作者 王江松 写于不同历史时期 整理于二零二一年

退休、养老，是最基本的人权，是人的生存权在老年时的实现，或者说是人在年老时的生存权。由于人到年老时不能继续劳动并靠劳动获得生活资料，就只能靠自己过去的积蓄养老了，在没有积蓄或者有限的积蓄耗尽以后，老人就会失去生活资料来源，而面临极为严重的生存危机，乃至被活活地饿死。现代文明社会，现代的国家和政府，显然不能甩手不管老人的死活，而必须以社会的力量、用社会的方式，来保障老年人的生存权利。这就是现代社会保障和社会保险制度的起源和本质。

平等的养老权利，得到世界人权宣言的庄严承诺：“第二十五条（一）人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣著、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”也得到中华人民共和国宪法的庄严承诺：“第四十四条　国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。第四十五条　中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”公民养老权的内容是以生存权为核心理念的一组权利，包括社会保险权、社会福利权、社会救助权、社会优抚权、最低生活保障权、子女及家庭的赡养扶助权等。公民养老权的实现和保障能够使公民年老时过一种符合人的尊严的生活。

养老权利具有普适性和平等性，任何一个人在地球之上，任何一个公民在一国之内，均享受不可剥夺的生命权和养老权。这种普遍和平等的养老权，不仅适用于所有劳动者（工人、农民、职员、公务员、灵活就业者、个体户、自由职业者、家庭妇女），而且适用于所有由于特殊原因不能就业的非劳动者，也就说，适用于一切公民。

在远古的原始社会，由于生产力的极度低下和物质财富的极度贫乏，老年人的生命权在很多情况下得不到尊重和保护，他们或者被遗弃，或者找个地方自行了断。在古代和近代社会，虽然物质财富的生产和积累，在多数情况下达到了可以在全社会范围内保障老年人生存权利的水平，但由于社会经济政治制度的不公不义，由于存在严重的统治、剥削、奴役、掠夺、压迫现象，相当多的底层民众在年老时失去生活来源，在饥寒交迫、贫病交加中过早地结束了生命。生产力和经济的发展，物质财富的丰裕，阶级奴役和等级隔离的衰落，宪政民主法治制度的建立，自由平等的人权观念和社会公正观念的普及，终于使养老权成为一项基本的人权和公民权。在现代社会，哪怕是一个老人活活饿死，也会成为骇人听闻的事；如果竟然有大面积的老人忍饥挨饿、流离失所、讨米叫花、绝望自杀、冻饿而死，那就可以判定，这个社会还不是一个文明的社会，而是一个野蛮的社会。

养老保险是现代社会公民的一项法定要求权，具有非商品化和非市场化的特点，它能减少和缓解市场经济运作过程中产生的不平等。人们主要不是根据市场竞争结果，也不是等待他人和慈善机构的施与，来满足养老需求，而是根据公民身份和资格，向国家和社会要求相应的供给。养老保险制度只有以公平正义的法治和伦理精神作为内在的价值标准，对具有保障资格的所有公民无差别地实施，才能保障所有公民的养老权，才能赢得全体公民的认同。

各国养老保险制度对公民养老权的实现
现代的养老保险制度起源于19世纪末欧洲资本主义工业社会。1889年，德国在世界上第一个建立了强制性的国家养老金制度。经过100多年的历史发展，类似的制度已经推广到160多个国家和地区，逐渐形成了三种基本的社会保险类型。今天，养老保险制度早已成为工业化国家普遍覆盖全体公民的一项最基本的社会保障措施。

1、劳动权利型或收入关联型养老保险
以德、美、法等发达市场经济国家为代表的养老保险，并不覆盖全体国民，强调待遇与工资收入及缴费情况相关联，保险对象一般为工薪劳动者，养老保险费由雇主和雇员共同负担，通过立法程序强制雇主和劳动者分别按照规定的投保费率投保，并要求建立老年社会保险基金，实行多层次退休金。与此同时，国家是养老保险的后盾，在财政、税收和利息政策上给以资助。

 德国美国法国
国家法定养老保险：强制险，每一个雇员、企业、团体必须在法律规定下定期投保，养老金会随著全国工资水平的提高而增加。国家财政补贴约占其总支出的1/5。目前约80-90%的老年人、伤残者和遗属的主要生活来源为基本养老金。男女职工都应在65岁退休，矿工、失业者、女性职工可提前到60岁退休，但早退一个月，养老金少千分之三。联邦退休金制度：国家以征收社会保障税的方式筹集，雇主和雇员按同一税率缴纳。雇员应缴纳的数额采取分段办法计算，年薪在13万美元以上的部分则不需要纳税。职工退休年龄不分男、女都是65岁，同时必须纳税40个季度（10年），才能享受待遇。基本养老保险：缴费率为16%左右，其中雇员承担应保工资的6.55%再加所有工资的 0.1%，雇主承担雇员应保工资总额的 8.2%再加所有工资总额的1.6%。因各阶层具体利益细分了130种保险标准，使得每一步改革都必须充分考虑到所有阶层。男、女职工满60岁时，如果缴费年限达到40年，可领取相当于本人工作期间工资最高的25年的月平均工资 50%左右的基本养老金；否则领取养老金的年龄在65岁。
企业企业养老保险：完全由企业负担，企业养老金一般相当于净工资的4%左右。职工退休后每月可领到企业养老金。私人年金计划：企业自愿，分为确定待遇方式和交费方式，政府向雇主提供税收优惠措施，目前有60%的雇员参加了该计划。补充养老保险：缴费率约为工资的 10%左右，由雇主、雇员分担，国家给予税前列支的优惠政策。与基本养老金相加，大约可实现 70%左右工资替代率的养老金。
个人私人人寿保险：自愿在商业性的保险公司投保，65岁时可从保险公司领到一次性或按月付的保险金。个人退休金计划：自愿参加，储金一般个人出3/4，企业出1/4，最高存款额为每年2000美元，年薪超过上限的不能参加。商业性养老保险：基金积累制，个人自愿加入，由各种互助保险和商业保险组成，缴费率依据利率逐年变动。
启发2014年，德国养老保险制度改革的重要举措便是推行“母亲养老金”，提供额外养老金，保障女性的晚年生活。美国的农村人口也可通过自我雇佣者身份参与社会养老体系，且农民所交纳的税明显要少，额度相对较低，政府还直接对农业进行补贴。农业家庭的平均收入甚至超过了非农业家庭的平均收入。法国在养老政策上侧重对社会弱势群体的保障，尤其是对于女性劳动者和失业者在保持账户平衡制度上的设计；此外，缩减公共部门养老保险制度的特权问题几乎贯穿了法国20年的所有养老保险改革，在2003年就已基本接近了零差距。
2、储蓄型养老保险
储金型养老保险制度在一批新兴市场经济国家实行，以新加坡、智利等国家为代表，强调自我保障的原则，实行完全积累的基金模式，建立了不同类型的个人养老保险账户或“公积金”账户。养老保险费用由雇主和雇员共同分担，在参保人退休或遇有特殊需要时，将个人账户基金定期或一次性支付给个人。这种养老保险制度有利于发挥个人的自我保障功能，体现多劳多得的原则，但是，这一制度也存在自身缺陷，无法充分发挥社会保障的互济互助功能，同时普遍面临著如何使基金保值增值的压力，在出现持续通货膨胀和金融危机时将面临困难。

在新加坡，政府设定了一种强制的“中央公积金”，强制要求雇主和雇员每个月在公积金账户存钱，现行的公积金缴费率为工资的35%，雇员分担20%，雇主分担15%。“中央公积金”带有强制储蓄的特性，为员工提供包括医疗、教育、养老、住房等综合性的保障服务，一般分为3个账户。一是普通账户，存款可用来购房、购买保险，也可用于投资和子女教育；二是特别账户，用于购买相关金融产品；三是保健账户，用于支付医疗费用。若老人经济困难，无法维持生活，可向政府提出申请，政府会根据具体情况，通过“公积金补充计划”、“家庭保障计划”、“公共辅助养老金计划”等政策来给予老人一定的生活补助。香港目前实行的中央公积金制度，就是参照新加坡模式建立起来的。

智利政府强制要求所有雇员必须参加养老保险，基本养老金全部来自个人缴费。“智利模式”所缔造的私有化改革对包括中国在内的很多国家养老金制度建设产生了深远的影响， 2008年起，对自雇者及非正规部门就业者也被强制要求参加。政府对参保人员缴费率统一规定为10%，并对缴费收入免征个人所得税。此外，参保人员还需给养老基金公司缴纳较高的管理费。18～65岁雇员均需缴纳以月工资收入为基数缴纳养老保险，男性65岁、女性60岁时，养老金金额主要根据个人账户缴费金额、预期寿命、投资回报率等因素确定，主要有分为定期领取、年金领取（资金转移到人寿保险公司，按月领取，直至死亡）和延期年金领取（定期与年金的结合）三种方式。这种私有化“个人账户”养老金制度无法体现社会保障所强调的互助共济的基本原则，政府和企业逃避了责任而把风险转嫁给了个体劳动者，养老金的覆盖率下降，收入差距扩大。2011年，国际劳工组织对已运行30年的智利养老模式做出了如下评价：“面临风险最大的个人是自谋职业者、农业工人、临时工和妇女。这个私有化制度加剧了在获得现有福利方面的性别不平等，而且没有解决覆盖面和福利适度的问题。”

3、福利型普惠制养老保险
如果第一种类型主要由企业承担养老保险费，第二种类型主要由个人承担养老保险费，那么，第三种类型则主要由国家承担养老保险费，雇员个人不缴费，因此又被称之为国家统筹型养老保险制度。福利型养老保险以英、北欧、澳、加、日等发达市场经济国家为代表，基本养老保险覆盖全体国民，强调国民皆有年金，因此也被称为“普惠制”养老保险。这种养老金与公民的身份、职业、在职时的工资水平、缴费（税）年限无关，所需资金完全来源于政府税收。需要说明的是，这种普惠制的养老保险待遇，一般水平较低，不足以维持退休者的体面生活，退休者必须同时加入到其他养老保险计划之中。目前，实行福利型养老保险的国家大多已经或正在向一种混合型制度转轨，即由福利型养老保险与收入关联型养老保险共同构成基本养老保险。

 养老金体系评价
英国公共养老金：基础年金（强制性缴费）+收入关联养老金计划， 2016年起，个人最低国家基础养老金每周不会少于148.4英镑；私人养老金计划：职业养老金+个人养老金，均采取市场运作模式，国家养老金仅能保证普通职工退休后的基本生活需要，更高的退休待遇主要依靠私人养老金来满足；国家补充养老金：覆盖人群包括年收入较低者、照看儿童或残疾人士者。以贝弗里奇报告为基础，按照统一、综合、充足、分类等原则，迅速构建起“从摇篮到坟墓”的社会保障体系。在给付充足性、制度可持续性等方面排在世界前列，有效控制了老龄化给国民保险基金及财政带来的负担，降低了缴费率过高对就业产生的负面影响。
瑞典公共养老金制度：名义账户（参保者、雇主每年以税收的形式向名义个人账户供款，这些供款以养老金信用的形式记录在参保者的“银行存折”，退休后按月领取）+基金制个人账户（个人账户的资金积累购买有息资产）+保证养老金（无需个人缴费，资金来源于国家财政，领取时间为65岁，精准定位于底线生活需求）；职业养老金一般由工会与雇主通过集体谈判决定，不具法律强制性；私人养老金主要体现为商业保险和个人融资理财。残疾养老金：由于生病或意外伤害而不能完全康复返回工作岗位的，可获残疾养老金，最高等级别的残疾养老金相当于伤者受伤前的全额工资。北欧国家始终坚持福利国家经济制度的基本原则，瑞典是典型代表，其养老保险制度从诞生至今已有100多年的历史。瑞典养老保险在改革中不断倾斜无收入和低收入人群，并促进工资收入低、缴费年限长（蓝领工人）人员养老金增长速度的加快；同时，针对收入水平高、缴费年限短的人员则呈现逆向分配的趋势，以此缩短同一代人之间的收入不平等；瑞典企业年金的设立非常特别，是劳资双方谈判的结果，完全由企业支付，不需要职工缴纳有关费用。多数情况下，企业职工自21岁开始有自己的企业年金账户，年满55岁时便可开始领取。
日本国民养老金：强制性，缴纳保费政府与国民各承担1/2，但对于符合一定条件的低收入者则采用非缴费型福利年金制度,其费用全部由国家负担；领取年龄为65岁。雇员年金：覆盖5人以上私营企业职工的年金称为厚生年金；而国家公务员、地方公务员 、公营企业职工、农林渔团体雇员、私立学校教职员工参加共济年金；非公共养老保险金：私人机关经营管理者的职业养老金或公司养老金；农民在获得基础国民年金保险外还可以获得一份追加的养老金。日本是社会保障最健全、社会福利水平高的亚洲国家。为保证国民年金的收支平衡，日本中央财政一直对国民年金给予大量补贴，2014财年，日本包括养老在内的社会保障支出占中央财政的比重达到了31.8%。因此，尽管日本公共养老保险金采用的是现收现付制筹资模式，但至2015年为止,公共养老基金管理的资金总额多达117万亿日元，仅次于美国而位居世界第二。
澳大利亚政府的“最低生活保障福利安全网”：凡年满65周岁的女性居民和男性居民，只要通过家计审查，即可领取由财政部门发放的最低养老金。养老金为当地平均周薪的25%，并随物价指数进行调整，其资金来源于税收。职业年金也具有雇主强制性，而自愿性质的职业年金、个人养老金可享受税收优惠，有三分之一年龄在15—64之间的雇员有自愿性养老金储蓄。在高社会福利的澳大利亚，退休人员的养老并不仅仅依赖于养老金。根据澳大利亚的有关规定，单靠养老金生活的退休者不缴纳个人所得税。此外，政府还为老年人提供医疗、交通、地租、水电费等方面的优惠，退休人员还可享受一些福利，如乘车半票，水、电、煤气、汽车的养路费、电话和互联网的补贴等。
加拿大保障金计划：无需个人缴费，政府财政负担，对于没有其他收入来源的老年居民，还可获得一定数额的收入保障金；领取年龄为65岁；职业年金为强制性保险计划，60岁后可按月领取，并额外提供伤残、遗属津贴；自愿型保险计划更侧重退休储蓄、利润分享方面。加拿大将养老保障的救助性和强制性分开规定，前者用一般税收为全体退休者和其中的特殊困难群体提供低水平的保障，属于再分配性质。后者是国家立法强制所有就业人员都要参加，互助共济、风险（寿命长短）分担的制度安排。
上述三种类型的养老保险制度，其实只是分别突出了企业、个人、国家在养老保险中特殊的地位和作用，并不排除企业、个人、国家在养老保险中的互补共存的地位和作用：在以企业为第一责任主体的收入相关型养老保险中，国家的兜底作用和个人储蓄的补充作用也是不可缺少的；在以个人为第一责任主体的储蓄型养老保险中，企业和国家也是不能缺位的；在以国家为第一责任主体的普惠制养老保险中，企业和个人也是积极参与的。世界银行在其1994年出版的名著《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》中首次提出公共养老金计划（第一支柱）、职业养老保险计划（第二支柱）和个人储蓄计划（第三支柱）的概念。11年之后，世界银行在其2005年出版的《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》中，将三支柱扩展为五支柱：一是非缴费型养老金的“零支柱”，就是作为定额式养老金的国民养老金或社会养老金，以提供最低水平的保障；二是缴费型养老金制度，这是“第一支柱”，它与本人的收入水平不同程度地挂钩，旨在替代部分收入；三是强制性的个人储蓄账户，这是“第二支柱”，但各国建立形式可以各有不同；四是灵活多样的自愿型保险，这是“第三支柱”，如完全个人缴费型、雇主资助型、缴费确定型或待遇确定型，个人可自主决定是否参加以及缴费多少；五是非正规的保障形式，如家庭成员之间、代际之间、社区和社会组织对老年人在经济或非经济方面的援助，包括医疗和住房方面的资助。

由这五根支柱组成的养老保险体系，基本上做到了全覆盖的、平等而有差异的、公平正义的对公民养老权的保障和落实：所谓全覆盖和平等，是指人人都获得了能够满足基本生存需要的养老金；所谓差异，指养老金与在职收入和缴费数额挂钩，在底线平等的基础上具有合理的差别；所谓公平正义，是指既实现了部分转移支付、缩小了贫富差别，又保留了个体差异，鼓励了个体参与养老体系建设的积极性和责任心。可以说，包括养老保险在内的社会保障、社会保险、社会福利体系的建设，是人类历史上最伟大的制度发明和创新之一。

不平等的养老：中国养老保险现状1、中国基本养老保险制度体系
现阶段中国社会养老保险体系包括基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险三个层次。其中，基本养老保险是最基本的一个层次，目前已基本形成城镇企业职工基本养老保险制度、城乡居民基本养老保险制度和机关事业单位工作人员基本养老保险制度三大板块；都实行“统账结合”模式，社会统筹部分采用现收现付模式，均有单位（集体）负担，个人账户采用积累模式，全部由个人缴费形成。

 城镇企业职工机关事业单位城乡居民
基本模式社会统筹+个人账户
覆盖群体城镇各类企业职工、个体工商户灵活就业人员、农民工等按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在户籍地参加城乡居民养老保险
筹资模式单位/政府/集体本单位职工工资总额的20%，进入“统筹账户”每年100元至2000元12个档次，省级政府可以根据实际情况增设缴费档次，参保的城乡居民自主选择缴费档次，多缴多得，地方政府适当补贴。
个人本人缴费工资的8%，由单位代扣，进入“个人账户”，个人工资超过当地上年度在岗职工平均工资300%以上的部分，不计入个人缴费工资基数；低于当地上年度在岗职工平均工资60%的，按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数
领取条件参加工作、缴费年限（含视同缴费年限）累计满15年年满60周岁、累计缴费满15年，且未领取国家规定的基本养老保障待遇
给付模式新人基础养老金（当地上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）/2*缴费年限*1%月养老金=基础养老金+个人账户储存额/计发月数制度规定基础养老金标准为55元新农保或城居保制度实施时已年满60周岁，在本意见印发之日前未领取国家规定的基本养老保障待遇的，不用缴费，自本意见实施之月起，可以按月领取城乡居民养老保险基础养老金
个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数
中人基础养老金+个人账户养老金+过渡性养老金
老人按原来的规定发给基本养老金，执行基本养老金调整办法
缴费未满15年人员养老金待遇达到退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金：个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系距规定领取年龄不足15年的，应逐年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距规定领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年
调整机制据当地企业在岗职工平均工资和物价变动等进行调整根据职工工资增长和物价变动等情况，统筹安排机关事业单位和企业退休人员的基本养老金调整2015年初，将基础养老金最低标准提高至70元/人/月，今后可随国家政策调整
2、事实上的养老“五轨制”
然而，在上述基本养老保险制度体系中，隐藏著非常严重的、事实上的不平等：这个体系好像把所有的国民都覆盖到了，但其实存在诸多的不平等：第一，农民工、城镇企业职工和机关事业单位工作人员享受不同的养老待遇；第二，不算相当多地区的农民领不到任何养老金的情况，即使部分地区的农民每个月能领取到55元、70元、90元不等的养老金，也完全不能满足基本的养老需求，这笔钱不具有养老的价值和功能，与其说是养老金，不如说是社会救济金，可以说，中国尚有5亿7千多万纯农民（不包括农民工），并不享有平等的养老权；第三，在机关事业单位工作人员中，有一部分领导干部享有超级养老的特权，他们与普通公务员和事业编制人员之间的养老权利，是实际上也是很不平等的。于是我国的养老就不仅仅存在遭到民间舆论口诛笔伐的、企业职工与机关事业单位工作人员享受不同退休养老待遇的所谓“双轨制”，而是存在著农民、农民工、城镇企业职工、机关事业单位工作人员和高干分别享受不同养老待遇的“五轨制”：

（1）农村老人基本没有养老保障

早在2008年，就有过像电影桥段一般的“入狱养老”报道。湖南农村老人付达信为了养老，故意抢劫被捕；在监狱里，他两年来第一次吃到了肉，做了有生以来的第一次体检；和以前生病硬扛著不同，每天均有医生来巡诊，有急病随时到狱内医院就诊，病得重了还会有专人来照顾。在如愿度过一年半“牢”有所养的美好时光后，养老问题，再次现实地摆在他面前。自2010年出狱回村养老，老人却总在惦记“不用劳动、解决温饱”的“监狱生活”。

中国人民大学老年学研究所发布的调研报告显示“有41.2%的农村老人，仍要靠劳动收入养活自己”。更为无奈的是，一些丧失劳动能力又无子女照料的老人被逼自杀了结生命。武汉大学教师刘燕舞在湖北、山东、山西、河南等11个省份的40多个村庄调研之后，发现农村老人的自杀现象“已经严重到触目惊心的地步”。经统计，在各村去世的老人中，自杀率高得惊人，“至少30%，这还是保守估计”。在6年调研里，刘燕舞发现有不少老人，因为行动困难，拿不到药水瓶也站不上板凳悬梁，便在不及人高的窗户上，搭起一根绳，挎住头，蜷起腿活活吊死。这样惨烈的自杀，在农村数不胜数。“药儿子”、“水儿子”、“绳儿子”，成了替老农民“养老送终”的“孝顺儿子”。

为了解决农村地区的养老问题，中国从2009年开始试点新型农村养老保险，即“新农保”。这是国家为未参加城镇职工基本养老保险的广大农村老人，提供其基本生活保障的主渠道。从2009年起，它在全国10%的县试点，基础养老金定为每人每月55元。换句话说，一个农村劳动者每年缴纳100元，60岁后，每月能领取55元（甚至低于农村居民最低生活保障的57元）。九年过去了，2018年的基础养老金仅调整为90元。从各地实施城乡居民社会养老保险制度的情况看，多数农村老年人反映缴费档次太少，待遇水平过低，城乡居民社会养老金仅仅是企业退休金的14.8%，更不到公务员退休金的 4.5%，参保对于养老问题的解决意义较小。

（2）农民工的养老权利残缺不全

我国的农民工，到2016年，已经超过28171万，临近退休年龄的农民工将近5000万。数十年间他们并没有纳入社会保障体系之中，直到2009年2月，才由人力资源和社会保障部，依据2008年通过的《社会保险法》，制定了《农民工参加基本养老保险办法》。

覆盖范围在城镇就业并与用人单位建立劳动关系的农民工
制度模式社会统筹+个人账户
筹资方式单位单位缴纳12%
个人本人缴纳工资的4%-8%，由单位代扣
领取条件参加工作，缴费年限累计满15年以上（含15年）
基本养老金待遇基础养老金以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%
个人账户养老金个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据本人退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素决定
缴费未满15年参加新农保由社保机构将其基本养老保险权益记录和资金转入户籍地新型农村社会养老保险，享受相关待遇
未参加新农保比照城镇同类人员，一次性支付其个人账户养老金
关系转移接续到新地区就业向新就业地社保机构出示参保缴费凭证，由两地社保机构负责为其办理基本养老保险关系转移接续手续，其养老保险权益累计计算
未能继续参保由原就业地社保机构保留基本养老保险关系，暂时封存权益记录和个人账户，期间个人账户继续按国家规定计息
城镇企业职工养来保险费是单位缴纳20%、个人缴纳8%，再加上一些单位搞了企业补充养老保险，两者相加，农民工所获得的养老权益，仅相当于城镇企业职工的一半左右。而且这只是在理论上、制度上的权利，实际上农民工参保人数还不到农民工总数的20%。那就是说，多达22500万农民工没有加入基本养老保险，由于常年在外打工，其中很大一部分也没有加入新农保，也就是说，他们没有任何养老保险。

雪上加霜的是，按现行制度规定, 养老保险转移时只转个人账户，统筹基金就留在农民工流出地, 而流入地则要承担职工退休后的资金。流入地为减轻当地财政的压力，通常会设置一定的准入“门槛”，拒绝外来农民工养老保险关系的转入。我国各省份根据自己的实际情况建立了地方性的养老保险制度，地方之间缴费水平和保障程度不一，为农民工养老保险的转移接续制造了障碍。在实际操作中，由于缴费年限长、转移接续困难，大部分农民工都选择退保，而退保之后仅可得到个人账户中自己缴纳的部分，无法再享受退休领取养老保险的待遇。

（3）城镇企业职工与机关事业单位人员的养老双轨制

长期以来，机关和事业单位人员与企业职工执行的是全然不同的养老制度，前者主要是由国家财政负担，后者被纳入养老保险体系运转。据统计，中国在职公务员数量716.7万（截止到2015年底），各类事业单位在职人员3000多万，这些人的养老金无需自己支付，直接由财政统一支付，退休后能领取到的养老金约为在职工资的80%—90%。而企业和职工每月需按一定标准缴纳养老保险费，退休人员每月拿到的养老金只是其退休前月工资的40%左右，还须面对养老保险资金出现缺口的风险。这两个群体在社会保障方面的巨大落差，成为中国社会一个长期存在的阶层矛盾，不断引发公平性质疑。

2015年，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，机关事业单位人员也将实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。基本养老保险费由单位和个人共同负担。单位缴纳基本养老保险费的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。养老金并轨方案的通过，似乎标志著实行近20年的中国养老金双轨制即将谢幕。

但至少在改革初期，事情并没有想像的那么简单。首先，养老金并轨并不意味著待遇并轨，养老改革将按照“老人老办法，新人新制度，中人逐步过渡”的原则，妥善处理改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接。对改革前已经退休的“老人”，继续按原来标准发放基本养老金，保持已有待遇不降低。对改革后参加工作的“新人”，实行新制度，建立新机制。对改革前参加工作、改革后退休的“中人”，按照合理衔接、平稳过渡的原则，在基本养老金中除了基础养老金和个人账户养老金外，再加发过渡性养老金。同时建立职业年金，以更好地保证退休待遇。由此可见，“并轨”，并不等同于“制度融入”以及“各群体待遇拉平”。此前时任人社部副部长的王晓初在接受媒体专访时就已表示，“改革的一个基本原则是确保事业单位退休人员的待遇水平不降低。”第二，职业年金制度造成了“隐性双轨制”。为了解决最核心的“替代率”问题，与养老金并轨同步将为机关事业单位推出职业年金计划，同时，政府机关给公务员购买职业年金花的是纳税人的钱。而大部分企业不会给员工购买职业年金，一旦做实职业年金，可能形成新的隐性双轨制。可以认为职业年金的真实作用就是改革的“买路钱”，按中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文早前的说法：“职业年金和基本养老保险金之和不低于以前的退休金，如此维护了这个群体的利益，使他们容易进入到改革的程序当中”。最后，如果职业年金将保证机关事业单位的养老金替代率不会降低，企业年金又无法充分推广，那么养老保险并轨后，养老待遇还不依然是“两张皮”？改革方案并未对此拿出明确的制度设计，更加无法实现缴费方式的程序公平和养老金替代率的实质公平。

（4）高级干部的养老特权

离退休高干的养老待遇是一个外界不得而知的国家机密，只是口耳相传他们享受一系列养老特权，诸如食品特供、商品特供、秘书、专车、保健、高额生活补贴、免费旅游疗养等等。无论如何，他们都单独构成养老“第五轨”，在养老体系的最高的轨道上享受平民百姓想像不到的荣华富贵。

平等养老的目标和推动力量1、我国建立平等养老权利保障系统迫在眉睫
从1978年改革开放至今，中国的工业化、市场化、城市化已经持续进行40年了。到2017年，中国国内生产总值占世界经济的比重为15%左右，总量达到82.7万亿元；农业增加值占国内生产总值的比重仅为7.9%，工业占40.5%，服务业占51.6%，工业化实际上已经完成，正在向信息化、知识化转型。然而，城市化进程远远没有跟上工业化速度，官方公布的2017年城市化率达到58.52%，但这是把2.8亿常住城市就业的农民工算进去的统计结果，实际上，这些完全缺乏城市居民各项权利的农民工不仅仅户口不在城市，实质上也根本不能算作城市市民。如果刨除农民工，中国城市化率不到37%。不仅如此，国际社会还普遍拒绝承认中国是市场经济国家，理由是中国经济的国有化程度、垄断程度、权力介入经济程度太高，而民营化程度、自由竞争程度、公正和法治程度太低。

这种以牺牲劳工权利、国民分享经济发展成果权利、社会公正和环境保护为代价的工业化，带来了极为严重的经济社会政治后果，使贫富两极分化程度高居全球榜首、内需萎缩市场后继乏力、社会矛盾日益尖锐，其中，包括养老在内的社会保障的残缺不全，既是这种低人权、低福利经济发展模式导致的结果，又成为制约经济进一步发展的瓶颈和障碍。长期的强制计划生育基本国策又人为地使人口老龄化提前到来，到2017年，60岁以上人口已经超过2.41亿，占总人口的17.3%，65岁以上老年人口占比飙升至11.4%。其中的很多低收入老年人缺乏养老保障，根据预测，到 2020 年，失能老人将达到 4200 万，80 岁以上高 龄老人将达到 2900 万，而空巢和独居老年人将达到 1.18 亿。再不建立和完善平等的、惠及全民的社会保障的话，后果是整个中国和中华民族难以承受的。

2、平等养老的目标
自上个世纪90年代以来，我国政府也在推进社会保障制度的建立和建设，也取得了一些成绩，然而，却基本上没有实现平等的、普惠制的社会保障，没有保障大多数人养老、医疗等基本的生存权，并继续通过社会保障制度的差别实施，将一些公民群体排除在保障范围之外，从根本上动摇了制度的正义性和公平性，透支了公民对于政府的信任。之所以出现这种情况，对比一下发达国家社会保障制度的建立和建设过程就清楚了。发达国家最初的社会保障制度，其实都不是由政府单方面自上而下、主动积极地建立起来的，而是由劳工运动、公民运动、社会运动自下而上地推动，由政府自上而下地因应和配合，两种力量汇合而建立起来的。中国公民平等养老权利和其他社会保障权利的实现，也有赖于中国公民积极的努力和争取，不可能从天而降。推动平等养老就是争取平等养老权利的公民运动，这是一个各阶层公民通过广泛的讨论和交流，求同存异，就实现和保障普适于所有公民的养老权利、建立完善公平正义的养老保险制度达成基本共识，由人民代表大会将这一基本共识变成养老保险立法并由政府执行和实施的过程。

平等养老的目标可以大致归纳如下：

（1）实行全民普惠制基本养老

这也就是民间呼声很高的“免费养老”（与“免费医疗”、“免费教育”构成最基本的社会保障）。具体含义是指，由国家财政拨款支付给所有年满60岁的公民一笔可以维持基本生存需要的养老金，按目前物价水平，在城乡最低生活保障标准（534元）的基础上，可提高到每月1000元左右（随物价上涨而增加，同时也可有一定的地区差别），以2017年2.41亿老年人计算，此笔基本养老金支出约为2.9万亿。这个全民基本养老金，受益最大的是目前没有或者只有少量养老金的农民、家庭妇女、残疾人等没有计入劳动法意义上的“劳动者”的庞大人群，将会成功地解决目前我国养老领域存在的最严重的不平等问题，即“有”与“无”的问题。关于农民、家庭妇女、残疾人等人群有没有退休养老权的问题，对于拥有基本现代文明意识的人来说，不是一个需要争论的问题，需要争论的是，国家和社会能不能拿出这笔钱来？我国2017年GDP已经超过82万亿，财政收入超过17万亿，国际上社会保障支出占GDP的10—20%，占财政支出的30—50%，分别按10%和30%推算，我国社会保障支出应该达到8.2万亿，或者5.1万亿，目前我国的实际支出是1.7万亿，相当于财政收入的10%。可见我国综合财力完全可以承受免费养老的压力。国际上行政支出占财政支出的平均水平均在10%以下，我国达到40%左右，仅三公消费就将近2万亿，其中绝大部分是可以用来充实社保基金的。

需要特别指出的是，农民的养老权和养老金，是与其房屋所有权、宅基地使用权、土地承包权等财产权利平行的权利，绝不能像一些学者或一些公众舆论误认为的那样，把农民的土地权利等同于他们的养老、医疗等社保权利。农民退不退出、拥不拥有房屋所有权、宅基地使用权和土地承包经营权，不能成为他们获得养老金的前提和条件，国家和企业征用、购买农民的地权所支付给农民的对价，是农民的财产收入，可以由他们自主选择提高养老保险的缴费水平并因此而获得更多的养老金，不影响他们无条件地获得国家统一支付的基本养老金。

（2）废除农民工与城镇企业职工养老双轨制

农民工和城镇企业职工养老制度并轨，他们的养老金可由以下几部分组成：一是作为“零支柱”的1000元国家基本养老金；二是作为“第一支柱”的由企业和个人缴费形成的养老金，目前缴费率相当于工资的28%，因为已经享受了1000元的基本养老金，缴费比例应该降低一半，腾出的一半应该作为专项的社会保险税，充实国家社保基金；三是作为“第二支柱”的企业补充养老保险或企业年金；四是作为“第三支柱”的个人商业保险。这样，在目前阶段，在缺乏第二、三支柱的情况下，无论是退休的农民工还是城镇职工，至少都可以获得由国家统一支付的1000元基本养老金和第一支柱支付的养老金（相当于平均工资的40%）所组成的退休养老金，按2016年我国城镇私营单位就业人员平均工资42833元（月均3569元）为基数，其退休养老金不低于1000+3569*40%（1428）=2428元。这只是按中等标准计算，按2016年全国城镇非私营单位就业人员平均工资达67569元（月均5630元）这个较高的标准计算的话，退休养老金应为3252元；按2016年农民工平均工资3072元这个较低的标准计算的话，退休养老金应为2229元。退休养老金的公平确定，以实现同工同酬、缩小农民工和城镇职以及私营单位职工与公营单位职工的工资差距为前提。

此外，退休养老金的标准还要参照国际标准予以提高。按国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定，养老金的最低替代率为55%，同时世界银行建议，如果退休后生活水平与退休前相当，养老金的替代率需要达到 70%以上。鉴于我国每年的替代率近年来不断下降，目前大约只有 40%左右，并不能满足退休群体的养老需求，今后必须止住下滑趋势并不断提高养老金替代率。

（3）废除企业职工与机关事业单位工作人员养老双轨制

机关事业单位工作人员与企业职工养老并轨，其养老金主要也由零支柱、第一支柱组成，将来逐步补充第二支柱（职业年金）、第三支柱（个人商业保险）。并轨的两个要点，一是机关事业单位和个人要缴纳与企业相同比率的养老保险费，二是机关事业单位工作人员与企业职工按同样的替代率领取养老金，不能企业职工只有40%左右的替代率，而机关事业单位人员却有80%、90%、100%的替代率。此外，职业年金也不能没有数量上的封顶限制，因为其来源大部分来自于纳税人。最终，应像发达国家一样，政府公务员与企业员工的退休养老金相差不大。机关事业单位人员将近4000万，是一个拥有很大社会政治文化资源的利益集团，要想把他们的养老医疗等等社会保障待遇并轨于全民保障体系，阻力是非常大的。

（4）废除高干养老特权

这是平等养老最难实现的一个目标，在这里遇到的阻力会是最大的，因为改革的对象本身拥有巨大的政治权力（立法、行政、司法权力）。然而，他们令人乍舌的养老特权不能被废除的话，公务员和事业编制人员与企业职工的养老并轨也不会成功。当然，这个人数极少的阶层有高于一般人的养老金，正如他们有高于一般人的工资一样，是可以被民众接受的，但必须遵守同样的养老制度和养老法规。

3、平等养老的推动者和参与者
平等养老的推动者和参与者，一般而言，当然首先是现行养老体制的受损者，是那些迄今为止尚未获得基本养老权利和公平养老权利的人群，他们包括：

（1）农村常住人口，总数达5.7亿以上，其中年满60岁的老人达 1个亿以上。

（2）常住城里的农民工，2.8亿以上，加上他们的子女，总数在4亿以上，其中达到退休年龄的超过5000万人。

（3）城市户籍职工，包括原国有企业下岗工人、在职国企和非国企城市户籍职工，总数在1亿以上。

（4）未获养老待遇的复转军人、城市家庭妇女、家庭保姆、个体户、灵活就业和自由职业者、残疾人、刑满释放人员等，人数在1亿以上。

所有这些人群，总数在12亿左右，他们是不平等的养老等级制度的受害者，也是平等养老制度的受益者，是呼唤、追求和推动平等养老当然的主体力量。