，议员不能同时做官，只是严格意义上的民意代表，不同的民意代表政治见解可以相异， 在议会里再去论争、妥协、平衡，个别议员的政治主张通常不会影响大局，他们也没有直接 施政的权力，所以直接选举没有问题。总统就不同了，总统壹旦当选，就将作为首席执政 官实施其政见，落实对选民的承诺，问题是像中国这样巨大的国家，国情极其复杂，国家 发展既要考虑国民的当下诉求，又要兼顾未来的长远目标，作为总统施政纲领，必须把这 些因素统统纳入。这样的施政纲领显然不适于交给壹个国民素质总体而言尚有差距的巨型 选民群体去评判，并做出取舍。壹定要交给全国选民做出直接取舍，则可能促使总统候选 人做出有利于选民当下诉求的承诺，而忽略、乃至背弃选民和整个国家的长远利益。不同 候选人之间的竞争（竞选）更可能促成这种情形的发生。这就是本报告不主张在中国民主 转型后立刻实行总统直接民选的理由。也可能 20 年后，我们会逐渐拥有这样的条件，即便 在那时，对总统直接民选，仍需持谨慎态度。 中国未来的总统，在相当壹个时间内，仍以间接选举为宜。本系列报告的“分报告 5” 将对此进行更深入的讨论。 ● 地方选举 未来宪政中国的地方选举，主要指双轨共和制框架内的省、县（市）、乡三级民意代表 机构和行政官员的选举。这些选举均应采取直接选举形式，以落实民权，实现地方自治。详 见本系列报告的“分报告 8”。 选举的具体组织工作，当由独立的选务机构承担。这方面，印度的经验可资参考。98 未 来宪政中国还将专门设立选务法院，以处理选举过程中可能产生的纠纷，净化选举环境与选 举行为。99 创制权、复决权和公民投票  创制权和复决权也是重要的公民权利。“创制”指公民有权以个人或联合名义提出法律 或宪法议案，目的在防止立法机关拒绝制定民意所要求的法律；“复决”指议会通过的法律， 公民有权以集体表决的方式确认其合法性，目的在防止立法机关制定与民意相悖的法律。100 “公民投票”的含义比“复决”更广些，它可以用于对宪法或其他重要法律的公民再认可， 也可以用于表达对某重大事项（比如对领导人是否支持、对国家统壹或分离之重大决定）的公民集体态度。 当年孙中山曾把选举、罢免、创制、复决视为最重要的 4 项“直接民权”；但在“国民 大会”的制度设计中，这 4项权利又成了代议制度框架内行使的权利，所以张君劢称此为“间 接方式的直接民权”。101 在很长时期里，这种直接民权被认为只适用于人口、地域有限的 小国，比如瑞士（瑞士也确实是此类直接民权的发祥地）；但实际上，欧洲壹些国家很早就 搞过公民投票，比如法国的拿破仑壹世和拿破仑三世。102 近半个世纪来，随著交通、特别 是资讯手段的进步，实施直接民权的技术条件更加完备。但也有些国家对“全民公决”的宪 法运用十分谨慎，担心它给蛊惑人心的政客提供机会而演化为“民粹主义”，联邦德国就是 如此。103 那么就未来宪政中国而言，当如何运用这几项公民权利呢？本报告建议： ● 关于创制权 鉴于我国是壹个缺乏民权传统的国度，保护、提升公民的宪法创制权和壹般法律创制权 显得极有必要。 在转型期，应特别强调公民的宪法创制权，以打破党专制对立法的垄断，形成公民对修 宪或制宪的广泛参与；在初期转型完成、进入民主巩固期后，则需强调并保护公民的壹般法 律创制权，以为立法机构之可能立法失当的必要矫正。 ● 关于复决权 在全国范围内首次运用公民复决权，应该是对未来制宪会议通过的新宪法的公民复决。 这将大大提高新宪法的权威和合法性。 进入民主巩固期后，如何运用复决权，应有专门的法律规定。 ● 关于全民公决 本报告认为，鉴于中国目前国民素质的总体状况，全国范围的全民公决应慎用。全民公 决并非壹定意味著“民粹主义”，但慎用全民公决，对壹个国民总体素质仍有待提高的国家 来说，是正确而必要的。作为过渡，应该鼓励地区性、特别是发达地区在区域政务的决定上 征询公民意见，包括采取地区性全民公决的形式，以为公民参政的锻炼和实践；待条件成熟 时，再在确有必要的场合引入全民公决的机制。 台湾曾于 2005 年通过《公民投票法》，该法规定公民投票的适用事项为：法律之复决； 立法原则之创制；重大政策之创制或复决；宪法修正案、领土变更案、总统、副总统罢免案 之复决。104 这个法律的部分内容可资转型后的中国大陆参考。

　　制衡权力：总统制框架内的行政双首长制 -------中国宪政改革可行性研究报告（分报告 5）从这个分报告起，我们开始讨论未来宪政中国之立法、行政、司法的具体制度设计。这 项研究带有未雨绸缪的性质：虽然当今中国的政治转型似乎尚未走到这壹步，但负责任的政 治家、思想家必须现在就开始考虑党专制体制终结后的制度替代品。我们不应重复俄罗斯转 型过程中曾经犯过的轻视制度设计的错误；105 我们也当避免台湾民主化进程中在修宪问题 上的某些短板。106 为了便于叙述，我将从未来中国之行政机构的宪政设计谈起。 内阁制、总统制、半总统制 众所周知，内阁制和总统制是当今世界民主国家采行的两种不同的行政体制，体现了 行政和立法机构不同的关系原则。内阁制的特点是行政权由民选议会中占支配地位的政党 或政党联盟出面执掌；行政首脑（总理或首相）由这个党的党魁（或政党联盟共同认可的人 物）出任；国家元首多为礼仪性、象征性职位，并无实权；内阁成员从议员中产生，二者兼 容；内阁对议会负责，受议会监督；议会与内阁之间通过“倒阁权”和提请解散议会、重新 大选的权力相互制衡。所以，内阁制又称议会制框架内的政府制度。总统制则不同。在典型 的总统制下，总统和议员均由直接民选产生，各有民意合法性来源；行政权与立法权分立， 互不统属；议员不能同时是阁员，反之同理；总统无权解散国会，国会也不能直接“倒阁” （但可以弹核罢免违法犯罪的总统），二者的相互制衡通过否决权、批准权等其他手段达成。 壹般认为，英国是内阁制的代表，美国是总统制的典型。 除了这两种政府形式外，法国自第五共和始，创造了壹种新的政府形式“半总统制”， 即总统由独立选举产生，但必须与立法机关共享对行政权的控制。换言之，总统下有总理，但总理通常由议会多数党产生，不但要对总统负责，也要对议会负责。从名称上看，行政机 构中既有总统，又有总理，所以也称“双首长制”。实行这种半总统制或双首长制的，除法 国外，还有俄罗斯等重要国家。 现在看中国。中国现代政治史上曾屡次出现内阁制的制宪设计。107 近年来，也有不少 学者主张未来中国应该采行内阁制的政府结构。比如，1994 年 1 月，翁松燃、严家祺、张 伟国等人曾推出《中华联邦共和国宪法（建议性草案）》，这个“草案”所主张的政府制度即 议会制框架内的责任内阁制度。108 1999 年香港出版、作者署名为“诸葛慕群”的大部头著 作《中国需要什么样的政府》，也主张中国应该实行内阁制。109 民间学者段振坤近年撰写 《政治 5 原则》，试图光大三民主义，在宪制问题上，亦力倡实行内阁制。110 前不久宪政 学者王天成撰写的长文“大转型：中国民主化战略研究框架”，在宪制选择上持有同样的观 点。111 这些研究者都认为，内阁制由于责任明晰、不存在双元合法性可能产生的纠葛等而 更适合转型后的中国；总统制缺乏弹性、容易形成立法和行政间的僵局、再加上总统壹人当 权容易造成独裁等，所以未来中国不宜采行总统制。112 本报告的观点与上面所列截然不同。我以为，鉴于中国独特的传统、复杂的国情、党 专制的体制性贻害和转型后可能出现的政党政治格局，中国既不适于采行英国式的内阁制， 也不适于照搬美国式的总统制，也不能简单仿效法国或俄罗斯式的半总统制。本报告主张， 未来宪政中国之行政机构应该采行“具有中国特色”（ 套用官方术语）的总统制框架内的 行政双首长制。那么，为什么是这样？让我们逐壹论证： 为什么中国不适于搞内阁制？

　　有这样几层理由可以说明为什么中国不适于搞英国式的内阁制：  ● 首先，内阁制所依托的内阁与议会的共生关系，是以议会功能的某种混淆为前提的。  议会（这里指民选议会）的首要功能是表达民意。作为代议机构，民选议会的主要工作是立 法和对政府的监督。而在内阁制下，内阁由议会产生，这意味著议会同时成了输送政府官员 的渠道，议会的功能发生了混淆。  ● 其次，如果控制议会的，是某壹个占据了多数席位的政党，那么按照内阁制原理， 这个党将出面组阁，也就是说，该党在控制了议会的同时，也控制了政府。这种“通吃”状 态的确有利于法律的制定、政策的通过和推行，但其负面效应同样是明显的（尽管有反对党 在，可以发挥壹定的制衡作用）。而由壹个党“通吃”立法机构和行政机构，对于我们这个 有著深厚党国传统的国家来说，尤其是壹件令人担忧甚至可怕的事情。 ● 再次，如果没有哪壹个党在议会中占有明显优势，少数派内阁或联合内阁上台执政则在所不免。但少数派内阁或联合内阁常常不稳定，“倒阁”之事频频发生，当年的魏玛共 和国和法兰西第三、第四共和国就是很好的证明。113 壹个缺乏基本共识的冲突性政党体系 的存在，往往是造成这种格局的重要原因。114 那么看看中国吧，中国今天就是壹个缺乏基 本共识的断裂型社会，转型后的多党政治格局，很可能也是壹个冲突性、而非壹致性的政党 体系（“分报告 3”已经对此做过分析）。这种情况会给未来的民选议会运作带来深刻影响。 我以为，对于习惯于“窝里斗”的中国人来说，这是我们不宜采用内阁制的更深层的原因。 转型后的中国需要壹个稳定、强大的政府，频繁“倒阁”不利于政府的稳定和政策的连续 性。中国的议会亦不应承担输送政府官员的功能，而应该从制度上切断内阁与议会政党政 治之间的共生关系。 ● 英国是内阁制的故乡，但英国这壹政制的产生自有其文化和历史背景，他人未必能  够仿效得好。英国政治学者M·维尔曾专门论证过历史上英国式分权体系的演进过程及其特 征，他认为英国式的议会制政府虽然在 18 世纪下半叶到 19 世纪初获得了“分立和统壹的平 衡”，但这种“精细的平衡”完全取决于英国历史上国王、贵族院（上院）和平民院（下院） 之间形成的关系。在英国，“大臣们对平民院负责这壹事实并不意味著立法机关可以直接干 预执行职能的配置”，“大臣们是国王的仆人而不是平民院的仆人，而这种立场壹旦改变，那 么这个政府体制就会立刻变得软弱、无常并暴虐”。总之，“这种精细的平衡完全取决于内在 限制的运作：大臣们壹定不要试图以他们的权力去要挟平民院，而平民院壹定不要试图直接 控制政府的事务。破坏了这些制约，会很快导致壹种非常不同的体制。”115 维尔研究了法国 第三共和、第四共和实行内阁制的失败经历，并参考、引证其他学者的观点，认为“不可能 以壹个政制性命令来建立起壹个真正的议会制”，“壹个议会体制不是壹个法律规则体系，而 是壹个诸多结构的集合，是壹套给定的历史的和社会学的事实”。116 当然，现今的英国和传统英国已经有了很大差异，其内阁制政府体系也在变化之中。此 外，当今世界有不少成功的民主国家都在实行议会制政府体制，也是事实（它们中的相当壹 部分原来和大英帝国有宗属关系，比如加拿大、澳大利亚、新西兰、印度，采行内阁制很是 自然；也有些属于因本国传统而适于实行君主立宪、虚君共和的国家，如丹麦、荷兰、日本）。 但内阁制的上述缺点仍不容否认，它尤其不适于未来中国采行或仿效。  为什么中国不能照搬总统制？  那么，为什么中国也不适于仿效美国，实施美国式的总统制？  在回答这个问题之前，我们首先要关注这样壹种观点，即认为总统制有种种缺点，转 型国家尤其不宜实行总统制。持这种观点的代表人物之壹是以研究转型问题著称的美国学者H·林茨，他对拉美、南欧和东欧政治转型的研究成果，在转型学界有很大影响。林茨强调 总统制僵硬，得胜者“赢家通吃”，且缺乏行政机构和立法机构间的矛盾化解渠道，容易形 成宪法危机，对转型和民主巩固不利；他在评述巴西转型的经验教训时特别指出“分散的多 党体制和总统制的结合，对民主的持续发展毫无脾益”。 117 但也有人不赞成林茨的观点， 比如另壹位美国转型学者D·霍洛维茨。霍洛维茨认为林茨对总统制的分析太过机械化，总 统任期固定未必就是缺点（僵硬），而同样是优点（稳定）；要说“赢家通吃”，议会制这个 问题其实更严重；霍洛维茨还批评林茨只是用拉美国家的失败例证说明总统制对转型国家行 不通，却忽略或故意不谈转型国家采行总统制的成功案例，比如西非的尼日利亚。118 我们这里无意评判这场辩论的谁是谁非，其实，内阁制、总统制各有优点和缺点，并无 绝对优劣；但就转型而言，林茨关于转型国家不适于采行总统制的观点确乎武断了些，因为 每个国家的情况不同，不宜做出笼统的结论。  中国之不适于采行美国式总统制，并非由于林茨指出的那些理由，而是鉴于如下两点：  ● 中国还不具备总统直接民选的条件（美国虽然仍然保留著选举人团制度，但实质上  已经是总统直接民选）。本系列报告的“分报告 4”已经论证过为什么近期内中国不宜采行 总统直接民选的道理。  ● 更重要的是，中国不宜采行美国式的行政机构总统“壹人独断”制，而必须考虑必  要的行政机构内部的制衡安排。在美国，对总统权力的制约，主要来自立法机构的否决权， 但行政机构内部基本上是总统的壹人天下。用维尔的说法，美国国务院（内阁）对总统来说 只是个“商议和咨询”机构，从未起过“集体决策”的作用。119 维尔对其中原因做了些分 析，比如他指出“美国政治舞台的整个气氛反对由壹个紧密地结合在壹起的内阁进行集体负 责的观念，而这种观念曾经是英国内阁政府的理想”。120 但无论英国还是美国，对独裁的恐 惧都不是政制考虑的首要因素。121 中国则完全不同。我们有著太过深厚的独裁传统，在这 个意义上，那些反对在未来中国实行总统制的主张，其担心并非全无根据。问题是我们已 经否定了内阁制在未来中国的可行性，只能在剩下的、其本身也并非完美的宪制类型中做 出选择。我们必须考虑既要保证未来中国的总统拥有必要而强大的行政权，又要防止总统 走向独裁而建立必要的制衡机制，包括三权之间的制衡机制和行政权内部的制衡机制。  那么，这是否意味著中国应该实行某种类型的半总统制呢？也不尽然。  为什么中国不宜仿效法国或俄罗斯的半总统制？

　　前文已经指出，半总统制的基本特点是总统与议会分享对行政权的控制，这是通过“总 理”（第二行政首长）的产生方式和性质界定实现的。在法国，总统有权任命总理，但这个 总理须是得到国民议会多数支持的人选（尽管宪法并未对此做出规定）。这很容易造成壹个 问题，那就是总统、总理权力来源不同，行政权本身有分裂危险。当然事实上法国自戴高乐以来的第五共和政体总体运转还不错，这得益于在壹些时期，总统和总理获得同壹批选民 的支持（总统是通过直接选举，总理是通过国民议会中占多数的议员的支持）因而政见壹致、 配合尚可，而在另壹些时期（当总统、总理来自不同党派时）法国人又通过巧妙的政治、人 际磨合大体维持了所谓“左右共治”，而没有出大的乱子。但这个成功并不能否定第五共和 之制度安排在逻辑上的缺点。这是壹个导致行政权内部产生分歧的制度安排，其结果或是总 统过于强大而总理只是陪衬，或是总理取得主导权而总统被架空。在这两种情况下，我们看 到的都是行政权的某种意义上的内耗，而不是合理的内部制衡。  此外，根据第五共和宪法，国民议会可以通过“制裁动议”推翻政府，122 总统也可以 在他认为必要的时候解散议会。123 这样壹套议会制安排说明法国不能完全无视第三、第四 共和的传统，大概也和戴高乐故意要和美国的总统制拉开距离有关。而中国的总统是否有权 解散议会？本报告持否定态度，理由容后详述。  俄罗斯的半总统制在制度安排上和法国有相似之处，比如俄罗斯联邦宪法也规定俄联邦 总统“经国家杜马同意后任命俄罗斯联邦政府总理”，且俄联邦总统可以“按照俄罗斯联邦 宪法规定的情况与程序解散国家杜马”。 124 但法国和俄国的半总统制各有其产生的历史语 境，且各自和戴高乐、叶利钦这样两位政治强人有关。俄罗斯制宪又恰逢苏共党专制体制解 体后的转型时期，面临建设新制度以及同旧势力进行斗争的复杂局面，结果则是产生了名为 半总统制、实为叶利钦式“超级总统制”的这样壹种独特政体，其中包括“总统个人决定国 内外政策的基本方针；总统根据自己的动议决定政府辞职；总统可以连续 3 次提名同壹个政 府总理候选人，迫使国家杜马同意；总统不同议会两院议长磋商，独自做出解散国家杜马的 决定”等等。125 当然，普京、梅德韦杰夫先后接任俄联邦总统以来，俄罗斯政坛局面有不 少变化，已经不是叶利钦时代的“超级总统制”可以解释。但俄罗斯联邦宪法的基本原则并 没有变，俄罗斯仍然是壹个奉行半总统制的重要国家。  本报告以为，尽管半总统制是过去半个多世纪人类在宪政制度领域的重要创新，且被 包括俄罗斯在内的许多新兴民主国家所采用，但由于它包含著行政权内在不统壹的缺点， 它对未来中国仍然是不相宜的。此外，无论法国还是俄罗斯，由于各自的原因，都存在行 政机构强大、立法机构相对弱小的问题，126 对未来中国而言，这也是不足取的。

　　何谓中国式“总统制框架内的行政双首长制”？

　　未来宪政中国，行政机构不由议会产生，所以它不是内阁制；总统不能壹人专权，所以它不是美国式总统制；有总统、总理双首长的存在，但行政权来源保持统壹，所以它不是法国式或俄国式的半总统制。或曰，就原则而言，中国的总理不由民选议会产生，不经民选议会批准，民选议会（在这个意义上）也不和总统壹起共享对行政权的控制，所以中国实行的并不是法、俄意义上的半总统制，而是某种修改了的、由双重行政首长和壹个决策群体构成的总统制，此即所谓“总统制框架内的行政双首长制”的基本含义。

　　对总统制做出必要的修正或修改，让它适合于未来中国的需要，这就是本报告的选择。 那么，未来宪政中国的总统应该享有哪些宪法权力？总统与议会的关系是什么？与司法机构的关系是什么？与总理的关系是怎样的？总统怎样产生？又如何罢免？这些问题自然需要回答。本报告将讨论上述问题中与行政机构建制直接相关的部分；与立法机关和司法机关的关系及相互制衡安排，将放到本系列报告的“分报告 6”和“分报告 7”中再行讨论。

　　总统的权力

　　未来宪政中国的国家总统将身兼二任：既是国家象征，又是政府首脑。但宪法不应赋予总统“超级仲裁者”的地位和功能，就像法国和俄联邦宪法那样。127 宪政中国更应强调行政权、立法权和司法权的鼎足而立、相得益彰，总统只是这个宪法结构中的壹部分。但宪政中国的总统又必须拥有实实在在的权力，足以肩负对这个巨大而复杂的国家的治理。

　　宪政中国总统的宪法权力应包括：

　　● 对外代表国家。

　　● 以国家元首身份统帅全国武装力量。

　　● 主持国家行政和政府施政，并向最高立法机构和全体国民报告工作。

　　● 公布法律。

　　● 依法任免官吏。

　　● 依法否决立法机构的提案。

　　● 依法签署国际条约、派遣驻外大使。

　　● 依法发布命令、宣布戒严、大赦、特赦等。

　　总统的任期可定为 5 年，这与目前国家主席的任期是壹样的。未来宪政中国，总统可连选连任，但仅限壹次。

　　总统的选举与罢免

　　本系列报告的“分报告 4”曾指出，在未来相当壹个时期内，宪政中国的总统不宜采用直接民选的方式产生，而应采用间接选举的办法。如何间接选举？各国(特别是实行议会制的国家)已经提供了不少经验。比如印度总统由选举团成员选举产生，选举团成员的构成是：

　　1，议会两院中之当选议员；2，各邦立法会之当选议员。选举应用比例代表制，用单记名可转让投票法举行之。128 法国第五共和开始时，总统也用间接选举的方式产生，方法与印度类似，由三级议会（国民议会和参议院、省议会、海外领地议会以及市议会）选出的代表共81512 人组成选举人团选举总统。129 相比仅仅由国会两院选举总统，这种由选举人团选举总统的办法有壹个好处，那就是可以减少国会及其政党政治对总统选举的影响。壹般来说，总统候选人的产生，政党提名是主要方式之壹，甚至是最主要的方式。总统代表国家、全民，在这个意义上本应超越政党政治和党派利益，但总统的产生（包括总统候选人提名、竞选和投票过程）又不可能完摆脱、而必须借助（至少在相当程度上借助）政党政治，这是个矛盾，且逻辑上无解。只能通过其他办法冲淡之，找到某种补偿之道。

　　未来宪政中国选举总统，有以下几点应予考虑：

　　● 总统候选人的产生，应采用政党提名、议员或公民联合提名等多种并存方式，以减少政党政治可能对总统选举的负面影响。

　　● 未来中国总统选举人团的组成规模可以更大些，成分更多样些，除了全国、省、县（市）三级议会成员外，乡议事会成员也可纳入选举人团的范围。还可考虑其他有代表性的社会团体、公民组织等选出代表加入选举人团。130 这样，未来中国总统选举的选举人团可能达百万人之众。

　　● 充分利用现代媒体及其他传播手段，向全社会公开总统选举的全过程，使国民熟悉、了解现代民主政治和选举政治的操作，为今后实现全民直选总统做准备。

　　关于总统的罢免。总统是公共权力第壹受托人，如果他（或她）不称职，或有比他（她）更合适的人选，当然可以通过正常的程序予以替换，这就是总统的定期选举；但如果总统在任职期间犯下重大过错、过失或犯罪，则可以经过必要的法律程序剥夺其职务、追究其责任，这就是罢免。各国对总统罢免的宪法规定多有不同，比如美国宪法规定：“总统、副总统和合众国的壹切文职官员，凡受叛国罪、贿赂罪或其他重罪轻罪的弹核并被判定有罪时，应被免职。”131 俄罗斯联邦宪法对罢免总统做出了更严格的限制性规定：俄“联邦委员会只有根据国家杜马提的、由俄罗斯联邦最高法院关于在俄罗斯联邦总统的行为中确有犯罪迹象的结论书以及俄罗斯联邦宪法法院关于提出的指控符合规定程序的结论书所证实的对总统叛国或犯有其他严重罪行的指控，才能罢免俄罗斯联邦总统。”而且“国家杜马关于提出指控的决定和联邦委员会关于罢免总统职务的决定，必须在不少于三分之壹的国家杜马代表提议并在国家杜马成立的专门委员会做出结论的情况下，经两院各三分之二代表表决同意后才能通过。” 132 台湾现行宪法有关总统处分的规定分“罢免”和“弹核”两种：“总统、副总统之罢免案，须经全体立法委员四分之壹之提议，全体立法委员三分之二之同意后提出，并经中华民国自由地区选举人总额过半数之投票，有效票过半数同意罢免时，即为通过。”“立法院提出总统、副总统弹核案，声请司法院大法官审理，经宪法法庭判决成立时，被弹核人应即免职。”133

　　本报告认为，鉴于当代中国历史上屡屡发生由于国家主要领导人决策失误（比如“大跃进运动”）或重大错误决定（比如六四镇压）给国家和公民带来灾难性后果的事实，此类经验教训必须深刻记取，故未来宪政中国关于总统罢免的规定应体现以下原则：

　　● 应适当降低罢免总统的“门槛”：并非壹定要叛国、犯罪才能罢免（这种情形壹般说来很少发生）；重大失职或做出重大错误决策导致严重后果的也应罢免（在情节稍轻的情况下，可允许引咎辞职）。

　　● 民权原则：罢免案可由未来中国议会第壹院（国民议院）、第二院（参议院）或第三院（省际联合议院）超过壹定比例（比如三分之壹）的议员提出，也可由壹定数量（比如不低于 10 万）的公民联合提出。后者当是直接民权的重要体现。

　　● 立法和司法机构同时介入原则：比如，可由议会授权组成的专门委员会调查后提供总统重大失职（或重大错误决定及其后果）报告书；如果涉及犯罪，还要由宪法法院和最高法院提供有关总统犯罪的法律结论书，罢免后应追究其刑事责任。

　　● 罢免案的通过，应以未来中国议会三院各以三分之二人数通过为准。未来中国不宜搞总统罢免的全民投票，因为这种安排客观上加大了总统罢免的难度。

　　总统与总理

　　中国式“总统制框架内的行政双首长制”同时设总统和总理两个行政首长，不但是因为这种安排符合中国历史上和近代（包括共产党当政以来）的官制传统，134 也不仅仅是因为中国国家规模巨大，双首长可以分担治理重担，更重要的是它可以收到行政权内部的制衡之效，以减少总统擅权和独裁的可能。当然，事情总有两面性。双首长制设计，本意在行政权的内部制衡，但处理不好，也可能造成行政权内耗。政府不同于议会之处是它乃行政决策与办事机关，必须有行动力。如何把握、处理政府行动力与行政机构内部有效制衡间的张力，就成为双首长制设计的要点和难点。

　　本报告的建议是：

　　● 未来宪政中国的总统有权甄选、任命他认为合适的总理，这个任命无需经议会第壹院（也就是民选的国民议院）之同意。这种安排的好处是避免政党政治对总理任命的可能干扰，总统也无需考虑总理人选是否壹定要反映议会内主要政党的意愿。135● 拥有总理任命同意权的应该是未来中国议会的第二院（参议院），理由将在下壹个分报告详述。

　　● 为了避免总统独裁，可考虑设总统委员会由 5~7 人构成，成员包括总统、副总统、总理、国务委员若干，实行集体决策。136 总统签署重要文件，须由总理或主管国务委员副署。副署权的设立，既是为了限制总统，也是为了保护总统，因为副署官员必须在有关事项的决定上与总统共担责任。

　　● 国务委员亦由总统提名，经议会第二院同意后任命。

　　● 总统委员会下设国务院，是总统委员会决策的宏观执行机构。国务院由 20 个左右的职能部组成。137 部长人选经总统委员会协商后由总统提名，经议会第二院同意后任命。

　　● 总理主持国务院日常工作，对总统和总统委员会负责。总统在必要时得出席或主持内阁会议，对国务院工作实施指导、检查和督促。

　　● 总统可在他认为必要时，提出解除总理职务，但必须同时提出新总理人选，经议会第二院同意后任命。

　　● 国民议院（第壹院）、省际联合议院（第三院）均可提出对总理的不信任案，但必须同时提出新总理人选供总统参考，经参议院（第二院）同意后由总统做出免职和任命决定。

　　138

　　需要注意的是，议会第壹院或第三院可以提出对总理的不信任案，要求更换总理，这和议会制体制中的“倒阁”并不是壹回事。“倒阁”意味著内阁总辞职，其前提是内阁总体对议会负责。未来中国的行政双首长制本质上是总统制体制，行政权与立法权分立，议会可以对总理个人提出不信任，要求其离职，但不能对内阁总体提出不信任。139 另壹方面，如果是总统对总理不满意，主动提出换人，新总理人选必须经议会第二院同意；如果总统提出的新人选通不过，总统必须另外再选人或维持原任，而不是像俄罗斯那样，三次人选通不过，总统可以解散议会。在未来宪政中国，总统绝无解散议会之权力，议会却拥有罢免总统或要求更换总理的权力，后者体现了民意代表机构对行政机构人事权的某种制约。总统对议会的反制，主要体现在重要法规、政策领域的否决权上。这种行政和立法机构相互反制关系的某种不对称性，将是未来宪政中国总统制的壹个特点。

　　公务员系统与行政中立  现代政府是壹个复杂、庞大的行政系统。在这个系统中，除少数高级官员由总统任命、 并随总统任期结束发生人事变化外，绝大部分属于政府壹般官员或普通公务员，他们构成官 僚体系的主体，凭绩效考核、升迁，实行职务常任。140 目前的中国政府系统机构过于庞大，冗员过多，占用了 40%左右的国家财政资源，141 且 “近亲繁殖”现象严重，这是极不合理的。未来宪政中国肯定将大大压缩政府规模，减少政 府开支。必须严格执行公务员凭考试录用的制度，杜绝公务员录用中的任人唯亲、走后门现 象，使有志于公务员职业的人都有平等竞争权。  行政中立是民主国家通行的法则，包括文官不得参加党派活动，不得竞选议员（除非 辞去官职），不得接受政治捐款或利用官方身份为政党活动募款、捐款，等等。未来宪政中 国也应实行同壹原则。

　　制衡权力：立法和民意代表机构三院制 ------中国宪政改革可行性研究报告（分报告 6）阐述了未来中国之行政体制的宪政构想后，我们马上进入关于议会制度的重构话题。在 现代民主政制中，议会是立法和民意代表机关。未来宪政中国必须建立强大的民意代表机 构，以落实主权在民的原则；又要兼顾中国国情的复杂性、独特性，而在制度设计上满足 相关要求。为此，本报告特提出关于宪政中国之立法和民意代表机构的三院制构想。 为什么是三院制？  当今世界各国议会，在结构上主要为两种，壹种是壹院制议会，壹种是两院制议会。142 成熟民主国家或较大规模国家的议会多是两院制，包括了按人口比例、通过直接民选产生的 第壹院（各国称呼不同，美国称众议院，法国称国民议会，英国叫下院，俄罗斯叫国家杜马）， 和体现地区原则或联邦原则、非直接民选产生的第二院（不少国家称之参议院）。143 第壹院通常被认为是直接表达民意的机构，所以在很多国家（特别是实行议会制的国 家），第壹院拥有更多的议员席位和更强大的立法、监督功能。但第壹院同时是政党政治的 主要场所，在实行内阁制的国家，政府官员要从第壹院产生，对第壹院负责，所以第壹院又 往往是充满党争、权争的地方。 第二院的产生有如下两种背景：壹种是历史形成的，英国上院（贵族院）可为代表。144 另壹种带有建构性，是理性设计的产物，比如美国的参议院。对费城制宪会议的参加者而言， 第二院之所以必要，首先是主张全国政府与主张各邦权力的两种对立见解妥协的结果，这个 妥协的重要表征是，议会第壹院实行“国内法原则”，按人口比例分配席位，而第二院实行 “国际法原则”，各邦不论大小，席位完全平等，145 在这个意义上，第二院代表了联邦体 制内的地区原则。但美国制宪会议的参加者还赋予第二院另外壹层含义，在某种意义上这 层含义更加重要，那就是用第二院平衡、抵消第壹院可能出现的短视、狂躁和决策不周。 麦迪逊在制宪会议上讲过壹段很有名的话：为什么需要议会第二院，“第壹是保护人民不受 治理者的压迫，第二是保护人民不受转瞬即逝的思想的诱惑”。由于“人数众多的众议院” 容易“因为轻浮、冲动而出现错误”，“对付这种危险，就需要筑起壹道篱笆，那就是挑选壹 部分经过启蒙的公民，人数有限但立场坚定，时而能够起来提出异议，对付激进狂躁的议员。” 146这是壹个天才的见解。当时美国还没有政党政治，所以麦迪逊提出这个问题不是因为担 心党争，而是考虑到众议院代表各种选民的利益，特别是随著社会的发展、人口的增加，普 通选民（麦迪逊眼中那些“终生劳苦艰辛的贫困者”）占的比例越来越大，超过了中产阶级 和有钱人，这时“如何防止人们因利益相同而结成联盟，聚集起来，压迫应当予以保护的少 数”就成了必须面对的问题。麦迪逊认为“除了其他办法之外，在政府内设立壹个机构，其 成员因其智慧和道德受到足够的尊重，遇到这类紧急局面，能出来帮忙，发挥正义的优势， 使天平保持平衡，这就是在政府里设立第二院的目的。”147 麦迪逊过于外露的精英立场和贵族化表述可能招人不快，但现代政党政治和大众政治 包含的某种唯当前利益是举、唯选票是举的短期化、功利化倾向却已经被天才地预见到。 这就是第壹院可能出现的问题，也是第二院需要存在的理由。当然，就第二院而言，代表 各邦利益的联邦（地区）原则与旨在抗衡“轻浮”“狂躁”的智识原则并非同壹原则，它们 在某些场合甚至有矛盾，但美国的制宪者们仍然让参议院同时承担了这两种职能。这是某种 逻辑意义上的混乱。 正是为了避免这种情形，同时充分汲取各国先贤在这个领域取得的成果，本报告建议未 来中国的民意代表机构实行三院制： ● 第壹院，称国民议院，是直接民选议院，实施人口原则，按人口比例产生议员， 这同世界各国是壹样的；在这个第壹院中，选民通过选举他们中意的议员或政党表达其政治 诉求，政党也通过在第壹院的活动实现其政治抱负。148 ● 第二院，称参议院，是非民选议院，采行智识原则，从知识团体、教育团体、宗教 团体和社会贤达中推举产生本院议员。这个方案，受美国先贤启发，但制度上单列出来，以 担当超越党派政治、把握国家长远利益之功能。 ● 第三院，称省际联合议院，采行地区原则，由各省推举议员，代表地区利益，同时 又平衡地区利益。这种安排在中国这样壹个地区差异很大的国家，实属必要。但作为民意代 表机构，第三院体现的是兼顾民权和大国治理的双轨共和制要求，而非美国式或俄罗斯式的 联邦制要求。 这个三院制构想，考虑了未来中国的需要，在宪政安排上拥有独创性，149 但也充分汲 取了各国议会建设的有益经验。那么-----  现行“两会”制度还有什么可保留的吗？  本报告的答案是否定的。中国现行的“人民代表大会制度”和“政治协商制度”，是适 应中国共产党壹党专权的需要设立的，是党专制体制的产物和装饰物。王天成曾指出：“在 中国，召开人民代表大会是重要的，因为它可以为掌权者提供‘民主’的装饰；但人民代表 大会本身是不重要的，因为它并不是真正的议事、决策机关。70 年代末以来，领导集团壹直在说要提高人民代表大会的地位和权威，但正是那个壹再说要加强人民代表大会的领导集 团最反对出现议会性质的人大。它其实壹直在推行壹项更重要、更真实的基本政策，就是虚 置各级人民代表大会，因为人大的宪法地位是与著名的‘党的领导’原则矛盾的。”150 当 然，执政者从来不承认这种矛盾，他们硬说“中国特色社会主义”的优势就在于坚持“党的 领导、人民当家作主和依法治国的有机统壹”。 政协更不必说了，尽管 8 个“民主党派”和壹些“人民团体”内聚集了不少当代中国精 英，但经过中共党专制 60 余年的演变，政协早已从当年多少还有点儿“民主协商”外形的 机构变成了赤裸裸的党专制体制的玩偶。151 所以从总体上讲，“两会制度”和未来要建设的宪政中国框架内的民意代表机构，毫无 共同之处，也几乎没有什么可以传承的东西。当然，如果体制内外良性互动的和平转型是 可能的并且成功启动的话，人民代表大会制度将发生变化，通过改变代表产生的方式和代表 的构成，这个本来是为党专制体制作秀的机构有可能成为向新的宪政体制过渡的桥梁，就像 “分报告 4”所分析的那样。在这个框架内召开的制宪会议将是全国人大的最后壹次操作， 制宪会议确定的新宪法及其规定的新的议会体制，将宣布与旧制度的最后告别。152 而如果 转型是突发的，带有革命的摧枯拉朽的特征，那么所谓“两会制度”将在壹夜间退出历史舞 台，和创造了它们的中共党专制体制壹起，被时代所淘汰。 我们还是更仔细地研讨壹下未来中国议会三院各自的任务和特征吧。 关于第壹院  中国是壹个民权极不发达的国度，党专制体制在虚假的“人民民主”外衣的伪装下，其 实是加剧了这种民权萎缩的状态，特别是在公民的政治权利方面。正因为此，未来宪政中国 的议会第壹院，也是直接民选议院，必须足够强大，担当起民权表达和民权执行功能，而 不能像法国第五共和或俄罗斯联邦那样，政府过强，议会显弱，这绝非合理的宪政安排。153 但本报告同时强调，国民议院作为未来宪政中国的第壹院，将凸显议会的民意代表、 立法、审议和监督功能，而减少其党争、权争色彩。是故，这个第壹院将不承担向政府输 送官员的责任，也不需要内阁向它负责。 民选议会当然是政党政治的重要场所，无论总统制还是内阁制，均是如此。本报告建议 采行“具有中国特色”的、修正了的总统制，斩断立法机构和行政机构之间的共生关系，但 并没有否定政党政治在议会中的存在。事实上，民选议会（第壹院）的矛盾特征就在于： 壹方面，议员经选民选举产生，应代表民意；另壹方面，政党在第壹院选举中发挥著重要 作用，每个党都宣称代表壹部分民意，但同时又往往有自己的私利。这是民选议会属性的 内在矛盾，不可能彻底根除。议会党团的活动在所有民主国家的议会中都存在，有的还很重要。我们所能做的，只能是在挖掘并发挥政党政治积极作用的同时，尽可能减少、遏制其负 面影响。 从规模上看，第壹院以拥有 600 名左右议员为宜，其中壹半通过单名选区相对多数制选 出，另壹半通过比例代表制选出。议员的任期为 5 年，连选可以连任。议员与官员身份不能 重叠。 第壹院应该拥有的宪法权力和承担的职责包括： ● 立法权（包括保护公民政治权利和基本人权方面的立法；刑法、民法、经济法、行 政法等领域的立法；以及对第三院立法提案的复议）； ● 征税权（鉴于党专制体制下各级行政机构往往巧立名目设置税种剥夺民众，未来宪 政中国必须明确，只有议会才能决定哪些项目、哪些收入可以征税，征多少税）； ● 审议权（这里主要指对政府年度财政预算和决算的审议和批准，所以也可以称之议 会的财政权。政府是花钱的机构，议会是管钱的机构，必须控制政府哪些钱可以花、怎么花， 并公开政府的全部预算执行情况）；154 ● 监督权（包括对政府施政行为的监督和重要政府官员个人行为的监督，具体表现方 式为质询、调查、听证等）； ● 弹核权（未来中国议会可以对不称职的重要官员提出弹核；对不称职的总理提出不 信任，要求其离职；也可以罢免犯有严重过失、失职或犯罪的总统）； ● 中长期经济社会发展规划批准权（为了促进经济社会的可持续发展，强调政府在这 个发展进程中应该发挥的作用和承担的角色，“五年发展规划”之类的经济社会发展纲要对 未来宪政中国还是需要的。有关规划的批准权也在议会）。 ● 重大经济、生态建设项目审议和批准权（鉴于在三门峡、三峡等大型水利工程立项、 批准过程中的教训，155 未来宪政中国的议会必须严把这类大型工程的审议和批准）。 第壹院应根据自己的宪法权限和承担的宪法功能设立若干专门委员会，并强化其职能， 不能像现在的全国人大专门委员会那样数量偏少而只具有点缀或装饰作用。156 未来中国议 会中的专门委员会要成为真正的“工作机构”，可参考美国的做法，强调专业性，为委员会 配置够水准和足够数量的专家，让他们成为议员强有力的职业助手、顾问，使委员会足以胜 任它所承担的专业立法、审议、监督等工作。157 这不但对第壹院是这样，第二院和第三院 同样如此。 就第壹院而言，至少应该设立下列专门委员会：人权委员会（在人权委员会内可设言论 自由权、结社自由权、宗教信仰自由权、迁徒自由权等分会）、立法委员会（在立法委员会 内可设各专门立法分会）、财政和拨款委员会、行政监督委员会、农村与农民问题委员会、 经济和贸易委员会、资源和环境保护委员会、教育科学文化委员会、医疗卫生委员会、就业与社会保障委员会、民族事务委员会等。 关于第二院  第二院的定位前文已经述及。就未来中国而言，设计第二院的目的，壹是为了制约、 控制行政机构的人事权和外事权，使这两块重要的权力领域得到更稳妥的保护和履行；二 是为了平衡第壹院的政党政治和第三院的地区政治，防止它们可能给国家决策和国家长远 利益带来的负面影响。 这就是第二院为什么要采行智识原则的理由。我们需要壹批德高望重、人格独立、对 当代中国和当代世界问题有深刻的理解、拥有某壹领域专门知识和广泛社会影响力的人物 进入参议院，成为国家长远利益和人类基本价值的守护者。毫无疑问，这些人应该是知识 界、教育界、宗教界和公民社会建设领域里的精英，但也不排除工商界和其他领域具有深刻 洞见和广泛社会关怀的社会贤达进入参议院，承担这项崇高的使命。158 第二院议员的任期应该长壹些，本报告建议为 10 年；但人数不壹定很多，本报告建议 为 120 人左右为宜。议员的具体产生方式可由各个界别自定，推举或内部选举均可。另外， 为了保持参议院的稳定和工作的连续性， 可以参考国际经验，参议员改选实施轮换制，每 5 年换掉壹半数量的议员。159第二院的宪法权力和职能应该包括：

　　● 立法权（凡第壹院和第三院通过的立法提案，均需经第二院复议）；● 人事同意权（总统提出的总理人选、国务委员人选，经总统委员会协商而由总统提名的国务院各部部长人选，高级军事长官人选，总统提名的驻外大使人选，总统和第壹院、第三院提名的大法官人选，160 均需经第二院同意后任命）；● 缔约权（总统签署国际条约或公约，均需经第二院同意）；● 战争权（包括宣战、构和、国际事务中本国武装力量的使用，总统需征得第二院同意，方能对外宣布）；

　　● 军队调动、实施紧急状态权（特殊时期或特殊情境下总统要求动用武装力量、实施戒严或其他紧急状态，需经第二院同意）；● 大赦、特赦批准权（大赦或特赦名单由总统提出，批准权亦归第二院，总统宣布结果）；

　　● 监督权（同第壹院）；

　　● 弹核权（未来中国议会第二院不同于第壹院和第三院，不可提出对总理的不信任案，但有对新总理人选的同意权；同时，三院均有总统罢免权）；● 中长期经济社会发展规划批准权（同第壹院）；● 重大经济、生态建设项目审议和批准权（同第壹院）。

　　第二院至少应该设立的专门委员会包括：立法委员会、人事委员会、外事委员会、内务与司法委员会、军事委员会、民族事务委员会、地区事务委员会、经济发展与环境保护委员会等。

　　关于第三院

　　未来中国议会第三院体现地区原则，故称“省际联合议院”。前文已经指出，鉴于中国国情复杂，地区差异极大，这个第三院体现的是兼顾民权落实与大国治理的双轨共和制要求，而非美国式或俄罗斯式的联邦制要求。

　　所谓“双轨共和制”，是几年前我本人提出的壹种宪政国家纵向权力改革的设想，161 它的基本点是超越传统关于“单壹制”和“联邦制”的简单分野，强调既要通过分权自治，落实基本民权，包括公民决定地方事务和选择地方领导人的权利，又要通过适当集中，实现有效的大国治理，克服地方利益冲突可能导致的对国家整体利益的损害。本系列报告的“分报告 8”将专门研讨这个问题，这里不拟展开。仅就第三院而言，既然它应该同时体现自治民权和大国治理的双重要求，这将意味著第三院的议员，既要代表本省利益，防止本省利益因不合理的全国性制度或政策安排而受到损害，又要学会从全国角度看问题，从国家整体利益和长远利益出发，来发挥民意代表和代表机构的功能，平衡地方利益和全国整体利益间的张力，化解可能的地区间或中央与地方间的矛盾或冲突。

　　设立第三院还有壹个重要的考量，就是为协调民族关系、处理民族事务建立有效的立法和民意表达、民意沟通平台。中国是壹个多民族国家。由于某些历史原因和党专制体制的不合理，60 年来积累了大量民族问题，少数民族的文化、宗教、经济、社会发展权利没有得到应有的尊重。162 未来宪政中国必须著力解决这些问题，使各兄弟民族真正享有区域自治和国家治理的平等权利。

　　特别行政区的民意代表性也将在第三院得到体现。中国目前的两个特别行政区，香港特别行政区和澳门特别行政区，是在两个相关基本法的范畴内建构其政治框架的，但实际上，港澳政治深受北京影响和暗中操控。中国民主化转型成功后，香港和澳门将真正落实民主自治原则，它们的民意代表也将通过省际联合议院参与国政。163既然第三院的议员代表的是以省为单位的民意，议员的产生方式，可由各省议会立法自行决定，但应该汲取各国经验和教训，代表地区民意的议员不能从地方官员中产生，也不应由地方行政当局指派。164

　　第三院的规模，本报告建议为 100 人左右为宜。如果未来中国的省壹级行政单位为 50个，则每个省出 2 名省际联合议院的议员；如果仍为现在的 30 个左右省级行政单位，则每个省出 3 名省际联合议院的议员。议员的任期同第壹院，亦以 5 年为宜。

　　第三院的宪法权力和职能应该包括：

　　● 立法权（包括所有涉及双轨共和制框架内地区问题或中央与地方关系问题的立法；民族事务立法；特别行政区事务立法；以及对第壹院立法提案的复议）；● 行政区划设置与变更批准权；

　　● 征税权（同第壹院）；

　　● 审议权（同第壹院）；

　　● 监督权（同第壹院）；

　　● 弹核权（同第壹院）；

　　● 中长期经济社会发展规划批准权（同第壹院）；● 重大经济、生态建设项目审议和批准权（同第壹院）。

　　第三院应该设立的专门委员会至少如下：立法委员会、民族事务委员会、地区协调委员会、财政和拨款委员会、行政监督委员会、行政区划委员会、特别行政区事务委员会、人权委员会、经济发展与环境保护委员会等。

　　三院的相互制衡

　　如此设计的议会三院制是否太复杂了些，以至于不便操作，甚至自生矛盾？这个担心可能不无道理。但人类的事情本来就是复杂的，中国尤其如此。对壹个缺乏民权传统、又被党专制体制蹂躏半个多世纪的国度来说，我们宁愿未来的民主体制复杂些，多设几条绳索去约束可能为所欲为、见缝插针的权力，包括行政权力，也包括议会权力本身。正如壹位美国先贤所说：“专制主义来到人间，采取不同的形态，有时体现为行政专制，有时体现为军人专制，难道就不存在议会专制的危险？理论和实践二者，都说明有这种可能。如果对立法权威不加以限制，公民的自由权利就会丧失，也不可能长治久安；要对议会实施限制，唯壹的办法就是把议会从内部分开，分成各有所长而互相独立的机构。”165事实上，以上定义的三院已经充分考虑了各院之间力量的相互配合、相互制约与大致平衡。这里有几个要点可略作分析：

　　● 首先，是各院的分权。根据本报告提供的方案，凡公民政治权利和基本人权方面的立法，刑法、民法、经济法、行政法等领域的立法，其立法创制权属于第壹院；而所有涉及双轨共和制框架内地区问题或中央与地方关系问题的立法，民族事务立法，特别行政区事务立法，其立法创制权属于第三院；第二院在立法方面有复议权但没有直接创制权。此外，第壹院和第三院共享征税权、审议权、监督权、弹核权；而第二院独掌人事权、缔约权、战争权、同意实施紧急状态权和大赦、特赦批准权。只有中长期经济社会发展规划批准权和重大经济、生态建设项目审议和批准权由三院共享，这自然是为了强化中长期发展规划和重大建设项目的民意代表机构的审议和监督。

　　● 其次，是各院间的相互制衡。这尤其体现在立法领域。拥有立法创制权的第壹院和第三院，其经过“三读”的立法提案亦不能直接通过，必须经第二院复议；同时，第壹院的立法提案也要送第三院复议，而第三院的立法提案也要送第壹院复议。换言之，任何壹项立法提案，都需经三院分别审议，提出意见。如果出现分歧，则需组成三院联合委员会审理，并做出最终定论。166

　　● 再其次，在必要场合，代议民主还要加上直接民主，尽管本报告主张对全国规模的直接民主要谨慎使用。比如，我们曾经谈到要尊重公民的宪法创制权和壹般法律创制权，以为立法机构立法行为的补充或可能立法失当的矫正。167 再比如，关于宪法的修改权限，本报告主张三院必须共同提出修改宪法动议，方为有效宪法修改提案；宪法修改如涉及国号更改、领土变更，则要经全民复决，才能最终生效。168立法机构与行政机构的相互制衡

　　从根本上说，这种制衡体现在本报告关于立法机构和行政机构分立、互不统属的宪政原则上。既然本报告主张壹种修正了的总统制，即“总统制框架内的行政双首长制”，立法和行政两大系统间的相互制衡，就不再采取“倒阁”和“解散议会”之类议会制政府通常使用的手段，而会参考总统制框架内行政、立法机构相互制衡的壹些行之有效的方法。

　　这些方法包括：

　　● 议会对政府的强有力的监督。在本报告提供的方案中，征税权以及财政审议和监督权牢牢控制在第壹院国民议院和第三院省际联合议院手中，他们管著公民上缴的公共财富，决定著这笔钱如何收、如何花，从源头上杜绝政府可能的胡作非为；人事权、外事权控制在第二院参议院手中，意在避免总统在这些领域专权、独断；行政区划设置与变更批准权独属于第三院，也体现立法对行政权力的制约；监督权、弹核权由三院共同享有，同样是为了加强对政府施政行为和政府官员个人行为的监督；最后，中长期经济社会发展规划批准权和重大经济、生态建设项目审议和批准权，代表著民意和立法机构在这些重要领域的最终决定地位。政府在这些领域必须服从民意代表机构的决定。为了有效履行上述职能，可以考虑设立独立的审计机关，对第壹院和第三院负责。169此外，未来中国议会三院必须有充足的议事时间，每年的开会会期至少不低于 7个月。

　　170 还应有必要的外出考察、调研，并做出相应的制度化安排。

　　● 相互否决权。对议会通过的立法案，总统可以提出否决，退回议会重新审议，这是总统制框架内行政机构反制立法机构的壹个通常办法，未来中国也可参考。需要说明的是，即便是在美国这样典型的总统制国家，许多重要立法草案其实也出自行政部门之手，因为毕竟他们对实际操作领域的情形更熟悉，但草案的修改、审议和决定权在国会，则是毫无疑义的。171

　　对于总统提出的否决意见，议会可以三分之二的多数再次通过法案，从而形成对总统否决的再否决。这是壹个行之有效的立法与行政机构间相互制约的办法。当然，对未来中国而言，由于中国实行议会三院制，要否决总统的意见，须经参议院和另外两院中的壹院各三分之二以上的议员投票同意，即完成对总统意见的再否定。

　　那么，是否仍有立法和行政机构因意见不同而形成僵局的可能？理论上讲，永远不能完全排除这种可能，无论是在什么制度下，因为任何设计、任何制度都不是万能的。所以我们才要同时强调政治家的胸怀、职业操守和道德底线。

　　制衡权力：司法独立与司法机构五院制  -----中国宪政改革可行性研究报告（分报告 7）司法领域是党专制的重灾区。未来宪政中国要成就真正的司法独立，建立正常的法治国 家，使法律成为捍卫公民权利的盾牌，使司法体系成为公权力制衡体系中的有效组成部分， 可谓任重道远。 党专制的重灾区  中国现行司法系统主要由“人民法院”系统和“人民检察院”系统构成，再加上承担部 分司法职能的公安系统，这就是人们常说的“公、检、法”。从制度设计上讲，“公、检、法” 分立本来含有相互制衡之意，172 但由于它们都须接受中共各级“政法委”的领导，这种制 衡自然大打折扣。 历史地看，包括“公、检、法”在内的中国政法系统曾长期是毛式“阶级斗争”的工具， 被认为是“无产阶级专政”的重要组成部分，既用来镇压“地富反坏右”，也是实施党内清 洗的得力手段；改革开放以来，当政者不再把“阶级斗争”挂在嘴边了，但对“境内外敌 对势力”的防范、对壹切敢于批评共产党的“异议分子”的打击，却仍然是政法系统的重 要任务。173 对异议人士的判决完全代表统治者的意志，这里当然不可能有壹丝壹毫的司法 独立。 至于反腐败，中共执政者主要通过自身的纪检系统进行，其“双规”之类做法常常带有 法外施威的特点。更重要的是，靠当政者自身的力量反贪腐，用自己的左手去钳制自己的右 手，历史上没有哪壹个政权能够做到。司法对公权力的制约是党专制体制内的法律死角；174 而在权力与非法利益结盟的场合，法律和国家强力又往往成为对付不满民众的凶残利器---- 这个荒诞的现实近年来越演越烈，由此也就不难解释，何以“维稳”成了当今中国的第壹 热门词汇，花在国内“安全”方面的钱竟然超过了国防开支。司法不独立，权力无法驯服，正义无法彰显，民心无以抚平。 而若寻求真正的司法独立，必须从根本上改变现行的中共党专制体制，这是建设宪政中 国无法回避的时代任务！ 司法五院制：未来中国司法体制的基本构想  中国司法改革和司法制度重构包含著相互联系的这样两个目标：壹是结束党专制，让 法律重新成为捍卫基本人权、有效制约公权力的公民手中的武器；再壹个是通过合理的制 度设计，使司法体系和未来中国的立法体系、行政体系鼎足三分，实现公权力之间的有效 互动和制衡。 为了实现这个目标，本报告特提出未来中国司法五院制建构的设想。这个五院制构想的 基本内容是： ● 创设宪法法院，以凸显宪法保障和违宪审查功能，为民主中国确立根本的宪法根基； ● 改革普通法院，在司法独立的前提下改进或重构侦查机关、公诉机关和审判机关之 间的关系，强调程序司法、公正司法，改进对壹般刑事案件、民事案件、商务案件和涉外案 件的审理； ● 创设行政法院、劳动法院和选务法院，凸显司法对公民权利的保障，包括民告官权 利、劳动权利、选举与被选举权利（在党专制体制下，这三个方面恰恰是权利被侵害最严重 的领域）。 这个五院制构想，吸收了民主国家的某些成熟经验；175 但从根本上说，它深深植根于 未来中国建设壹个法治国家的需要。 关于宪法法院  什么是宪法法院？简单说，宪法法院是专司违宪审查的机构。早在 1787 年美国费城制 宪会议时，就有人提出最高法院应该有权解释宪法，有权宣布国会制定的与宪法相抵触的法 律无效。176 但美国的最高法院仍然是普通司法体系中的壹部分，20 世纪下半叶首先在欧洲 发展起来的宪法法院，则是独立于普通司法体系的壹个特别机构。有学者指出：二战后宪法 法院被许多欧洲国家（比如德国、意大利、西班牙、葡萄牙等）采用，重要原因之壹是这些 国家“通常在此前受专制主义统治的压迫较深，人们普遍感到仅仅依靠普通法院法官来保障 基本人权是远远不够的。对基本人权的严重侵害主要来自国家立法机关和行政机关，而这些 国家的法官往往在强大专横的立法权或行政权面前软弱无力，有时甚至为恶法恶政竭诚效 劳。当专制主义横行无忌时，宪法被抛在壹边。宪法中所规定的基本权利遭到践踏，宪法 中所设定的权力制约机制和法律程序对推行恶法恶政者毫无约束作用。因此，在摆脱专制 主义统治后，人们首先想到的是如何使宪法在任何情况下都能得到行使国家权力机构的遵 守，使基本人权得到有效保障。于是宪法法院及其违宪审查权便成为人权和法治的希望之所在。”177 正是基于同样理由，转型后的前苏东国家（如俄罗斯、匈牙利、保加利亚、罗马尼亚）、 东亚国家（如韩国）、拉美壹些转型国家（如秘鲁、智利）纷纷建立宪法法院，宪法法院制 度成为被当今成熟民主国家和新兴民主国家广泛采用、且行之有效的宪政体制安排。 中国作为壹个深受党专制体制之害的国家，更有建立宪法法院的必要。参考各国经验， 本报告认为未来中国之宪法法院应承担下列基本职能： ● 宪法解释职能。宪法法院拥有对宪法解释的最终权力，这壹点应在未来中国的宪法 中明确规定。 ● 立法领域的违宪审查职能。对全国立法机关和省级立法机关制定的普通法律，宪法 法院有权做出该项立法是否合宪的裁决。换言之，对普通立法，立法解释权归立法者；但立 法及其解释是否合宪的裁决权归宪法法院。 ● 行政及司法领域的司法审查职能。宪法法院对行政或司法机关与公民或公民组织之 间发生的政治性争议有权进行司法审查并做出裁决，这个规定主要是为了强化对公民和公民 组织的宪法保护。178 ● 对涉嫌犯罪的国家级公务人员的审判职能。比如，假设总统涉嫌犯罪，则应由宪法 法院和最高法院组成联合审判庭，进行审理并做出判决。 ● 政府间冲突的调节和裁决职能。未来宪政中国的中央政府和地方政府之间、地方政 府与地方政府之间，均可能产生因法律理解、权限争持而发生的矛盾，甚至冲突，在这些场 合，宪法法院有根据双轨共和制的宪政原则对冲突做出裁决的最终权力。 未来中国的宪法法院如何构成？大法官如何产生？本报告的建议是：宪法法院不同于其 它法院，不设地方机构，只有国家宪法法院壹家。宪法法院可由 12 名大法官组成，其产生 方式是：总统提名 4 人，议会第壹院和第三院各提名 4 人，由议会第二院批准，总统任命。 179 这样安排的好处是使宪法法院大法官行使职权时，相对超脱，尽可能游离于党派政治之 外，而能秉公执法。180关于宪法法院大法官的任期，壹般认为不宜过短，任期过短不利于形成宪法法院必要的 尊严，保持宪法理解及建立在这种理解基础上的释法及司法工作的连续性，也不利于形成法 官这个特殊职业的职业保障。正是由于以上理由，美国最高法院的法官实行终身制，除非犯 法或到退休年龄，不得随意解任。但任期过长也有缺点，那就是不利于新人接班，且容易形 成司法领域中的特殊权势集团。目前，宪法法院法官的任期，法国是9 年，不得连任；德国 是 12 年，不得连任；韩国是 6 年，但可以连任。鉴于以上考虑并参照他国经验，本报告建 议未来中国宪法法院大法官的任期为 10 年，不得连任。每 5 年由总统、议会第壹院和第三 院提名，更换 12 名大法官中的二分之壹。这样，既可保证宪法法院工作的连续性，又不断 有新鲜人选进入这个重要而高贵的机构之中，使其充满活力。 宪法法院对中国而言是个新生事物，希望它成为未来中国宪法、法治和公民权利的忠诚 护卫者！ 关于普通法院  未来司法五院制中的普通法院，将专司刑事、民事、商务、涉外案件的审理，其工作范 围同今天的“人民法院”大体接近。181 应该承认，改革开放 30 多年来，中国在民法、民 事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、经济法、国际商贸、知识产权保护等立法和司法实践领域， 已经取得不少进步。未来宪政中国将继承上述所有改革领域所取得的成果，并进壹步完善之。 当然，现行《中华人民共和国刑法》第105 条必须废止。182 民主中国不能允许专门用于镇 压异见的专制恶法继续存在。 相应地，检察院作为公诉机关，在刑事案件的审理中，将继续其职能。现行法院和检察 院之间相互制衡的制度安排，只要是合理的，都将予保留，同时应探索宪政条件下审判机关 和检察机关新的合作和相互制约模式。 在未来宪政中国，公安机关作为社会治安的维护者仍有其存在的必要性。在刑事案件的 审理中，公安机关仍可承担必要的侦查职能。国家安全机构维护民族国家利益的职能亦当保 留。但用于监视、控制民间异议人士的秘密警察系统（国保）必须取缔。武警、特警等近年 来发展、膨胀迅速的“国家强力组织”应该大大压缩，它们是专制执政者“维稳”需要的产 物，也必将随著这个制度的终结而失去其存在的必要。 毫无疑问，所有传统的“公检法”机构都需在转型过程中完成其“去党化”的艰巨使 命。未来宪政中国的“公检法”将不再有什么“政法委”，也不允许任何政党在其中活动， 司法独立、审判独立、正义至上、公民权利至上将是司法机构恪守的最高职业准则。 组织机构方面，未来宪政中国之普通法院可实行最高法院、高级法院、初级法院三级系 统，分别相应于中央、省、县（市）三级建制，初级法院可设派出机构，处理较为简单的基 层案件。公诉机关的设置同此。案件审理仍实行二审终审制。 各级法院法官和各级检察院检察官的任职，均须经严格的职业资格认定。最高法院大法官和最高检察院检察官的产生，亦可采取由总统、议会第壹院和议会第三院各提名三分之壹 的形式，经议会第二院批准，总统宣布任命。最高法院大法官和最高检察院检察官的任期， 本报告建议为 5 年，连选可以连任。高级法院和初级法院法官的产生、高级检察院和初级检 察院检察官的产生，可由司法部征求地方议会的意见后，由司法部任命。 关于行政法院、劳动法院、选务法院  这三个专业法院，对未来宪政中国，也将是新生事物。设立它们的根本初衷，是为了 在官民关系、劳资关系、选举这三个特殊领域，用司法手段更有效地保障公民权利。 ● 行政法院 行政法院负责审理各类民告官的案件。早在上个世纪 80 年代末，中国已经有了行政诉 讼方面的专门立法----《中华人民共和国行政诉讼法》，该法规定了公民、法人或其他组织对 8 类具体行政行为不服可以向法院提起行政诉讼，包括：1，对拘留、罚款、吊销许可证和 执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服；2，对限制人身自由或者对财产的查封、 扣押、冻结等行政强制措施不服；3，认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权；4，认为符 合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复；5，申请行 政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复；6，认为行 政机关没有依法发给抚恤金；7，认为行政机关违法要求履行义务；8，认为行政机关侵犯其 他人身权、财产权。183 这些条文应该说体现了对公民权利和合法利益的保护，但这项法律颁布以来的 20 多年， 显然并没有得到有效的实行。不法官员侵害普通百姓权益、甚至鱼肉乡民的事屡屡发生，且 有越演越烈之势。像“野蛮拆迁”这类公害在不少地方已经不是个别官员所为，而演变成了 地方政权有组织的对公民的抢劫。这当然已经不是壹部《行政诉讼法》所能解决的问题，必 须通过制度的根本变革，才能从根子上铲除贪官酷吏产生的土壤。 中国是壹个官本位传统极其顽固的国家。可以想象，即便是在民主化转型成功后，使 民告官成为社会生活的常态、并在公正的前提下圆满完成诉讼和对违法行政行为的判决， 仍然不是壹件轻而易举的事情。正因为如此，未来的行政法院将担负光荣而又繁重的任务： 它不但要处理大量案件，而且要通过自己的司法实践，在公民中播撒公平正义、在法律面前 人人平等、官民平等的种子。 除民告官案件外，行政法院还可与立法部门合作，参与对官员重大渎职、过失或涉嫌犯 罪的调查，并给出司法结论。 在组织机构上，本报告建议未来的行政法院内部设检察和审判两个部分，这意味著把 现在隶属于行政系统的监察部门划归司法体系。184 对行政不作为或非法作为的独立的司法 检察，将有助于公正的断案和判决，有利于更好地维护普通公民的权益，也有利于遏制贪腐， 维护公权力的公信力。 行政法院亦可分为国家行政法院、省行政法院和县（市）行政法院三级，法官的产生、 任期、职业保障制度同普通法院。

　　● 劳动法院

　　劳动法院专司劳资争议裁决、保护劳资双方的合法权益、特别是保障普通劳动者的权利 和合法利益。 中国共产党在早期革命年代，曾高举“劳工神圣”的旗帜，用这个口号动员了千百万 生活在社会底层的劳动者。然曾几何时，这个靠工农的支持打败政治对手的政党却在执政后 走向了自己的反面，劳工不再“神圣”，他们只是专制意识形态的壹面招牌而已。改革开放 30 多年来，中国经济获得高速增长，但中国所特有的“低工资、低人权优势”却广为诟病。 各地揭露出的血汗工厂、黑砖窑、非法使用童工、因缺乏起码的劳动保护措施而导致职业病 频发等等可谓触目惊心。生活在底层的农民工、城市贫民、流浪者鲜有有效的司法救济渠道。 流水线上的工人、城市的出租车司机不允许建立自己的独立工会组织，只能任黑心老板、贪 婪的出租车“公司”随意盘剥。 唯利是图是资本的不良本性，这壹点全人类皆然；党专制则是造成中国改革年代劳资关 系不正常、政府往往偏向资本壹方的制度原因。185 可以说，中国即便在终结共产党党专制 体制、成功实现民主转型后，建立正常的劳资关系，用立法和司法手段保护劳资双方的合 法权益，仍然是社会建设的重要任务。劳动法院应该在这方面发挥作用。 未来宪政中国的劳动法院除接受劳动者对雇主不法行为的控告、审理劳资纠纷方面的案 件以外，还可充当劳工组织和雇主组织之间各类争议、谈判的协调者或仲裁者。 劳动法院亦可设国家劳动法院、省劳动法院、县（市）劳动法院三级。法官的产生方式、 任期、职业保障同普通法院。

　　● 选务法院 选务法院的设置吸取了巴西的经验。巴西的选举法院最早成立于 1932 年，目的是检查、 遏制旧共和时期日益猖獗的选举舞弊行为。“今天的选举法院遍及各个行政层级，只要跟政 党登记有关的各个领域都是选举法院的职权范围，如国会授权的当选人数、候选人的资格审 查、计票的程序，甚至是地区治理的合宪审查等。自 1985 年以来，在规范巴西选举进程方 面，选举法院扮演著日益活跃的重要角色。”186 今天的中国仍在忍受党专制背景下的假选举之苦；对我们的国民而言，还没有体验过真 正的大选或地方选举为何物。但自 1998 年实行村民自治制度以来，各地“村官”选举中普 遍存在的贿选现象却给我们敲了警钟。还是那句话：我们这个民族，民权不发达，却有著长 久而浓厚的臣民传统，为官者善于弄巧、内斗，为民者往往见小利而忘大义。这些不良文化 基因对转型后的中国仍会发生影响，它们将是未来中国选举中可能出现的“黑金政治”、“选 举舞弊”之类丑行的最深厚的文化土壤。 正因为此，未来宪政中国的选务法院任重而道远：它要根据未来的《选举法》规范选 民和参选人的行为；它要接受和选举有关的各种申诉，并做出裁决；它还要通过公正的、 具有专业水准的司法实践培育民主中国的选举文化。 在工作中，选务法院还将和独立的选举主持机构发生密切关系，二者应精诚合作，使各 级、各类选举公开、公正、透明。 选务法院的组织结构、法官的产生、任期、职业保障等，应该和普通法院、行政法院、 劳动法院同样安排。 这样壹个专业化分工的司法五院制结构，相信能够促进未来中国的宪政化和法治化，并服务于公民权利的保障和提升。 司法机构与立法、行政机构之间的相互制衡  根据本报告提供的方案，司法与立法、行政三大系统间存在著既相互合作、又相互制衡 的关系，且这种关系是多重的，目的就是为了让横向水平的公权力更合理、更有效的运转， 防止因任何壹个领域的专权而给公共事务造成损害。 ● 司法机构与立法机构间的相互制衡 这种制衡最明显的体现自然是宪法法院的违宪审查职能。议会作为立法机关拥有立法权 和立法解释权，但该项立法及其解释是否合宪，则是宪法法院说了算。另壹方面，立法机关 对司法机关并非全无反制力。这不但表现在立法机关在司法系统五院大法官的产生上有重要 的提名权、批准权，而且议会也有权对不称职或犯有严重过失的法官提出弹核。 ● 司法机构与行政机构间的相互制衡 体现这种制衡最明显的机制莫过于行政法院。未来宪政中国的行政法院应该是不法官僚 的克星，公民手中的盾牌。此外，宪法法院的司法审查既对司法机关，也对行政机关。劳动 法院、选务法院在自己的职责范围内同样有对行政权力的监督职能。本报告前边还曾提到， 把审计、监察从行政系统中剥离出来，分属立法和司法系统掌控，也是为了更有效地制衡行 政权力。行政权力掌握大量资源，是直接面向大众、又带有强制特征的公权力，最容易被 腐蚀，所以对它的制约才显得尤其必要。 事实上，国会的监督权和司法的检察权都是冲著可能之不法行政行为而设的，在实践中， 它们亦当相互配合。 至于行政机关的反制力，本报告壹再强调，司法独立，不受行政干预，是各国的普遍经 验。在这个意义上，不存在行政机构对司法机构的制衡。但总统对五院大法官有人事提名权 和任命权，司法部有对地方（省、县或市）法官的任命权，则体现了行政机构对司法机构的 某种制约。不过，这种制衡同时又受到立法权的牵制（总统提名大法官须经议会第二院同意 才能任命，司法部任命地方法官亦须与地方议会协商），这种多重制约关系，应该有助于权 力运行的合理化。 ● “司法能动”和“司法克制” 制度设计带有抽象性。司法实践的主体是人，无论是宪法法院法官判断立法、司法行 为的合宪性，还是普通法院或其他专业法院法官在运用法律、审理案件过程中的司法作为， 都有相当的主观能动空间，体现法官的价值倾向和公共政策倾向，并非机械办案。这个问 题涉及所谓“司法能动”（或司法能动主义）与“司法克制”（或司法约束主义）之间的分野。 按照某些学者的定义，“司法能动主义是指法官冒险超越狭隘的法律决定去影响公共政策的 意愿。它是司法约束论的对立面。作为壹种较为保守主义的原则，司法限制论认为，法官应 当置政策意义和自己的价值观于不顾而仅仅去应用法律，包括援用宪法。这两个术语的发展 都是与美国最高法院联系在壹起的，但它们在目前这个司法政治化的年代有著更广泛的适用 性。”187 本报告认为，在未来中国的大变革、大转型和转型完成后的民主巩固时期，时代需要我 们的法官更多具有“司法能动主义”的精神，积极介入社会生活，以自己的司法实践影响公共政策，建立起与立法机关、行政机关、传媒和公民社会的有效互动。 律师与转型中国  律师在任何民主社会中都是重要的法律人群体。对转型中国而言，律师发挥的作用，具 有格外重要的意义。所以在本报告的最后，我们还要就这个问题简单做些讨论。 自 1980 年中国恢复律师制度以来，律师队伍得到快速扩展。188 进入新世纪后，随著 中国自由民权运动的高涨，又出现了壹个被称为“维权律师”的法律和知识人群体，他们除 了从事壹般商务性律师业务外，还用大量时间、经历投入公益法律服务，特别是为弱势群体、 遭到官府迫害的维权人士、不被政府认可的宗教信仰者等提供法律支持。2003 年围绕“孙 志刚事件”而爆发的要求废除收容遣送制度的呼声和法律动议，是维权律师群体掘起的壹个 标志；189 近年来在著名的山东临沂暴力计生案、河北三鹿集团“三氯氰胺”奶粉案等公共 事件的维权斗争中，都可以看到维权律师活跃的身影。190 正是因为维权律师的行动不仅触动了官府脆弱的神经，而且客观上挑战了党专制体制的 “红线”，尽管他们的所作所为如此阳光，如此富有建设性，仍然遭到了官府的残酷打压。 这种打压 2008 年以来就在升级，而于今年上半年达到顶点。191 就当政者而言，这种残酷的打压行动，其实无异于自杀，因为当妳把社会上壹切良性 的、温和的、建设性的反对力量都当作“敌对势力”予以绞杀时，势必在统治者自身走向 极端化的同时，也把反对力量逼向极端化，从而堵塞了壹切对话和良性互动的渠道、空间 和可能，迫使社会走向“揭竿而起”的那壹刻。这将是中国“突发性转型”的开始，也是 现行制度彻底终结的开始！ 当然，本报告作者不希望当政者愚蠢到这种地步。但是，民间的善良愿望不能代替统治 者的选择。我们只能说，当统治者基于壹党私利而不惜把整个国家、整个民族绑架时，它最 终只能堕落为民族的罪人！ 回到维权律师话题。虽然我们年轻的维权律师们目前正在经历严峻的考验，他们的生 存空间和活动空间已经十分狭小，但这种情况不会持久。毕竟，争取更有尊严的生活和生命价值，来自人的社会本性和自然伦理本性。最近针对温州动车追尾造成的特大伤亡惨剧和 官府处理这个事件中暴露的问题，公众、网友万炮齐轰，再次显示了中国人同样追求人性的 尊严。192 可以预言，在未来中国的转型中，维权律师将继续发挥他们的作用，成为中国自 由民权运动的先锋和重要的行动力量。在转型后的民主中国，这个群体仍将会为中国的民主 巩固做出贡献。

　　大国治理：国家纵向权力构成的双轨共和制

　　-----中国宪政改革可行性研究报告（分报告 8）分报告 5、分报告 6 和分报告 7 分别从行政、立法、司法角度给出横向水平之公权力相互制衡的制度设计构想。本报告将从公权力的纵向结构安排的视角继续深化未来中国之可能宪政结构的讨论。

　　几年前，笔者就曾提出“双轨共和制”的宪政国家结构设想，193 其基本原则，作者至今仍然认为是站得住脚的。所以，本报告可以视为对这个设想的进壹步论证和展开。

　　中央集权传统与党专制

　　自秦始皇“废分封，立郡县”，建立大壹统的皇权制度以来，我们这个民族在国家统治和治理结构上持续了 2000 多年的中央集权制传统。不应否认，像中国这样如此广袤的地域，竟能由壹个统治中枢通过庞大的官僚系统，实现对亿万臣民的大体有效的治理，这在交通、资讯极不发达的前现代，不啻为壹个奇迹。当然，这中间发生过分裂；地方诸侯抗拒中央权威，甚至觊觎中央权力宝座，这样的事情在中国历史上也曾壹再上演。但不管具体历史场景的权力博弈如何血雨腥风，中央集权的基本逻辑却在长达数千年的时间里顽强地延续下来，成为中国政治文化的壹个基本组成部分。中国的民权之不发达、地方自治传统之不发达，均与这个事实有关。194

　　1949 年后中国共产党建立的这个制度，在政治文化和国家治理上继承了中央集权的传统：党专制的极权主义政治建构，包括对权力中枢的独裁式掌控、遏制地方势力的增长等，和皇权时代的中央集权传统有著天然的亲和性；斯大林式的国家计划经济（统治经济）和高度意识形态控制，则为现代党专制所特有的专制加中央集权做了特殊注脚。

　　当然，在保证中央政令统壹这个大前提下，如何处理中央和地方的关系，也曾是毛泽东及其后来者反复思索、实验的壹个难题。毛泽东曾提出要重视发挥“两个积极性”，但壹直没有找到恰当的制度安排实现之。195 改革开放、特别是最近 20 年来，随著壹代中共强人相继离世，中央权威似有式微之势，地方势力掘起；但最近几年，壹方面党国体制面临的危机加大，另方面中央能够掌握的财力大增，这又必然导致中枢主导的“维稳”战略压倒地方分立势头，国家强力运用（枪杆子）、统壹的意识形态控制（笔杆子）、中央财力控制（钱盒子）这三项成为后极权时代新的中央集权强势运作的证明。

　　98

　　中国宪政改革的根本目标是解构乃至终结中共党专制体制，这壹点，本报告已经反复申明。那么，这种终结，是否意味著中央集权制的必然终结呢？不能简单地这么说。

　　从中性（非意识形态）的角度看，中央集权制和单壹制有关，是国家结构形式的壹种，另壹种是联邦制。单壹制可以有专制主义的单壹制，也可以有自由政制的单壹制。联邦制同理。因此，当我们否定了极权主义的党专制以及与维护壹党统治相联系的对枪杆子、笔杆子、钱盒子的垄断时，并不意味著必然要放弃国家纵向权力安排的单壹制或中央集权制，它们并非同壹种逻辑关系。当然，在国家面临深刻转型、制度重构已经不可避免时，联邦制的可能性也应该进入政治家和转型战略家的视野。我们完全可以、也应该在自由政制之单壹制和自由政制之联邦制之间进行认真比较，然后做出慎重的选择。

　　“联邦制”是否适合于未来中国？

　　最近 10 数年来，海内外确有不少自由知识分子主张未来中国采行联邦制，这种主张甚至构成民间反对派关于宪政中国国家纵向权力建构的主流见解。比如，早在 1992 年，流亡海外的著名政治学者严家祺就曾撰写《联邦中国构想》，对在中国实行联邦制进行系统论证。

　　196 1993 年，20多位海外华人学者齐聚美国檀香山，召开“中国统壹模式和宪法结构学术讨论会”，大多数与会者认同联邦制，并草拟了壹部探讨性的《中华联邦共和国宪法草案》。1995年，近 50 位学者参加在美国加州大学东亚研究所召开的“未来中国国家结构与宪政体制研讨会”，联邦制再次成为共识。197 直到进入新世纪的 2008 年，《零八宪章》的起草者也主张未来中国应实施“联邦共和”，“在民主宪政的架构下建立联邦共和国”。1《中国需要什么样的政府》壹书作者诸葛慕群曾将联邦制的特点归纳为：“二元主权。

　　联邦和成员国分别拥有主权。联邦主权是各成员国协同认可与让予的结果；成员国的主权是经其本身认可与让予联邦之后所剩余的主权权力部分，而其让予联邦的部分主权可以根据成员国的意愿，通过特定的程序予以收回。双重政府。即壹个联邦政府和若干个成员国（邦、州）政府。它们分别依据宪法所赋予的权力而存在并通过立法、行政和税收分别作用于公民。

　　双重宪法。各成员国（邦、州）按照联邦宪法的规定，制定自己的宪法和法律，设立自己的立法机关和行政机关，在自己管辖的地域行使职权，领导地方各级政府。双重国籍。成员国（邦、州）的公民除具有自己的国籍外，同时还具有联邦的国籍。刚性分权。联邦和成员国（邦、州）的权限划分，由宪法和法律明确规定，联邦政府和官员都不得干预或侵犯成员国的权力。”199 这种归纳，显然深受美国式联邦制的影响。事实上，很多人把美国式联邦制视为经典的联邦制，代表著联邦制思想和制度建构的精髓。

　　认为中国应该实行联邦制的学者的主要根据是，联邦制有助于扩展民权，有助于维护香港、澳门的自由制度，特别是有利于两岸和平统壹和西藏等民族问题的解决。200然而，不同于上述主张，本报告不赞成中国实行这种经典的联邦制，理由如下：

　　● 首先，联邦制多是先有“分”，后有“合”，“联邦”的形成体现了历史的自然演进和各成员邦“走向壹起”的整合要求，比如美国，13 个殖民地先是各自独立，而后建立“邦联”，再后谈判建立“联邦”。而当今中国本身是统壹国家，没有因“分”而“合”的背景与需要，更无须为了“合”而先人为地去“分”。201 本报告认为，除非在未来的演变中由于当政者冥顽愚蠢、社会矛盾激化而发生内乱，导致内战甚至国家分裂、族群分裂，国家面临重新整合的要求，且要求整合的各方力量实力大体接近，只有在那时，联邦制才可能真的作为现实的、甚至唯壹理想的制度选择提到转型中国面前，除此之外，我们并无采行联邦制的自然理由。

　　● 其次，不能完全无视我们的政治文化传统，毕竟，中国是壹个实行了 2000 年中央集权制的国家，这与美国这个建立在自治民情基础上的年轻的国家完全不同。202 我们缺乏实行联邦制的必要的文化基因，但在中央集权国家治理上，我们这个民族却积累了大量经验（当然也有大量的教训）。未来之宪政中国，民权建设应该大力加强，但传统治理经验也应理性对待，经过仔细甄别后，对仍有价值的部分予以保留、传承。

　　● 更重要的是，中国作为大国所具有的特殊性：我们这个国家巨大的地区差异、发展差异是任何考虑未来中国政治建构的学者和政治家绝不可忽视的壹个基本现实。中国的东部、中部和西部至今仍然横亘著经济、社会发展水平方面的巨大鸿沟；203 中国的人口和资源分布极不均衡；204 中国的环境极其脆弱，环保压力巨大；205 中国面临著大量跨地区、跨地域的治理难题。206 所有这些决定了经典联邦制之“二元主权”、“刚性分权”等制度安排在未来中国的不相宜性。207 可以说，中国的现实决定了在发展民权、落实地方自治的同时，必须同时强调中央政府对跨地区公共事务实施统壹治理的宪法权威和必要手段，而经典联邦制显然无法满足后壹点。

　　● 再看当今世界，传统的单壹制和传统的联邦制其实都在变化中，有融合之势。比如英国、法国、日本等单壹制国家，都在探讨地方自治的可行性并取得相当成就；美国则相反，这个典型的联邦制国家从上个世纪 30 年代即开始探索加强联邦政府力量的方式和途径。“今天，在很多场合，人们已经不大说得清楚联邦体制下的‘自治’和单壹制下的高度‘分权’

　　究竟有多少区别。它们可能都意味著地方领导人的直选而非任命、和中央政府分享的财政权力以及对地方事务的较少控制。这个趋势表明，治理的多元化、传统的国家结构形式的某种分解和再融合，已经成为壹些大国改善国家治理结构的主动选择。”208● 最后，关于台湾问题和西藏、新疆等民族问题，这的确是考虑未来国家统壹和合理安排纵向宪政结构的重点和难点。很多朋友建议采行联邦制，也正是基于此。但本报告以为，这些问题可以在更适宜的制度框架内加以解决，比如台湾和大陆的统壹可以借助某种特殊的“邦联”形式先建立对等关系，再以特别行政区的形式并入中国大陆；209 西藏、新疆等民族地区主要是落实真正的民族区域自治或多元文化、多民族共存共治，在双轨共和制框架内，享受比纯汉族地区更多的自治权力。

　　何为“双轨共和制”

　　在 2005 年那篇文章中，我曾指出：鉴于中国作为壹个大国所拥有的所有这些特殊性，它们“都提醒我们不能在传统的‘单壹制’或‘联邦制’的单壹轨道内考虑问题。如果说国家结构形式的调整、治理的多元化已经成为当今壹些中等规模以上国家的现实，那么中国――由于它的巨大的人口规模、极不均衡的地区发展水平、复杂的民族生态状况和历史遗留下来的不同政治实体并存的现实――更有理由、也有足够的必要去考虑设计壹种更复杂的、超越‘单壹制’或‘联邦制’单壹逻辑的制度体系。笔者所谓‘双轨共和制’就是对这样壹个制度体系的初步构想。”210

　　可以用 12 个字概括双轨共和制的基本含义，那就是分级自治、多种形态、适度集中。

　　● 分级自治：自治是公民权利的直接体现。本报告把自治定义为壹定区域内的公民依法对境内公共事务的自行管理与处置，包括自主进行不违背国家宪政原则的地方性立法、自行选举区域行政长官和议会议员、自主决定地方财政的使用、对区域内的公共事务自行做出安排等等。“分级”意味著自治的多层次性。鉴于中国人口众多，同时考虑到历史上自然形成的行政区划传统及其体现的区域人文内涵，也兼顾经济发展带来的区域经济整合关系的变化，此外还要顾及有效降低未来宪政中国的总行政成本，本报告主张把自治分为 3 级，即省（自治区、直辖市、特别行政区）自治、县（市）自治和乡（镇）自治。211● 多种形态：中国既是壹个多民族共存的国家，又由于历史原因存在香港、澳门这样的特区政治共同体，这就决定了未来宪政中国自治的形态也必然是多元的。西藏、新疆等民族地区的区域自治势必在某些方面不同于汉族地区的地方自治，香港、澳门和统壹后的台湾在自治方面也会有不同于大陆其它省区的特点。严格地说，自治共同体的多种形态的并存乃是自治原则和精神的必然结果：既然自治体现著自治共同体范围内公民的集体权利，他们当然有权选择适合于自己的区域治理形式，只要这种选择不与国家的宪政原则相抵触。但中国民族问题的复杂性（特别是西藏问题和新疆问题）以及台、港、澳作为政治实体在近现代史上形成的特殊性，迫使我们必须要著力强调自治之多种形态在这个意义上的政治蕴含。

　　● 适度集中：即便是在联邦制下，军事、外交之类事权通常也是掌握在中央政府手中的。本报告所谓“适度集中”乃在于强调这样壹层意思：中国作为壹个整体，要成功面对全国性公共问题的挑战，化解地区间发展差异太大造成的种种难题，就必须依法保留中央政府处理与地区有关、但又事关全国的那些公共事务的足够手段。中央政府与地方政府（这里指省级政府）的关系，既是合作关系（在自治范围内，中央政府有义务支持地方政府依法自行处理本地区事务而不得随意干涉），又是领导-被领导关系（在超出地区范围的全国性公共事务领域，地方行政长官必须服从中央政府的调度指挥；地方行政长官可以被中央授权、接受中央政府委托完成在本省区内发生、但事关全国的公共事项，同时又必须接受中央政府的监督）。这个原则也适用于省以下各级行政长官之间在处理跨层级公共事务时发生的关系。

　　在以上描述中，显然，“分级自治”和“多种形态”更多体现著联邦制建构所特有的分权特点；“适度集中”则继承了单壹制政府结构的某些元素，特别是集权元素。但这里的“集权”将是“适度的”，它是在新的制度框架内的“集权”，受到法律的明确限定，不会再重蹈传统中央集权制的复辙。在宪法政治意义上，无论“分权自治”还是“适度集中”都是民权的制度体现，只不过范围不同：“自治”体现的是区域性民权，“集中”体现的是全体国民的民权（最高行政权的行使得到了全体国民的委托）。而在政府建构意义上，“分权自治”和“适度集中”又的确代表著对两种不同建构传统的有意识吸收和扬弃。这样，这个共和政体既是“双轨”的，又是在新的制度框架内融为壹体的。212双轨共和制的政治哲学根据

　　政治哲学告诉我们，“利益”是理解人类行为的重要维度。“分级自治”意味著每个层级上的每个自治体都是壹个利益共同体，而“分级自治”的政治哲学基础之壹恰恰是利益的多元性和多层次性。与公民权利相联系的利益诉求通常是以政治形式表达的经济诉求。问题是，随著市场经济的发展，各个自治共同体之间的经济关系会衍生出极其复杂的性质：它们既有相互联系、相互依存的壹面，又有相互抵触、相互冲突的壹面。利益从来就有自我膨胀的本性，民主政治并没有消除这种本性。壹个自治共同体既有可能与它的同壹层级的其它自治共同体产生利益上的冲突，也有可能与比它高壹层级的自治共同体产生利益上的冲突。

　　前者作为冲突具有水平排斥性质：壹方所得造成另壹方所失。比如壹个城市只允许卖本市企业生产的啤酒，或者它的出租车行业只允许使用本市生产的车种。这种贸易壁垒势必造成其它拥有啤酒企业或轿车生产企业的城市的经济损失。后者作为冲突具有垂直同心性质：自己的暂时所得造成包括自己在内的更大共同体的长期损失。比如壹个地方对矿藏的盲目开采或者对植被的生产性破坏，可能造成更大区域内生态环境的灾难以及治理这种灾难的费用的成倍增长。这样，地区利益的多中心倾向、分离倾向和冲突倾向，是任何壹个国家都必须认真面对、设法解决的问题。在发生冲突时，较低层级的公共利益服从较高层级的公共利益、局部利益服从全局利益是任何壹个政府都要遵循的原则。

　　问题是如何把这个原则化为实实在在的宪政制度安排。除了诉诸自治行动者的理性协调能力，在可能的范围内通过沟通、谈判化解彼此间利益上的冲突，达到“双赢”结果外，必须估计到有大量问题是无法通过此类协调、谈判得以解决的。这意味著必须确立这样壹个概念：民主政治框架内的国内治理并不排除强力的运用，只要这种运用符合国家公共利益的最高要求。这壹点与今天的全球治理不同（目前的联合国仅是壹个政府间的协调机构，而不是全球公共权力机构，所以无法拥有公共权力机构意义上的强制力）。国内治理和全球治理之间的这种区别，恰恰证明了双轨共和制中除“自治”这壹“轨道”外另壹“轨”――也就是“集中”之“轨”――存在的可能；建立在利益分立基础上的“集体行动的逻辑”及其可能导致的各种负面结果，则证明了双轨共和制中另壹“轨”存在的必要。在制度层面上，强力的运用主要表现为依法确立不同层级政府间在处理跨层级公共事务时的行政委托-代理和指挥-服从关系。比如，在治理壹条跨省河流的污染时，中央政府可以委托省政府完成本省内河段的治污任务，同时负监督之责。再如，当发生了事关全国的突发性公共卫生事件时，地方行政机构必须服从中央政府的统壹指挥并对中央负责。通过建立全国性的财政转移支付系统和利益转交系统以实现对经济不发达地区的支持，也体现了中央-地方关系中这种行政委托-代理和指挥-服从关系的性质。

　　这样，在加进了“适度集中”这层制度安排后，“分级自治”实际意味著：每壹层级的自治都只负责治理本层级内的公共事务，它的行政机构同时接受上壹级行政机关的委托完成与本层级有关而又超出本层级的公共事务，还要对下壹层级内发生、但涉及本层级的公共事务负行政监督、指导之责。也可以这样来表述“双轨共和制”下各级行政机关的性质：省、县（市）两级政府作为行政机关，都担负著双重任务。首先是自治范围内的任务，包括完成地方民权委托处理本级自治区域内的公共事务和对下壹级自治机构完成跨层级公共事项的行政监督，在这两个方面，行政机构都将对本级自治机构的选民和代议机构负责。另壹项任务是接受上壹级行政机关的委托，完成在本自治区域发生但超出本自治区域范围的公共事务。在完成这项任务时，政府是对上壹级行政机关负责。议会里可以扯皮，行政上不能扯皮。

　　各层级议会间并不存在谁服从谁的问题，它们都是民意的代表机构；各层级政府作为行政机构在处理跨层级公共事务时却必须有壹个上下级的委托-代理和指挥-服从关系。这就是“双轨共和制”的基本精神：既强调自治，也强调集中。自治以加强民权，建设发达的地方政治；集中以化解矛盾，成就完善的大国治理。213双轨共和制框架内的四级政权架构

　　下面，我们来具体描述未来宪政中国双轨共和制框架内的各级政权架构。

　　● 中央政府。中央政府是宪政中国双轨共和制框架内四级政府架构的顶层。根据本系列报告的设计，未来中央政府实行三权分立，行政机构由总统制框架内的行政双首长、总统委员会和国务院组成，承担行政决策与实施功能。立法机构由国民议院、参议院和省际联合议院三院构成，承担立法和民意代表职能。司法机构由宪政法院、普通法院、行政法院、劳动法院和选务法院等五院构成，承担违宪审查和司法职能。根据双轨共和制原则，中央政府对省及省以下公共事务不直接干预，但对全国性和跨区域（省际间）公共事务负决策和实施之责。

　　● 省（自治区、直辖市、特别行政区）政府。在中国这样的超大型国家，省级政权带有次级战略规划与领导单位的性质，同时又是全省（自治区、直辖市、特别行政区）公民自治的制度体现。省设省议会，但只设壹院，作为省的民意代表机构。未来宪政中国不必在省壹级搞“省宪法”，但省议会拥有普通立法权，可就本省范围内的公共事务立法。省议员由本省选民直接选举产生，任期 5 年。省行政长官可由省议会选举产生，在条件成熟的地方，也可由全省选民直接选举产生，由中央政府总统宣布任命，任期也是 5 年。根据双轨共和制原则，省行政机构实行双重负责，既对本省代议机构负责（本省范围内的公共事务处理），也对中央政府负责（中央政府委派的跨区域公共事务的处理）。司法方面，除特别行政区以外，未来宪政中国没有各省独立的司法系统，这和美国不同。214本报告建议，在条件成熟时，把中国的省壹级建制由目前的 30余个重新调整、划定为50 个左右。行政区划调整的原则应是：人口过多的省（比如四川、河南、山东）可划为两个省；重要的中心城市可提升为省级建制（比如深圳、青岛、大连）；民族地区按照聚居区原则重新厘定行政区划。这样，省的数量增加了，但省的规模减小了（只有未来的西藏自治区除外）。总的说，这种安排，有利于各省的相对均衡，也可以预防因省的力量过大可能造成的对中央的挑战。

　　● 县（市）政府。“县”是中国历史上重要的整合性基层政权单位，具有悠久的文化、政治蕴含。县还应该成为中国公民自治的壹个重要层级。在宪政中国，所有的县级“父母官”

　　都须由选民直接选举，然后由上级行政机构任命。规模较小的市可以等同于县。县（市）设县议会或市议会，议员亦由选民直接选举。县（市）议会没有立法权，主要行使民意代表和监督职能。县议员和县行政长官的任期可为 4年。

　　目前中国有 2000 多个县级单位。未来宪政中国，把县（市）级建制压缩到 1200~1500个为宜，而县的规模适当加大。这样有利于发挥区域经济的整合功能，也有利于提高行政效率，降低行政成本。

　　● 乡（镇）政府。这是四级政权架构中的最基层。直接民权的行使亦由此开始。乡（镇）应该是公民自治的第壹个大学校，设乡（镇）议事会作为民意代表机关，监督乡（镇）政府的工作。

　　乡（镇）政府直接服务乡民，但规模不能过大。乡级行政长官由选民直接选举产生，然后由上级行政长官任命。乡（镇）议事会成员和政府官员的任期亦以 4 年为宜。

　　这样，未来中国政权建构将由壹个中央政府、50 个左右的省级政府、1200~1500 个县（市）政府和 20000 个左右的乡（镇）政府组成。未来宪政中国应实行合理的分税制，使四级政府均能获得适度的公共财政资源，以维持政府的必要开支。像目前这种中央政府占用过多财政资源、地方靠“土地财政”过日子的情况必须改变。当然，鉴于中国各地区发展极不均衡，中央政府必须保留必要的财政手段以执行转移支付等职能，支持欠发达地区、民族地区或完成跨区域治理的任务。

　　香港、澳门问题

　　香港、澳门原来分别是英国、葡萄牙的殖民地，1997 年和1999 年先后回归，由中国政府重新行使主权。根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，香港、澳门均实行“壹国两制”，在基本法的范围内“高度自治”，“享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”，215 拥有独立的货币发行权，216 保持财政独立，不向中央纳税，217 为独立关税区并保留自由港地位。218 这些规定，已经远远超出联邦制国家的邦通常享有的自治权力。

　　然而，香港、澳门回归 10余年来，却并没有真的实现“高度自治”，在关键的人事安排和政策制定上，北京壹直握有控制权。以香港为例，尽管香港公民壹直呼吁落实基本法承诺，实现特区行政长官和立法会议员“双普选”，但至今没有结果。219 香港的言论自由、教育独立等近年来也有被内地专制体制侵蚀的迹象，以致让人怀疑，壹个大的、总体性的专制背景下，局部保留“自由飞地”是否可能？原来人们曾信心百倍地认为，回归后的香港将为内地提供自由榜样，但现在却有不少人质疑，内地与香港，到底谁被谁同化？

　　毫无疑问，无论在香港还是在澳门，都有不少知识分子和民间人士在坚守自由社会的基本信念，但港澳“半沦陷”状态的基本现实却提醒我们，仅有纸面的约定乃至权力制衡的安排是远远不够的，220 香港、澳门高度自治的保障，最根本的还是整个中国大陆的宪政体制改革。只有整个中国完成了民主化转型，香港、澳门的自由才有了最坚实的基础。

　　未来宪政中国，香港、澳门将继续保留其特别行政区的地位，但不再有什么“壹国两制”，因为内地已经民主化。在行政、立法、司法、税收、金融、外贸等领域，这两个地区将在相当长的时间内延续其现存的自有系统格局。但在条件成熟时，应该考虑推进港澳与内地更深层的经济互动和整合。港澳地区通过进入中央级立法三院的代表将更多地、更实质性地介入全国公共事务的讨论和决策，相应地，港澳地区也应该为全国的经济发展和综合治理做出贡献。

　　香港、澳门廉政建设、政党政治建设和公民社会发展方面的经验，都将成为内地民主建设的重要参考。

　　西藏、新疆问题与民族区域自治或多民族共治

　　民族区域自治本来是中华人民共和国的既定国策，并写入宪法。221 但在过去 60 余年的时间里，民族自治并没有得到真的落实。共产党的无神论意识形态、毛泽东年代的阶级斗争逻辑和以“民主改革”名义进行的强行社会改造严重破坏了民族地区的宗教、社会结构和文化生态，在西藏、新疆等地区，少数民族的传统宗教和文化受到毁灭性摧残。改革开放以来，中央政府加大了对民族地区的投入，民族地区的经济、民生均有所改善。但党专制体制所特有的“党委书记当家”和绝大部分民族地区事实上存在的“汉人当权”现象依然如故，民族自治不过停留于纸上。随著近年来西藏“3.14 事件”和新疆“7.5 事件”的爆发，体制性矛盾与民族间矛盾叠加，民族地区“维稳”形势更加严峻。

　　北京壹直指责远在国外的达赖喇嘛坚持“西藏独立”，是制造“分裂”的后台。这当然是昧于事实的胡说。事实是，达赖喇嘛早已放弃“西藏独立”的诉求，而希望在西藏实现真正的自治。2008 年10 月，达赖喇嘛的代表在同中央统战部官员举行第八次会谈时，曾呈交《全体西藏民族实现名副其实自治的建议》，阐述了流亡藏人关于如何在中华人民共和国宪法框架内实现藏民族自治的主张。222 这些主张是善意的，其基本要求也是合理的，却被统战部官员指责为“变相独立”或“分裂”。223 某种意义上，我们可以理解北京当权者的“苦衷”：民族问题牵壹发而动全身，除非下决心进行根本的全国性体制变革，民族问题不可能单独得到最终的解决。而如果抱定“共产党的江山万世不易”，则民族问题将继续拖延下去，积重难返，直至最后爆炸。

　　当今形势下，民族问题已成为中国宪政改革和民主化转型的瓶颈性难点。这个问题处理好了，中国可以顺利度过民主转型这壹关，而迎来统壹的、多民族共治的宪政中国的崭新时代；如果处理不好，则会加剧民族冲突甚至导致国家分裂，民主转型本身也可能受到致命的挑战而功亏壹篑。224 所以，民族问题，兹事体大，它不仅关乎各民族兄弟的自由和福祉，而且关乎宪政中国的成败和未来！

　　也正因为此，只要有百分之壹的希望，我们还要做百分之百的努力，争取体制内外良性互动的和平转型！或者，即便突发性转型在所不免，我们也希望各民族的民主人士，以转型大业为重，避免分裂，共同争取宪政中国的美好明天！

　　未来宪政中国的民族政策应该是什么样的？本报告认为，未来中国应继续、并真正落实民族区域自治的宪法原则；同时，考虑到某些民族地区已有大量非本族人口居住的现实，应该在这些地区倡导多民族共存共治、和睦相处的原则。笔者相信，在双轨共和制框架内，分级自治有利于民族地区的民族区域自治或多民族共存共治，比如，未来的西藏自治区将基本上是省壹级单壹民族的自我治理；而广西、云南等地的民族区域自治可能主要在县壹级，省（自治区）则更多体现多民族共存共治的特点。

　　为了更好地落实民族自治和多民族共存共治原则，本报告建议，未来宪政中国民族区域的行政区划可做如下调整：

　　● 根据民族聚居地原则，未来的西藏自治区将包括今天的西藏自治区全部、青海除西宁和海东地区以外的大部、甘肃甘南、四川阿坝、甘孜和云南迪庆。这将是未来中国最大的民族自治区，面积约 220 万平方公里，人口约 750 万。225 原青海省会西宁可设为直辖市，其重要功能之壹是在中央政府的指导下协调内地与藏区发展的各项联系。

　　● 同样根据民族聚居地原则，目前的新疆维吾尔自治区可划为南疆维吾尔自治区、北疆哈萨克自治区，分别实施省壹级的单壹民族自治；另设乌鲁木齐直辖市，负责协调内地与南疆、北疆两个民族自治区之间的各项联系。现存的新疆生产建设兵团建制取消，各农垦师可转为县壹级地方行政机构。

　　● 目前的内蒙古自治区已经是壹个多民族共同居住、生活的地方，可以考虑设东蒙自治区和西蒙自治区，分别实施省壹级的多民族共存共治。另设呼和浩特直辖市，负责协调内地与两个自治区的经济往来与联系。

　　● 目前的广西壮族自治区和宁夏回族自治区可保留其行政区划，由于这两个地区也已经形成多民族杂居的现实，可根据各地情况在县壹级实行民族区域自治，而在省壹级实行多民族共存共治。

　　● 目前的云南省是中国少数民族最多的省份。未来宪政中国，除迪庆划归西藏自治区外，云南可保留目前的行政区划，而在县壹级实施各民族的民族区域自治，全省实施多民族共存共治。同样的原则也适用于贵州、重庆、湖南、黑龙江、吉林、辽宁等其他拥有少数民族的省区。

　　根据双轨共和制原则，实施民族区域自治或多民族共存共治的地区，将比纯汉族地区拥有更多的自治权力，这主要体现在使用本民族语言，发展本民族教育，保护本民族特殊的文化、宗教遗产，开展自主的对外文化交流等方面。但民族自治地区也要遵循双轨共和制中行政双重负责的集中治理原则，自治区行政首长除对本自治区的民意代表机构负责外，还要对中央政府负责。民族地区的水资源、矿产资源、野生动植物资源等均为国家和全体中国民众的共同财富，对它们的保护和合理开发是中央政府和民族区域自治政府共同的责任。民族区域的国防和外交由中央政府负责。

　　鉴于大部分民族地区经济、社会发展水平仍较落后，在未来宪政中国，中央政府仍然有义务通过各种形式帮助民族自治地区更好、更健康地发展。东部和中部地区较为发达的省份以及和内地建立了更为紧密的经济联系的港澳地区也有支持民族地区发展的责任。

　　作为中央级民意代表机构，未来宪政中国的议会第三院，也即省际联合议院，将在民族事务的协调和处理上发挥重要作用。

　　关于军队国家化 -----中国宪政改革可行性研究报告（分报告 9）军队国家化是中国宪政转型的重要议题，需要用壹个专门的分报告来分析。 武装力量的政治中立本是现代民主政治的通则，226 但对中国这样壹个有著 2000 多年 皇权传统和 60 余年党专制传统的国家来说，这个问题解决起来却格外地艰难。对此，我们 要有充分的思想准备。 “马上得天下”与现代“党军”  “马上得天下”曾经是前现代各国君主、王侯建立基业、成就功名的基本路径。战胜对 手、开疆拓土均离不开军队，离不开暴力，各国概莫能外。中国数千年历史的演变，也大体 如此。 辛亥革命并非严格意义上的“暴力革命”之产物，227 但民国建立后中国政治舞台上活 跃的两支最重要的力量----中国国民党和中国共产党-----却都秉承了“马上得天下”的征伐 逻辑，并先后上演过声势夺人的大戏：以“国民革命”为己任的国民党靠武力北伐统壹了 大半个中国，建立了南京政权；以“共产革命”为己任的共产党亦是借抗战之机发展、壮大 了自己，最后同国民党壹决雌雄，用武力推翻了对手，在北京建政。 这是前现代政治逻辑在现代的继续。 国共两党打天下的武器是同壹样东西：党军。孙中山办黄埔，为国共两党培育了第壹批 具有革命理想的现代军人。在以后的历史演变中，无论国民党还是共产党，军队均成为成就 党国大业的根本手段。当然，在建设党军方面，共产党做得远比国民党彻底，而且成功。毛 泽东创造的“支部建在连上”保证了“党指挥枪”原则的落实，这使共产党领导的、主要由 农民组成的这只军队的确比国民党的“国军”更有组织力和战斗力。 那么，中国现代史上是否有通过和平手段建设壹个民主国家的可能？ 回想起来，历史并非没有给两党提供武力征伐逻辑之外的建国机会。1945 年抗战胜利 后，国共两党曾在重庆谈判，讨论和平建国的方式和路径；随后不久召开的、有国共两党和 其他民主党派参加的政治协商会议也曾认真商讨“军队国家化”问题，并达成军党分离、军政分离、把军队交给国家的协议。228 但事实表明，这个协议只是表面性的，无论国民党还 是共产党都没有诚意把军队真的交给“国家”：对国民党而言，这个“国家”就是国民党自 己，只要它继续事实上的壹党专政；对共产党来说，更没有可能把革命的老本钱拱手相让， 所以在签署协议的同时，共产党早就给自己准备了堪称高明的“后手”。229 正如对这段历 史颇有研究的学者邓野所言：“如同政协协议壹样，整军方案后来并未实施，因为它本身并 不具有实际意义。整军方案的谈判与签署如果说有什么实际意义的话，主要体现为这样壹 个问题：当西方的政治原则在理论上将中国的政治原则扫荡殆尽之际，问题已经悄然异化， 中国在将西方原则以正面方式迎进来的同时，却在西方原则的外壳之下，将自己的原则顽 强地保存下来。”230 民国政治仍然以武力为基础，而“武力从本质上讲是排斥性的，这种 排斥性限制了民国政治的包容性”。“国共两党所以能够就国家权力的再分配举行和平谈判， 从本质上讲，这是双方武力的对比所产生的政治现象，也就是说，和谈本身就是武力的派生 物。然而，和谈的本质却又在于制止武力、取消武力，这样，便产生了壹个头足倒置的关系： 以武力的派生物----和谈，反过来剥夺这个派生物赖以存在的依据----武力。这种倒置的关系 具体体现在实际活动中，必然构成壹个解不开、走不出的怪圈。”据这位学者看，“武力与和 谈之间的这种倒置的关系，就是民国政治的逻辑与这个逻辑本身的历史局限的关系。企图剥 夺武力的和谈，反过来，最终却被武力剥夺。这个结果无非说明，在历史局限的条件下所产 生的问题，壹般说，只能以历史局限的方式而解决，历史的局限是难以超越的。”231 六四天安门事件中的中国军队  中共建政后，在它自己掌控的中华人民共和国国土上不再有成建制的武装敌对集团，“得 天下”已经发展为“坐天下”，但毛泽东并没有“刀枪入库，马放南山”，强大的武装力量仍 然是新生政权的后盾。这不但是因为还有个台湾没有“解放”，更因为党军关系的内涵并没 有变，实质并没有变，军队仍然是“党”的命根子，是最高统治者的命根子，军队必须听命 于“党”。这也是民国时代的“历史局限”，共产党把它毫不犹豫地带进了由它自己领导的“人 民共和国”，并继续“发扬光大”。 与国民党不同，在意识形态意义上，中共除了强调“人民军队忠于党”、军队是“无产 阶级专政的柱石”以外，还强调人民解放军是 “人民的子弟兵”，用“军爱民、民拥军”、 “军民团结如壹人”教育自己的官兵和子民。在很长的时间里，军队拥有著“子弟兵”的可 爱光环，“拥军优属”、“拥政爱民”被认为是体现良好军民关系的好政策、好传统。毫无疑 问，这是当代中国政治和军事文化最大众化、最外在化、最深入人心而又最具有欺骗性的壹个部分，因为事实上，在中共党专制体制下，军队除担任护卫国家安全的任务以外，必 然要同时充当专制统治护卫者和独裁者御林军的角色。但毛泽东很少让军队的后面这种角 色赤裸裸地暴露出来，特别是以敌对的形式表露在民众面前。232 这部分是由于毛尚有这份 自信，部分是由于当时的社会矛盾还没有发展到这种尖锐的程度，当政者没有必要用武力来 直接对付平民。233 毛对军队的掌控，更多是为了对付可能的党内敌手和“赫鲁晓夫式的人 物”；在必要的时候，他会果断解除壹些元帅、将军的兵权，以保证军权在握、大局在握。234 用武力对付平民、镇压民众的和平请愿，发生在邓小平主政的年代。 众所周知，1989 年的天安门事件是中共建政以来发生的最严重的军队与民众间的对抗， 也第壹次赤裸裸地把专制体制下军队的御用性质、反民主性质大白于天下。 根据现在掌握的材料，为了实施戒严，镇压学生和市民的和平示威，当时的中共中央军 委主席邓小平竟然下令数十万解放军野战部队开进北京，包括北京军区属下的陆军第 24、 27、28、38、63 和 65 集团军，沉阳军区属下的陆军第 39、40、64 集团军，济南军区属下 的陆军第 20、26、54、67 集团军，南京军区属下的陆军第 12集团军，直属中央军委指挥的 空降兵第 15军，以及北京军区所属炮兵第 14 师、北京卫戍区所属警卫第 1 师和第3 师、天 津警备区所属坦克第 1 师和武装警察部队北京市总队。235 中国人民解放军总共 24 个陆军 集团军竟然动用了 14 个，是中共建政后从未有过的对内大规模调兵，而且目标直指首都北 京！仅仅是为了“平息反革命暴乱”吗？也不全是，对付手无寸铁的学生和市民用不著这么 多武装到牙齿的军队，防止军队内部哗变是这种大规模部署的另壹层考虑。这可以从当时军 队调动和合围北京的军事部署中明显看出。236 戒严之初，解放军各路部队曾遭到北京市民的全力拦截、劝阻而无法进入市区，军民对 峙近半个月，这个期间北京的老百姓仍然把军队当作“子弟兵”，向他们讲述北京市民和学 生反腐败、争民主、和平请愿的真相，还有的送上水和吃的东西。但6 月3 日晚，在最高军 事当局的命令下，解放军戒严部队强行入城，与拦阻的学生和市民发生激烈冲突，全副武装 的军人在坦克、装甲车的隆隆声中杀进长安街，并向手无寸铁的学生和市民开枪，至少数百 人在枪弹中丧生。壹些拥有“光荣革命传统”、立下过赫赫战功的部队（比如陆军第 38 集团 军和空降兵第 15 军）这次竟然成了血洗长安街和天安门“清场”行动的主力，237 它们的 暴行以最直截了当的形式戳穿了这支军队的御用本质：它并不是什么“人民子弟兵”；在关 键时刻，它只听从“党”的指令，哪怕这时的“党”已经站在了全民的对立面、时代前行的对立面、历史的对立面！238 。 六四血腥镇压，构成当代中国史的分水岭，也把中国军队永远钉在了历史的耻辱柱上。 20 多年过去了，为了维护壹党统治，汲取前苏联“8.19”事件中军队倒戈的教训，239 “第 三代”领导人江泽民和他的继任者胡锦涛都在强调军队必须“绝对服从党的领导”。对军队 的五项要求“政治合格、军事过硬、作风优良、纪律严明、保障有力”，“政治合格”被摆在 了最重要的位置；240 军人必须时刻牢记的第壹条就是“忠于党”，其次才是“忠于社会主 义”、“忠于祖国”、“忠于人民”。241 专制性的党军关系和党军体制进壹步顽固化、凝固化 中国宪政改革和民主转型，必须打破专制权力对军队的垄断，必须解构 60 年来形成且 根深蒂固的党军意识形态，必须完成军队的非党化和军队国家化，这个任务不解决，国家的 宪政体制就不可能真正确立，中国的民主转型就不可能获得巩固。 中国军事制度改革的目标  中国军事制度改革的目标，最简单地说，就是结束“党军”历史，实现军队非党化和 国家化，使军队真正成为国家的军队、人民（在这个词的民主宪政意义上）的军队。 无论今天的执政者还是未来的执政者都必须懂得：“打天下”和“坐天下”并不是壹回 事，即便妳依靠武力打下了“天下”，也不等于天然获得了永远“坐天下”的理由。这是前 现代的逻辑，不是现代文明的逻辑。现代文明的逻辑是：“天下”乃天下人之天下，公共权 力系全民所托，它的执掌人必须经过定期选举获得选民的挑选、认可，而不可以凭借对武力 的垄断永远霸占公权力。 在党专制时代，军队是维护壹党专制的工具；军队国家化则意味著把维护专制的工具 重新还原为公共权力的壹部分。1989 年的悲剧不能再发生，如果这样的悲剧重演，将不但 是军队的耻辱，而且是全民族的耻辱！ 中国军事制度改革的具体目标包括： ● 改革军队统帅权，实行军权合理分置； ● 废除军队“党化教育”，重构军队政工系统； ● 军队非党化，军人无党籍，军队在国家政治生活中保持中立； ● 军政分离，现役军官不得担任政府职务； ● 变人民解放军为中国国防军，军队不得用于地方保安，更不能用于镇压民众群体事 件。 ● 健全军队的国家保障体制，遏制军内腐败现象； ● 完善兵役制度，改革国防教育，重构军民关系。 下面分项述之：

　　改革军队统帅权  目前，中国军队的最高领导权和指挥权属于中国共产党中央委员会和中央军事委员会。 242 未来宪政中国，军队的统帅权将不再属于任何“党”，它只属于经过合法选举产生的民 意代表机构和最高行政领导者。 根据本系列报告提供的宪政制度方案： ● 总统将以国家元首身份拥有全国武装力量的统帅权； ● 国民议院（议会第壹院）和省际联合议院（议会第三院）将控制向军队的拨款权， 同时拥有军费使用的监督权； ● 参议院（议会第二院）将拥有国防部长和高级军事将领的任命同意权。 ● 除正常军事训练或抢险救灾外，和平时期总统无权随意调动军队，只有在需要实施 紧急状态的情况下，经议会第二院同意，总统才可以调动武装力量用于国内事务。 ● 同样，中国武装力量在境外的使用，也必须经议会第二院同意。 以上安排，体现了本报告所谓“军权分置”的原则。总统领帅，议会控制，立法机构 和行政机构分别享有部分军权，有助于防止军权滥用，彻底堵死可能的独裁者利用军队实 现个人野心的制度性渠道，也彻底改变中国传统上执政者与军队的关系。中国现代传统中 的党军政治和独裁者依靠军权干涉政权、或者垂帘听政的现象在未来的宪政中国将不复存 在。243 在军事行政和指挥系统安排上，未来宪政中国的国防部作为政府内阁的壹个专业部，将 主要负责全国武装力量（包括海陆空三军、战略火箭部队、各大军区）的军事行政管理。总 参谋部则是总统领帅下的全国武装力量最高指挥机构，与海陆空三军司令部、战略火箭部队 司令部、各大军区司令部共同构成全军指挥系统，平时完成日常性训练任务，战时发挥指挥 中枢的职能。

　　废除军队“党化教育”，重构军队政工系统

　　中共的军内党化教育对中国军人的影响至深且巨，这壹点，六四天安门事件中军队的行为是最好的证明。根据现在已知的材料，除了像第 38 集团军军长徐勤先这样的个别抗命事件外，整个解放军戒严部队没有发生不执行戒严命令、消极对抗的事情，更没有任何“倒戈”行为发生。这壹方面要“归功于”最高当局对军队控制的严密，另壹方面也要“归功于”

　　中共成功的军内党化教育。

　　戒严前夕的 1989 年5 月19 日上午，解放军总政治部即向全军发出紧急通知，要求各部队“加强政治思想工作”，以保证部队的高度稳定和思想统壹。所谓“思想政治工作”的内容无非是讲少数人搞动乱不得人心、“离开了党的领导，就没有中国的前途和希望”之类。244戒严部队与北京市民、学生对峙过程中，壹些军官甚至曾与围堵市民激辩，宣讲戒严的“必要性”和“正确性”。245 我们当然不能认为这些军官全是正统教育的俘虏，他们内心的真实认知可能是复杂的，但军令和身为军官的既得利益似乎决定了他们在此时此地的行为只会是如此。然而，我们又何以解释后来的开枪呢？在军民之间已经有长达近半个月的大量接触、对话后，军人仍然把罪恶的子弹射向学生和平民百姓，这是不可思议的，难道他们真的认为他们面对的成千上万、排山倒海壹样的示威人群都是“坏人”？按照常理，这是疯狂的、无理性、乃至无人性的行为，但它毕竟在当代中国军人的身上发生了！为什么是这样？除了在冲突中激发的仇恨和壹些军人立功心切外，246 当权者多年的党化教育、愚军教育是壹个重要原因。中国军人缺少基本的人权观念，缺少现代文明框架内的民主自由观念，这使这支军队仍然停留在前现代水平。

　　事实上，在上个世纪 80年代后期，中国的民主化潜能已经在民间积累、发酵，但在军队中却很难产生影响。这与前苏联的情形完全不同。戈尔巴乔夫开始“公开化”的改革后，在体制内外的共同努力下，前苏联的党军关系也迅速发生变化。用壹位美国学者的话说，“取消党对军队的控制并不是孤立进行的，它是共产党放松对整个政治制度控制的壹部分”。247在苏军的“去党化”进程中，负责苏军政治工作的总政治部的合法性受到公开挑战，苏军的政治教条被壹条条否定，大批苏军军官退党。248 这是 1991 年“8.19 事件”中军队能够勇敢抵抗复辟势力的重要认知背景和前提。

　　正反两方面的经验都告诉我们，要结束党专制对军队的意识形态控制，使军队真正成为效命国家而非效命执政党的军队，必须废止军内党化教育，也就是愚军教育。本报告对此的具体建议是：

　　● 重新界定中国军人的使命和职责，那就是忠于祖国，忠于人民，而不是忠于哪个“党”，

　　并围绕这个核心改革、重构军队教育工作。换言之，未来宪政中国，武装力量中的“政治”

　　教育工作仍然会保存，但它的内容将发生根本性的变化，党化教育将彻底退出军队教育的舞台。

　　● 相应地，军队政治工作机构作出重大调整，包括：取消总政治部和各军、兵种及各大军区政治部，取消团以上单位政治委员设置、营级教导员设置和连级政治指导员设置。

　　● 未来宪政中国，可在国防部下设军人教育局，负责全军的军人教育；各部队设军人教育中心，担负对本部队军人教育的组织和实施。它们将是未来中国军队中的新型“政治工作”系统。军人教育的内容将包括：符合现代普世文明原则和宪政国家原则的文明观教育、国家观教育、军人理想教育、自由人权观念教育、世界知识教育、国情教育、军民关系教育、军政关系教育等等。

　　● 这个新型政工系统只担负纯教育职能，而不再像现在的解放军总政治部那样承担军队的思想控制、组织控制、文化宣传、指导全军的军事检察和军事审判等众多职能。249军队非党化与政治中立

　　军队非党化意味著军队内不得建立任何党派组织。目前在人民解放军中的中国共产党和中国共产主义青年团各级党团组织，在军队转型后都将不复存在。同样，现役军人不得有党籍。这个问题早在 1946 年的政治协商会议上就曾激烈讨论过，并遭到国共两党难得的“联合抵制”。250 这恰恰说明，军人无党籍，是军队国家化的重要标尺。军人无党籍和军内无政党组织均是军队国家化的应有之义。

　　武装力量的政治中立意味著军队在国内政治力量的角逐中必须持超然态度，不得支持任何党派，无论在朝还是在野。为了保证这壹点，本报告主张：

　　● 未来宪政中国，现役军人壹律不参加选举，包括议会选举和总统选举；● 军队不进入议会，换言之，议会议员中无军队代表，这与今天的全国人大完全不同。

　　251 这个安排，是保证军队不介入党争的必要的制度手段。

　　军政分离，现役军官不能担任政府职务

　　在中国现代史上，军政壹体曾经是北洋时代和南京政府时代各地军阀的常态。1949 年中共建政时，由于毛泽东的安排和党军结构等既定因素，攻城略地的解放军各路将领也有不少成为地方军政的主持人，比如聂荣臻主政北平（今北京）、叶剑英主政广州、陈毅主政上海。文革中的“三支两军”和所谓“三结合”形成军队干部兼任地方大员、封疆大吏的又壹个高潮。252 直到改革开放后，地方官员的文职化、专业化才渐成气候。

　　军政分离是建设宪政中国的必要制度安排，其目的是避免军政不分、以军干政。具体讲，军政分离包括两层基本含义：

　　● 第壹，现役军官不能同时兼任政府职务。在未来宪政中国，各级官员均由选民（或议会）选举产生。现役军官不能参加选举，也不能成为地方官员的候选人。这将断绝现役军官担任任何政府职务的通道。

　　● 第二，军队不介入地方事务，更不允许介入地方政治和中央政治。在特别行政区和民族自治区域，这壹点必须更加强调。

　　变“人民解放军”为中国国防军

　　“中国人民解放军”这个称谓具有过于浓重的意识形态含义；它尤其不适于两岸统壹后对中国军队的称谓。鉴于此，本报告建议把未来宪政中国的武装力量统称为中国国防军。

　　顾名思义，中国国防军的根本任务是保卫国防。在当今这个以主权国家为基础的现实世界上，保留壹定的军事力量戍边卫国，防止外国可能的入侵，还是必要的。此外，完成民主化转型后的中国，应该更积极地参与全球治理。根据本国国力，派出本国军队参加世界范围内的维和、反恐行动，都是中国应尽的国际义务。

　　但作为国防军，中国军队将不负责国内地方保安。维持地方治安是公安部门的职责。

　　考虑到近年来屡屡发生的动用军队实现地方“维稳”的做法以及这种做法的明显危害，未来宪政中国应明确立法，决不允许把军队用于镇压地方群体性事件（所谓群体“骚乱”）。

　　未来宪政中国，军队规模不必过大：

　　● 从国土防卫需要看，以陆军兵员不超过 100 万，海军、空军、战略火箭部队兵员之和不超过 50万为宜，这样，未来中国军队的总兵员将控制在 150 万以内。

　　● 中国的军队建制可延续目前的军区制。根据防务需要，各军区可由不同的军、兵种和合成部队构成。

　　● 中国不必过分发展远洋作战力量。壹个专制的中国大力发展航母等远洋作战力量，只会增加邻国和整个世界的不安；而壹个完成了民主转型的中国则不需要把自己武装到牙齿，因为它并不想到处称霸。

　　● 中国的核威慑力量亦应保持在适度的水平上。随著人类文明水平的整体推进，中国也应参加全球的核裁军进程，为最终彻底消灭核武器做出贡献。

　　● 中国大陆民主转型的完成，将最终消除两岸爆发战争的可能。这样，目前部署在东南沿海壹带面对台湾的军事设施将如数拆除、撤掉。台湾也将省掉购买大批军火的费用。两岸将共同迎来安全、彼此放心的时代。

　　军队与财政

　　中国国防军的给养全部由中央政府财政拨款解决。253 军费的增减应与军队规模的调整和军事装备现代化的要求相应。总的说，中国的军费支出应保持在与国家经济实力相适应的水平上。考虑到裁军等因素，民主化转型完成后，中国军费支出的增长，应低于国家GDP的增长和国家财政收入的增长。

　　在目前的党专制体制下，军队内部的腐败问题已成顽症。这是由于军队的权力更不易监督，滥用权力往往更加肆无忌惮。未来宪政中国，除国防部内部的监察机构外，对军费使用要有专门的财政监督和审计，国民议院和省际联合议院可设立联合小组或专门委员会专司此职。

　　未来宪政中国，职业军人将获得不低于社会平均水平的收入，政府保证军人及其家属过上体面的、有尊严的生活，但将严厉遏制并最终杜绝各种形式的军内腐败现象。军队与民众中国目前实行的兵役制是“志愿兵与义务兵相结合、民兵与预备役相结合的兵役制度”。

　　254 未来宪政中国仍可继续这项制度。除应征入伍或加入民兵预备役队伍、尽到保卫国家安全的公民义务外，所有适龄青年接受壹定时间的军事、纪律、体能、意志训练，对培养国民责任感和良好的个人品行是有益的。

　　未来中国的国防教育仍应覆盖全民，但这个教育将以“军队国家化”为中心，“保家卫国”、“军人服从命令”的教育将和自由民主人权方面的教育统壹起来，使未来中国青年真正懂得，壹个优秀的军人同时应该是壹个民主制度和公民权利的捍卫者。

　　在任何国家，军队参加抢险救灾都是军人应尽的职责。未来宪政中国，这方面的工作应该做得更好，并不允许借此对当政者歌功颂德。255此外，军队应该与地方机构搞好关系，为驻地民众做壹些力所能及的事情。这些“子弟兵”曾经的“好传统”在祛除其党文化的旧外壳后，仍应发扬光大之。

　　民主转型中军队可能充当的角色

　　以上所言是根据军队国家化原则提供的壹套制度设计，带有理想性。从操作角度看，如何在中国的宪政转型中，同时完成军队的性质和角色转换？军队本身对国家宪政转型承担什么样的职责？应该或可能发挥什么样的功能？本报告对此亦不能不察。

　　分报告 3 已经指出：中国的民主转型有两种可能，壹种是渐进的和平转型或称常规转型，另壹种是统治失控、国家内乱导致的突发性转型或“革命”转型。在这两种情况下，军队可能发挥的作用是大不壹样的。

　　我们先来看常规转型：这种渐进的和平转型通常是在体制内外温和力量的合作下推进的，由于党专制体制既定的党军结构本来就抑制军队的独立化倾向，所以只要宪政改革所要求的军队非党化是在掌权的、或对政权能施以重大影响的党内开明派力量的主导下进行的，党军分离就可以成为壹个相对顺利的、大体可控的过程，这个过程将和其他领域的宪政改革壹同推进，最终以和平方式完成中国的民主转型。在这个进程中，军队出来独立“干政”的可能性并不大。在这方面，前苏联和台湾的经验都是有益的借鉴。256壹般而言，有党专制制度背景、又以此种方式完成民主转型的国家，新的民主政权在民主巩固期处理军队问题时（比如裁军、军队高级将领的人事更动等）也会相对容易。257而突发转型就不同了。由于这种转型是政治-社会危机爆发下国家失控、发生内乱导致的结果，如果原体制内或民间没有出现强有力的力量或人物使局面较快稳定下来，社会危机甚至分裂加剧，这时，军人就有可能走上前台，军队介入政治就极有可能发生。军队甚至可能接管政权，建立临时政府。在这种情况下，是什么样的军人闯入政坛就非常重要了：

　　如果他（或他们）认同宪政民主的基本价值，则这种“介入”乃至短暂的军人当政有希望成为壹个民选政府产生的过渡，这当然最好不过；但如果出来收拾“乱局”的军人是壹批坚持旧体制的顽固派或只考虑个人权势、地位的野心家，情况就非常不妙了，中国的民主转型很可能倒退，甚至夭折。中国有可能再回到专制时代（尽管从历史发展的长程看，这种倒退仍然是暂时的，但它却会使中国的社会政治进步付出极大代价）。

　　目前中国军队的认知状况总的说并不乐观。在壹部分军官中，狭隘的国家主义、民族主义、尚武主张盛行；258 对外关系方面，强硬主张不绝于耳，“鹰派”似有压倒“鸽派”之势。在这种情况下，如果内部危机加剧，统治者用“外部威胁”当说辞、乃至发动局部战争来转移国内视线，都是有可能的，此时，军队将在“保卫国家”、“捍卫主权”的旗号下再次成为专制者维持统治的工具。而壹旦国内局势失控、内乱发生，军内保守派或顽固派得势的可能性将更大。特别是，如果那时发生民族分裂、国家分裂，反倒更会形成有利于军队中的“枭雄”横空出世的局面，他们会在“捍卫国家统壹”的旗号下取得民意支持，而迅速成为新的独裁者。

　　果真如此，中国有可能形成比拉美、南欧转型中出现过的军人统治更糟糕的局面。不能小觑这种可能性。本报告指出这壹点，正是为了提醒体制内外的转型战略家们高度重视这种情形的可能发生，并通过不懈的努力避免之。

　　无论怎样，在转型中军队作用的凸显对转型后民主的巩固都将是壹个压力，这种凸显是与民主巩固的基本要求相悖的。这也是本报告呼吁应该尽壹切可能争取中国社会的和平转型的重要理由之壹。

　　两岸统壹与建构中华第三共和国 -----中国宪政改革可行性研究报告（分报告 10）两岸关系及其未来是这个系列分报告最后要讨论的题目。笔者认为，从世界发展大势和 两岸人民的共同福祉看，中国大陆和台湾最终结束分治，走向统壹，是两岸的最好选择； 而实现这壹点的根本前提，则是中国大陆完成自身的民主化转型。 两岸分治的现实  两岸分治是上个世纪国共内战的遗产。众所周知，中华民国 1912 年成立，历经北京政 府和南京政府，在中国大陆维系法统近 40 年；1949 年国民党在内战中失利，民国政府不得 不移至台湾，共产党则在北京宣布成立中华人民共和国政府，取得除台湾以外整个中国大陆 的统治权，至今已 60 余年。 目前的现实是: 1、宪法意义上，无论北京的“中华人民共和国中央人民政府”还是台北 的“中华民国政府”都宣称代表中国；259 2、现实意义上，“中华人民共和国”的有效治理 区域是除台湾以外的整个中国大陆，“中华民国”的有效治理区域仅限于台、澎、金、马；3、 从国际角度看，亦对台湾不利：二战结束时，“中华民国”政府曾代表战胜国中国参与联合 国的创建，中国成为联合国安理会五大常任理事国之壹，但 1971 年第 26 届联合国大会以 76 票赞成、35 票反对、17 票弃权的结果通过“恢复中华人民共和国在联合国的壹切合法权 利”的提案，不再承认“中华民国”在联合国的代表权。“中华人民共和国”还直接承续了 “中华民国”所拥有的联合国安理会常任理事国席位。作为主权国家，“中华人民共和国” 获得 100 多个国家的承认，而认同“中华民国”为主权国家的则越来越少。然而，4、台湾 在经过 30 多年的民主化转型后，已经成功结束原来的威权体制，建立起符合普世原则的宪 政民主体制，中国大陆却至今仍在继续中国共产党的党专制体制，在民主转型方面远远落后 于台湾。 以上 4条概括作为现实存在，其内含的张力，以及历史与价值的明显错位和相互矛盾， 凸显了两岸问题的深刻性、悖谬性和复杂性。 在很长壹段时间里，两岸互为敌对，但又都谋求统壹：北京以战胜者的姿态誓言要“解 放台湾”，台北也以“自由复兴基地”自诩要“反攻大陆”。260 1979 年以来两岸关系趋于缓 和。北京方面提出“壹国两制”的统壹设想：台北只要承认北京是中国主权的唯壹代表者，台湾作为地方政权就可以享有“高度自治”。261 蒋经国在世时的台北国民党政府则以“不 接触、不谈判、不妥协”应对之（只在80 年代后期稍有松动）。李登辉当政后，国民党政府 于 1991 年推出“国家统壹纲领”，强调“大陆与台湾均是中国的领土，促成国家的统壹，应 是中国人共同的责任”。262 即便是被中共批评有“台独”倾向的民进党上台后，也没有公 开否定“统壹”，仍然承认“壹个中国”是处理两岸未来的壹个选项。263 然而，时光飞逝， 从两岸缓和关系以来，30 多年过去了，两岸的经济交流有了很大扩展，但政治仍然是壹个 “死结”，国家“统壹”仍可谓遥遥无期。那么，到底是什么原因阻隔了两岸的政治和解和 统壹之路？ 两岸统壹的最大障碍是大陆现存政治制度  从表面看，阻碍两岸走向统壹的首要因素甚或根本因素是“主权”之争：到底是“中华 民国”还是“中华人民共和国”才“代表”中国？其实，这个问题并没有想象的那样复杂： 历史上，两个敌对政党曾经分别主政过用两个不同名称表示的同壹个国家，是壹个事实；在 过去 60 余年的时间里，两岸各自走了壹条不同的政治发展道路，也是事实。如果两岸双方 不再敌对，或者说，如果它们拥有了共同的社会制度基础，那么两岸分治这种历史造成的现 象又有什么不可以弥合、解决的呢？人们为什么不可以用创造新的历史的办法来结束过去的 历史呢？ 问题就在这里。台湾虽然也曾经历蒋介石的威权时代，但它毕竟已经告别了那个时代， 而大步地向前走，进入了民主转型和民主巩固的新时期；中国大陆则不同，北京方面迄今 仍在坚持共产党壹党专制制度（尽管它不会承认自己是壹个专制政权，而美其名曰“有中 国特色的社会主义制度”）。壹个大而专制的中国大陆要求壹个小而民主的台湾“回归祖国 怀抱”，台湾虽小，又怎么可能走这样的历史回头路？ 举个例子：1990 年到1992 年，台湾学者沉君山到访大陆，曾与江泽民有过三次对谈， 江壹方面表达了某种急切的心情，要“趁现在我们许多老人还健在的时候”，尽快解决台湾 问题，另壹方面又摆出壹副以大临小的架子，抱怨台湾为什么不接受“壹国两制”如此优厚 的条件（在中共领导人看来，允许被收编后的台湾“政府不动、军队不派壹个”，已经够大 方、 够优厚了）。沉君山反倒实际得多，壹再强调两岸的基本立场若相距太远，谈也谈不出 什么名堂。特别是，两岸的不同，不仅是经济制度不同，“政治制度、法律观念等的差距更 难衔接”，就算实行“壹国两制”，“假若大陆的中央再发生文革、六四等事，台湾的地方政 府怎样地跟进呢？”264沉还指出：“现在台湾已是选票出政权的时代，枪杆子的力量不如选票，甚至也不如笔 杆子……。今天民意赞成能赚钱能观光的交流，那就只有交流从宽；今天民意害怕壹个共产 党领导的中央政府，那就只有统壹从缓。”沉告诉江，“从台湾壹方面来看，无论政府、民众， 还是领导人，无论哪壹方面，要求他们接受壹个共产党的中央政府，是不现实的。”沉认为， 只有中共自身和平演变，两岸关系才会和平演进，中国才能最终达成统壹，所以“江先生 刚才指责台湾有些人在等著所谓的和平演变，恐怕就有我壹个”。265 民进党是主张“台独”的政党，这壹点向来被中国大陆官方所贬斥。然而，中共却从来 避谈民进党“台独”诉求形成的历史和现实原因。作为台湾重要的本土运动，“台独”诉求 壹开始就是同反专制联系在壹起的，这个反专制，既包括反台湾的国民党独裁统治，也包 括反对大陆的共产党独裁统治。266 主张两岸“统壹论”者，可以不赞成“台独论”者的“外 来政权”说，267 却很难辩驳“台独”人士对独裁的批判与拒绝。民进党认为，“经由民主 进步党与全民多年共同艰辛奋斗，逼使国民党放弃戒严与壹党专政，接受民主改革，达成壹 九九二年的国会全面改选、壹九九六年的总统直接民选、以及修宪废省等政治改造工程，已 使台湾事实上成为民主独立国家。”“主权的独立与自主，是国家安全、社会发展及人民幸 福的前提。台湾主权独立，与中华人民共和国互不隶属，既是历史事实，也是现实状态。这 不但是台湾生存的条件，也是发展民主政治与创造经济奇迹的依凭。”268 在这样的表述中， 对“主权”的宣示和对民主的坚持，是揉在壹起的，且二者互为条件。民进党进而主张，“台 湾是壹主权独立国家，任何有关独立现状的更动，必须经由台湾全体住民以公民投票的方式 决定。”269 民进党“公投”、“重新制宪”的目标和它在 2004 年的再次胜选，以及台湾立法院依 据修宪程序，在宪法修正案中增加了领土变更要经全民复决的内容，促使北京立场更趋强硬， 于 2005 年 3 月发表《反分裂国家法》，宣称“国家绝不允许‘台独’分裂势力以任何名义、 任何方式把台湾从中国分裂出去”。270 近年来大陆对台湾的“经济统战”  国民党二次执政后，两岸关系似乎春暖花开。其实，早在 2005 年 4 月国民党主席连战访问大陆时，这种转机就已开始。客观地讲，连战“破冰之旅”对打破两岸僵局本来不无积 极意义，但以国共两党名义签署、表达“两岸共同愿景”的《新闻公报》却存有重大缺陷， 这就是国民党方面不敢公开申明民主价值，却有挟大陆声威打击岛内政敌之嫌，271 客观上 已奠定其迅速倒向大陆当权者的趋势。胡锦涛主政下的北京对台政策，也在拓宽经济交往、 “维护两岸同胞利益”“建立两岸密切的经贸合作”的名义下，变急于统壹为逐渐蚕食，从 各个层面对台湾大打“统战牌”，通过各种手段支持泛蓝，打击、分化泛绿，甚至试图影响 台湾的选情。272 2010 年 6 月 29 日，大陆海峡两岸关系协会会长陈云林与台湾海峡交流基金会董事长江 丙坤在重庆签署《海峡两岸经济合作框架协议》。对台湾而言，这是壹柄双刃剑，从好处上 讲有利于台对外经济空间的拓展，不利方面则是令台湾的经济甚至政治更深地被大陆方面所 影响、所裹挟。还是那句话：如果两岸的社会政治制度相同，则这种相互影响、相互裹挟 就是大好事；但当两岸壹个民主、壹个专制，专制的壹方又在经济实力上强大得不成比例 时，这种两岸间的经济蜜月就不壹定美妙了，它会带有十足的政治危险。从目前来看，由 于国民党执政者在两岸交往中的过于软弱，这种危险已经变得格外凸显。 就认知层面而言，台湾得益于它的新闻自由与开放，人们还可以就两岸政策进行论辩， 民众的眼界自然开阔许多；大陆就不同了，今天的有壹些大陆民众对台湾的了解，仍基本限于中央电视台（CCTV）传递的有限而片面的信息。273 作为精巧的意识形态文宣战略，CCTV每天告诉大陆民众的“台湾”，除了“宝岛的美丽”、“诱人的美食”、“两岸的友好往来”之类“正面报道”外，凡涉及台湾政治则多是肮脏不堪的消息，在很多报道中曲解台湾的民主运作、社会实情。274 总的说，这类意识形态宣传和对公众的误导相当成功，以至很多大陆人谈到台湾都会以壹个“乱”字概而论之。还有相当数量的知识分子和青年学生抱有偏狭的国家主义、民族主义立场，对“台独”仇视而不愿做更多了解。从长远看，这些都不利于两岸民众间建立健康而互信的关系。两岸民主力量的共同责任  中国大陆的民主化正处于关键时期，其成功与否，不仅关乎大陆，同样关乎台湾。本 报告认为，促进中国大陆的民主化进程，使它最终造福于两岸民众和两岸未来，是两岸民 主力量的共同责任。 就大陆方面来说，发扬十倍的坚韧和毅力，争取和平转型的成功，也做好应对突发转型 的准备，是海内外民间反对力量和体制内开明力量应该努力者、奋力达成者，但本报告也愿 意借此机会对台湾政界、知识界和民众朋友们提出如下建议： ● 就目前正在执政的国民党政府官员和泛蓝阵营的朋友们而言，本报告相信，妳们中 的绝大多数人认同宪政民主的普世价值观，珍惜台湾取得的民主化成就。马英九总统多年来 曾坚持“六四不平反，统壹不能谈”的立场，表达了对大陆民主转型的关切之情。但是，国 民党执政当局关于两岸关系的“不统、不独、不武”政策，只是维持现状的政策，不是战 略前瞻性政策。壹味强调两岸经贸联系的重要而回避两岸社会政治制度的根本差别，会矮 化台湾的民主优势。面对大陆中共当局明显的经济统战，国民党执政者要清楚意识到这种 状况的危险；而若壹个已经走上民主之路的国民党再被专制的共产党“收编”，则更将是历 史的最大嘲讽。 不少蓝营朋友力主两岸同属中华文化，同根同种。这当然很好。然本报告认为，在当今 两岸分处不同社会政治制度的情况下，泛蓝阵营的朋友们应首先强调两岸间的“制度认同”， 在“制度认同”的基础上再谈“文化认同”，才更具现实意义。其实，在促进中国大陆的民 主转型方面，国民党和包括亲民党、新党等在内的泛蓝阵营可以做很多事情。不管 2012 年 台湾总统选举结果如何，国民党能否继续执政，有壹个长期的、战略性的两岸政策仍然是国 民党未来必须考虑者、注重者。它也是泛蓝阵营的朋友们绕不开的问题。我知道台湾壹些知 识界的同仁提出过如何解开两岸政治死结的各种设想或方案。275 此类努力仍应继续。既然 国民党坚持“壹中”和“统壹”立场，那就应该向大陆的中国共产党明示，只有在宪政民 主的共识和制度前提下，国共两党才有可能在两岸统壹问题上真的携起手来，实现“第三 次国共合作”。

　　● 对于台湾民进党和泛绿阵营的朋友们，本报告要说的是：妳们对民主价值的坚守， 赢得了中国大陆自由人士的高度尊敬；妳们在台湾民主转型中创造的壹系列经验，已经成为 自由华人世界的共同财富。作为中国大陆的壹名自由知识分子，我完全理解壹部分主张“台 独”的人士的复杂内心纠葛和这种主张的深刻背景，但我想强调的是，即便以“独立”作为 立论假设，中国大陆的制度不改变，台湾绝无独立之可能，因为大陆当权的中国共产党不 可能允许台湾独立。这倒不是由于共产党是国家统壹的真实捍卫者，而是由于共产党的统 治合法性经不起“台湾独立”这样的“打击”。 如果上述论断成立，那么民进党在《台湾前途决议文》中所表述的“民主进步党中国政 策的最终目标”就不现实了，这个最终目标是“要和中国建立互惠而非歧视、和平而非冲突、 对等而非从属的关系。民主进步党希望，中国政府能正视台湾人民的意愿及台湾主权独立的 历史事实，也希望中国人民能摆脱过时的民族主义及思想框架，真诚体会台湾人民要求独立自主，在自由民主体制下繁荣发展的强烈意愿。民主进步党更希望，在即将到来的新世纪中， 台、中双方能抛弃猜疑与对立，从双方在历史上、文化上、血缘上的长远关系出发，从地缘 政治、区域稳定、经济利益著眼，创造共生共荣、互信互利的美好前景。”试想，在中国大 陆仍然继续共产党壹党专制制度的情况下，大陆政府有可能“正视台湾人民的意愿及台湾主 权独立的历史事实”、“真诚体会台湾人民要求独立自主，在自由民主体制下繁荣发展的强 烈意愿”么？两岸有可能在存在著巨大的、根本性的社会政治制度差异的情况下“创造共生 共荣、互信互利的美好前景”么？  反过来说，既然“独立”的目的是为了摆脱专制统治或专制统治的威胁，实现“在自由 民主体制下的繁荣发展”，那么如果中国大陆完成了自身的民主化转型，也建立起了自由民 主制度，到那时台湾是否还有壹定要“独立”的理由或必要呢？  本报告认为：中国无宪改，台湾绝无独立之可能；中国若完成民主化转型，台湾则再 无独立之必要。当然，到那时是否仍然要求“独立”，取决于 2000 多万台湾人民的意愿。 本报告这里想强调的是：在单纯的“独立”诉求下，民进党很难建立起更合理的两岸关系 长期战略目标，也很难与中国大陆的自由力量产生有效的建设性互动。 最近公布的民进党《十年政纲》，壹方面视台湾为事实上的“国家”，而视“中国”为外 部性存在，另壹方面又强调“我们认知北京坚持‘壹个中国原则’的立场；但是，北京也应 了解，历经解脱外来统治、追求民主化等历史进程，台湾人民坚持主权独立，反对任何壹党 专制的政治意志，更是铁壹般的现实。民主进步党主张，两岸都应和而不同地在现实的基础 上，和而求同地经由寻求战略互利，发展有利于双方各自和平发展之稳定机制。”本报告以 为，只谈“发展有利于双方各自和平发展之稳定机制”而回避两岸“统壹”选项，是民进 党这个最新文献的重大缺点，但这个文件同时指出要“促进两岸公民社会多面向之社会、文 化交流”：“台湾公民社会的茁壮，是台湾民主化成功之重要基础。近年来，壹些迹象显示， 中国的公民社会力量正在艰辛地成长，未来应会成为中国进壹步正面发展的重要因素。民主 进步党主张，基于公民社会在台湾历史发展中发挥正面作用的经验，台湾应关注中国公民社 会之发展，促进双方公民社会多层次、多面向之社会与文化的自主交流与对话。”民进党的 这壹立场，本报告完全赞成。台湾最大的优势就是民主。民进党正可以用台湾的民主化经验 影响大陆，通过与中国大陆民主派人士的精诚合作来促成大陆的民主化转型。就台湾自身言， 也只有当中国大陆完成了自身的民主化转型，台湾的自主、安全才能获得真正的保障。 “第三共和”：两岸统壹的最佳形式  本报告已经表明，笔者赞成两岸最终走向统壹，这个“统壹”不是为统壹而统壹，而 是为两岸人民的共同福祉和长远利益。当然，真正能够保障“两岸人民的共同福祉和长远 利益”的，是壹套合理的民主制度及其所体现的现代文明准则和普世价值观。只有在共享 宪政民主制度的前提下，两岸人民才能真正走到壹起，建立起在壹个屋檐下共同生活的意 愿。对此，笔者充满信心。“试想：连本来既不同文、也不同种、彼此之间打了几百年仗的 欧洲各国都可以在宪政民主的共识下、在‘欧洲联盟’的框架内实现统壹和联合，我们中国 人又有什么理由不能摆平自己内部的事情，化干戈为玉帛，用高超的政治智慧解决历史遗留 给我们的这道难题？”276 因此，我们必须未雨绸缪，就下列两个根本问题提出思路： 第壹， 未来两岸统壹的形式，也即，以何种结构、何种政治统合方式达成统壹；第二， 两岸统壹的可能路径。 关于第壹个问题，本系列报告的“主报告”提出用建设“中华大共和”即“中华第三 共和国”的办法作为未来两岸统壹的政治形式。所谓“第三共和”的含义是： 既然辛亥革命缔造的“中华民国”本以古老的中华民族告别专制、走向共和为 己任，孙中山的三民主义、国民党的建国方略均以实现民权为理念，且这种理念为 今天台湾多元宪政民主体制内的各政党所继承；  既然中国共产主义革命所缔造的“中华人民共和国”亦本来代表著壹代仁人志 士改造国家与社会的宏伟理想，不管这场“革命”后来发生了什么变化，它的起点 和初衷仍然不容否定；  两岸统壹后建构的、新的中华大共和，就应该是对前两者所共同秉承的共和精 神的继承与发扬，是对包括国民党、共产党和其他壹切致力于、或曾经致力于中国 民主建设的政治力量的努力与奋斗的肯定。  如果我们把辛亥革命缔造的“中华民国”称为“中华第壹共和国”，把中国共 产主义革命缔造的“中华人民共和国”称为“中华第二共和国”，那么两岸统壹后 建构的中华大共和就可以称作“中华第三共和国”， “中华第三共和国”既是对“中 华第壹共和国”和“中华第二共和国”立国精神的继承，也是对二者国家法统的继 承。277 需要指出的是，关于“第三共和”，海内外反对派和自由知识界有不同的理解和界定。 比如，有些朋友主张 1912 年民国建立是“第壹共和”，1946 年制宪国大制定新宪法为“第 二共和”，而未来要建设的民主中国则是“第三共和”。278 这种划分的最鲜明点是抹去了“中 华人民共和国”和共产党建政的历史。  本报告不赞同这样的划分，理由如下：  ● 从编年史顺序角度讲，过去 100 年来中国曾先后产生过两个以“共和”作为国号和  建国目标的政体，而且，不论实质如何，它们在形式上都满足“共和”的建构要求。虽然无 论是“中华民国”还是“中华人民共和国”，在实际历史演变中，都曾有过大量非共和甚至 反共和的现象，279 这反映了壹个古老民族从“家天下”到“党天下”再到“民天下”过程 的艰难，但历史本身就是这样走过来的，“第三共和”应该如实记录并承续这个历史。 ● 在“中华民国”的历史时段内，的确存在过几个不同的时期，比如北京政府时期和  南京政府时期，在这个意义上，称 1912 年为“第壹共和”，1946 年为“第二共和”也未尝 不可；但“中华民国”还有它的“在台湾”时期，台湾学者对此也曾提出过自己的分类。280 为了不至造成分类上的混乱，本报告还是主张 1912 年开创的“中华民国”为第壹共和，且 延续至今；1949 年建立的“中华人民共和国”是第二共和，也延续至今；未来的第三共和则同时是对第壹共和和第二共和的继承。281 ● 这里尤其需要对共产党这段历史说几句话。笔者曾反复指出：从制度现代化的历史  哲学意义上看，1949 年共产党建立的“新中国”并不代表历史的发展和进步，反而是对 1912 年开辟的民主共和道路的扭曲或背离，282 但这是就历史的结果而言，它并不等于完全否定 早期共产党人和壹代热血青年的理想；即便是在共产革命的理念中，“人民民主”也是当时 人们追求的真诚目标，只不过它注定了不可能实现罢了。在这个问题上，应该保持历史的诚 实性，也应该通过承认这段历史表达对那壹代共产党人牺牲和奉献的尊重。283 ● 更重要的是，民主转型是壹个现实的操作过程，必须考虑它的社会-政治动员能力、 效果和在民众中的可接受性。壹个伟大的转型需要具有伟大的包容性，足以涵括全民族壹 切有利于转型的资源。本报告相信，把“第三共和”理解为“中华民国”（第壹共和）和“中 华人民共和国”（第二共和）的继承者，有利于调动体制内外的各种力量（特别是体制内力 量）加盟中国的民主转型，有利于创造最大的包容，即包括两岸之间的包容，也包括中国 大陆内部各种政治力量间的包容。 284 至于统壹后的大共和---中华第三共和国的“国号”，如果大陆方面接受，可以继续沿用 “中华民国”这壹国号；如果台湾方面接受，也可以继续沿用“中华人民共和国”这壹国号； 如果在这个问题上达不成共识，那么本报告建议就用“中国”作为未来中华第三共和国的国 号。“中国”代表著两岸华人的聚合与统壹，是新的中华大共和的象征和标志，相信能获得 两岸人民的共同认可。  中国大陆常序性转型条件下两岸走向统壹的可能路径  下面考虑第二个问题：两岸走向统壹的路径。 这里必须做两种假设：中国大陆常序性转型条件下两岸走向统壹的可能路径和中国大陆 突发性转型条件下两岸关系的可能变数。 先来看前者。常序性转型即本系列报告前边提到过的渐进的和平转型，其特点是当权者 中的开明派和民间自由力量结合，主导了宪政改革的方向，并在大体可控的条件下，稳步推进民主转型。如果中国大陆能够启动这样的转型，则两岸问题的解决也将纳入到这个总体性 的进程之中。 在大陆常序性转型条件下，可以设想如下步骤，壹步步推进两岸的沟通、互信、政治对 话、建立某种形式的整合机构，直至在“中华第三共和国”之双轨共和制框架内达成最终的 统壹： ● 首先，已经启动宪政改革的大陆政府当局和台湾政府当局以对等的政治实体身份建 立对话机制，并在已有的《海峡两岸经济合作框架协议》的基础上，进壹步协商、签署两岸 军事互信协议和两岸和平协议，285 中国大陆明确承诺放弃用武力解决两岸争端； ● 除原有的“海协会”和“海基会”外，两岸间建立更多的两岸民间对话机制，商讨 两岸政治统合的各种可能形式，以达成相互理解和谅解。这个对话机制将是政府间对话的重 要补充，可以充分发挥两岸民意的作用；在不适于政府间直接对话的场合，也可通过这个渠 道先行沟通。 ● 当两岸政治、经济、文化、社会各层面都有了充分的沟通、台湾民众对正在转型中 的大陆也有了更多了解和信任时，可以著手商谈并拟定两岸的初级政治整合方案，并由两岸 政府签署。本报告认为，某种特殊的、考虑到两岸现状和整合可能性的“邦联协议”可以 作为这样的壹个方案，在这个方案中，两岸间将建立某种特殊的邦联关系，即，在邦联内， 两岸互相承认对方为平等政治实体，同时，大陆方面仍为中国在联合国的代表，但承认台 湾在国际政治、经济、文化交往中的某种准国际法主体身份。两岸间建立邦联委员会，协 调两岸间的各类对内对外事务。286 ● 如果台湾人民经过全民投票修改或重新制定宪法，乃至宣布建立独立的台湾共和 国， 转型中的中国大陆应该理解并尊重台湾人民的选择。在这种情况下两岸建立的邦联关系， 将是国际法意义上的主权国家之间的邦联关系。两岸间建立邦联委员会，在保留各自主权 的情况下让渡出某些权力委托邦联委员会执行。 ● 在条件完全成熟（这个成熟主要指大陆方面已经成功进行民主化的初期转型，顺利 完成新宪法的制定并进行了首次大选，甚或已经进入到民主巩固期，而台湾方面也对邦联或 特殊邦联关系的运作感到满意）时，两岸即可考虑更彻底的政治统合和统壹了，那就是台 湾和大陆合二为壹，以“中国”为国号，建立体现中华大共和原则的“中华第三共和国”。 台湾成为“中华第三共和国”双轨共和制框架内的特别行政区；台湾的政党可以到整个大陆发展，参与对中央权力的竞争；台湾的议员可以参与中央级议会三院的运作；民众则可以更 加自由地在两岸间经商、旅游、读书和走亲访友。到那时，两岸人民才最终走到了壹起，在 宪政民主体制下，共享现代文明的种种好处。 当然，两岸的最终统壹，应该在两岸各自的宪法原则内，由两岸人民复决批准。 中国大陆突发性转型条件下两岸关系的可能变数  但是，我们也要考虑到另外壹种可能，那就是中国大陆的形势发展没能沿著渐进的和平 转型路径进行，某种突发事件及其连锁反应动摇、乃至摧毁了共产党壹党专权体制的根基， 顽固的中共党专制体制突然土崩瓦解，中国大陆进入急剧的政治转型或政治动荡期，这时， 两岸关系将呈现高度的不确定性，两岸的前景将主要取决于中国大陆自身的演化和政治重构 结果： ● 如果大陆的突发转型中能够较快产生新的中枢权威机构并迅速控制局面，过渡政府 运作有效，制宪过程和在新的宪法框架内举行大选等皆相对顺利，则台海两岸的联系、沟通 不至受到大的损害；甚至可以想象台湾将对迅速重组中的中国大陆政治发挥某种影响。在这 种情况下，两岸仍有可能以邦联或特殊邦联的形式进行整合，最后达到共建“中华第三共和 国”的结果。 ● 但是，如果中国大陆的突发转型没有那么幸运，而陷入社会动荡、国家分裂、乃至 发生内战的泥潭，在这种情况下，台湾宣布独立几乎是必然之举。到那时，大陆自身已经自 顾不暇，自然没有理由阻拦台湾做出自己的选择。但也有这样的可能，即乱世中出现新的 独裁者，他将以“反分裂”作为争取民心的主要口号，无论“藏独”、“疆独”还是“台独” 都可能成为他的打击目标。到那时，中国的内乱就会染指台湾，海峡两岸甚至可能重燃战 火！ 这不是危言耸听。本系列报告的“分报告 3”、“分报告 8”和“分报告 9”都曾谈到过 这种可能性。 当然，即便如此，中国的历史也不会终止。我们这个民族还要前行。只不过在前行的道 路上要经历更多的苦难，两岸的未来也将经历更多的变数。 为了尽可能减少这种前景，海峡两岸的有识之士也当携起手来，促进中国大陆的和平 的民主化转型，只要有百分之壹的可能，就要做出百分之百的努力！

　　俄罗斯、东欧民主化进程及其经验教训对中国的启示  ——中国宪政改革可行性研究报告（附件 1）从上个世纪 80 年代中期戈尔巴乔夫推动改革和公开性、从而实质性地启动了苏东政治 体制变革开始，这个伟大的民主化进程如今已经历经 20 余年，且仍在继续之中。越来越多 的第壹手材料的翻译、引进已经使客观研究这壹进程成为可能。然而，对大部分中国共产党 的基层官员和更广大的普通中国公众来讲，前苏东地区，也就是今天的俄罗斯、独立国家联 合体各国和各欧洲新兴民主国家政治建设的真实情形，仍然了解甚少，甚至充满了误解。原 因并不复杂：当政者从维护现存党专制体制的需要出发，在大众传媒中回避有关情况的介绍、 讨论，使公众得不到完整信息；在内部宣传、组织“学习”和“培训”中，则故意曲解事实， 把苏共的垮台、苏联的解体说成是戈、叶（叶利钦）“背叛”马列主义，和内外“敌对势力” 合谋的结果。加之 90 年代的俄罗斯确曾遭遇巨大的经济困难，市场改革走了不少弯路，更 给激进的俄罗斯政治变革蒙上壹头雾水，甚至泼上壹盆污水，很多人搞不清楚俄罗斯到底发 生了什么，似乎叶利钦到普京的“独裁”和俄罗斯寡头的得势就是今天俄罗斯的壹切。 这些，当然都需要借助严肃的、科学的研究加以澄清。 但本文更想强调的是： 就中国宪政改革而言，这个刚刚发生的、就在我们身边的历史具有极其重要的意义。苏 （俄）、东欧政治“转轨”的过程，如果用壹句话来概括，就是解构共产党党专制体制、建 构多元宪政民主体制的过程。而这也是中国必将走上的路。在制度现代化演进的壹般意义 上，俄罗斯、东欧各国的今天，即是中国的明天。正因为如此，这些国家转轨过程中经历的 壹切，它们的痛苦和收获，经验及教训，对我们来说就拥有了特殊的价值。如何吸收前苏东 各国政治体制改革的正面成果，避免它们犯过的错误，乃是中国的改革者从事改革的可行性 探讨、从事中国宪政设计和研究时必须思考的问题。换言之，我们要做的与那些“左王”和 官方御用学者完全相反：他们是要“总结”前苏联“亡党亡国”的“教训”，我们则是要总 结苏东民主化的历史经验；他们的任务是维护党专制体制，我们的目标是解构党专制体制； 他们只是面对僵死的过去，我们则朝向光明的未来。不但如此，既然我们把中国宪政改革 视为壹项需要朝野共同努力的、艰难而伟大的事业，我们对邻人改革进程的总结就不能处于 浅尝辄止的水平，而要深入进去，从转型所包含的全部复杂性中探讨其成功或失败的原因， 从具体历史场景和既定约束条件出发来理解政治家和普通人的选择，这样，才有可能把邻人 的经验、教训变成我们自己的财富。 还需要说明的是，既然本文是中国宪政改革报告的壹个配套文件，我将尤其关注中国改 革和苏东改革之间的异同点，包括制度背景、起始条件、博弈过程、预期结果等。注重操作 性，注重他人经验可能给予我们的启示或参考，是本文的壹大特色。中国的宪政改革是壹个 尚待推进的事业，因此，本文从根本上说是建设性的。中国人对俄罗斯、东欧政治转型的研 究应该有助于中国人自己更好地把握、驾驭中国的政治转型。限于篇幅，也为了突出重点，本文的讨论以前苏联和俄罗斯为主，兼顾东欧和苏联解体 后的独联体其它国家。研究总体上说是粗线条的，有些具体制度设计方面的讨论本文不拟展 开，而把它们放到有关的分报告中。 本文的研究顺序是：1、改革背景的比较（主要指前苏东各国与中国的比较）；2、苏（俄）、 东欧民主化的大致过程；3、苏（俄）、东欧民主化的基本经验；4、苏（俄）民主化过程中 的失误及教训；5、结语。 改革背景的比较 无论苏东还是中国，其改革背景中有壹条是完全相同的，那就是它们都曾属于（或至今 仍属于）共产党壹党专制统治的国家，政治变革的根本目标就是改变这种不合理的体制，构 建体现制度现代化壹般要求的宪政民主体制。287 但是，同为党专制，这个体制在各国的形成和运作却仍然有著诸多差异。理解这种差异 乃是理解各国宪政改革之不同特征、“路径”选择或“路径”依赖的重要切入点。 我们首先来看前苏联。它是世界上第壹个“社会主义”国家；它最早建立了系统的共产 党壹党专制的极权主义体制，并把这个体制输出到许多其它国家；它自己则把这个体制维持 了超过 70 年的时间，甚至在这个制度坍塌之后，其余威仍然对俄罗斯的政治走向产生深刻 的影响。这个由“党”控制壹切的体制所能取得的成就和自身蕴含的危机，在列宁时期还仅 仅以逻辑胚芽的形式存在，在斯大林时期则迅速达到其顶点。前苏联制度中包含的最核心的 东西，诸如党对国家权力的绝对垄断，国家对经济生活的全面控制，党的意识形态对全民思 想的控制等，均成为各国党专制体制的共同特征。中国 1949 年、特别是 1954 年后建立的制 度，在许多方面都是对苏联制度的模仿。 但中国与前苏联相比较，仍然有著壹些重要的不同。革命前的俄国也曾有长期的沙皇专 制历史，不过总的讲，中国的皇权专制制度更为悠久，臣民文化在国民性格中的积淀更为深 厚；俄国人自认俄国是欧洲的壹部分，其 18～19 世纪的历史基本上是“掘起”和“扩张” 的历史，而同期的中国历史却是壹部遭受外人欺侮，民族衰败、走向落伍的历史；部分地与 上述壹点相关，列宁的革命通常被理解为“阶级革命”，是马克思主义浪漫性和俄罗斯知识 分子“建设人间天堂”理想的结合，而中国革命既是“阶级革命”，也是“民族革命”，即带 有乌托邦色彩，又带有浓厚的自强色彩；从革命发生的过程看，十月革命显得极其偶然，革 命并没有获得大部分俄罗斯知识精英的认可，由此导致的布尔什维克党对俄国知识分子和有 产阶级的残酷镇压造成了民族精神深处的可怕裂痕；而中国共产党领导的革命却经历长达 20 多年的历史，1949 年对壹个不得人心的政权（国民党南京政府）的取代又显得那样水到 渠成，并受到包括大部分知识分子在内的全国民众的拥护。所有这些都在证明壹件事情：虽 然中国的“共产主义革命”比俄国晚成功 30 年，它所拥有的合法性基础和可资利用的文化 资源却更坚实，更深厚。仅此壹点，就已经预示了未来中国改革的更加艰难。 谈到“30 年”，这里还可以做些比较。从确立共产党的统治言，俄国的 1917 年相当于 中国的 1949 年。从共产党内开始有人反思过去的错误并导致社会的壹定程度的“解冻”或“开放”言，苏联的 50 年代（赫鲁晓夫时期）相当于中国的 80 年代（邓时期）。从改革经 历的反复言，苏联的“勃列日涅夫 17 年”又和中国的“江时期”有些类似。上述“时间差” 有助于我们理解历史上的某些现象。比如 20 世纪60 年代的中苏论战，当时中国人自认为是 在捍卫马列主义的“崇高原则”，其实从今天看，当年被中国共产党人批判的“苏联现代修 正主义”恰恰是赫鲁晓夫批判斯大林主义，并对作为原教旨主义的马克思主义做出某些改革 的勇敢尝试；中国人自己则是保守的，无论在对马克思主义的认知方面，还是在对现实世界 的理解方面。更耐人寻味的是，当时的苏共党内本来也存在意识形态左与右之间的激烈斗争， 而中国人的攻击恰恰帮助了苏共党内本来处于困难境地的改革派。288 当然，我们也要清楚看到上述比较的局限，特别是“勃列日涅夫 17 年”和中国“江时 期”的比较，只能说，它们在“停滞”、“倒退”（对前壹个历史时期的反动）等历史蕴含上 有类似之处，但二者的具体历史内容却有重大不同（前者仍然处于大变革的前夜，后者则已 经是大变革失败后的黑暗年代）。 从历史的共时性角度看，“勃列日涅夫 17 年”（1965～1982）与同期的中国历史有著下 列对比：它的前壹段正是中国的毛泽东发动文化大革命的时期，后壹段则与文革后改革开放 的最初几年平行。可以说，到了这个历史时段，党专制最主要的制度性弊端（政治上的极权 主义，经济上对市场原则的否定，精神文化领域创造力的极度萎缩）在中苏两国都已经得到 充分展现。我们甚至要说，与前苏联相比，中国文革式的乌托邦社会改造实验更加凸显了极 权主义制度的荒谬。因此，到了 20世纪 70 年代末，两国均面临著改变这壹荒谬制度的历史 任务，中国在启动经济改革、重新承认市场的资源配置和动力功能方面甚至走在了前苏联的 前头。 总之，中国、苏俄都是大国，都有相对漫长的前现代专制制度史，都有几十年共产党 掌权的经历，都曾自认为握有马克思列宁主义的最高真理，又都在“社会主义”的名义下 干了许多蠢事乃至罪恶。在这些大的方面，两国是高度近似的，不同也是在这个大前提之 下的不同。这正是本文极其重视苏俄后来改革进程的理由，因为它给我们提供了最具比较价 值的参照。 现在再来看前东欧“社会主义”诸国。从改革背景的比较角度出发，我们又可以把东欧 国家区分为两组。 第壹组是波兰、匈牙利和捷克斯洛伐克。这三个国家有下列共同特点： 首先，它们在历史上都有或多或少的民主传统。波兰的议会传统可以追溯到 16 世纪， 当时的贵族议会坚决反对共和国的中央集权，维护有利于贵族利益的地方自治。匈牙利的等 级会议也拥有选举君主的合法权利，并在很长的时间里有效地了抵制哈布斯堡王朝的专制主 义。捷克斯洛伐克作为壹个民族国家则是在第壹次世界大战后在哈布斯堡王朝的废墟上建立 起来的，且壹问世就采取了民主共和的建国形式。1918～1938 年的“第壹共和”时期，捷 克斯洛伐克在经济建设上取得很高成就（这当然和它承袭了奥匈帝国 3/4 的工业有关），又 是当时东欧唯壹实行民主政治的国家。三国的上述历史背景与革命前的中国和俄国均有很大 不同。 其次，党专制体制对这三个国家来说，都是外部势力强加的，带有“强迫入伙”的性质。波兰战后的首次大选是在 1947 年 1 月举行的，由波兰工人党、波兰社会党、农民党和民主 党组成的民主阵线候选人共获得 81.1％的选票，主要反对党波兰农民党获得 10.8％的选票。 匈牙利则早在 1945 年 11 月就举行了战后第壹次国民议会选举，小农党得票 57％，共产党 和社会民主党各得票 17％，全国农民党得票 7％，根据事先协议，各党组成了联合政府。捷 克斯洛伐克的战后各党派联合政府成立于1945年4月，后又在1946年5月举行了全国大选， 捷克斯洛伐克共产党获得 38％的选票，成为议会第壹大党。尽管并不稳定，波、匈、捷三 国议会民主框架本来已经大体建立起来并开始运作。只是由于苏联政策的转变，这三个国家 的命运才随之发生转变。斯大林出于同西方对抗的需要，1947 年 9 月成立欧洲共产党和工 人党情报局，1949 年又在“莫洛托夫计划”的基础上成立“经济互助委员会”，从政治、经 济两方面把东欧各国绑在莫斯科的战车上。于是，共产党的壹党政府取代各国的多党政府， 就成为势在必然的事情。 第三，即便是在苏联强加的体制内，波、匈、捷三国仍然先后出现过较为大胆、开放的 党的领导人，比如波兰的哥穆尔卡、匈牙利的纳吉、捷克斯洛伐克的杜布切克。哥穆尔卡早 在战后初期，就倡导波兰应该选择自己的发展道路（波兰式道路），不主张在波兰搞工人阶 级的壹党专政。正是这种观点导致 1948 年哥的党的总书记职务被亲莫斯科的保守派人士取 代。1956 年哥的复出又曾给波兰带来“十月里的春天”，虽然时间并不很长。纳吉作为匈党 中央政治局委员早在 1949 年就批评匈集体化搞得过快，50 年代初担任匈总理后即提出壹系 列改革举措，包括允许退社和取消合作社。纳吉也因此被解除职务，甚至被开除出党。1956 年的匈牙利民主运动把纳吉重新召唤到权力中心，纳吉政府勇敢地宣布了在匈牙利废除壹党 制政府的决定，并准备举行自由选举。在“社会主义大家庭”的强行干预下，纳吉本人最后 为他的勇敢选择付出了生命的代价。杜布切克则是 1968 年“布拉格之春”改革运动时捷克 斯洛伐克党的主要领导人，他主持通过的捷共《行动纲领》虽然没有纳吉走的那么远，但仍 然是壹个极具积极意义的改革文件，该文件宣称要同时在经济、政治领域进行大刀阔斧的改 革，包括取消新闻检查，实施言论自由。 第四，从上个世纪 50 年代到 80 年代，波、匈、捷三国都有比较活跃的民间自由力量， 虽然时断时续，仍然对各国的党专制体制构成冲击和巨大压力。波、匈两国 50 年代的民主 运动是非常著名的，特别是匈牙利的裴多菲俱乐部，成为当时匈牙利自由思想的大本营。289 1968 年捷克斯洛伐克的“布拉格之春”也曾产生巨大的民间改革动力，有力地呼应了捷共 党内的改革派。到了 70年代后期和 80 年代，波、匈、捷三国更是先后出现了势力强大、影 响深远的民间政治反对派组织，捷克斯洛伐克的“七七宪章人权运动”、波兰的团结工会、 匈牙利的“民主论坛”都是这样的组织，它们分别为解构乃至最终结束各所在国的党专制体 制做出了重大贡献。 从比较角度看，上述三国与中国的差异十分明显。历史传统的不同不再赘言，仅就党专 制体制建立后的控制能力和社会动员能力言，中国共产党显然远远高出这几个国家执政的共 产党。当 50 年代波兰、匈牙利的“持不同政见者”已经走上街头、向共产党政府示威时， 中国的大部分知识分子和普通老百姓正沉醉于党号召的“三大改造”的“伟大胜利”中，憧 景著“社会主义”和“共产主义”的美妙未来。当然，东欧发生的事情还是提醒了毛泽东， 他壹方面力迫苏联出兵镇压了匈牙利的“反革命叛乱”，290 另壹方面也对自己领地内的“阶 级斗争”异动提高了警觉（半年后发生的反右运动就是这种警觉提高的部分结果）。毛的铁腕统治，决定了50～70年代的中国既不可能产生纳吉那样具有彻底改革意识的党的领导人， 也不可能产生有组织的民间自由力量。只是到了改革开放的文革后时期，这样的条件才部 分地出现。 另壹组东欧国家包括了东德（德意志民主共和国）、保加利亚、南斯拉夫、罗马尼亚和 阿尔巴尼亚。它们分别代表著东欧社会主义政权的几个不同特例。 德国分裂、东德作为壹个国家出现在欧洲政治版图上本来是战争和战后很快到来的东西 方“冷战”的结果。制度的不同，以及苏联对占领区的巨额索赔政策和美、英、法占领区内 实行的完全相反的政策，造成了东、西德经济发展差距的迅速拉大，这种差距先后导致 1953 年“铁幕”内东柏林工人的暴动和 1961 年柏林墙的修筑。“民主德国”的共产党执政者（德 国统壹社会党）对本国公民实施了严酷的、警察式的、极不民主的统治。由于与西方离得最 近，东德这个靠壹堵“反法西斯防卫墙”才“捍卫住了我们工农政权的社会主义成就”291 的 国家也自然成了莫斯科指挥棒下最俯首帖耳的卫星国。 另壹个最“听话”的国家是保加利亚。保加利亚原是巴尔干半岛壹个落后的农业小国， 在历史上就有亲近俄国的传统。二战期间，保加利亚臣服于纳粹德国，是苏联红军赶走了保 境内的德国人。1946 年9 月，保加利亚人民共和国宣告成立。此后 40 余年，保壹直紧跟苏 联，是苏“忠实的臣民”，被称为“不带刺的玫瑰”（保加利亚盛产玫瑰）。 南斯拉夫则是东欧共产主义范围内壹个非常特别的国家。二战期间，那里保持著由共产 党人领导的、巴尔干地区最大的武装抗德组织，还产生了铁托这样深孚众望的党的领导人。 部分地和这种经历有关，战后的南斯拉夫执行了颇不同于苏联的内外政策，结果招致斯大林 的极度反感。1948 年 6 月共产党情报局把南共开除，南斯拉夫索性走上了壹条更彻底的社 会主义自我发展、自我探寻之路。它的“自治制度”，曾经遭到过来自苏联和中国不同角度、 不同意义上的批判、攻击，也曾引起西方世界的巨大兴趣。南的共产主义实验确曾提供了不 同于苏联、中国模式的另壹种版本。 罗马尼亚也很具个色。首先，这是个历史上专制传统浓厚的国家，国王直到 1947年 12 月才正式宣告退位。其次，罗共掌权后，以乔治乌 德治为首的“国内派”清洗了“莫斯科 派”，但并没有发生波、匈那样的非斯大林化过程，而是建构了壹整套典型的斯大林主义政 治、经济体系。1965 年齐奥塞斯库接替去世的乔治乌-德治继续掌权，居然又创造了长达十 几年的稳定与繁荣，令东西方世界均对之刮目相看。在对外政策方面，齐奥塞斯库能同时与 冷战中的东西方和当时势不两立的中苏两国均保持良好关系，也算创造了壹个奇迹。 最后就是那个著名的“欧洲社会主义明灯”阿尔巴尼亚。这也是个专制传统浓重，经济、 文化均很落后的国家，全国绝大部分人口是文盲，战前全国仅有 11 所中学，没有壹所高等 学校。恩维尔· 霍查就是在这样壹片土地上建立了革命的“社会主义”政权。这个政权之 “左”，之“横”，在全世界都是出名的，既反“帝”，又反“修”，难怪整个 20 世纪 60 年代 恩维尔·霍查成了毛泽东最亲密、最重要的国际盟友。中国人在自己还穷得叮当响的时候， 居然向阿提供了总额近 100 亿人民币的经济援助，可见两国关系之不壹般。 上述几个国家虽各有特点，其相同之处则是党的控制总体而言是有效的。党的领导人专 权而独裁，其中尤以阿尔巴尼亚的霍查、罗马尼亚的齐奥塞斯库、保加利亚的日夫科夫等人为甚。与上述两点直接相关，在这几个国家中，除南斯拉夫曾经出现吉拉斯 292 这样的特 例以外，很少产生或几乎没有产生过有影响的持“不同政见”的人物或运动，更没有有组织 的民间自由力量生发、活动的可能。所有这些方面倒是与毛泽东年代的中国十分相似。 这样壹个背景决定了第二组东欧国家不可能成为改革、特别是政治改革的排头兵。

　　苏（俄）、东欧民主化的大致过程 苏（俄）、东欧民主化过程可以粗略地划分为两个阶段：第壹阶段从戈尔巴乔夫在前苏 联启动改革和“公开性”始，到 1989 年革命成功，前东欧各国执政的共产党纷纷更名为社 会党或民主党，各国大多进行了民主原则下的首次议会大选为止，这个阶段当然也包括前苏 联的解体和民主俄罗斯的初步建立；第二阶段则是民主制的巩固期，这个阶段有调整，有动 荡，但没有出现大的、根本性的反复，说明“转轨”和民主化总的讲是成功的。目前，这个 “巩固期”仍在继续之中。 这壹节，我们简单回顾壹下这段历史。 戈尔巴乔夫是 1985 年 3 月就任苏共中央总书记的。这件事客观上成为后来苏东壹系列 根本变革的起点，可以说既有偶然性，又蕴含著历史演进中的某种“必然”因素。前文说到， 苏联的党专制体制在斯大林时期就充分暴露了自身的血腥、暴虐、荒谬，甚至它所取得的“经 济成就”，都是这种暴虐和荒谬的证明。赫鲁晓夫揭露斯大林，已经是这个巨大的共产党帝 国“解冻”的开始。不过，赫鲁晓夫的革命并不彻底，因为赫本人毕竟远未挣脱斯大林主义 的胎记。随后的“勃列日涅夫 17 年”不但未能继承赫的改革，反而在许多方面大步后退。 尤其是勃执政的最后 8年更加强烈地凸显了这个体制的悖理：壹个病入膏肓、几乎不能理事 的老者勉强维持著这个巨大的、外表十分强悍的红色帝国。1982 年勃列日涅夫去世后先后 继任苏共总书记的安德罗波夫、契尔年科（还有本来应先于安德罗波夫接班的苏斯洛夫，以 及国防部长、在契尔年科继任上发挥了重要影响的乌斯季诺夫）也都是行将就木的老人。这 样，这个体制就以如此极端的形式宣告了自己的不可救药，同时又为年轻的、有志于改革 的领导者创造了机会。至于说历史选择了戈尔巴乔夫充当此任，则是戈氏个人努力和种种历 史机缘碰到壹起的结果。这个上大学时就具有叛逆思想、继而成熟于赫鲁晓夫“解冻”年代、 又在边疆区有过壹番历练和感悟的苏联新壹代领导人，已经有著相当的自觉去改变这个制 度，用戈氏自己的话说就是“不能再这样下去了”。293 当然，戈氏开始时并没有走的太远。1986 年2月召开的苏共第 27 次代表大会虽然提出 了改革和公开性的口号，但改革的目标仍然被界定为“完善社会主义”。然而，“公开性”有 其自己的逻辑。由于这个制度在历史上犯下了过多的罪恶，只要党真的放弃了对大众传媒的 垄断，允许人们讲实话、讲真话，“公开性”势必演变为对整个苏共和苏联历史的批判性重 新审视。勃列日涅夫时代长期被压制的民间自由力量重新活跃起来，苏共党内也出现了雅科 夫列夫、叶利钦这样更为激进的高层改革者。与此同时，保守力量也被充分动员了起来，其 标志性事件就是 1988 年3 月13 日《苏维埃俄罗斯报》发表的尼娜·安德烈耶娃的文章“我 不能放弃原则”。自然，比文章更有力量的是壹大批党内高层干部，他们控制著党务、政府、军队、军工部门的关键职位。由于惧怕党内民主化、自由选举等给自身权力带来的威胁，这 些人已经从潜在的抵制变为公开地反对改革。正是在这个背景下，苏共第 19 次代表会议 （1988 年 6 月底召开）提出对苏联政治体制进行“根本性改革”的任务。戈尔巴乔夫的思 路是把权力中心从“党”转移到苏维埃，即“把权力从独家操纵的共产党手中交到按宪法本 应属于通过自由选举产生的人民代表的苏维埃手里”。294 1989年 5月25 日，苏联第壹次人民代表大会在克里姆林宫大会堂开幕。注意，这已经 不是原来那个相当于中国全国人大的“苏联最高苏维埃”，而是壹个全新的机构。它的代表 是真正通过自由选举产生的。苏联著名持不同政见者安·萨哈罗夫出席了大会，而 86 名苏 共州委和边疆区委的第壹书记却只有 10 人当选为人民代表。当时中国人如果知道这个消息 的话壹定会感慨万千，因为 10 天前戈尔巴乔夫刚刚访问了中国。当亿万普通的苏联公众第 壹次通过电视现场直播目睹国家政治生活发生的巨大变化时，中国的普通公民正在为反对北 京戒严、还民主运动以公道而进行斗争。 前苏联发生的变化迅速影响到东欧。我们已经知道，对大部分东欧国家来讲，党专制的 体制本来就是苏联强加的结果，并无内在生命力，所以，当戈尔巴乔夫宣称“苏联对盟国发 号施令的时代已经壹去不复返”时，295 无疑是给东欧各国的改革松了绑，且原来的宗主国 和原来的卫星国之间围绕改革很快产生了壹种正向的互动关系。苏联的“公开性”感染了 东欧，无形中鼓舞了东欧各国的民间自由力量，刺激了各国执政党内的改革派采取更大胆的 行动；而东欧改革的每壹步进展，又反过来影响著苏联，并促进了前苏联本身的变化。―― 附带说壹句，中国是处于这种正向互动关系之外的，这再壹次说明了中国问题的“特殊”： 中国的党专制有其自身的传统，这个传统强悍而独立。主要是由于这壹点，尽管 1989 年春 夏之交伟大的天安门公民维宪运动客观上构成整个共产主义世界瓦解的重要链条，但中国公 民至今仍没有享受到这场革命带来的正面成果；恰好相反，中国的执政者由于惊惧于苏东发 生的剧变而大大强化了党专制的统治。此为后话。 至于东欧各国完成 1989 年“惊险壹跃”的具体过程，自然因国而异，各不相同。波兰 由于拥有强大的民间政治反对派基础，执政者又相对温和，所以最先达成朝野之间的共识， 共同推进波兰的政治转型。1989 年 6 月 4 日（壹个对中国人来说同样刻骨难忘的日子！）， 波兰举行了议会选举制度改革后的首次全国大选，团结工会获得议会中的绝大部分席位，组 织了波兰战后 45 年来第壹个非共产党联合政府，波兰前执政党领袖雅鲁则尔斯基则在 7 月 19 日举行的总统选举中以微弱多数当选为波兰总统。匈牙利的“转轨”也相对顺利。早在 1988 年 5 月，匈党就进行了有利于改革的党内核心层改组，以卡达尔为首的党内元老全部 退出政治局。随著民间提出重新安葬纳吉、为 1956 年事件平反的要求后，匈执政党内进壹 步发生分化，以波日高伊为代表的党内“激进派”取代了格罗斯为首的党内“稳健派”，开 始和民间反对派壹起引领匈牙利的改革。1989年 6 月～9 月，匈牙利朝野举行了圆桌会议， 制定了从壹党制走向多党制的具体方案。1990年 3 月举行了议会大选，和平实现政权更迭。 与波、匈相比，捷克斯洛伐克的“转轨”经历了较多的对抗，这当然首先是由于捷共领导人 的顽固造成的。他们担心为“布拉格之春”平反会危及自己的统治，所以坚决不向反对派让 步。在民间反对派组织的强有力领导下，1989年 11 月在首都布拉格和其他城市爆发了市民 和学生的示威游行，且整整持续了 11 天，参加人数达 250 万。整个过程与半年前发生在中 国的事情极其相像，不同只在于中国民主运动被当局残酷镇压了，而捷克斯洛伐克民主运动 最终获得了胜利。1989 年 12 月 20 日～21 日，捷共召开非常代表大会，通过实行民主社会主义的行动纲领。12 月28 日～29 日，捷克斯洛伐克联邦议会选举前“不同政见者”哈维尔 为共和国总统，选举杜布切克为联邦议会主席。 波、匈、捷等国党专制体制的解构，很快在其他几个东欧国家引发“多米诺骨牌效应”。 先来看东德，已经先行民主化的匈牙利宣布拆除与奥地利接壤的所有边界设施，导致大批东 德公民以赴匈牙利旅游度假为名，取道奥地利进入西德（联邦德国）。仅 1989 年 10 月初， 经此途径逃往西德的东德公民就接近 4 万人。11 月 1 日，被关闭的通往捷克斯洛伐克的边 界宣布重新开放，更多的民主德国公民利用这条捷径前往联邦德国，壹周之内出走人数竟达 50 万之多。11 月 9 日，已经改组的东德政府宣布两德间所有过境站全部开放，人群向潮涌 壹样涌向西德。兴奋的人们骑在柏林墙上欢呼的情景，成为标志著东欧共产主义制度垮台的 经典性镜头。罗马尼亚甚至发生了更具戏剧性的事件：当罗西部小城蒂米什瓦拉发生“骚乱”， 正在伊朗访问的齐奥塞斯库不得不提前回国并颁布戒严令，严禁任何集会，乃至禁止 5 人以 上同行时，首都布加勒斯特爆发了 10 万人参加的大游行，国防部长米列亚拒绝最高当局开 枪镇压的命令，军队倒戈站在了示威者壹边。齐奥塞斯库夫妇不得已仓皇出逃，当晚被民兵 抓获，3 天后，也就是 1989 年 12 月 25 日，被罗马尼亚特别军事法庭判处死刑。南共联盟 则是主动顺应了时代大潮，于 1989 年 10 月即通过《政治体制改革提纲》，把多党制引入南 斯拉夫政治体制。保加利亚也大体如此。在刚刚诞生不久的民间反对派的压力下，保共于 1989 年 11 月 11 日解除日夫科夫党的总书记和政治局委员职务，由推崇民主社会主义的原 外长姆拉德诺夫继任总书记。296 1990 年 2 月召开的保共 14 大通过《保加利亚民主社会主 义宣言》，后又进壹步把保加利亚共产党更名为保加利亚社会党。1990 年 12 月，保成立了 以无党派人士迪·波波夫为首的联合政府。最后，阿尔巴尼亚这个东欧共产党专制最顽固的 堡垒也发生了变化。1990 年 2 月，阿国内出现支持民主化的示威者，经过半年多的对抗与 相互博弈，阿执政党做出重大政策改变，开始承认多党制。1990 年 12 月 12 日，阿成立国 内第壹个反对党――阿尔巴尼亚民主党。1991年 3 月31 日，阿举行第壹次自由的议会选举， 从而开亮了以解构党专制为核心的东欧政治变革最后的“尾灯”。 这场伟大的革命已经过去十几年了。截止到目前为止，东欧各国新兴的民主体制总的 说经受住了时间的考验。由民主力量发展而成的各国自由主义政党（或政党联盟）大多有 了从政的实际经历和体验；左翼政党也并没有被取缔（尽管在某些国家有短暂过激行为）， 他们拥有和其他政党或政治派别和平竞争执政权的平等权利。事实上，尽管发展水平、成 熟程度不壹，各国均已大体形成左右轮替的政党政治、议会政治格局。比如，在波兰，1989 年的首次议会大选团结工会获得大胜，马佐维耶茨基出任联合政府总理。1993 年由原波兰 执政党（波兰统壹工人党）改组、转变而来的波兰社会民主党在大选中即重新赢得执政权， 组织了左翼联合政府。1995 年的波兰总统选举，社民党领导人克瓦希涅夫斯基又击败了现 任总统、原团结工会领导人瓦文萨，以 51.72％的得票率出任新兴民主波兰的第三任总统。 1997 年又是波兰大选之年，经过壹番角逐，团结选举行动联盟得票 33.83％，民主左翼联盟 得票 27.13％，波兰右翼重新上台执政。而在 2000 年 10 月举行的总统选举中，克瓦希涅夫 斯基则以 53.9％的得票率再次战胜右翼对手，成为新兴民主波兰历史上第壹位连任的总统。 这种左右不断易位、但每次易位双方得票率都相差无多的纪录，说明波兰的宪政民主正在走 向成熟。再如匈牙利，1990年民主匈牙利的首次大选民主论坛得胜，由该论坛主席安托尔·约 瑟夫组阁。1994 年再次大选，由前执政党转化而来的匈牙利社会党取得辉煌胜利，独家得票 32.96％，获得 209 个议会席位。1998 年第三次大选，右翼以微弱多数重新赢回执政权。 2002 年第四次大选，匈社会党卷土重来，以 42.15％的得票率再次上台执政。其他国家，包 括各自独立后的捷克、斯洛伐克，解体后的原南斯拉夫各国，最早从前苏联中宣告独立的波 罗的海三国（立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚），以及罗、保、阿各国政坛也都经历了类似的 过程，尽管成熟程度各异。在宪政民主体制构建中，各国纷纷通过了《政党法》和其他保证 结社自由、新闻自由的法律，公民社会有了不同程度的发展。如今，大部分前东欧“社会主 义”国家已经成为欧洲联盟的正式成员国。 需要多用些笔墨的倒是前苏联和后来的俄罗斯。由于历史包袱的沉重，保守力量的强大， 帝国政权结构的过分复杂，紧张的民族关系，糟糕的经济背景，加上改革者行动的某些失误， 使得苏（俄）“转轨”过程经历了更多的坎坷。 1990年3月12日～15日召开的苏联第三次非常人民代表大会选举戈尔巴乔夫为苏联总 统，同时决定删去苏联宪法中赋予苏共党专制合法性的“赫赫有名的第六条”。297 这是苏 共继续第 19 次代表会议的政改方针、主动放弃党专制霸权地位所采取的重大行动。向多党 制过渡则是计划中的下壹步。但此举亦导致苏共党内更严重的分裂，保守势力和马列原教旨 主义者们更猖狂地诋毁、反对改革。另外壹个重要情况是受东欧变革的影响，波罗的海三个 加盟共和国之壹的立陶宛已于 1990年 3 月11 日宣布独立，其他两国的反对派也已经将退出 苏联的要求提上了议事日程（不要忘记，这三个国家原本就是根据 1939 年苏德秘密条约被 斯大林强行划入苏联版图的，斯大林当年的吞并行为已经为后来苏联帝国的解体埋下了种 子）。1990年 5 月，叶利钦在同样充满民主气氛的俄罗斯联邦第壹次人民代表大会上当选俄 联邦最高苏维埃主席，这次会议还以 907 票赞成、13 票反对、9 票弃权的结果通过了俄罗斯 联邦国家主权宣言。这个宣言并没有包含俄罗斯退出苏联的要求，但它把从根本上反思苏联 现存联邦关系模式的问题以更明确的形式提了出来。壹个多月后，苏共第 28 次代表大会召 开，经过激烈、尖锐的辩论，戈尔巴乔夫力倡的“人道的、民主的社会主义”政治纲领获得 通过，用戈氏自己的话说就是 28 大“并未放弃自己历史遗产中正面的东西，但谴责了极权 主义，还宣誓要民主、要自由、要人权”。298 然而，更加激进的叶利钦选择了退党来表明 他的政治立场，他的完全经得起推敲的理由是：“由于我已经当选为俄罗斯联邦最高苏维埃 主席和对人民及俄罗斯担负的重大责任，考虑到社会正在向多党制过渡，我不能仅仅执行苏 共的决议。”299 在越来越多的加盟共和国出现独立倾向的现实背景下，苏联于 1991 年3月 17 日举行了 全民公决，结果有 3/4 的苏联公民表示愿意以平等、独立的共和国的新的联邦形式保留苏联。 包括俄罗斯在内的 9 个共和国接受了戈尔巴乔夫起草新联盟条约的建议，从而开启了“新奥 加廖沃”的谈判进程。这个谈判本来已于当年的 7 月 23 日达成协议，以至于戈尔巴乔夫可 以放心地前往克里米亚福罗斯别墅度假，以备两周后举行隆重的新联盟协议的签字仪式。然 而，就在这个时候，苏共党内的保守派发动了震惊世界的 8.19政变，在莫斯科宣布成立“国 家紧急状态委员会”，禁止游行、集会、示威、罢工，宣布实施新闻管制，并在福罗斯软禁 了戈尔巴乔夫壹家。虽然这出闹剧仅上演了三天就以失败收场，300 但却根本性地毁了苏联，断送了新联盟产生的可能性。从 9 月到 10 月，几乎所有的共和国都宣告了独立，而 1991 年 12 月 1 日乌克兰经全民公决宣告的独立尤其具有关键意义。人们都把完全的独立视为最 大限度的政治安全，不愿再考虑联盟水平的任何硬性制度安排。1991 年12 月8 日，俄罗斯、 乌克兰和白俄罗斯三家签署“别洛韦日协议”，“独立国家联合体”最终代替了拟议中的“主 权国家联盟”。1991 年 12 月 25 日戈尔巴乔夫发表《告苏联公民书》，事实上宣布了苏联的 解体。 1991 年到 1999 年的俄“叶利钦时代”常常是人们争论的话题。的确，这段时期的俄罗 斯充满了动荡，但总的说，从前苏联即已开始的改革和民主化进程在俄罗斯得到了继续， 尽管是在极其艰难的条件下。叶利钦本人于 1991 年 6 月经俄罗斯联邦第壹次全民直接选举 当选为总统。8.19 事变时这位改革勇士站在坦克上怒斥政变者的形象举世皆知。然而，作为 总统的叶利钦当时却面临著非常严峻的经济形势和错综复杂的政治局面。壹方面，前苏联远 比中国“科学”、“严密”、“完善”的计划经济使俄罗斯重建市场体制变得十分困难；早在 80 年代就已经形成的通货膨胀压力随著原苏联统壹经济空间的瓦解迅速转嫁到俄罗斯身 上，又加剧了这种困难。另壹方面，在俄罗斯联邦对联盟宣布主权后，俄联邦境内的许多共 和国也纷纷对联邦提出“主权” 要求，乃至形成所谓“主权大检阅”，对作为整体的俄联邦 构成巨大压力。正是在这个背景下，叶利钦启用盖达尔的青年改革团队，实施了激进的“休 克疗法”，企图通过放开价格、刺激经济，扭转被动局面，迅速建立起较完善的市场体系。 至于国家结构形式的变革，当时似乎还没有列入日程。事实上，单是经济改革的艰难程度即 已超出了改革者原来的预计，无论社会、企业还是消费者都还没有做好迎接市场化和私有化 变革的准备。更糟糕的是，由于人代会中最知名的代表大多离开了苏维埃进入政府机构任职， 俄最高苏维埃已被大批守旧的前共产党官员所把持。他们处处反对盖达尔的改革，使“休克 疗法”没有办法贯彻到底而常常半途而废。这种半截子式的经济改革加剧了社会生活的混乱， 叶利钦与最高苏维埃之间的矛盾也日益尖锐。俄罗斯的“府院之争”301 曾迫使叶利钦诉诸 全民公决，而公决（1993 年 4 月举行）的结果是很耐人寻味的：参加投票的俄罗斯公民有 58.7％的人表示信任俄总统叶利钦，53％的人表示赞成 1992 年以来俄联邦政府推行的社会 政策。在通货膨胀已达惊人程度的俄罗斯（1992 年俄通胀率为 1354％！），俄普通公民的上 述回答无疑是对叶利钦及其改革政策的可贵的支持。部分地由于这壹点，尽管半年后的 1993 年秋季发生了“府院冲突”白热化、叶利钦解散人代会、议会首先动武、最后政府方面“炮 打白宫”、最终结束“两个政权对峙”的事情，人们对俄罗斯总统的行为仍然表示了相当的 谅解。 从俄罗斯宪政改革和发展的角度看，“府院之争”的重要结果之壹是俄“超级总统制”的 确立：为了保证改革的稳妥进行，1993 年底通过的新宪法赋予俄联邦总统巨大的权力。与 此多少有些矛盾的是新宪法在俄联邦与地方的关系规定上并不清晰，共和国作为联邦主体甚 至被授予某些特权，这显然也是“府院之争”的壹个副产品：叶利钦为了同人代会“作战”， 曾不得不寻求来自地方的支持。政党政治也在新的宪法框架内发展起来，各政党都可以依法 取得参加大选的资格。俄罗斯共产党的掘起正是在这个法律框架内实现的。部分地受益于该 党的竞选策略（比如该党宣称的“俄罗斯民族主义”就迎合了许多俄罗斯选民的心理），部分地受益于有效利用社会上的“怀旧情绪”（这种情绪对壹个正在遭遇困难和危机的转型中 的社会来说显得极其正常），俄罗斯共产党在 1995 年的国家杜马选举中获得重大成功，壹举 拿下议会 450 个议席中的 157 个席位。然而，正是俄共的“复辟”倾向促使叶利钦下决心抱 病参加 1996 年的总统选举，并为此接受了民营大资本的提议，与之结成短暂的、引起颇多 争议的战略同盟。关于俄罗斯“寡头”和改革的关系、和俄罗斯“官僚资本”的关系、和正 在演变中的俄罗斯权力结构的关系，是壹个需要认真梳理的问题，本文后续部分论俄罗斯改 革的经验教训时还将做详细探讨。无论如何，叶利钦的第二个总统任期没有取得第壹个任期 那样的辉煌。面对接踵而至的 1998年金融危机和 1999 年的弹核浪潮，叶显得频于招架，心 力交瘁。好在叶利钦在最关键的问题上走对了路，那就是在俄罗斯现有制度框架内选定能够 继续改革路线的接班人。这样，在经过几次尝试、反复，又在“相中”对象时运用俄式政治 智慧做出壹连串“假动作”后，叶利钦最终推出普京出任俄罗斯总理，后者在代行几个月的 国家元首职权后，最终于 2000 年3月顺利当选俄罗斯新壹届总统。 现在已是 2007 年，普京总统的第二个任期已接近结束。俄罗斯的经济获得强有力的复 苏，已经基本摆脱困窘的局面。政治上，普京壹方面加强中央政府的权威，启动纵向权力结 构的改革，努力提高政府工作的效率，另方面致力于调整叶利钦时代行政机构与议会过分紧 张的关系，使三权分立的权力构成趋近于合理化。政府还调整了对“寡头”的政策，加大了 对最大的俄罗斯公司的监督。公民社会的建设仍在进行之中。普京本人在 2005 年的国情咨 文中坦陈：在经过 5 年的“政策稳定”期后，下壹步“最重要的政治和思想任务是将俄罗斯 发展成为壹个自由、民主的国家”。普京强调：俄罗斯作为最大的欧洲政治实体，“欧洲文化 在许多世纪的过程中饱经痛苦所赢得的自由、人权、正义和民主等理想对于我国社会乃是至 为重要的价值指针。我坚信，对现代俄罗斯而言，民主价值的重要程度绝不亚于对经济成就 和人民的社会福利的追求。”302 这番话当被视为现任俄罗斯领导人继续宪政改革政策的证 明。 事实上，像老资格的前苏联持不同政见者罗伊·麦德维杰夫这样的观察家都承认“俄罗 斯在迈向名副其实的民主的道路上所显示的进步已经十分巨大”，当然，这位学者同时认为， 在经历了千百年的专制制度后，指望俄罗斯“取得更快的进步是不可能的，甚至是危险的”。 303 此话中蕴含的睿智亦值得人们咀嚼、深思。

　　苏（俄）、东欧民主化的基本经验 20 年（乃至过去半个多世纪）苏（俄）、东欧民主化的艰难历程，积累了极其丰富的经 验，这对全世界都是壹笔宝贵财富。从中国宪政改革的需要出发，本文试将这些经验以及它 们可能给予中国人的启示概括如下： 第壹，整个苏（俄）、东欧改革的历史证明，共产党的党专制体制是没有前途的，哪怕 是最温和的共产党人执政，也摆脱不了最终退出历史舞台的命运。 中国今天的掌权者早已痛切感觉到现存体制的不合理，但在没有下定决心迈出宪政改革的实质性步伐之前，只能做些体制内的小修小补。也可能他们中的壹些人还在幻想这样或那 样的“新政”能够促成党的事业的“中兴”。真正利用这个体制发了家的权贵集团也在歌颂 “有中国特色的社会主义”，不过那是别有用心。无论怎样，只要这个架子还撑著，围绕整 个体制的谎言就会继续，包括那个戈、叶是葬送社会主义的罪魁祸首的谎言。事实上――我 们已经看到――与“左王”和御用学者们杜撰的谎言“逻辑”正相反，真正葬送了社会主义 （就这个概念所包含的最初理想言）、葬送了作为统壹的多民族国家而存在的苏联的，恰恰 是极权主义，是党专制体制的癌变和毒性发作，是那些仍然对党专制体制抱有愚忠、或利用 这个体制大肆攫取不法利益的党和苏维埃的各级官员们！ 这里，我还想再举几个例，以说明即便是最温和的共产党人执政，这个体制也断无前途 的道理。那些至今仍相信“党风”、“廉政”、“先进性”建设可以救共产党于水火的人士，当 引为镜鉴。 匈牙利的卡达尔是极其温和的共产党领导人。他本来是 1956 年匈自由化改革和民主化 进程的参与者，在被绑架的情况下不得已成为苏联的傀儡，出面组织“匈牙利工农革命政府”， 以使苏军颠覆纳吉政府的行为合法化。在此后的 30 多年中，卡达尔领导过平反冤假错案的 工作，推动了匈牙利的经济改革，也做过某些政治改革的尝试（虽然仅限于精简机构、“改 善党的领导”之类）。卡达尔本人谦和、宽容，在公共场合禁止挂自己的像，甚至独自散步， 进咖啡馆，在剧院听讽刺他的笑话。这在共产党领导人中应该说十分难能可贵了。但卡达尔 终究没能迈出更关键的壹步。他没有挑战旧体制、挑战苏联的勇气。304 当 80 年代波兰的 团结工会运动风起云涌时，他也只是把如何“安抚群众情绪”放在工作的第壹位，生怕自己 的壹亩三分地里也著起火来。到了 1988 年，卡达尔更是远远落后于时代，面对汹涌的民主 化浪潮，他仍然表示必须“拒绝壹切导向资产阶级民主和无政府主义的企图”。305 这样， 卡达尔最终被历史所超越、所遗弃，也就没有什么可奇怪的了。卡达尔的例子深刻说明，党 的领导人的个人优点（乃至美德）与党专制体制的不合理是两件事情，前者可以在壹定时 间、壹定程度内缓解后者带来的危害，但绝不可能消除它。党的领导人个人可能是清廉的， 但他没有办法阻止党的机体的整体性腐败和溃烂。甚至，正因为领导者个人的清廉，它反 倒可以成为体制性溃烂的遮羞布。 罗马尼亚的齐奥塞斯库在刚刚接管政权时也是壹个比较温和的领导人。他为罗共历史上 最大冤案之壹的珀特勒什卡努案件306 的平反也曾深得人心。他也曾倡言“集体领导”，反 对个人崇拜和滥用权力。齐奥塞斯库确实提供了壹个案例，证明壹个奉行党专制体制的国家， 由于某个雄心勃勃的新领导人的上台可能在内政、外交方面取得的成就。但也不过如此。齐 掌权后没几年发生的独裁化变化，又提供了壹个共产党领导人从阳光走向堕落的典型。晚年 的齐奥塞斯库拒绝任何改革，大搞家族统治，其亲属中担任党和国家高级领导职务者竟达 10 人之多。与卡达尔相比，齐奥塞斯库的案例在共产党领导人中应该说有更大的代表性， 也更深刻地反映了这个体制内在的痼疾。比如，齐奥塞斯库很可以和北朝鲜的金日成壹比， 在顽固坚持党专制的政治、经济体制，在个人专权和家族统治上，二人均有近似之处，只不 过北朝鲜不在苏东圈子内，避免了被民主化大潮“殃及”的命运，而完成金日成到金正日的 世袭。 前南斯拉夫也值得说壹说。这个国家本来曾极其真诚地寻求不同于斯大林模式的社会主 义发展道路，它的“自治制度”实验也进行的十分认真且彻底。铁托和卡德尔307 似乎相信马克思、列宁讲的国家的“消亡”是可能的，而通过把国家的经济职能转交给直接生产者和 他们的组织，“自由人的联合体”就会成为现实。后来的历史证明这样的想法是何等幼稚。 政治建构方面，南共产党人 1952 年即用“联盟”代替“壹党制”，1958 年又在新通过的南 共联盟纲领中把党的“领导作用”改为“引导作用”，在当时不失为壹种可贵的探索，也远 高于那个年代的苏、中两国。但后来的实际发展证明，这种制度仍然免不了“党政不分” 的毛病，仍然是壹种事实上的壹党制。加之南共联盟内部越来越明显的联邦化倾向，党的 领导机关和联邦议会越来越成为各共和国及自治省利益角逐的场所（前南斯拉夫国内各民族 间的矛盾源远流长），这个制度意识形态上的缺陷和权力结构上的缺陷都搅在了壹起。随著 1980 年铁托逝世，南统壹的人格力量不再存在，整个国家的分裂过程变得更加迅速，终于 在 90 年代初走向解体，甚至在其后的几年中爆发了各民族之间的残酷战争。这样壹个结果 恐怕是前南共联盟领导人想都想象不到的事情。 当然，前南个案有其特殊性，我们不能说铁托的共产主义和后来的前南解体有什么必然 联系，尽管铁托民族政策方面的某些失误至少应该对此负部分责任。308 但即便抛开这壹层 不说，南共联盟温和的壹党制也遇到了越来越多的问题，特别是在上个世纪 70～80 年代以 后，可以说，它只是没有获得壹个更加纯粹的机会来证明自己同样前途渺茫而已。 第二，前苏联、波、匈、捷各国改革的历史均表明，党内改革派与民间自由力量的有 效互动，是推动政治改革起步和走向深入的基本路径。 戈尔巴乔夫的改革如何可能？当 20 年后的今天人们反过身来深思这壹问题时，我们会 发现，既定历史条件下改革者的首创精神，是理解历史进步“如何可能”的第壹个关键要 素。这里所说的“改革者”，包括了官方的与民间的两个方面。 先来看民间方面。极权主义压抑人的创造性和自由，甚至剥夺人的基本生存权利，乃是 党专制体制内“不同政见”运动产生的最深刻的根源。索尔仁尼琴的《古拉格群岛》写于 1958 年。这就是说，苏联的民间自由力量早在半个世纪前就已经开始了它的抗争史。正如 亚·尼·雅科夫列夫所说，持不同政见者“是壹些具有巨大能力、渊博知识以及高尚道德和 公民积极性的人们，他们确实向同胞们说出了真相，但正是由于这个原因遭到了迫害”。后 人在研究他们的历史时不无痛苦地发现，“原来许多直至今日仍困惑人们的事，早在 10 年、 20 年、30 年前，有的甚至在 50、60 年前就已经有人剖析过、理解过和思考过。”309 可以 说，基于自由、正义、勇敢和牺牲精神，为国家和民族未来殚精竭虑，并且付出个人（乃 至家庭）巨大代价的民间民主人士，是真正的民族英雄和社会的脊梁。他们的努力构成变 革党专制社会的坚实的民间基础。正是因为拥有这个基础，拥有民间自由运动 30 年的积累， 前苏联 80 年代的政治改革才成为可能。 另壹方面，出自当权者内部的改革者的作用也不可低估。毕竟，他们手中握有权力，巨 大且覆盖社会壹切领域的权力；而且，恰恰是党专制体制这种独裁结构本身赋予最高当权 者集团（特别是最高当权者本人）巨大的“使动性”，给了他们推动历史（或阻遏历史）的 现实可能。这是专制社会不同于民主社会的大不同之处。除非专制政权在危机发生时自我毁 灭（这必然同时伴随著整个社会的急剧动荡甚至倒退，而这是谁也不愿意看到的事情），任 何渐进的、理性的改革都需要官方的配合，乃至主动引领。由于某种历史机缘在专制政体的 最高决策层出现立意改革的人士，将大大有利于改革事业的推进。戈尔巴乔夫即有幸成为这样的官方改革者。他自己曾这样总结前苏联的改革：“‘改革运 动’只有在发端于党内的条件下才有获得成功的机会。任何别的官方的或者非官方的组织， 想发挥类似的主动精神，那是注定会徒劳无功的，会遭到社会‘政治核心’的排斥，也会被 认为是持不同政见者对现行制度的蓄意诋毁。”在这个意义上，戈氏断言：“正是作为壹个组 织的苏联共产党，才是变革的首创者。”310 处在“体制内”不同位置上的党内改革派人士的作用同样不容低估。变革不是“顶尖上 的几个人”就可以完成的（虽然他们的作用的确非常大），它需要党内各个层面的仁人志士 共同参与，只有这样，处于最高层的改革者才会真正获得力量。 现在我们来看“互动”。互动即互相影响，互相促进。事实上，宪改与历史进步“如何 可能”的第二个关键要素就是体制内立志改革的当权者和民间自由力量之间要形成这种有 效的相互影响和相互促进。党内改革派与党内保守派斗争时，需要来自民间力量的支持，这 种支持的最基本的表现形式，就是保持民间民主化的呼声和压力（当然也不排除必要时的妥 协）；另壹方面，民间自由力量也需要来自党内改革派的支持，这种相互支持会产生理性推 进改革事业的巨大合力。 匈牙利提供了这种“互动”的典型例证。匈民间自由运动早在 1985 年就出现复兴趋势。 1987年 9 月，150 多名匈自由知识分子在壹个偏僻小镇举行会议，讨论匈牙利面临的危机和 未来命运。值得注意的是时任匈牙利社工党政治局委员、爱国人民阵线总书记的波日高伊也 到会，并发了言。正是在这个会议上，与会者建议成立匈牙利民主论坛。在执政党方面，卡 达尔等元老于 1988 年 5 月退出政治局后，匈党本来已经向前迈进壹大步，提出加速政治改 革的方针，并首次承诺要实行“社会主义多元化”。1988年 6 月，纳吉的女儿和其他几位当 年被迫害者遗孀组成的历史公正委员会发出呼吁，为 1956 年事件中的受害者恢复名誉，为 被处决者举行正式葬礼。在民间呼声的压力下，新上任的匈党总书记格罗斯表示不排除今后 实行多党制的可能。1988 年 8 月，政府还公布了关于集会和结社的两个法律文件，进壹步 承诺保证公民的结社自由。匈牙利民主论坛于 1988 年 9 月 3 日正式成立，显然得益于这样 壹个争取来的、相对宽松的政治环境，也是匈牙利民主化进程中的壹个重要成果。在其后的 两个月时间内，匈独立民间政治团体迅速发展到 30 多个。 在民间民主运动壮大的同时，匈党内部围绕改革的目标、手段和方式等问题亦产生了新 的分歧。格罗斯代表著匈党内的“稳健派”，该派虽然赞同改革，但主张匈牙利实行“社会 主义的多党制”，执政党匈牙利社会主义工人党仍然代表全社会的利益，发挥领导作用。然 以波日高伊为代表的更为彻底的壹批党内人士主张同斯大林主义完全决裂，走类似欧洲那样 的民主社会主义的道路。波日高伊本人于 1989年 1 月表示，1956 年发生的事件是壹场反对 寡头政治的人民起义，这个说法招致格罗斯的批评，但获得许多民间组织的认同。包括民主 论坛在内的 13 个民间组织于 2 月6 日发表声明，强调只有公正对待 1956 年的人民起义，它 们才能同执政党实现政治上的联合。这是民间自由力量对执政党内更彻底的改革壹方的强有 力支持，这个支持在随后不久召开的匈党中央全会上就见到了成效：“稳健派”做出让步， 全会通过了旨在“建立民主社会主义的匈牙利新模式”的政治体制改革文件。由此开始，持 更加彻底的改革主张的匈牙利党内民主力量和民间自由力量更紧密地携起手来，共同推进匈 牙利的民主化进程。1989 年6 月16日，全国各党派都参加了纳吉的重新安葬仪式，用波日 高伊的话讲，这次葬礼“是壹个重大事件”，它表明“匈牙利有可能通过和平途径从独裁的 社会主义制度转变为民主社会主义制度”。311 当然，这种互动的形成，需要很多条件。互动往往是壹个多重互动的过程，既包括官 方与民间的互动、博弈，也包括官方和民间内部各种力量、各种主张之间的互动、协调、理解和相互妥协。互动还需要有关各方对改革拥有最基本的共识，缺乏这种共识，互动就 不可能形成、奏效。中国就是个例子。1989 年“4.26”社论发表后，赵紫阳强调要与学生对 话，在民主与法治的轨道上解决问题，本来已经有可能扭转李鹏和壹群大大小小的党内强硬 派造成的与学生对峙的格局，形成官方与民间自由力量间的良性互动；无奈赵紫阳做不了主， 而能做主的邓小平又无此洞见，无此认知，无此心胸。这就没有办法了。不难看到――与当 时的匈牙利比较――即便是匈党内相对而言较为保守的格罗斯，其见识也已经远在当年的邓 小平之上，更不要说波日高伊等更“激进”的党内改革派领导人了。中国的不幸还在于，邓 （以及其他中共元老）不仅是传统意义上的、僵硬的共产党人，而且他们还实质性地控制著 权力，而不像卡达尔那样真正退出。这就更加注定了中国六四悲剧的不可避免。今天论及此 处，我们仍然禁不住要为我们这个民族经历的坎坷扼腕长叹。 第三，从操作层面看，“公开性”是改革的第壹个推进器；有了“公开性”，就有了宪 政改革的良好开局。 前苏联的改革是从“公开性”开始的。“公开性”首先表现为媒体的放开，舆论的解放。 雅科夫列夫 1985 年起任苏共中央宣传部长，是“公开性”政策的重要倡导者和执行者。他 认为，由于极权制度对人们心灵的长期禁锢，只有公开性才能冲破精心编织的谎言和各种骗 术的重重障碍，拨开布尔什维主义早已长锈的门闩，为独立政见的传播打开闸门。壹句话， “公开性唤醒了社会，使它变得政治化。”312 公开性所涉及的不仅仅是新闻自由、出版自由，也就是说，它不仅仅与自由知识分子有 关；从宪政改革的全局看，公开性还会带来壹系列好处： 首先，公开性使改革成为大众都能参与的事业。传媒活跃了，自由了，普通公民就有了 更多了解信息的渠道，也有了更多表达意见的空间。包括公民维权、监督政府施政这样的事 情，事实上都以新闻公开、政务透明为先决条件。 其次，公开性有助于民间自由力量的壮大和组织化。新闻自由不但意味著独立政见传播 的自由，而且意味著公民都有办刊、办报的权利，并能落实这种权利。当年的列宁就是通过 办《火星报》，把激进的俄罗斯共产主义者集合到壹起的，不过那是在非法状态下。中国五 四时期的《新青年》、抗战胜利后储安平办的《观察》均属于合法刊物，更直接地起到了联 络同仁、集聚力量的作用。至于当今时代作为解构党专制利器的公开性，它的重要功能就是 服务于公民社会的建构，许多国家民间自由力量的壮大和组织化都是借助自由办刊来实现 的。 再次，公开性有助于党内改革力量的兴起。在传统的党专制体制内，处于次高或中层权 力阶层的人士，是很难有机会表达自己的独立见解的。改革和公开性提供了这样的机会。这 里尤其值得壹提的是壹些有影响、够“规格”的官方媒体，往往更能发挥此类作用。壹个具 体例证是 80 年代后期苏共中央理论刊物《共产党人》杂志的变化。在青年改革派领袖盖达 尔出任这个杂志的经济学编辑后，该杂志迅速成为引进新观念、解构传统观念的“破冰船”， 成为新壹代具有改革意识的共产党人表达政见的窗口。 俄国政治学者安·米格拉尼扬曾这样概括前苏联公开性取得的成果： “在改革的第壹阶段，改革者的战略归结为在官僚制结构之内，尤其是在这些结构之外， 动员社会力量来支持激进的变革。为了这个目的，在最初阶段就实行公开性政策，这种政策 可归结为选派倾向于激进改革的新闻工作者去领导最有影响的壹些报纸和杂志，如《消息 报》、《莫斯科新闻》、《星火》等。这些新闻工作者得到了最高层的改革家的支持。……除了公开性政策外，改革派领导为了扩大自己的社会基础，吸引广大群众，尤其是青年来支持改 革的进程，还促进了群众性的非正式组织的发展。多年来在苏联第壹次出现了不是由党或国 家机构对其活动加以规定的壹些组织和俱乐部。按照戈尔巴乔夫及其周围的人的战略，这些 组织应成为从下面对官员机构施加压力的因素，以使改革派领导在上层做出的决定不致在权 力结构的中层和下层受到阻挠。由改革派控制的报刊应成为把非正式组织、官员中的改革派、 处在权力金字塔顶端的改革派领导连接在壹起，并把他们为推行新的价值观和改革体制而采 取的行动进行协调的环节。”313 当然，从操作角度讲，在实施新闻公开化的过程中，有壹个如何处理改革推进的“度” 的问题，对旧体制的揭露、对新的观念的引进应该考虑“对手”壹方容忍、妥协的可能和限 度，也要考虑整个社会（特别是壹般民众）的理解水平和接受能力。换言之，这里的确存在 著改革推进过程“可控”与“不可控”之间的张力。壹般而言，改革的领导者总希望改革的 “可控”的成分更多些，但事情是否真的能如此并不完全取决于领导者的主观意志。在解构 传统体制和传统观念的过程中，会发生极其尖锐的思想斗争乃至组织斗争，这种斗争越激烈， 事情演变的“不可控”的东西就越多。在这种情况下，勇气和政治智慧对于驾驭改革进程将 显得同样重要。 与此有关的另壹个问题是如何看待“挂羊头卖狗肉”，即仍然打著传统意识形态的招牌 但赋予它某些新内容的这样壹种做法。如果这是改革派领导人的壹种策略，那么它是可以理 解的，在某些场合、某些历史背景下也是必要的。但我们不要忘记，以维护党专制为目的的 党的领导者也会摆弄这壹套花活，中国人在运用此类技巧方面尤其得心应手。因此，问题还 要回归到多元性，回归到新闻自由与出版自由，回归到公民的表达权与监督权，这才是“公 开性”的真谛与本来含义。事实上，“公开性”的重要历史功能之壹恰恰是促成传统意识形 态的逐步消解。 无论怎样，从操作上看，立志于宪政变革的最高领导层，首先要做的事情就是改组党 的宣传机构，大胆任用持有改革主张的人士充当党的宣传部门的领导人，以为“公开性” 政策的实行创造必要的组织条件。这是前苏联改革经验中十分重要的壹条。中国近年来执 掌党的宣传机构大权的多为保守的共产党官僚，其能力、视野远不如当年同样担任过中共中 央宣传部长的陆定壹、胡耀邦、朱厚泽，也不如国民党的宣传部长邵力子、王世杰。今天中 国的党专制已经把控制媒体（包括电视、广播、报刊、出版、网络等等）发展为壹门成熟的 “艺术”。前不久发生的禁书事件不仅再壹次表明了这个制度的反文明性，而且把它的执行 者的龌龊、卑劣昭然于天下。这是这个制度的悲剧，也是它的执行者的悲剧。推动中国的宪 政改革和中国的“公开性”，从党内改革派壹方说，当从破除这门“艺术”入手，当从选择 合适的宣传机构领导人入手。在未来成熟的民主体制中，作为党专制爪牙的“党的宣传部门” 将最终进入历史博物馆，但在这之前，它应当自觉充当“自我掘墓人”的角色。 第四，军队非党化（军队国家化）是宪政改革的重要方面，在关键时刻，它甚至决定 著宪政改革的成败。 现代专制政体（包括共产党的党专制政体）有两个重要支柱，那就是媒体（笔杆子）和 军队（枪杆子）。中国的六四天安门民主运动最终被官方调动的几十万军队所镇压，凸显了 后者对维系壹个专制政权的“必要”。然而，这实在是壹种只有在专制社会中才说得通的“逻 辑”。在民主社会中，武装力量不属于任何党派所有；军队由纳税人的钱所供养，它只服从 民选的公共权力机构的指挥，履行戍边卫国之责，在国内政治上则必须严守中立和不介入态度。

　　人们通常把上述原则称为宪政民主体制下的“军队国家化”原则。其实，就党专制体制 的解构而言，我们称之为“军队的非党化”原则可能更贴切些，因为共产党体制的壹个核心 特征就是所谓“党军体制”，强调党对军队的“绝对领导”。宪政改革要改变的，恰恰是这种 党专制控制武装力量的意识形态基础和具体制度结构。 在这方面，前苏联和俄罗斯也提供了重要经验。 人们都记得 8.19 事件中苏联军人为粉碎保守派的政变做出的巨大贡献。事实上，对前 苏联的改革事业来说，“8.19”的开局呈现出壹幅相当严峻的局面：在“国家紧急状态委员 会”的 8 名成员中，包括了强力机构的几乎所有主要领导人（国防部长亚佐夫、内务部长普 戈、克格勃主席克留齐科夫）；为确保政变目标的实现，国防部、内务部和克格勃也分别调 动了自己的武装力量，包括坦克部队、空降部队、警察部队和精锐的克格勃阿尔法突击队。 然而，由于政变发动者的犹豫不决，没有能及时抓捕叶利钦，使叶得以顺利抵达“白宫”（俄 罗斯联邦议会大厦）组织有效的抗议活动。更值得注意的是苏联军人在这个重要历史关节点 的表现：壹方面，苏军高级将领中有不少人壹开始就反对“国家紧急状态委员会”的倒行逆 施，这当中包括海军司令切尔纳温、火箭军司令马克西莫夫、航空兵司令沙波什尼科夫，特 别是沙波什尼科夫元帅，由于他控制著莫斯科军区的空中力量，可以有效地抵制政变者的军 事行动。事实上也的确如此。沙波什尼科夫给叶利钦捎去口信，表示“空军是不会背叛人民 的”，他命令自己的部队卸掉飞机上已经装好的弹药、取消增加的值班，并在国防部召开的 军事委员会会议上敦促亚佐夫立即退出紧急状态委员会。另壹方面，级别稍低的苏军将领和 更广大的普通苏联军人也能明辨是非，表现出很高的勇气和担当精神。克格勃阿尔法突击队 的军官们曾做出决定，如果“上面”下达强攻白宫的命令，他们将拒绝执行。空降兵指挥员 格拉乔夫得知克格勃部队的决定后当即表示：“我的人也不上，我不会再往前迈出壹步。”另 壹位空降兵指挥员列别德则指出：“行动没有意义，会导致大量流血，军队将永远无法洗清 掉这个罪责。”314 甚至“国家紧急状态委员会”的成员们也并没有真的下定屠城的决心。亚佐夫和克留齐 科夫在后来的事件调查和回忆中都证实，他们没有向军队下达无条件攻占白宫的命令。“国 家紧急状态委员会”中职位最高的人――副总统亚纳耶夫――也在后来的调查中宣称自己反 对使用武力。据资料载，亚纳耶夫在发动政变后形势最紧张的时刻曾几乎失去自控，嘴里不 停地重复壹句话：“要是死壹个人，我也没法活了。”315 按照独裁者的标准，大概这几个发动政变的人根本就是壹群蠢猪、笨蛋，他们既想“干 事”，又不敢为此承担责任。当然，我们已经知道，即便他们真的下了攻击令，也未必能够 得逞。因此，我们现在应该关注的问题是：苏联军人们何以可能做出如此选择？他们也是“党 教导出来的”，为什么在关键时刻没有与党（须知“国家紧急状态委员会”在当时就代表“党”） “保持壹致”？ “不能把枪口对准自己的人民”这样壹种信念，当然是壹个非常重要的因素，它涉及壹 个军人的职业准则和道德素养。但仅此还不足以解释 8.19 事件中苏联军人的行为。我们必 须看到，早在这个事件发生前数年，苏联军队已经发生悄悄的变化，这个变化涉及苏联军 队同党的关系，涉及苏联军队的意识形态基础。变化的总的方向与改革的总方向是壹致的， 那就是军队的国家化（非党化）。正是这个变化，构成 8.19事件中苏联军人正确选择的大背 景。 早在列宁时期，苏军就确立了自己的意识形态教条（阶级斗争和无产阶级革命），建立 了军队的政治工作制度。孙中山办黄埔军校，就是从组织建构方面对苏俄党军体制的效仿。斯大林则建立起更加严密的党军控制体系，政治机关有自己单独的指挥链，苏军总政治部作 为最高政治机关直接隶属于苏共中央书记处。90％以上的军官都是党员，将校两级则是 100 ％。每壹个军官不仅有个人军事档案，而且还有壹个“党内表现档案”和壹个克格勃档案。 这三个档案的并存说明任何壹个苏联军官都被置于党务和克格勃机关的严密监控之下。高级 军官只有在党的权威面前卑躬屈膝，才有进壹步升迁的机会。 这种状况在戈尔巴乔夫实施改革后发生了变化。壹方面，改革者更加明确地提出全人类 利益高于“阶级”利益，从而动摇了苏联党军的意识形态基础；另壹方面戈氏倡导修改苏联 的军事战略，变进攻为防御，并宣布单方面大规模裁军，此举大大减轻了苏联的经济负担。 更重要的是，改革开始涉及苏联的党军体制，在公开性大潮中，苏军的政治工作制度成为人 们公开批评的对象。1989 年，军队中的壹些中下层军官就已经对总政治部存在的合法性提 出了挑战，壹批军队内激进派改革者通过新成立的“军官会议”组织要求废除军队中的政治 机构。保守派也成立了自己的组织进行反击。到了 1990 年，苏军有越来越多的军官退党， 其中，空军飞行员成为全军退党比例最高的团体。在苏共 28 大上，改革派与保守派的斗争 达到尖锐程度。双方斗争与妥协的结果是，总政治部不再是苏共中央书记处的壹个部门，但 保留了军队系统内的党组织。军队政治机关的控制权转到总统办公厅和苏联人民代表大会， 它的职能也只是负责军队的教育、文化和行政工作。党代会期间，军队内部的改革派还得到 公众的强有力支持。《共青团真理报》就发表了 47 位自由派人士签名的公开信，提醒人们警 惕军内保守派采用各种手段维护他们的特权。 到 8.19 事件发生时，苏党军关系的改革还在进行中。但无论如何，已经进行的改革和 人们观念上的变化大大减弱了传统意义上“党”对军队的控制能力。如此，我们就可以理解 何以“白宫”城下的官兵们有决心、有勇气拒绝向人民开枪的命令，同样可以理解的是何以 有那么多的苏军高级将领反对“国家紧急状态委员会”的复辟行经。 中国的情形就大不相同了。1989 年邓小平调几十万军队进北京实施“戒严”，虽有王平、 叶飞、张爱萍、肖克、杨得志、陈再道、宋时轮、李聚奎等8 位解放军上将联名致函中央军 委，“请求军队不要进城，不要在北京实行戒严”，但毕竟声音过于微弱，未能发挥应有影响。 军队在北京城郊与市民对峙近半个月，军民之间已有充分沟通，但最后还是发生了六四血溅 长安街头这样的悲惨事情。这是军队的耻辱，这个悲剧也深刻揭示了中国共产党党专制体制 下党军关系的悖理。就对军队的控制而言，中国共产党在长达多半个世纪的斗争经历中积累 了远较前苏联丰富的经验。至今，中共领导人还在反复强调“党对军队的绝对领导”。这样 壹种传统政治逻辑的顽固坚持将使未来的中国宪政改革――特别是军事体制和军事制度的 改革――变得更为艰难。但无论怎样，文明发展的大趋势是不可违逆的。军队非党化（国家 化）必将成为未来中国军事制度改革的基本方向。 第五，教会在苏俄和东欧社会转轨中发挥了重要的调解和缓冲作用，这个事实提示我 们，宗教自由政策和多元化的社会结构格局有助于宪政改革的稳步推进。 在苏东民主化进程中，有壹个重要因素决不能忽视，那就是教会发挥的建设性作用。 宗教在欧洲人的精神生活中占有极其重要的地位，苏俄、东欧各国也不例外。几十年的 共产主义和无神论教育并没有铲除宗教对人们的影响。在 80 年代的波兰，大约有 97％的人 信奉天主教，绝大多数波统壹工人党的党员也是天主教徒，以至有位波党领导人说：“我们 统治著国家，教会则掌握著人们的灵魂”。波兰教会乃至罗马教皇都曾给团结工会以精神上 的支持。比如，教皇约翰·保罗二世就讲过“组织工会的权利是人们固有的，是上帝给的， 不是国家给的”。316 面对工潮压力，波兰政府曾请教会出面调停，可见政府也认可教会的权威。1988年 8 月31 日，波兰官方同团结工会就组织圆桌会议问题举行第壹次朝野对话时， 波兰大主教董布罗夫斯基就在场。1989 年 2 月 6 日开始举行的波兰圆桌会议第壹次全体会 议，除波兰统壹工人党和团结工会以及其他民间组织的代表外，还有波兰教会的代表。 东正教是绝大部分俄罗斯人信奉的宗教。在俄罗斯历史上，东正教与这个民族壹直保持 著共生共存关系，是民族认同的重要标准，民族精神和民族文化的深层存在形式。叶利钦身 边的人都承认，俄罗斯东正教大牧首阿列克塞是叶利钦甘愿在其精神权威面前俯首称臣的唯 壹国人。普京则不仅对大牧首同样尊敬，而且他本人就是个东正教徒。 在叶利钦当政时期，前苏联敌视、破坏宗教的政策已经开始得到纠正。教会的财产被返 还，教会教育体系和教徒宗教生活得以逐步恢复。当然，政府给予东正教会的壹系列优待政 策也引起社会舆论的某些争论甚或批评。 对参与俄罗斯宪政改革进程，大牧首本人曾表现谨慎；但在必要场合，俄宗教界人士仍 然做出了积极的建设性努力。比如，1993 年初俄罗斯“府院冲突”加剧时，阿列克塞同意 叶利钦举行“全民公决”的提议，并表示“在历史的困难时刻让人民提出建议是有益的和适 当的”。317 到了是年秋天，“府院冲突”壹触即发，教会方面进行了积极的斡旋，双方谈判 的地点都是选在莫斯科圣丹尼尔修道院举行的。 宗教在俄罗斯政治生活中发挥著重要作用，甚至可以通过这样壹类细节表现出来：当叶 利钦和普京完成权力交接的协商、谈判后，由双方共同签署的书面文件将交由东正教大牧首 予以保存。 附带指出，叶利钦尽管对东正教牧首极为尊敬，但在事关宗教信仰自由的原则问题上并 不含糊。下面这件事情可以证明这壹点：1997年 7 月22 日，叶利钦签署了驳回联邦《关于 信仰自由和宗教团体》法令的“告俄国公民书”。这个已经国家杜马通过、并得到俄罗斯东 正教和其他 10 个宗教组织支持的法令强行限制产生新的宗教团体，根据是有大量的、外来 的“伪宗教活动”和“伪传教活动”在俄罗斯出现，对俄罗斯人民的身心健康和社会稳定造 成了危害。叶在“告俄国公民书”中指出：“人的信仰自由是壹个极其微妙、极其复杂的问 题。是的，利用这种自由危害社会确实易如反掌。几十年来，我们人民的宗教信仰自由被强 行剥夺，因而如今数以千计、万计的新教徒，在对自己国家的传统不甚了解，对各种教派之 间的差异区分不清的情况下，猛力冲向拯救自我的天国。俄国东正教会说：利用他们的幼稚， 利用他们对宗教问题的无知是不道德的，现在外来传教士的做法就是这样。应当哪怕只是竖 起壹道屏障，用以阻止他们如此放肆地利用我们俄罗斯人的轻信。我们的教会说的对吗？是 的，很对。但是，俄国宪法不是形式主义的文件，在宪法的条文中充分反映出人与社会相互 关系的深度。少数人的权利也应当在宪法中得到明确的保障。他们有不赞同某种意见的权利， 有持反对立场的权利，有发表自己意见的权利，其中也包括做与众不同者的权利。虽然在我 们国家天主教徒总共只有几千人，但是，如果新的法令给他们的宗教生活制造了现实障碍， 这样的法令我就不能签发。”318 这个法令后来经总统府修正后再次送交议会审议，通过。修正后的法令同时考虑到了俄 罗斯传统宗教组织的要求和俄少数信教者的权利。 在当代中国，宗教历来是个敏感问题。当政者出于以下两方面的考虑，壹向对没有经过 官方认可的宗教组织持打压态度：壹个是宗教信仰与共产党宣传的无神论不符；更重要的是 达到壹定规模的宗教组织有可能超出当局的控制，成为新的、对民众有号召力的中心，成为 “社会不稳定”的某种策源地。这种观念体现的当然还是党专制的逻辑，与多元民主社会的 逻辑完全南辕北辙。对法轮功组织的取缔就是在这样壹个逻辑支配下发生的，它已经给中共 当政者造成了严重后果。其实，壹个开放的、民主的政府没有理由惧怕民众中信仰组织的存在。在社会转型过 程中，多元化的社会存在与社会组织形式的多样化还将有利于民间与官方的沟通，因为它 们能提供更多的联系渠道与沟通方式，它们本身也代表著壹部分公众的利益诉求。在这个 意义上，包括宗教组织在内的各种民间团体都是政府推进改革的帮手，而不是敌人。完成 这种概念上的转换是立志改革的中共当政者首先要做的事情。 改革中会产生大量的利益矛盾，甚至冲突。这些冲突需要某种调节机制乃至仲裁机制。 就中国目前乃至今后壹段时期言，宗教组织作为冲突的仲裁机构出现（就像波兰或俄罗斯那 样）大概还做不到，这与中国的传统有关；但作为某种调节和整合力量发挥作用还是可以设 想的、有可能做到的。实现这壹点的前提则是真正落实宗教信仰自由的政策，鼓励民间宗教 的健康发展，以期形成壹个多元化的社会结构格局。这样壹个格局对中国的宪政改革必将起 到有力的推动作用。 第六，无论从全民族利益还是从执政党自身利益考虑，共产党的社会民主党化都是宪 政改革进程中原执政党的最佳出路。 《中国宪政改革可行性研究报告》的“主报告”已经指出：作为壹个体制，壹种制度， 共产党创造的党专制是肯定没有前途的，它最终（无论早晚）将退出历史舞台；但创造了、 延续了这个体制的党不壹定与这个体制共同死亡，它有可能走向新生，只要它有勇气完成自 身的脱胎换骨的改造。这个新的生命目标，就是共产党的社会民主党化。 从历史角度看，社会民主主义运动本来就是马克思之后国际范围内左翼社会运动的重要 表现形式，它以自己的非暴力、多元化、人道主义等主张迥然有别于列宁式的激进革命和铁 血专政。东欧波、匈、捷等国都曾有社会民主主义传统，战后也都曾建立了议会民主政体， 只是由于斯大林主义的强行干预才终止了这个进程，转而实行共产党的壹党政治。但这个传 统的存在对 80 年代东欧各国的反叛仍是壹个巨大的精神资源。1989 年革命前后东欧各国执 政的共产党纷纷社会民主党化，乃是对历史的壹次意味深长的回归。这个回归不是强迫的， 而是自愿的；它是对共产党执政 40年的壹个根本性的反省，是对党专制制度的否定。正因 为如此，东欧各国共产党的社会民主党化，不仅是党的名称的改变，更是党的性质的改变， 党已经从原来垄断公共权力的专制党走向宪政民主体制内合法竞争执政权的现代政党。 我们来看两个例子。 1989 年 10 月 7 日，匈牙利社会主义工人党在第 14 次（非常）代表大会上通过决议， 把社工党改名为匈牙利社会党。决议称：“以匈牙利社会主义工人党的名称为标志的时代已 经结束，迄今的社会主义概念和斯大林主义制度已耗尽其壹切社会、经济、政治和道德上的 潜力，已不适应于赶上世界发展的步伐。这样，作为国家党的匈牙利社会主义工人党的历史 业已结束。为了全面、彻底地进行社会、经济和政治复兴，在其基础上建立的这个新党是必 不可少的。”决议还指出：“在这次代表大会上建立的这个新党极其真诚地反对自己前身的过 去，同各种罪恶和已被证明为错误的原则、方法划清界限。它与官僚主义的党治国家制度和 民主集中制的原则决裂。这个新党同时将自己视为匈牙利社会主义工人党内历次改革事业的 继承者。它无保留地承认人类发展的普遍价值、人道主义、自由、民主和尊重创造价值的劳 动。”该决议明确宣称，党的目标就是建立“民主社会主义”。319 捷共并没有马上改变名称，但颁布了旨在改变党的性质和战略的行动纲领，这就是 1989 年 12 月在捷共特别代表大会上通过的《捷克斯洛伐克共产党关于争取民主社会主义的行动 纲领》。这个纲领以及同时通过的《捷克斯洛伐克共产党暂行组织章程》等文件确定：

　　● 捷共的奋斗目标是“建立公正的、民主的、人道的社会主义社会，为所有社会成员 的自由发展可能广泛地创造条件”。 ● 改变过去的党专制体制，捷共将成为壹个“参加民主进程，在此范围内能积极影响 社会发展的现代化政党”。 ● “抛弃对马克思主义理论的歪曲，赞成创造性的理论思想，放弃任何形式的思想教 条”。 ● 不再奉行民主集中制原则，允许党内各种派别合法存在。320 前苏联的情况更复杂些。与东欧相比，这个国家缺乏社会民主主义传统，党专制的根基 也更为牢固。为了打破这个体制，雅科夫列夫早在 1985 年就提出过从根本上改造苏联共产 党的建议。他认为：“和平时期党领导壹切的做法是极其脆弱的。经济中开展竞争，实行个 人自由和真正的而不是口头的选举自由，这些必然和单壹的权力发生矛盾。但权力就是权力， 自愿放弃权力是罕见的。苏共也是如此。特别是因为苏共有壹种‘佩挂勋章’的脾性。应该 赶在事件发生的前头。也许，将党分成两个部分是明智之举。那样就可以给现有的分歧以组 织上的出路。”321 到了 1991 年，从根本上改造苏共已经成为壹个更加迫在眉睫的问题，至少戈尔巴乔夫 是这样认为的。他曾这样回忆道：“对于党和我们对未来的观点的发展来说，1991年的中央 七月会议的意义是最重大的，因为在那次会议上，拥护新思维的人和传统派分子进行了最后 的搏斗，通过了苏共新的党章草案，与过去就此壹刀两断。”戈氏特别痛切地指出：苏共“党 的机构无法适应生活现实，不能把握苏共新的状态；更有甚者，还要试图阻碍乃至破坏民主 改革，这在党员群众中引起了失望的情绪。1990 年壹年退党的人几乎就有 250 万……。意 识到自己对几百万党员所负的责任，我跟壹些与我志同道合的人和我信得过的党的工作者就 苏共的情况不止壹次进行过讨论。结论只有壹个：必须加速对苏共的改造，使之变成壹个坚 持民主社会主义立场的现代政党。”322 可惜的是，这个设想被不久后发生的 8.19 事件彻底断送了。发动 8.19 政变的苏共保守 派不但未能挽救他们心目中的苏共，反而把苏共最终送上了断头台。持改革主张的苏共老党 员阿尔巴托夫在自己的回忆录中写道：“我曾壹再问自己：这壹切――特别是消极事件，是 否都是不可避免的？当把所发生的事情作为生活的现实加以接受的时候，我同时需要表明我 的真诚的信念：事情的发展可以是另壹个样子的。那个制度必须退出。它要死亡，但不壹定 要自杀。我不是指极权主义的垮台，它垮台的不可避免性当然是值得欢迎的。我指的是这壹 发展过程的不必要的和代价很大的‘副产品’。政变后的混乱的最明显的损伤就是经济危机 变得大为尖锐了。另壹个更加复杂的负效应就是党的瓦解。当然，党是极权主义统治的主要 工具之壹。但是它的突然瓦解留下了壹个权力真空和完全无组织的政治过程。能不能不是这 样呢？我认为是可以的。如果我们领导人的政策更有远见的话，党可以分裂成两个或三个， 包括壹个强大的社会民主派。这样有可能打下壹个多党制的基础，这是真正民主社会的壹个 绝对关键的因素。”323 阿尔巴托夫的分析已经涉及苏俄转型的历史教训，这个问题我在后文还要继续谈。现在 要肯定的是，苏改革派领导人和持改革立场的知识分子都强调社会民主党化应该是苏共的最 好出路，他们本来也曾为此努力过，只是没有成功。

　　这段历史值得今天当政的中国共产党领导人认真揣摩、反思。如果坚持党专制顽固到 底，完全不思变革，那当然就什么都不要说了。苏共被历史淘汰的命运也将是任何壹个不思变革的专制政党今后将面临的命运，不管它可能苟延残喘多长时间。但我相信，中共党 内大批有识之士不会甘于这样的结果。最近体制内壹些中共老党员、老专家对民主社会主 义的讨论和呼吁就证明了这壹点。324 虽然这样的声音还很微弱，还要涂上某些“伪装”和 “保护色”，而且即便如此还是遭到了保守派们的攻击，但它毕竟意味著中共党内已经有人 在思考这些问题，提出这些问题。这就是希望，就是进步。 社会民主党化是中国共产党的最佳归宿。从整个国家角度看，中国共产党的社会民主党 化将大大降低中国宪政改革可能付出的“成本”，因而亦有利于中华民族的整体利益。 第七，苏东社会转型的实践表明，在党专制解构后的社会肌体上建构壹个多元民主社 会是完全可以期待的，尽管政党政治的成熟需要壹段时间，需要壹个过渡期。 政党制度是宪政民主体制的重要组成部分。拥有壹个建立在法治基础上、运作规范的政 党制度，是建设符合民主原则的选举制度、议会制度的基本前提，故转型中的苏东各国无不 对此极为重视。 以最早从前苏联中独立出来的波罗的海三国为例。为了保证公民的政治结社权、保证政 党在宪法范围内的有序活动，波罗的海三国相继出台了《政党法》。立陶宛的《政党法》称： 政党多样化能保证立陶宛共和国制度的民主性，各政党可联合立陶宛公民，实现其共同的政 治目标，促进立陶宛公民各种利益和政治主张的形成和体现。当然，政党活动必须在法律规 定的范围内进行。政党组织不能在劳动集体内成立和活动；国防、内务和国家安全部门的官 员、工作人员及法官、检察官、侦查员都不能是政党成员。类似的规定在其他新兴民主国家 的《政党法》或相关法律中也可以见到。比如乌克兰共和国宪法规定，政党和社会组织不得 拥有军事力量；不允许在执行权力机关（政府行政部门）和法律权力机关（司法部门）、地 方自治机关、军事部队以及国营企业、学校及其他国家机构和组织中建立政党的组织机构并 开展活动。325 这些规定均符合宪政民主体制下政党活动的壹般要求。政党活动的主要舞台 是选举和议会，而不能再像党专制体制下的执政党那样，把党的触角延伸到社会的每壹个细 胞、每壹个角落。 社会转型期的壹个特点是，壹旦放开党禁，通常会出现组党活动的高潮，大批政党组织 涌现出来，但规模不壹，运作亦多不规范。这自然不利于议会的选举和组织。波兰 1991 年 大选前，有 100 多个政党注册参选，但能够参加所有 37 个选区选举的只有 9 个党。选举结 果，有 29 个党派或党派联盟在众议院获得席位，席位分配显得过于分散。1992 年波兰议会 修改了选举法，引进底线制，规定单个政党得票率必须超过 5％、党派联盟得票率必须超过 8％才能进入议会，从而有效地促进了政党的整合，有利于形成较为稳定的议会和政府。事 实上，底线制是许多民主体制相对成熟的国家都在采用的制度。 前文已经谈到，东欧各国在民主化进程中，经过若干年的努力，已基本形成多党和平竞 争执政权的宪政格局，无论是左是右，都有上台掌权的机会。这说明，在党专制解构后的社 会肌体上建构壹个多元民主社会是完全可以期待的。但这里要强调如下壹点：政党政治的成 熟需要壹段时间，需要壹个过渡期。在这个期间内可能出现某些负面现象，出现某些不良的、 甚至是幼稚的做法。虽然这不足为奇，历史和实践本身会逐步纠正那些被证明为不当的做法， 但它仍为后来者敲了壹记警钟。以保加利亚为例，这个国家在革命后的第壹次大选中，本来 是前执政党（保加利亚共产党）转变而来的社会党赢得了执政权；1991 年10 月，反对派组 织民主力量联盟在提前举行的新的大选中以微弱多数战胜社会党，开始第壹次执政。这本来是保加利亚历史上壹件破天荒的事情，但民盟表现并不理想。大概是出于某种“复仇”动机， 民盟在政治上采取了对过去壹概否定的政策。比如，以迪米特洛夫为首的第壹届非共产党政 府上台后向议会提交的第壹个法案就是没收社会党的财产；紧接著制定的银行法和退休金法 又规定，最近 15 年内在前保共中央和地方机构中任过职的人，不得在银行工作。在计算退 休者工龄时，上述人员不得将在保共内的任职时间包括在内。政府还对原社会党的干部进行 了清洗，仅外交部就有 80％以上的司局长以上官员和驻外大使被撤职。此类“反攻倒算” 显然太过，不足为训。与此同时，民盟内部在权力问题上也产生分歧，总统与总理互相排挤， 民盟与自己的联合执政伙伴“争取权利和自由运动”亦发生矛盾，后者对政府的极端政策多 次提出批评。以上所列，既表现了民盟作为自由派当政者的不成熟，也表现了刚刚走上历史 舞台的保加利亚政党政治的不成熟。好在民主体制已经建立起修正这些错误的机制，那就是 公民手中的选票。1994 年，在保加利亚第三次议会选举中，社会党赢得 43.5％的选票，民 盟得票率仅为 24.2％，社会党再度执政，成为 90 年代继波、匈之后又壹个重新执政的左翼 政党。 这里应该指出的是，在 90 年代中期颇为引人注目的东欧“左翼”复兴现象，被复兴者 并非传统意义上的“社会主义”，而是作为传统社会主义取代物的民主社会主义。波兰社会 民主党主席克瓦希涅夫斯基在选举获胜后就曾对记者说过这样的话：如果我们党内有人认为 我们的胜利将意味著恢复“现实社会主义”，那么应该将他们立刻开除出党，这倒不是因为 他们是共产党人，而是因为他们如果不是白痴就是疯子。无论在组织上还是思想上，今天的 波兰社会民主党已经不是原来的波兰统壹工人党。我们已经和原来那个党奉行的制度壹刀两 断。326 当然，坚持马列原教旨主义的政党也有，比如波兰共产主义者联盟“无产阶级”和 匈牙利的新的社会主义工人党，他们也都是正式注册的合法政党，有自己的出版物，参加过 议会大选，但从来没有成功过。327 道理很简单：很少有人投他们的票。在很多媒体看来， 这类组织的努力是壹种“古代的愚蠢”。这些组织的成员多是党专制年代执政党的老党员， 缺乏生机，后继乏人。这倒也从另壹个侧面说明了已经被抛弃的共产党极权体制是多么的不 得人心。 东欧各国在建设宪政民主体制中逐渐形成左、右轮治的局面，从民主政治的发展规律看， 是完全正常的。正如壹些中国学者已经指出的：“在东欧风云突变的政治组合中，意识形态 色彩已大大削减。在这些国家里，他们自己已经不再使用‘左’‘右’的概念，在他们看来， 壹个政党执政几年，积累些不满情绪，换上另壹个政党对两者都有好处，前者可以反省思过， 调整政策以求东山再起，后者也尝尝‘当家方知柴米贵’的滋味。这种轮换只不过是东欧政 治钟摆的正常摆动，没有任何可值得大惊小怪的地方，完全应该以平常心视之。”不但如此， 两者的价值取向和政策取向也有趋同之势：壹方面，“社会民主主义已日益变成了‘社会自 由主义’，它不但保持著原来对民主价值的认同，而且逐渐放弃了整体主义性质的社会主义 价值而趋向于接受个人权利与个人自由价值，在社会民主理想与社会改造方面也就是承认或 至少容忍了市场经济、私有财产与自由竞争……。而另壹方面自由派保守主义也日益变成了 自由民主主义，它保持著原来对人性恶、私欲永恒、理性有限、理性不及等‘消极自由观’ 的看法，但逐渐承认了或至少是容忍了对‘消极自由’的积极调整，承认了具有社会公平意 义的民主原则，在社会理论方面也容忍了壹定范围内的国家干预与福利主义。于是，双方的 差别日益模糊……。”328 中国壹旦启动宪政改革，其政党政治的发展、演变可能会比东欧各国复杂，因为中国是 个大国，牵扯的利益方也更多，需要更多的博弈技巧。但不管今后中国实行两党政治还是带有“共识民主”329 特征的多党政治，宪政民主的基本原则和精神实质都是壹样的。在这个 意义上，东欧各国建设政党政治的经验对我们仍然是壹笔宝贵的财富。 至于俄罗斯，这个国家在政党建设方面有壹些更为特殊的经历，本文后面还将专门讨论 之。 第八，就政治与经济的关系而言，东欧新兴民主国家的转型经验还告诉我们，民主化 有助于壹个健康的市场经济的发展，后者反过来又将有助于宪政民主制度的巩固。 世人论及中国改革和苏东改革的异同，常言中国是先经济改革、后政治改革，苏东则是 先政治改革、后经济改革；又因中国的经济改革颇为“成功”（至少从经济增长指标看是这 样），而苏东（特别是俄罗斯）的经济改革曾遭遇诸多困难，故往往断言中国经验自有独特 之处，似乎在壹个非民主体制内，市场经济的发展、成熟亦是完全可能的，或者它已经就是 个现实。 这当然是壹个似是而非、本质上大谬的说法。中国的经济增长取得巨大成就是不假，但 这并不是中国经济生活的全部，并不是中国经济图卷的完整画面；在这个画面的阴暗部分， 在市场表面繁荣的背后，人们已经关注到这个社会贫富间的巨大差距，关注到这个社会越来 越凸显的不公正、不平等，关注到以权贵集团和其他既得利益集团为壹方、以各种各样的社 会弱势群体为另壹方的社会两极化现象的加剧。所有这壹切意味著：中国的市场经济虽然有 了长足的“发展”，但这个市场经济却是不健康的、不完善的，是壹种带有众多病菌、毒素 的市场经济，因为它容忍权贵的为非作歹、纵容权力规则对市场规则的侵蚀；而这种情况之 所以会出现，恰恰是中国经济改革和政治改革不配套、两者关系失衡造成的（事实上，说中 国“先经济改革、后政治改革”并不准确，因为中国迄今尚未启动实质意义的政治体制改革）。 中国今日官民之矛盾、社会之“断裂”，其因盖源于此。 东欧国家的转型经验给我们提供了另外壹幅画面。这些经验中最成功的部分，说明了壹 个建设中的宪政民主体制是如何有助于壹个健康的市场经济的发展的，而后者又将反过来有 助于宪政民主体制的巩固。限于篇幅，这里只举两个例子。 波兰经济改革以推行成功的“休克疗法”和工会力量介入私有化进程著称。波兰的私有 化并非始于 1989 年革命；革命前的波统壹工人党就信奉奥斯卡·兰格的“市场社会主义”， 私有化已在悄悄进行，并伴随著权钱交易式的腐败。新政府上台后，壹方面要清算此类腐败 给公共资产造成的损失，另壹方面又必须继续推进私有化进程。工会在这个过程中发挥了重 要作用。工会代表工人参加谈判，讨论国有资产通过职工持股而私有化的比较稳妥的方案， 防止当权者“黑箱操作”侵吞公共财产，有效地抑制了新权贵的产生。这个过程体现了公正、 民主的基本原则，也使普通职工参与改革、参与制定交易规则成为可能。这壹切，都是在壹 个宪政民主框架内做到的。反观中国，党专制的体制不允许工人建立自己的独立组织，国企 改制中普通劳动者的利益往往得不到保障，遇到不平事也没有渠道发出自己的声音，保护自 己的合法权益，大批国有企业的职工成为权贵私有化的牺牲品。这是造成 10 数年来中国社 会“不稳定”、各地官民矛盾凸显的重要根源之壹。 我们再来看捷克。捷克的经济改革和私有化进程也颇有特色。用 90 年代做过将近 10 年“右派”政府总理的V·克劳斯的话说，捷克私有化的基本原则是“在起点平等的原则下 产生最初的所有者，在（竞争）规则平等的原则下产生最终的所有者”。330 前者的落实是 通过“大众私有化”，即把经过估价折股后的国有大中型企业的资产全部提供给公民“选购”，这个过程最关键的是体现改革所要求的公平原则；后者的落实是通过市场或其他交易形式实 现产权向“善于经营者”的适度集中，这个过程有助于最终体现市场经济的效率原则。两者 显然都要求有壹个对公共权力监督到位的宪政民主体制作为改革的制度性保障。 从实践结果看，追求起点平等，捷克人比较容易就做到了；资本集中则是壹件相对复杂、 困难的事情，捷克人在探索中也走过壹些弯路。就本文要讨论的主题言，这些都不重要。重 要的是捷克的改革原则，这个原则彰显了宪政民主国家的本质。中国学者秦晖、金雁曾就此 分析道：“从起点平等走向公平竞争，还是从权家通赢走向赢家通吃，的确是衡量转轨是否 成功的重要尺度。从这壹角度看，捷克人虽然在建立竞争机制方面耽误了壹些时机，但他们 通过起点平等度过了转轨之初最困难的阶段，比起那些盛行‘权贵私有化’而陷入‘不公平 的伪竞争’与‘反竞争的伪公正’之恶性循环的国家来，捷克人走的弯路仍然是最小者之壹。 而且由于‘路径依赖’的作用，这种‘起点’会对捷克经济的未来形成深远的影响。从长远 看，这种影响是正面的。”331 中国的经济改革曾经创造过成功的经验，比如上个世纪 70年代末、80年代初的农村改 革。从体制外入手、从相对容易的地方切入，使中国在改革的最初阶段绕开了险滩，获得相 当程度的成功。但后来的事情就越来越不妙了。传统体制的重心在工业，在城市。由于党的 元老拒绝政治体制改革，城市的经济体制改革也迅速陷入困境。旨在盘活经济，控制“计划 内”、放开“计划外”，搞活市场流通并避免大的经济震荡的“价格双轨制”，很快造成了“官 倒”和腐败的蔓延。接著就是大批中小国有资产的“转制”、破产，给权贵们提供了又壹次 享用“社会主义免费午餐”的好机会。进入 90 年代后期乃至新世纪以来，中国权贵资本的 活动舞台得到了更大规模的拓展。壹方面，“股份制”改革给权贵资本侵吞公共财产提供了 新的合法外衣；另壹方面，越来越放开的金融、证券、地产和资本市场成为冒险家们大显身 手的新乐园。而中国改革最大的失败就是丢掉了公平，丢掉了公正，不仅是结果意义上的公 正（分配公正），而且是起点意义上的公正（机会平等）。如今，中国已经是壹个拥有巨大经 济规模的国家，2006 年 GDP 总值已达 20 万亿人民币，居世界第四；中国政府的年财政收 入也达到 4万亿人民币。但就是这样壹个国家，许多老百姓的基本生存问题仍未很好解决； 住房、医疗、教育费用奇高，甚至被民间称为“新三座大山”，使人们不能不去追问政府的 责任何在？每年 8000 个亿的政府行政支出，创造了世界上最高的政府运行成本纪录，但它 除了换得党的官员的“忠诚”（在既得利益下的就范）以外，并没有获得政府行政的高效率。 中国政府控制著全国最主要的资源产业，把它彻底垄断化，不仅是考虑“经济安全”，更是 将其视为政权的支柱。可以说，这里起作用的，已经不再是传统意识形态（公有制是社会主 义经济的主体之类），而是赤裸裸的当政者的利益。于是，在这些领域中市场原则失效的同 时，这些巨大的垄断行业亦迅速成为中国新的制度性腐败的源头。总之，中国的经济改革已 经搁浅；中国的政治体制改革则迟迟不能起锚，更谈不上驶出港湾。这是壹个苏东改革历程 皆未出现过的局面。 在这样壹个背景下反思俄国人和东欧人走过的路，我们的心情会异常复杂。俄国人在经 济改革方面也走了壹条曲折的路，这个问题，本文下壹节还将专门分析；但无论怎样，俄国 人所面临的，是新体制（包含政治体制与经济体制两方面）建构过程中发生的问题，或者―― 用中国人熟悉的语言――是“前进中”的问题；这些问题虽然也与前苏联的旧体制有著千丝 万缕的联系，但并非解决无望，因为俄国毕竟正在建构壹个有利于市场经济健康发展的宪政 民主体制。东欧人在这方面更是远远走在了前头。而我们呢？在最根本的方面，则还没有迈出脚步。

　　苏（俄）民主化过程中的失误及教训 现在，我们来重点考察苏东改革中那些负面的、应当引以为训的东西。我将把关注点集 中于前苏联和后来的俄罗斯。由于第壹节就已经指出的那些“可比较”因素，苏（俄）的转 型经历（无论是成功的还是失败的）对中国改革都有更直接的借鉴价值。 我以为，当我们凝神于中国宪政改革的设计、推进、可能遭遇的困难以及如何解决的方 略等问题时，苏（俄）民主化过程中的下列失误和教训是最值得我们汲取的： 首先，切不可把改革看得过于简单，“壹步到位”式的激进变革是靠不住的，战略上的 彻底性和战术上的渐进性必须相得益彰，才能收到改革的实效。 摧毁（瓦解）旧制度、建构新制度的革命者或改革者，把自己的任务、使命看得过于简 单，低估这个过程的复杂性、艰巨性，甚至幻想“毕其功于壹役”，最后在实际历史进程面 前碰得头破血流――这样的事情在历史上并不少见。当年的列宁、孙中山、毛泽东都有这个 问题，今天的改革者同样可能发生这样的问题，虽然他们各自的奋斗目标是截然不同、乃至 正相对立的。 雅科夫列夫自己就曾坦率地承认过：“还在改革开始以前很久的时候，我在幻想我国未 来时，在自己的脑子里勾画了各种图画，而且壹幅比壹幅美丽。当时我深信，只要还俄罗斯 人民以自由，人民就会觉醒，就会提高自己的地位，找回尊严，就会开始按照自己认为合适 的要求来安排自己的生活。现在我要非常难过地说，所有这壹切原来都是带点傻气的浪漫主 义幻想，这种幻想很可能是由于对畸形的苏联现实极端反感而产生的。”332 俄罗斯民间民 主派似乎也有这个问题。《叶利钦时代》的作者――这些人曾充当叶改革的高参，与民间自 由力量有著认知与情感上的壹致性――就指出过，俄罗斯的“民主派有壹种错觉，认为只要 打开闸门，给市场以自由，包括经济在内的其他壹切问题都会迎刃而解”。大概和这种改革 的幼稚病相关，当改革遇到挫折时，俄罗斯的壹些已经担任公职的前民间持不同政见者表现 出悲观失望的情绪，他们“匆忙离开了现实的政治任务，重新回到他们比较接近的擅长袖手 旁观的批评者角色”。333 这足以为中国的改革者戒，无论是官方的，还是民间的。 解构党专制的革命是壹场艰苦漫长的战斗，这不但在于，这个革命涉及社会生活的方 方面面，涉及人们多年来形成的思想观念的逐步改变，涉及巨大的利益冲突和调整，从而 必定是壹个旷日持久的过程，更在于改革者只能在给定的历史条件下和历史场景内行动， 他们必须顾及改革的各项约束条件，既要推动事情的发展，又要谨慎小心，以免改革的轮 子陷入泥泞。正因为如此，我才在《中国宪政改革可行性研究报告》的“主报告”中强调： 宪政改革的第壹条原则就是改革的战略设计要彻底，战术设计要循序渐进，两者必须相得益 彰，才能收到改革的实效。急性病要不得，著急吃不了热豆腐。 当然，就今日中国而言，另外壹个方面也应引起重视，即壹部分人认为中共党专制体制 极其顽固，中国国民性低劣、愚顽，威权主义控制术日益成熟且有效，所以对宪政改革信心 不足，甚至产生悲观失望的情绪。这种“悲观论”和带有简单、急躁特征的“速成论”壹样， 都是改革智慧尚不成熟的表现。 如何在既有体制内（这是壹个既需要解构、又不能壹脚踢开的体制）启动宪政改革的按 钮？前壹节已经谈过，“公开性”是可选择的重要举措，且被前苏联的改革证明是成功的。还有壹些其他的意见。比如，俄罗斯学者米格拉尼扬从转型的操作角度出发，提出过他所理 解的“权威主义”转型战略。早在 1989 年，米氏就曾撰文，讨论“苏联政治体制改革如何 才能从极权向民主过渡”。他认为：“极权主义制度向民主制度的过渡不可能壹蹴而就。…… 当公民社会在经济领域和精神领域中正在经历形成、定型和巩固的复杂进程的时候，极其重 要的是，要在政治领域保留住强大的权威政权，它可以在这壹阶段允许发扬有限的民主。在 壹个处于过渡时期的社会中，为了使人民不致产生种种幻觉，推行改革的当局必须响亮地说 出限制民主的必要性并将其原因解释清楚。与此同时，权威主义政权应当在这壹时期建立民 主政治机制，将正在形成的公民社会的不同机构的代表人物吸收进来，逐渐给他们以权利和 权力，但仍给自己保留住起仲裁和校正的作用。换言之，这壹阶段的权威主义政权在政治领 域的任务是，保障社会利益的冲突能通过公共权力中已经形成的政治机构的合法程序来加以 解决，使合法解决冲突的程序成为政治文化的有机组成部分。”334 简言之，“权威主义”的 经典意义是指：“在强有力的权威主义政权的庇护下，在某个阶段采取壹切必要手段逐渐吸 引所有反制度的力量参与公民社会框架下有机的相互协作。”335 从保证改革的渐进、有序、理性和尽可能低成本角度讲，上述“权威主义”转型战略并 非全无道理；它甚至是由执政党自己发动的、旨在“革”自己的“命”的政治改革的壹种比 较现实的选择。当然，这种战略的前提是：第壹，执政党内已经形成改革力量居主导的权 力格局；第二，民间建设性的反对派已经对当权者构成足够压力，并通过这种形式与体制 内改革派形成相互呼应之势。只有满足了这两个条件，宪政改革才有可能实质性地、但又 是循序渐进地进行，包括有计划地推进选举制度改革、解除“党禁”从而推动政党政治的 建设、公共传媒的改革、党军关系的改革等等。就建设中的政党制度而言，这种转型战略 有可能形成原执政党仍保留关键部位的控制权力、但其他政党组织亦开始获得合法反对派 身份的这样壹种格局，这种格局将是过渡性的，它的进壹步发展乃是更完全意义上的多党 竞争体制。如果中国的宪政改革真能循著这个路子发展，那倒是壹件幸事，因为它可以大 大降低改革的成本，减少改革进程中的震荡，避免出现权力真空和转型失序，使改革大体 上有序地进行，使体制内外的各种力量（中左和中右）都能找到自己发挥作用的方式和位 置。 但我们也要清醒意识到这种战略本身包含的风险。壹方面，仅仅强调“强有力的权威主 义政权的庇护”，有可能落入新的独裁主义的陷阱。无论俄罗斯还是中国，这种独裁传统都 可谓根深蒂固。即便是有坚定的改革主张的领导人，在合理把握民主的开拓和为了推动这个 过程而不得不实施的某种有节制的控制这两者之间，都会遇到很大的困难。所以，本文更强 调体制内外的沟通、联盟，强调民间自由力量在督促体制内当权者走向民主过程中能够发挥 的作用，相信只有通过这种体制内外的沟通、互动，体制内改革者的上述困难才能在实践中 予以克服。 另壹方面，还要看到，如果奉行“强有力的权威主义”的领导人并不是真的想走向宪政 民主，而只是想通过改善经济进壹步强化自己的统治，那么这样的权威主义就更与我们所说 的转型战略无关了，它只不过是当政者维持党专制的统治制度而采取的手段罢了。虽然当政 者也真心希望改变民众的生活，但这与古代中国的皇权统治者总是祈求“国泰民安”并没有 什么不同，核心点仍是如何才能保住自己的“家天下”（对保守的共产党领导人来说就是如 何保住自己的“党天下”）。事实上，米格拉尼扬正是由于忽略了这壹点，而对“中国经验” 做了不甚准确的解读。336 米格拉尼扬的观点在其“权威主义”的逻辑框架内本来具有合理性，但是他引证中国的“成功”作为其观点的佐证，就显得文不对题、问题多多了。 其次，制度变革需要理性前瞻，需要周密的设计，虽然真正做到这壹点很难，但有与 没有壹个较成熟的宪政改革实施方案仍然是大不壹样的。 历史发展并非全然是偶然力量相互碰撞的结果，人的理性、主观意志在历史进程中仍然 有著巨大的发挥作用的空间。虽然改革会出现各种预想不到的情况，但只要改革的大方向明 确，有利、不利条件清楚，则壹个相对严谨、周密的改革方案的设计和改革的有计划的推进， 仍然是可能的，至少是应该尽量争取的。 前苏联的戈尔巴乔夫、俄罗斯的叶利钦在这方面都有失误和教训。 从后来的发展看，戈尔巴乔夫的改革思路越来越接近民主社会主义的套路，但如何才能 实现民主社会主义的社会-政治转型，戈氏自己也并不十分清楚，而是有壹个摸索过程。1985 年刚上台时，戈尔巴乔夫并没有痛切意识到改变苏联的经济运行基础是任何政治改革的重要 条件。事实上，1985 年戈氏提出的是“加速”苏联社会主义经济发展的路线。只是从 1986 年春天开始，“加速”这种表述才和“改革”的概念结合起来使用。戈尔巴乔夫后来坦率承 认：“在壹段时间里，我们确实也曾希望依靠诸如计划加动员的方法、组织工作、劳动者的 自觉性和积极性之类‘社会主义优越性’去消除停滞状态。”337 不仅如此，由于苏联军工 部门是苏联经济中技术最先进、运行最好的部门，当时的苏联部长会议还仿照军事工业委员 会的组织模式成立了 6个局，负责民用经济各个领域的管理。同时，壹大批高层军工管理人 员进入民用经济机构（1988 年，在 58 个新任命的部长中，约三分之壹有军工背景；部长会 议 13 个副主席中，有 6 个来自军工领域）。这种带有计划经济特征的官僚势力的扩张显然和 改革的方向南辕北辙。戈尔巴乔夫自己讲：“当时我们觉得，暂且先做做整顿工作，用老办 法对付壹阵子，然后就立即著手进行深入的改革。很可能，这样做是错误的，结果浪费了时 间。但当时我们的确是那样考虑的。”338 在政治改革方面，戈尔巴乔夫做过几手漂亮活儿，比如在苏共第 19 次代表会议上力主 新的人民代表大会采行竞争性选举制度，这个建议得到很多人的支持并最终被实施。在苏联 政治架构中设立总统职位，也是壹个重要的战略创意。此举大概是为了使戈氏在政治体制改 革中有更大的回旋余地，摆脱共产党保守派的纠缠，并使行政机构与新建立的立法机构相匹 配。问题是这样壹个创意仍然没有周密的宪政设计和后续行动予以保证。在传统苏联体制中， 部长会议控制著经济，外交、军事和内务部门直接归党掌管，所以这是壹个非正式的双轨行 政管理体制。戈尔巴乔夫成为苏联总统后本应抓紧行政机构的改革，但他却没有这样做。戈 氏助手契尔尼亚耶夫曾指出，戈尔巴乔夫按照自己的性情从事，壹直不愿意处理难以解决的 管理问题，然而越是拖延，问题就越难解决。新的总统体制投入工作壹年半后，这壹体制的 中心不是壹个，而是三个，即总统、最高苏维埃和部长会议，三者的关系并没有理清，部长 会议既要向总统负责，也要向最高苏维埃负责。戈尔巴乔夫未能建立起能够让政府各部门均 衡分享权力的体制，也不愿意在总统职位下建立能够取代部长会议的新的行政机构。此外， 没有在地区壹级推行配套改革也是壹个失误。在基层政府，旧体制几乎没有任何变化，这使 联盟级中央政府的改革和下面的改革失去了联系。339 总之，戈氏的政治改革从宪政设计角 度看缺乏周密性、前瞻性，似乎是壹个事实。虽然局外人有时很难体会当事人的苦衷，但从 大处著眼，事情的逻辑还是可以分辨清楚的。叶利钦也有这个问题。叶思维敏捷，敢作敢当，有做大事的气魄，但知识结构上有缺陷； 瞬息万变的形势、残酷的斗争以及随之而来的巨大压力又往往给理智的决策带来不利影响， 使决策缺乏应有的前瞻性和系统性。在俄罗斯经济最困难的时候，叶利钦起用时年仅 35 岁 的盖达尔做经济改革的先锋，他自己则亲自为青年改革团队的“神风敢死”行动保驾护航。 然而，青年改革团队的工作又是极其仓促的，丘拜斯的国家私有化委员会居然要在壹个半月 的时间内搞出壹套综合的私有化方案和 20 部标准法令！这样的方案不可能深思熟虑、精雕 细琢，而且，为了获得议会（当时还是最高苏维埃）的通过，方案不得不在内容上做出重大 妥协，给企业职工和管理层保留了较多的股份。但由于随后不久就发生的“认股权证”的买 卖、转让风，工人手中的股份很快就变成了工厂头头们的囊中物，也就是说，这个方案客观 上促成了苏联时代的厂长们迅速成长为后苏联时代俄罗斯企业的新贵族。 政治改革方面，宣布主权后的俄罗斯联邦面临著构建国家横向权力结构（立法、行政、 司法三权分立）和纵向权力结构（联邦权力机关和地方权力机关合理分权）的双重任务。按 说，完成这个任务需要反复推敲的、更周密的宪政设计作为先行。但叶利钦也没有做到，至 少做得不够充分。这当然仍与残酷的现实斗争有关：与人代会的争斗耗费了大量时间、精力， 也使宪政建设变得困难重重。行政机构方面，1993 年宪法就俄罗斯总统权限和俄罗斯联邦 政府的权限分别做了规定。俄总统大权在握，但理论上他并不直接领导执行权力当局，也就 是俄联邦政府。当然，事实上并不是这样。在整个90 年代，叶利钦作为俄罗斯“超级总统” 壹直牢牢控制著行政机关，联邦政府总理缺乏应有的独立性。司法机构的改革则更加滞后。 新俄罗斯从前苏联那里继承了大部分极权政治的镇压体系，保留了它们的某些职能，而这些 职能本来是与壹个宪政民主国家的要求相冲突的。叶利钦的助手们后来就曾指出：“追溯各 种权力机构的命运，可以发现壹定的和十分不好的规律，某种机构越是使总统懊恼，它的改 革就越大。议会的变化最甚。宪法法院经受了程度较小然而却十分重大的革新，护法系统实 际上仍处在 1993 年达到的那种变化程度。”比如，“1991 年八月叛乱后，克格勃立即被分解 为若干独立的情报机构，而与克格勃并列为苏联镇压机关台柱的内务部和检察院却在 1991 年叛乱和 1993 年事件之后壹直没有变化。”340 至于纵向权力结构的改革，我在前边已经谈 到叶利钦为了避免“两头作战”而不得已寻求地方的支持，以便全力对付人代会，结果对地 方领导人做了过多的让步。“这类让步在 1993 年的俄罗斯宪法中得到反映。它不仅保留了各 联邦主体早在苏联时期就已形成的相当多的人为要素，而且还有地方与中央极为混乱的相互 关系，共同管辖对象的清单浩繁而含义模糊，而且又没有提出区分联邦及其主体责任的明确 机制，联邦主体实际上被赋予壹部分非常大的联邦特权。”341 从宪政设计角度看，这些当 然都是不合理的。 总之，前苏联和俄罗斯的宪政改革，由于其转型条件的格外苛刻、认知和理论准备相对 不足、“意外”情况又不断发生，导致宪政设计工作滞后，常常是“计划赶不上变化”，这使 改革走了壹些弯路。在某种意义上说，这也是没有办法的事。但它却给中国的宪政改革敲了 警钟。中国有自己的问题，也有自己的“优势”。不管怎样，中国这些年经济有很大增长， 市场经济体制已经和国外接轨；国家结构方面，中国没有前苏联帝国遗产带来的麻烦，不存 在国家解体的危机，也不像刚刚获得主权的、联邦制的俄罗斯有数不清的迫在眉睫的问题需 要马上处理。只要方向确定，决心下定，中国朝野的改革力量有条件审慎而相对从容地制定 中国的宪政改革方案，并稳步实施之。我以为，有苏东改革 20 年的经验在前边，中国的改 革者没有理由不把这件事情做得更好些，更出色些。 第三，必须精心培植改革的领导力量，在党专制体制解构的初始阶段，体制内干部政策和干部教育的变革是最重要的；在宪政改革的继续推进中，选举制度和政党政治的成熟 则是保证改革人才不断产生的新的长效机制。 “政治路线确定之后，干部就是决定的因素。因此，有计划地培养大批的新干部，就是 我们的战斗任务。”毛泽东 1938 年说过的这番话用在推进中国宪政改革的今天，也是贴切而 适用的。 宪政改革是壹个巨大的、长期的制度性变革的过程，从操作层面看，它需要壹代（且不 止壹代）具有现代民主、人权观念，又懂得民主政治运行规则的各级领导者来具体组织、推 进这件事情。只要这个过程是由执政党主动引导的，那么这必然意味著，在党专制体制解构 的初始阶段，体制内干部政策的调整和干部教育的变革将具有极其重要的意义。 不能说当年的戈尔巴乔夫完全没有意识到这壹点；恰恰相反，为了推进改革，戈氏上台 不久就开始了干部队伍的调整和更换。但部分地由于当时戈氏自己的改革目标尚未明确，部 分地和干部调整的组织实施方式有关，这次干部调整后来证明是完全失败的。主持当时干部 调整工作的是苏共中央书记处主管干部政策的利加乔夫，此人思想正统、守旧，但对勃列日 涅夫时代以来越演越烈的党内腐败和特权现象深恶痛绝。他在 1985～1987 年间曾把地方党 的书记们来了个大换班，试图藉此为“党的改革事业”注入“新的血液”。然而，在哪些新 人可以进入中央委员会的问题上，利加乔夫和戈尔巴乔夫之间产生了分歧。根据契尔年科时 期确定的壹项原则，进入中央机构的新人必须来自地方党的委员会，这意味著所有知识分子 （但没有做过官）的党员都被排斥在中央领导机构之外。戈尔巴乔夫曾坚持应该有例外，但 利加乔夫不同意，最后还是利加乔夫占了上风。这样，干部调整和变动的结果，不过是用壹 批相对年轻的官僚替换了老壹代官僚，但这批年轻官僚是用同壹套意识形态、同壹套思想观 念“熏”出来的，他们并无改革的概念，更无改革的抱负，而且，由于这些人早已深谙官场 的那套经营术，他们显得更狡猾，更难以对付。雅科夫列夫曾直言批评苏改革初期的“干部 政策导致悲剧性结果，这种干部政策与新的精神和政治现实处于令人愤怒的对抗中。”雅科 夫列夫指出：“正是在这个根据社会出身和意识形态选择干部的做法、即按官员名录委任干 部的做法在整个苏维埃政权年代第壹次应当衰亡的时候，旧机构的壹些最保守的代表人物却 往往是在这时候走上了各级领导岗位，这些人实际上是壹些改革的政治反对者、道德空虚的 人。”342 正确的做法应该是，在下决心进行本质性的社会变革的时候，就开始有意识、有计划 地培养从事这种变革的组织力量。而这对掌握权力的党内改革派来说，关键的是要做两件 事：首先，改变传统的干部选拔标准和选拔方式，使那些真正具有改革意识和改革使命感 的人进入重要领导岗位。实现这壹目标的办法是启动党内民主化。仅仅指望改革派领导人 “独具慧眼”去发现人才是远远不够的，也是靠不住的；解决问题最根本的还要靠能够保 证优秀人才脱颖而出的制度化机制。其次，改革干部教育，用现代民主、人权理念逐步取 代过去那些陈旧的党专制概念。就体制内而言，没有壹大批高素质的党内改革人才，宪政 改革的启动和持续是根本不可能的。 在干部问题上，前苏联还有壹个重要教训应该汲取，那就是改革派领导人之间应加强沟 通、理解，在必要的时候相互支持，并相互妥协。 戈尔巴乔夫曾经有壹批具有相同或相似改革信念的高层的志同道合者，这本来是前苏联 改革十分宝贵的壹笔财富。但随著改革的深入，困难越来越多，人们的认识也发生了分歧。 面对保守势力的强大压力，戈尔巴乔夫本人在 1990～1991 年期间表现出某些摇摆，这造成 了改革派领导人内部的裂痕，雅科夫列夫、谢瓦尔德纳泽等改革派中坚先后离开戈尔巴乔夫。 对于前苏联的改革事业来讲，这当然是重大的损失。更值得壹提的是戈、叶争斗的教训。戈尔巴乔夫和叶利钦都是从传统共产党人转变而来的伟大的改革者。在同壹历史时段出现这样 两位改革派人物，实在是苏联共产党和这个国家的荣幸。但两个人之间的配合却很糟糕。1987 年叶利钦在莫斯科市委书记的岗位上改革势头正劲，却被戈尔巴乔夫“拿下”，贬到苏国家 建设委员会担任第壹副主任的闲职。――当然，这件事在已经实施公开性的苏联被迅速诉诸 报端，叶利钦反而因此获得壹大批支持者。1991 年爆发 8.19 事件，是叶利钦的勇敢和大义 凛然使戈尔巴乔夫化险为夷，但在胜利面前，在“被拯救者”面前，叶利钦的表现同样不够 大度。叶、戈本来可以联手做壹些事情（比如，尽可能推进已经岌岌可危的新奥加廖沃谈判）， 但却没有做，或者说做得不好。有人说这里显然有个人争权的问题在。这壹点，我想不会有 人否认。改革者也是普通人，当然很难完全摆脱权力之类东西的诱惑。但作为政治家，问题 可能会更复杂，因为我们很难判断他的行为哪些是在为他的理想奋斗，哪些又纯粹是在为个 人权力奋斗。我们能肯定的壹点是，戈、叶之间的矛盾从总体上看是不利于前苏联的改革的， 这是前苏联改革者留给后来者的壹个教训。 如果说，在党专制体制解构的初始阶段，改革派领导人的同舟共济、体制内干部制度和 干部教育的变革是最重要的事情，那么，在宪政改革的继续推进中，选举制度和政党政治的 成熟才是保证改革人才不断产生的新的长效机制。 这里的关键是，只有推进选举制度和政党制度的改革，民间自由力量才能通过规范渠 道进入权力舞台，使改革的两股领导力量（原来所谓“体制内的”和“体制外的”）汇合到 壹起，从而保证宪政改革所需人才的充分涌流。实行公开性政策和自由选举制度后的前苏 联以及后来的俄罗斯，在这方面都有正面经验。台湾民主化的成功，更是给大陆改革提供了 有益的启示。《中国宪政改革可行性研究报告》的“附件 2”将深入讨论这个问题，这里就 不再赘言。 中国共产党建政以来，壹向秉承“党管干部”的传统，干部选拔制度弊端丛生。由于党 专制体制强调“听话”、“服从”，这使得真正有独立见解的人很难进入党内高层，而趋炎奉 势、庸碌但善于“领会上级意图”之辈却往往平步青云。壹般而言，在中共党政权力体制内， 凭本事、凭能力干到正局级就算到了头；没有背景、关系，省部级以上职位根本休想染指（除 非遇到真“伯乐”，但这种情况可谓少之又少）。中国的选举又是摆样子的选举。除了“民主 党派”的壹些“花瓶”，非共产党人士几乎没有可能担任政府机构中各个层级（尤其是中高 层级）的职务。在报社、大学这样壹些地方，主编、研究室主任、系主任必须是中共党员， 同时还配有专职的党务工作队伍。中国干部培训拥有壹个庞大系统，各级党校（行政学院） 都是实施党化教育的专职机构（各级“社会主义学院”则是培训“民主党派”干部的专职机 构）。在“洗脑”式的意识形态训练和思想监控方面，中共有壹整套成熟的经验。各级干部 都必须接受轮训，学习、领会最新的“中央精神”。 这是壹个巨大的、可怕的精神阉割的工厂，它造成了壹代又壹代党的干部队伍的奴化人 格特征。这些人普遍缺乏人权观念和公民权利概念，满脑子还是那套古老而又常新的中国官 本位传统。中国的宪政改革，就体制内而言，首先要做的事情之壹，就是改造这个党文化和 官本位奴才的加工厂，改变它的使命和制度设施，逐步替换它的全部教学软件。同时，用推 进党内民主的办法和推进选举制度、政党制度改革的办法，促使党内党外具有改革意识、改 革能力的新人走向前台。中国的宪政改革要获得成功，这将是壹个重要的先决条件。

　　第四，权力制衡既是个理论问题，更是重大的实践问题，在像俄罗斯、中国这样具有 专制文化传统的国家，如何建构行之有效的三权分立体制，仍有待进壹步的探索。 东欧各国完成 1989 年革命后，均十分重视新的权力机构、特别是民意代表机构的建设， 以期建立起相对完善的权力制衡体系。但俄罗斯在这方面走的路显然更加漫长而又曲折。8.19 政变粉碎后，本来就具有过渡特征的俄人代会没能成为俄进壹步改革的动力，反倒成了 宪政改革的绊脚石和保守力量的大本营。俄 90 年代初期的“府院之争”是复杂的，包含了 几种不同的因素在内，既有个人争权因素，又有新旧体制对抗因素（当时的俄议长哈斯布拉 托夫“8.19”时本来是叶利钦的战友，后与叶反目，不能说与个人争权无关；但哈氏的争权 工具俄人代会又反过来把哈斯布拉托夫当成了工具，用以捍卫苏联旧体制本身）。“府院冲突” 的最终结果是俄“超级总统制”的建立：为了推进俄罗斯的改革，叶利钦需要某种集权。然 而，就是从这个背景考虑，我们也不难推断这种“超级总统制”势必造成正常的议会监督功 能的某种贬损。 当然，俄罗斯采行总统制，可能还有更深刻的理由。索尔仁尼琴这个前苏联著名持不同 政见者曾这样表述他为什么支持在俄罗斯建立强有力的总统制共和国：“鉴于俄罗斯联邦的 幅员之辽阔及国家的多样性，它不可能在没有壹个强有力的总统制政权的情况存在下去，这 个政权无论如何不能弱于美国式的总统制政权。西方议会制国家的经验是经过若干个世纪才 积累起来的。今天在我们国家对这种经验根本就不熟悉。”343 无论怎样，1993 年后的俄罗斯建立了“超级总统制”的联邦权力体制是壹个事实，而 且俄罗斯总统拥有的权力已经超过了美国总统或者今天的法国总统。中国学者黄军甫曾引用 南美学者基尔摩·奥唐奈的“委任民主”的概念，来分析俄罗斯的总统制政体。所谓“委任 民主”指代议民主或直接民主和权威主义的某种混合。俄罗斯总统是全民直接选举产生的， 并以自由竞选为基础，产生方式带有明确的民主性质；然总统壹旦确定，其巩固权力和运用 权力的方式、手段又有许多是非民主的，带有权威主义的人治特征。在“委任民主”体制下， “统治者努力把自己塑造成整个国家和民族的化身，凌驾于政党和有组织的集团之上。由于 人们期望这种父亲般的身份是用于保护整个国家的，所以他们的政治基础是壹个动态过程， 即被期望是为了有效地克服与党派相关的偏见和冲突的壹个过程。”事实上，“统治者力图维 持壹种低水平的横向负责模式。委任民主不仅意味著竞争性的政党、国会、法院及独立媒体 的合法存在，而且它们‘普遍说来能自由地表达它们的批评’。然而在这种体制下，统治者 通常只向投票箱负责，即维持壹种纵向负责的责任模式……。在委任民主下，统治者对自由 民主机构心存蔑视，而且壹般说来倾向于最大限度地限制它们的作用，从而维持壹种低水平 的横向负责模式。”344 简言之，委任民主已经是壹种民主，但仍是低水平的，充其量只处 在民主的“初级阶段”上。345 从逻辑上说，“委任民主”蕴含著壹种危险，那就是当选总统如果走向独裁，将很难有 什么力量能真正阻止之。当然，叶利钦（以及后来的普京）并没有成为我们通常意义上所说 的那种独裁者，这是转型期俄罗斯的幸运。但叶利钦的领导方式仍有许多人治特征，则是确 定无疑的。比如，叶利钦喜欢用“下命令”的方式指挥政府各方面工作。1997 年，叶在壹 年内签署了大约 1500 条命令，“这有两个重要含义：首先，即使是壹个身体最为健康的人也 不可能积极地参与到如此之多的命令的拟定中去。命令的绝对数字和叶利钦糟糕的健康状况 表明，真正发布命令的人是叶利钦总统班子的成员，而不是壹个经选举产生的机构（即总统 本人）。其次，用命令来进行统治具有相当大的任意性，因为命令是突然公布出来的，同时 也可以被很快地取消，并为另壹道命令所取代。在以命令的方式来进行统治的国家中，失去 的是连续性和民主。”346 从权力建构角度看，俄罗斯的“委任民主”或“超级总统制”带来的后果乃是议会的软 弱、行政机构的不独立和司法改革的滞后。虽然宪法规定国家杜马可以对总统提出弹核，但弹核程序极其复杂，真正实施的可能性极小。在权力的实际运行中，俄罗斯议会、政府和总 统之间还往往有著复杂的、颇具“俄罗斯特色”的关系：由于 90 年代大部分时间里俄罗斯 政局的特点壹直是“左”的议会面对“右”的政府，国家杜马往往为了迎合选民通过壹些不 切实际的法律和预算，政府则必须面对窘迫的经济现实，且只顾执行总统的指令而不看议员 们的脸色（这与通常情况正相反，在民主政治较为成熟的国家，编制预算时壹般是政府“狮 子张大口”，而议会扮演守财奴的角色）。为了找到平衡，总统不得不壹方面与议会周旋，另 壹方面加强对政府工作的监管，“到处派驻人员，壹切都要送审”，行政机构自身的独立性受 到很大削弱。 说到权力制衡，这里还要简单分析壹下俄罗斯的“政权党”现象和议会建设的关系。壹 个强大、成熟的议会要以壹个成熟的政党政治运作体系为依托，这是民主政治的常识。俄罗 斯 1993 年宪法即规定俄罗斯实行多党制，公民有结社自由，各种政党均可依法取得参加大 选的资格，也可以参加总统竞选。90 年代，俄罗斯出现了壹批有影响的政党组织，比如俄 罗斯共产党、“亚博卢”集团、日里诺夫斯基的自由民主党、列别德的人民共和党等。但真 正构成俄政党制度“特产”的是所谓“政权党”。“政权党”并不是稳固的政党组织，它通常 围绕某个领袖而建立，又往往随著领袖的失势而衰落。1995 年成立的“我们的家园－俄罗 斯”就是这样壹个“政权党”，由当时的政府总理切尔诺梅尔金发起组建，意在争取新壹届 杜马的议席。叶利钦支持这个组织的成立，俄政府的大部分官员以及部分议员也加入了该组 织，导致该组织官方色彩浓厚，这也是“家园”被视为“政权党”的最重要的理由。1999 年成立的“团结”党更为典型，它是为了参加不久就要举行的杜马选举而临时拼凑的“竞选 联盟”，以支持刚刚上台的普京。杜马选举结束后，“团结”竞选联盟才改组成较为正规的政 党“团结党”。 “政权党”的存在说明俄罗斯的政党政治还不够成熟。当然，这种现象仍然和 90 年代 俄罗斯的“超级总统制”有关：不参加任何政党的总统可以“物色”自己中意的总理，但总 理的任命毕竟还要获得议会的同意。这样，在议会中有壹个支持被“相中”人物的“党派” 就是必要的，哪怕为此临时拼凑这样壹个“党派”。显然，成熟的政党政治、议会政治不应 该是这样。壹个政党要有自己的政治纲领，并在实践中形成自己的领袖。壹个成熟的政党体 制则需要若干有影响的大党彼此争锋、互动，又相互制衡。纵观世界经验，在“多数民主” 宪政模式中，获得多数席位的政党自然获得执政权；在“共识民主”宪政模式中，则可能出 现更复杂的多党联合“共治”局面。总统，即便是法兰西第五共和国体制下拥有巨大权力的 总统，也要寻求建立与议会和总理间的建设性合作关系。在这方面，在建设、完善壹个更加 合理的权力制衡体制方面，俄罗斯似乎还有很多的事情要做。 那么中国呢？ 除了 80 年代至今台湾的民主化转型以外，中国过去 100 年中尚无建设名副其实的三权 分立政治体制的经验。在大陆，邓小平蛮横而又讲不出任何道理的对三权分立体制的拒绝至 今仍左右著中国当政者的立场。这使得自由知识分子首先必须为宪政民主体制的普世性“正 名”，为中国同样需要建立独立且相互制约的立法、行政、司法三大公共权力体系而“正名”。 然而，从实践层面看，壹旦我们进入中国宪政改革的操作程序时，如何建构这样壹个分权 和制衡体制就会作为壹个现实问题摆在我们面前。中国到底需要什么样的政府？是议会制， 还是总统制，还是半总统制？这是其壹。其二，我们怎样做，才能壹步壹步达到我们选定 的目标？可以说，在这些方面，我们完全没有经验可循。而俄罗斯的转型经历恰恰告诉我 们，壹个拥有前现代专制传统、又被现代党专制体制统治 70 年的国家，在建设符合宪政民 主原则的分权体制方面将会（或可能会）遇到哪些问题，遭遇哪些困难，哪些地方是暗礁、 哪些地方是浅滩。这些经验是极为宝贵的。既然中国的宪政改革也要从壹个相似的锚地启航， 俄国人的经历至少提醒我们，在建设壹个强大的行政机构的同时，必须建设壹个同样强大的、具有充分制衡功能的立法机构和充分独立的司法机构；而立法机构走向成熟的前提，则是政 党政治本身要走向成熟。 第五，俄罗斯的“寡头”与“内部人”问题，以壹种有别于中国的方式凸显了转轨过 程中旧制度的“路径依赖”和新旧体制间的紧张。 叶利钦时期俄罗斯“寡头”势力的掘起，当然是壹个非常重要的现象。对中国人来说， 首先要搞清楚的壹点是：通常所谓俄罗斯“寡头”，也就是在俄罗斯经济转轨中迅速暴富、 又在 1996 年总统竞选中支持了叶利钦的 7 个工业和金融巨头，并不是中国人所理解、且深 恶痛绝的那种由掌权者阶层演变而来的权贵资本家。事实上，这些“寡头”大多出身低微， 没有多少官宦背景，在其早期创业经历中，很多是凭自己的“聪明”、诡诈和敢于冒险干出 了壹番名堂，而并不是凭借手中直接握有的权力。阿尔法集团创始人米哈伊尔·弗里德曼 1964 年出生，戈尔巴乔夫开始改革时不过是壹个刚毕业的学物理的大学生，最早的赚钱手 段竟是组织壹帮穷学生跑到电影院去排队购买电影票，然后再到黑市去倒卖。尤科斯集团大 亨霍多尔科夫斯基只比弗里德曼大壹岁，20 来岁刚起家时也曾尝试各种买卖：销售计算机 软件，从事货币兑换，甚至想干建筑业。只有大名鼎鼎的弗拉基米尔·波塔宁的确有些背景， 这位 1961 年出生的俄罗斯人是壹位苏联资深外贸官员的儿子，从莫斯科国际关系学院毕业 后即进入苏联外贸部，并得到重用。他在决定做生意、而不是继续大有希望的官宦之途时， 本来是想把已经拥有的权贵关系转换为所有权，但他的上级和同事当时还没有足够的胆量和 他共谋此事。这种经典的、太子党式的权贵发家思路受挫后，波塔宁才转而集中力量创办自 己的小企业，壹个只有 1 万美元和几个雇员的外贸公司，可谓从零做起。后来波塔宁们发了 家，是借助转型期俄罗斯推出的壹系列改革政策，这些政策允许私人染指银行业，可以从事 私有化进程中的企业重组和并购，从而为那些最有心计、最有胆量、最能发现旧体制的漏洞 且又最善于钻营的俄罗斯商人创造了机会。像波塔宁，1992 年春在盖达尔的市场改革开始 几个月后获得经营银行的许可证，这给精明的波塔宁迅速带来好处，他不但利用手中的银行 延揽企业，甚至向更大的暴利领域进军，那就是为政府管理财务。国有军火贸易公司的账户 乃至国家海关总署的账户都由波塔宁的欧奈科斯姆银行代管，由此带来的收益无疑是壹个天 文数字。但波塔宁本人坚持认为，使他的集团生意兴隆的是先进的市场运作能力，而不是过 去苏联时代的老关系。347 更符合中国人心目中的权贵资本概念的应该是苏（俄）经济转轨中的另壹部分人，这就 是那些被称作“红色经理”或“红色贵族”的“内部人”。前苏联本来就有庞大的特权体系 和特权传统。80 年代后半期，随著极权体制的动摇，国有企业非正式的、自发的私有化已 经开始悄悄地进行。计划部门的权力越缩减，企业厂长们未经官方允许抓到的权力就越多。 到叶利钦的改革开始时，不少工厂的厂长或经理已经成了国有资产事实上的主人。丘拜斯的 大众私有化方案虽然赋予普通职工认股权，但这些股份中的相当壹部分最终还是到了“红色 经理”们手中。根据壹项对 2000 家俄罗斯企业进行的调查，约三分之二的中型和大型企业 在私有化后，其控制权成为原来的厂长、经理们手中的“囊中物”。“这是对俄罗斯资本主义 革命的最大讽刺：由于丘拜斯在推进私有化过程中所做出的政治妥协，旧体制的贵族――那 些红色经理们成了旧体制垮台的最大受益者。”348 至于这两部分人如何交锋、火并，已经是俄罗斯私有化下壹个阶段的故事。为了获得俄 罗斯那些规模更大、更具有市场潜力的企业，寡头们提出了“贷换股”方案，即政府将壹批重要企业的国家股份交给私营公司管理，以从私营公司那里获得政府急需的贷款。然后，政 府可以选择还贷，也可以考虑把政府股份出售。当然，经济上捉襟见肘、困难重重的俄罗斯 政府只能选择第二条路。这样，这些巨大的企业的国有股份就最终落入寡头们的腰包。在这 个过程中，原来掌管这些企业的“红色经理”和试图接管这些企业的民营寡头展开了壹场争 夺战，最终还是寡头们获得了胜利，“红色经理”们则或是退出交易，或是被接纳进新的集 团，自己也成为寡头的壹分子。 显然，俄罗斯出现的，也是壹种“扭曲的资本主义”或者“坏的资本主义”。在形式上， 它与中国的权贵资本主义颇有些不同。就民营资本而言，中国的“草根”民营企业家似乎还 没有俄罗斯寡头那样“倒海翻江”的本事，这倒不是中国的民营企业家无能，而是因为中国 没有为民营资本创造这样的制度环境。就国有企业改革而言，中国囿于党专制的传统意识形 态，不可能采行大众私有化的改革方案，中国国有企业“内部人”对国有资产的鲸吞采取的 是更加隐蔽、更加迂回的形式，表面上仍标榜自己是“社会主义”，实际上却把几十年企业 职工的血汗据为己有。在这个意义上，它还不如俄罗斯的私有化，后者至少遵循了改革起点 的形式上的平等。经过 20 余年的“和平演变”，权贵资本在今天的中国早已羽翼丰满，气焰 熏天。许多“民营资本”，其实也是改头换面、把钱已经洗过壹遍乃至数遍的权贵资本。似 乎可以这样讲：在俄罗斯，经济改革是激进的，其“内部人”的得势和“寡头”的形成也 具有某种快速而“激进”的特征；在中国，经济改革是渐进的，腐败和权贵资本的形成亦 具有某种“稳扎稳打”、逐步扩散蔓延的特点。两者的相同之处则是对旧体制的共同的“路 径依赖”：它们都植根、生发于壹个共同的传统，即党专制的、计划经济年代的、官本位的 传统。在俄罗斯，这个传统虽然表面上被打破了，但它的毒瘤却远没有被清除，而继续在 新的体制内繁殖、生长，所以它凸显了转型年代俄罗斯新旧体制间的紧张；而在中国，则 是旧的政治体制直接成为新权贵的庇护所、保护伞，所以它是以壹种更深刻、更戏剧化的 形式凸显了专制体制内在的不合理和开放年代仍然存在的旧的政治结构与正在建设的新的 经济结构间的紧张。 这里，有必要就俄罗斯寡头的参政问题再做些讨论 1996 年俄罗斯总统大选时，民营寡头们的确参与了、或者说深深卷入到政治当中。他 们出钱支持叶利钦的竞选班子，帮助叶利钦赢得了大选的胜利。当时乃至后来的人们对此颇 多微词，似乎这里存在某种“肮脏的交易”；甚至有学者认为俄政府同意“贷换股”计划， 就是为了换取日后寡头们在选举问题上对叶的支持。349 其实，商人影响或试图影响政治， 是民主体制内的正常现象。面对俄国共产党的复辟企图和久加诺夫的逼人攻势，民营寡头们 结成“达沃斯同盟”以共同做出反应是很正常的。担心布尔什维克卷土重来，是寡头们的普 遍心态；他们支持叶，实际是在支持 90 年代以来俄的市场经济政策。寡头们不但想继续发 财，而且也是为了使自己在政治上更安全。从动机上讲，这两点都无可指摘。俄的问题不在 商人参政，而在寡头们试图垄断影响政治的渠道或“市场”。它反映了正在建设中的俄罗斯 公民社会的不成熟。这个问题下文还要详细讨论。事实上，寡头们在总统选举过程中，还发 挥过某些正面作用，比如，正是寡头们支持的由青年改革派人士组成的总统竞选“分析小组” 挫败了另壹个由“主战派”组成的总统竞选班子的图谋，后者试图说服叶利钦解散议会，推 迟选举，而叶本人也确曾被这个主意所打动。 中国的民营资本在真实而不是虚假地参与国家政治方面，还有相当漫长的路要走。“总 报告”已经指出，囿于党专制体制所限定的制度环境，当今中国的民营企业家很难在独立参 政上有所作为；他们既痛恨这个体制，又必须仰仗这个体制才能生存。如果说，俄罗斯私有 化过程中产生的弊端乃在于民主不足或民主被滥用，那么中国私有化过程中产生的全部问题则根源于没有民主和权力的被滥用。中国没有经历过执政党的倒台，权贵资本的遮天蔽 日自在情理之中。从中国宪政改革的未来发展看，我们要做的，恰恰是为中国的“草根”民 营企业家进入政治领域创造条件，使他们能够独立地、理直气壮地发出自己的声音。 最后，如何建设壹个健康的、既独立于权力又独立于金钱的公共领域或公民社会，是 俄罗斯人至今仍在探索的问题，也是中国宪政改革必须跨越的壹道高山峻岭。

　　这里所谓“公民社会”，主要指公共舆论界，其担纲者即在公共领域独立发挥作用的自 由传媒。350 迄今为止，中国公民社会的成长壹直举步维艰，电视、广播、出版、报刊、网 络仍处在党的各级宣传部门的严密控制或监控之下，人们考虑的中心问题是如何突破“报 禁”，使传媒独立于权力。这是可以理解的，也的确是中国自由知识分子首先要争取的伟大 目标。 然而，俄罗斯的改革经历告诉我们，打破党专制体制对传媒的垄断，仅仅是宪政改革 和建设公民社会的开始；突破“报禁”以后的传媒，在履行自己的职责、捍卫媒体的公共 品性方面，还会面临新的挑战。这个挑战就是，传媒――这里主要指以客观传达公共声音 为己任的公共传媒――既要独立于专横跋扈的权力，又要独立于无孔不入的资本；过去， 权力（宣传部门所代表的党的意志）是媒体独立性的最大威胁，如今，新生的私人商业力 量同样可能构成对媒体独立性的威胁。而俄罗斯转型呈示给我们的，恰恰是传媒、政府与 寡头之间十分复杂、又十分耐人寻味的关系。 新生的私人资本进军传媒业，是 90 年代俄罗斯社会生活中的重要现象。寡头们愿意掏 钱赞助报纸或干脆把它买下来，首先自然是出于商业方面的动机。但对此我们不可只做简单 化的理解。以寡头古辛斯基为例，他的桥集团创办的新报纸《今日报》1993 年2月 23 日面 世后很快获得了成功。据弗里兰的研究，“古辛斯基的精明和他的记者们的职业道德使《今 日报》没有像后来壹些寡头创办的报纸那样，成为其所有者的商业和政治利益的露骨的喉舌。 相反，《今日报》得以成为俄罗斯最自由、最讲真话的自由日报之壹，影响力仅次于《消息 报》，那是壹份比较过时的、但有时带有苏联时代的专制残余味道的报纸。”当然，古辛斯基 自己也承认，“我自己的出版物不会发表对我不利的东西”，但这位寡头还是小心翼翼地尽量 “不把报纸当作自己的傀儡”。用弗里兰的说法，“这并不是因为他是舆论自由的支持者―― 尽管他有时会这样表现――而是因为他非常注意保护《今日报》的名声。古辛斯基认为，如 果他的报纸有声誉、有影响力，那么，他自己也会从中获得好处。”351 然而，传媒的独立报道有时会造成政府的尴尬，并可能导致传媒所有者与政府之间关系 的紧张。桥集团麾下的另壹个重要媒体独立电视台（NTV）曾经在报道 1994 年底爆发的车 臣战争时持不偏不倚态度，向观众客观展示了交战双方的情况。独立电视台的记者还突破军 方禁令，播放了俄罗斯军队用飞机轰炸格罗兹尼的镜头。这自然是莫斯科方面不愿意看到的 东西，也是对尚不完善的俄罗斯民主体制容忍新闻自由程度的考验。独立电视台确曾接到过 叶利钦驻车臣共和国特别代表索斯科维茨的威胁电话，称电视台再继续这样的报道，就将吊 销它的营业执照。电视台的回敬则是向国外记者公开举行新闻发布会，揭露政府企图实施新 闻检查。在此类案例中，新闻传媒的行为是勇敢的。它并没有因为自己老板的大资本身份而 惧怕得罪政府。事实上，古辛斯基也确实为他自己的媒体的独立行为付出过代价。 可怕的不是商人们拥有自己的电视台或者报纸，而是大资本为了实现自己的目标、保护 自己的利益而联合起来对公共传媒资源的垄断。

　　这方面最鲜明的例子当然还是 1996年俄罗斯总统大选。 就在古辛斯基创办他的独立电视台的同时，另壹个著名寡头别列佐夫斯基用 49％的股 份实际控制了俄罗斯国有的全国电视公司，即俄罗斯公共电视台（ORT）。这两个传媒业巨 头之间本来是有矛盾的；是共产党复辟的威胁才使寡头们走到了壹起。从传媒业角度看，这 种结盟造成的结果是可怕的：别列佐夫斯基的公共电视台（ORT）加上古辛斯基的独立电视 台（NTV）几乎覆盖了绝大多数的俄罗斯电视观众，从而形成对俄罗斯电视频道的实质性 的垄断。前文已经指出，寡头们支持叶利钦，不想让久加诺夫上台，从动机层面看无可指摘； 成问题的是他们实现目标的方式。为了扭转总统竞选前期叶利钦的不利形势，新的、由寡头 们支持的竞选班子改变了竞选策略；更重要的是，所有传媒都被用于壹边倒式的宣传，“这 场竞选的天才之处（也是其堕落之处）在于，它把俄罗斯自苏联传统制度垮台以来所学会的 所有新的、成熟的民主技巧，与它尚未忘却的旧的压迫性极权主义技巧结合在了壹起”。叶 利钦的竞选班子“全然无视民主的原则，利用某些诡诈的信息为他进行宣传，其做法足以使 过去的政治局感到骄傲。曾经勇敢地报道了克里姆林宫失败的车臣战争的俄罗斯媒体，突然 回到了旧的宣传机器的轨道上。不仅三家全国性电视频道和主要的全国性报纸都公开地支持 叶利钦，而且他们还――微妙地或直接地――发起了联合宣传运动，在这个国家激起壹种更 广泛的反共情绪”。352 就大选这件事本身而言，也许这里存在著某种悖论。独立电视台的发言人曾解释说，如 果传媒是“公正的”，那么这将导致共产党人在选举中的胜利，而这又将导致改革的倒退， 并导致传媒自由的终结。俄罗斯民主的脆弱性，促使俄罗斯被困扰的民主党人用壹种反民主 的方式来保存民主已经获得的成果。353 话虽如此，但它却仍然使弗里兰这样壹直在俄罗斯 国内目睹事情发展的西方记者们心存疑虑，因为这毕竟是以民主的名义对民主所作的破坏。 354 而对我们来说，更大的困扰还在于，不管出于什么原因、什么具体理由，壹个寡头联盟 控制下的新闻媒体可以使壹个国家的新闻自由名存实亡这样壹个事实，已经通过更直接的 形式宣告了转型期间壹个民主政体在建设公民社会时可能遇到的危险。权力控制媒体固然 是可怕的，资本控制媒体同样是可怕的。资本联合起来垄断媒体则更加可怕。因为在逻辑 上，这种垄断可以制造不亚于极权主义控制造成的灾难。 俄罗斯给我们提供了壹个深刻的教训：NTV和ORT不能都变成壹个声音，那就与今天中 国的CCTV无异了。更严格地说，公共传媒ORT不应由壹个私人财团支配，独立电视台也不 应限于NTV壹家。媒体不应被任何壹种力量所垄断，既不能被“党”垄断，也不能被私人 资本垄断，形成普京所说的“寡头政治对大众传媒的新闻检查”。355 本文认为，公共传媒 不同于壹般的商业传媒。尤其是那些覆盖全国的主要公共媒体，它的公共属性决定了它并 不适于被某壹家私营机构所掌控。像大学壹样，公共媒体作为公民社会的重要组件，支持 其运作的经济来源，主要的还应该是国家财政。当然，它也可以吸收民间资金。掌控这些 资金的应该是壹个受公共权力委托和所有赞助者（出资者）委托的独立的理事机构。换言 之，公共传媒的独立性依赖于两个条件：第壹，政府和赞助人（出资人）不得干预媒体的 客观报道立场和新闻自由；第二，政府又有向公共传媒提供财政支持的义务。只有保证第 壹点，媒体才可能是独立、客观、自由的媒体；只有保证第二点，媒体才不至于因为经济 原因不得不依附于资本而同样丧失了自由。结 语 以上，我们概略地研究了苏（俄）、东欧各国宪政改革的背景，比较了它们的异同；又 对各国（主要是前苏联和俄罗斯）宪政改革的发展过程、基本经验和主要教训进行了探讨。 读者不难看出，所有这些探讨，其背后都隐含著对中国本身问题的关注，或者说，都是围绕 中国宪政改革的未来需要而进行的。 在结束本文之际，我想就苏东改革可能给予中国人的启示再强调如下要点。从操作层面 看，这些要点都具有第壹等的重要性： ● 宪政改革是壹件早晚要做的事情。苏东经验已经证明，或是改革，或是死亡（急剧 解体或慢性自杀），对传统党专制体制来说，再无其他出路。 ● 执政党主动进行的改革，将是最有利于整个民族、成本最小的改革。 ● 如果理性的、渐进的中国宪政改革是可能的，那么时间问题将成为最大的政治问题。 合理安排改革的轻重缓急，使其能够稳妥地、但又是实质性地壹步步推进，是对改革者心智 的真正挑战。在某些时候、某些场合，琐碎的细节的改变也可能比原则性的决定更起作用， 通过壹系列技术性的细节动作，往往可以收到意想不到的效果。 ● “通过雷区是神圣的”，但又是艰巨的。对中国自由知识分子来说，要做好持久战的 准备。中国民间民主化应强调不同政见运动与维权运动的结合，并与体制内改革派形成良好 互动。 ● 要防止民主的幼稚病。当年的俄民主派曾有壹种错觉，认为只要给市场以自由，壹 切问题就都迎刃而解。中国的民主派则要防止另壹种错觉，似乎只要实行多党制，壹切问题 亦可迎刃而解。 ● 改革者也可能犯错误。无论是体制内改革者还是民间自由人士，作为个人，都会有 普通人常有的缺点、弱点，所以在改革者内部也要强调沟通、理解、互谅。 本文开头曾谈到中国和苏俄的“30年时间差”问题。赫鲁晓夫 50 年代的“解冻”和改 革孕育了 80 年代苏俄的新壹代改革者，正是这壹代人完成了前苏联党专制体制的解构和俄 罗斯宪政民主体制的初步建设。中国的“解冻”则发生于上个世纪 70年代末、80年代初， 当时的青年人如今也都走上了这个国家的关键岗位，或者以体制外的自由身份在民间获得了 相当影响力。那么，这些人能否像自己的俄罗斯和东欧同道们壹样，在改变扭曲的历史、建 设壹个宪政民主社会方面有所作为呢？ 历史正看著我们。

　　中华第三共和国宪法草案 -----中国宪政改革可行性研究报告（附件 3） 说明：这个宪法草案根据本系列研究报告提出的政体设计原则撰写，供两岸统壹后建构 新的中华大共和----“中华第三共和国”参考。当然，鉴于这些设计首先基于转型后的中国 大陆建设壹个宪政民主体制的需要，从更现实的意义上看，这个草案完全可以供未来（或远 或近）必将举行的中国大陆制宪会议及其宪法起草机构先行参考。 第壹章 总则 第壹条 中华第三共和国以自由、民主、宪政、法治为立国原则。 第二条 中华第三共和国的主权属于全体国民。 第三条 中华第三共和国的国号为中国。 第四条 凡在中国领土出生者，即自动获得中国国籍。 第二章 国民的基本权利与义务 第五条 国民无分性别、民族、职业、信仰，在法律上壹律平等。国家尊重和保护人权。 第六条 国民的人身自由不受侵犯。非依法定程序，任何机构不得对国民实施监禁、拘 留、审讯、处罚。 第七条 国民的住宅不受侵犯，任何人、任何机构非依法律程序不得入内搜查。 第八条 国民有居住及迁徒自由，有出入境自由，有保留或放弃中国国籍的自由。 第九条 国民的私有财产（含动产和不动产）受法律保护。 第十条 国民有言论、结社、游行、示威的自由。 第十壹条 国民有宗教信仰自由。 第十二条 国民有进行科学研究、艺术创作和其他文化活动的自由。 第十三条 国民有获取和发布信息的自由。 第十四条 国民有通讯（含秘密通讯）的自由。 第十五条 国民有组织政党、参与国家政治生活的权利。 第十六条 国民有对任何国家公职人员提出批评、控告、检举乃至罢免的权利。 第十七条 18 岁以上的国民为中国公民，公民有选举和被选举的权利。 第十八条 国民有劳动和取得合法收入的权利。 第十九条 国民有休息和依法享受休假制度的权利。 第二十条 国民退休后的生活、就医和享受其他社会保障的权利受法律保护。 第二十壹条 国民有受教育的权利。 第二十二条 老人、妇女、儿童、残障人士的权利受法律保护。 第二十三条 国民有依法纳税的义务。 第二十四条 国民有依法服兵役的义务。 第二十五条 国民有爱护和保护环境的义务。 第三章 立法 第二十六条 国民议院、参议院、省际联合议院是中华第三共和国最高立法机关。 第二十七条 国民议院由600 名议员组成，由选民直接选举产生，其中壹半通过单名选 区相对多数制选出，另壹半通过比例代表制选出。 第二十八条 国民议院议员的任期为 5 年，连选可以连任。 第二十九条 国民议院的宪法职能包括： （壹）立法权（包括保护公民政治权利和基本人权方面的立法；刑法、民法、经济法、 行政法等领域的立法；以及对省际联合议院立法提案的复议）； （二）征税权； （三）财政审议和批准权； （四）监督权； （五）弹核权； （六）中长期经济社会发展规划批准权； （七）重大经济、生态建设项目审议和批准权。 第三十条 参议院由 120 名议员组成，他们从知识界、教育界、宗教界和其他领域的杰 出人士中推举或由行业内部选举产生。 第三十壹条 参议院议员的任期为 10年，不能连任，每 5 年更换壹半。 第三十二条 参议院的宪法职能包括： ● 立法权（凡国民议院和省际联合议院通过的立法提案，均需经参议院复议）； ● 人事同意权； ● 缔约权； ● 战争权（包括宣战、构和、国际事务中本国武装力量的使用等）； ● 实施紧急状态权； ● 大赦、特赦批准权； ● 监督权； ● 弹核权（但不可提出对总理的不信任案）； ● 中长期经济社会发展规划批准权； ● 重大经济、生态建设项目审议和批准权。 第三十三条 省际联合议院由 100 名议员组成，议员的产生方式，由各省议会立法自行 决定，但不能从地方官员中产生，也不能由地方行政机构指派。 第三十四条 省际联合议院议员的任期为 5 年，可否连任，由各省立法决定。 第三十五条 省际联合议院的宪法职能包括： （壹） 立法权（包括涉及双轨共和制框架内地区问题或中央与地方关系问题的立 法；民族事务立法；特别行政区事务立法；以及对国民议院立法提案的复议）； （二） 行政区划设置与变更批准权； （三） 征税权； （四） 财政审议和批准权； （五） 监督权； （六） 弹核权； （七） 中长期经济社会发展规划批准权； （八） 重大经济、生态建设项目审议和批准权。 第三十六条 国民议院、参议院、省际联合议院的议长、副议长，由议员互选产生。 第三十七条 国民议院、参议院、省际联合议院议员均为专职，均不得同时兼任政府行 政职务。 第三十八条 国民议院、参议院、省际联合议院每年的开会时间，上半年从 3 月份始， 下半年从 9月份始，全年会期不低于 7 个月。 第四章 行政 第三十九条 中华第三共和国总统为国家元首和最高行政首脑。 第四十条 总统候选人须为年龄 40岁以上的中国公民。 第四十壹条 总统候选人的产生，应采用政党提名、议员或公民联合提名等多种方式。 第四十二条 总统由壹个包括各级议会议员和重要的社会团体、公民组织在内，具有充 分代表性的选举人团选举产生。 第四十三条 总统的任期为 5 年，可连选连任，但仅限壹次。 第四十四条 总统的宪法职能包括： ● 对外代表中国； ● 以国家元首身份统帅全国武装力量； ● 主持国家行政和政府施政，并向最高立法机构和全体国民报告工作； ● 公布法律； ● 依法任免官吏； ● 依法否决立法机构的提案； ● 依法签署国际条约、派遣驻外大使； ● 依法发布命令、宣布戒严、大赦、特赦等。 第四十五条 对于总统的立法否决，除非经参议院和议会三院中的另壹院法定出席人数 各三分之二以上的议员投票否定，即行生效。 第四十六条 总统犯罪或有重大失职，可由国民议院、参议院或省际联合议院中的任壹 院超过三分之壹的议员提出罢免，也可由不低于 10 万的公民联合提出罢免。罢免案的通过， 以议会三院法定出席人数各三分之二以上投票同意为准。 第四十七条 总统亡故或被罢免，其职务由副总统接任。副总统的产生方式、任期和总 统相同。 第四十八条 设总统委员会，由总统、副总统、总理和国务委员若干组成，在重大行政 问题上实行集体决策。 第四十九条 总统委员会下设国务院，是总统和总统委员会决策的宏观执行机构。总统 签署重要文件，须由总理或主管国务委员副署。 第五十条 总统提名国务院总理人选，经参议院同意后任命。 第五十壹条 总理主持国务院日常工作，对总统和总统委员会负责。总统在必要时得出 席或主持内阁会议，对国务院工作实施指导、检查和督促。 第五十二条 总统在他认为必要时，可提出解除总理职务，但必须同时提出新总理人选， 经参议院同意后任命。 第五十三条 国民议院、省际联合议院均可提出对总理的不信任案，但必须同时提出新 总理人选供总统参考，经参议院同意后由总统做出免职和任命决定。 第五章 司法 第五十四条 中华第三共和国司法权由宪法法院和本宪法规定之其他专业法院行使。 第五十五条 中华第三共和国宪法法院由 12 名大法官组成，其产生方式是：总统提名 4 人，国民议院和省际联合议院各提名 4 人，由参议院批准，总统任命。 第五十六条 宪法法院大法官的任期为 10 年，不得连任。每 5 年由总统、国民议院和 省际联合议院提名，经参议院批准，更换 12 名大法官中的二分之壹。 第五十七条 宪法法院的职能包括： （壹） 解释宪法； （二） 裁决全国立法机关和省级立法机关制定的普通法律是否合宪； （三） 接受公民或公民组织的违宪申诉，对行政或司法机关与公民或公民组织之间发 生的政治性争议进行司法审查并做出裁决； （四）对涉嫌犯罪的国家级公务人员进行审判； （五）裁决中央政府和地方政府之间、地方政府与地方政府之间因法律理解、权限争持 而发生的矛盾。 第五十八条 中华第三共和国设普通法院，专司刑事、民事、商务、涉外案件的审理。 第五十九条 普通法院实行最高法院（国家）、高级法院（省、自治区、直辖市）、初级 法院（县、市）三级建制，初级法院可设派出机构。 第六十条 最高法院由 15 名大法官组成，其产生，由总统、国民议院和省际联合议院 各提名三分之壹，经参议院批准，总统任命。 第六十壹条 最高法院大法官的任期为 5 年，连选可以连任。 第六十二条 中华第三共和国设各级检察院为公诉机关，包括最高检察院（国家）、高 级检察院（省、自治区、直辖市）和初级检察院（县、市）。 第六十三条 最高检察院检察官的组成、提名方式、批准、任命和任期，同最高法院大 法官。 第六十四条 中华第三共和国设行政法院负责审理各类民告官案件；设劳动法院专司 劳资争议裁决、保护劳资双方特别是劳动者的合法权益；设选务法院处理和选举有关的各种 申诉或争议，并做出裁决。 第六十五条 行政法院、劳动法院、选务法院均实行国家、省（自治区、直辖市）、县 （市）三级建制。 第六十六条 国家行政法院、国家劳动法院和国家选务法院大法官的组成、提名方式、 批准、任命和任期，同最高法院大法官。 第六十七条 宪法法院、各专业法院、检察院的各级法官、检察官任职期间均不得兼任 政府行政职务或议员，不得参与政党活动，不得参与营利性事业。 第六章 地方自治 第六十八条 中华第三共和国实行双轨共和制框架内的地方自治。自治含省（自治区、 直辖市、特别行政区）自治、县（市）自治和乡（镇）自治。 第六十九条 省（自治区、直辖市、特别行政区）自治是地方自治的最高层级。省级议 会拥有普通立法权，可就本省（自治区、直辖市、特别行政区）范围内的公共事务立法。 第七十条 省（自治区、直辖市、特别行政区）议员由本省（自治区、直辖市、特别行 政区）选民直接选举产生，任期 5年。 第七十壹条 省（自治区、直辖市、特别行政区）行政长官可由省（自治区、直辖市、 特别行政区）议会选举产生，也可由全省（自治区、直辖市、特别行政区）选民直接选举产 生，由中央政府任命，任期 5 年。 第七十二条 根据双轨共和制原则，省（自治区、直辖市、特别行政区）行政长官实行 双重负责：本省（自治区、直辖市、特别行政区）范围内的公共事务之处理，对本省（自治 区、直辖市、特别行政区）代议机构负责；中央政府委派的跨区域公共事务之处理，对中央 政府负责。 第七十三条 中央政府对地方自治范围内的公共事务不予干预，但对全国性和跨区域 （省际间）公共事务负决策和实施之责。 第七十四条 除特别行政区以外，中华第三共和国没有各省（自治区、直辖市）独立的 司法系统。 第七十五条 县（市）是地方自治的中间层级。县（市）设县议会或市议会，议员由选 民直接选举，任期 4 年。 第七十六条 县（市）议会没有立法权，主要行使民意代表的地方决策和监督职能。 第七十七条 县（市）行政长官由选民直接选举，由上级政府任命，任期 4 年。 第七十八条 根据双轨共和制原则，县（市）行政长官也实行双重负责：本县（市）范 围内的公共事务之处理，对本县（市）代议机构负责；上级政府委派的跨区域公共事务的处 理，对上级政府负责。 第七十九条 乡（镇）是地方自治的基础层级，设乡（镇）议事会为民意代表机关，监 督乡（镇）政府的工作。 第八十条 乡（镇）议事会成员由乡（镇）选民直接选举产生，任期 4 年。 第八十壹条 乡（镇）行政长官亦由选民直接选举产生，由上级政府任命，任期 4年。 第八十二条 根据双轨共和制原则，乡（镇）行政长官同样实行双重负责：本乡（镇） 范围内的公共事务之处理，对本乡（镇）代议机构负责；上级政府委派的跨区域公共事务处 理，对上级政府负责。 第八十三条 中华第三共和国在民族地区实行民族区域自治或多民族共存共治。各民族 壹律平等。 第八十四条 民族区域自治或多民族共存共治地区，将比纯汉族地区拥有更多的自治权 力，这主要体现在使用本民族语言，发展本民族教育，保护本民族特殊的文化、宗教遗产， 开展自主的对外文化交流等方面。 第八十五条 民族地区的水资源、矿产资源、野生动植物资源等均为国家和全体民众的 共同财富，对它们的保护是中央政府和民族区域自治政府共同的责任。在合理地、有限度地 开发民族地区各类资源时，其收益应首先用于促进民族地区的发展。 第八十六条 中华第三共和国视需要设立特别行政区。特别行政区是基于历史理由作出 的特殊制度安排。 第八十七条 特别行政区除享有其他地区的自治权力外，还享有因历史原因而保留的某 些特殊自治权力。 第七章 武装力量 第八十八条 中华第三共和国的武装力量属于全体民众。其根本使命是保卫国防，服务 国家。 第八十九条 武装力量在国家政治生活中保持中立，军队内不得建立党派组织，军人不 得拥有党籍，军人不参加选举，议会中无军队代表。 第九十条 中华第三共和国实行军权分置：总统拥有全国武装力量的统帅权；国民议院 和省际联合议院拥有军队的拨款权和军费使用的监督权；参议院拥有国防部长和高级军事将 领的任命同意权。 第九十壹条 除正常军事训练或抢险救灾外，和平时期总统无权随意调动军队。只有在 需要实施紧急状态的情况下，经参议院同意，总统才可以调动武装力量用于国内事务。 第九十二条 中华第三共和国实行军政分离，现役军官不得担任政府职务。 第九十三条 军队不得用于地方保安。 第九十四条 国家实行与国防需要相适应的兵役制度，并开展相应的全民国防教育。 第九十五条 国家鼓励中国军队参加世界范围内的维和、反恐行动，这是中国军人应尽 的国际义务。 第八章 宪法的实施与修改 第九十六条 本宪法由两岸共同组成的中华第三共和国制宪会议通过、并经台海两岸民 众复决后实施。 第九十七条 本宪法修改，须经国民议院、参议院、省际联合议院任壹院三分之壹以上 议员提出、议会三院各以法定出席人数三分之二以上议员同意，方可提出宪法修正案；公民 10 万人以上联署也可提出宪法修正案；宪法修正案经全民投票，过半数同意为有效。398