作者 中国劳工通讯 写于 二零二二年
今年山西煤矿死亡事故已逾24起 工会仍缺位安全生产监督
造成5人死亡的山西省长治市沁源县凤凰煤业发生顶板事故后，山西省政府启动了提级调查。中国劳工通讯（CLB）随即采访了长治市沁源县县委办、县政府秘书科、沁源县应急局、沁源县总工会及山西省总工会，发现官方调查仍然没有涉及对工会履责情况的调查，而各级工会持续在监督煤矿安全生产方面缺位。
山西今年煤矿事故频繁 工会监督企业安全生产严重失职
沁源县总工会办公室工作人员告诉CLB，事故发生后，县工会“一直下去调查”，并说工会人一直在现场，“他们有专门下派的这个组，每天都下去呢，这几天都不在单位”。县工会工作人员还肯定这家煤矿肯定有工会，“工会肯定是有组建的，因为这个我们的复盖面还挺广的。”
不过，血淋淋的事实表明，煤矿企业工会、沁源县工会乃至其他地方工会在预防事故发生方面，显然并没有尽职履责。
这次事故前两天，
8月3日，山西临汾市蒲县新良友煤业有限公司发生一起井下事故，造成1人死亡。
再往前几天，
7月26日，大同市晋华宫矿井下发生一起煤矿运输事故，造成1人死亡；
7月25日，阳泉市华阳集团新能股份有限公司二矿发生一起机电事故，造成1人死亡；
7月23日，晋能控股煤业集团王村煤业有限责任公司发生一起顶板事故，造成1人死亡；
而7月17日，同样是长治市，联盛首阳山煤业有限公司发生一起顶板事故，造成2人死亡……
根据中国劳工通讯安全生产事故地图记录，截止到9月初，2022年以来山西省已发生煤矿生产安全死亡事故24起、死亡33人。假如任何一地的工会曾经依法履责、在一线采煤工作面监督企业安全生产、发现事故隐患就及时组织生产人员撤离的话，山西今年多次事故——包括8月5日凤凰台事故，都有可能被及早发现。那麽，这24起事故、33个家庭的悲剧，也有可能不再发生。
但如果没有发生。发生事故之后，工会在监督安全生产方面依然毫无作为。
根据沁源融媒报道，8月9日，也就是沁源县煤矿事故4天之后，沁源县召开了煤矿（危化）企业安全生产约谈会。沁源县县委书记赵永进讲话，县应急管理局、能源局、自然资源局、市生态环境局沁源分局等相关部门，还有企业负责人都参加了会议。但是，会议却没有报导有任何级别的工会参加。工会本应是监督企业安全生产的重要一员，但从沁源县委到沁源县工会，大家都漏掉了工会的角色。
此次安全生产约谈会议还分别对14个煤炭主体企业法人、实际控制人、董事长、总经理、分管安全副总及30座煤矿法人代表、矿长、分管安全副矿长进行了“流水式约谈”。同样的，没有任何一个煤矿企业工会参与会议和被约谈。
在山西省发生多次煤矿事故之后，无论政府部门还是工会自身，都没有把工会当作监督企业安全生产的重要一环。
《安全生产法》第七条规定：
工会依法对安全生产工作进行监督。
生产经营单位的工会依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督，维护职工在安全生产方面的合法权益。
《矿山安全法》第二十三条规定：
矿山企业工会依法维护职工生产安全的合法权益，组织职工对矿山安全工作进行监督。
地方政府对工会履责情况既不了解 也不重视工会监督安全生产
CLB曾经就今年年初贵州发生的2起煤矿事故和广东省惠州1起钢铁厂事故采访两省政府部门和总工会，并在第22期工会改革观察与促进报告里指出，
“在安全生产监督方面，工会通过自我矮化、推诿责任、事实上长期不作为是一方面；而另一方面，政府部门均不了解不清楚工会监督安全生产的职能，无论是事前部署安全生产工作和执法检查，还是在安全事故发生之后，都既不邀请工会参与监督安全生产，也不就履责不力的事故企业工会进行调查和追究问责。政府部门工作人员为了安全生产，可谓是马不停蹄跑企业、做检查，哪里有事故发生，哪里的政府还要被上级调查和问责。而工会和这些都没关系，躲在政府部门后面不作为。任市委市政府负责人都要因为安全事故问责，工会却风雨不动安如山，从来不需要担心问责问到工会头上来。”
为了解山西政府在调查此次事故时，会不会对工会监督安全生产的情况进行调查，中国劳工通讯首先把电话打到了长治市沁源县县委办。县委办工作人员表示要问领导才能了解，不过领导却表示县里不负责这类事，要问县委宣传部。中国劳工通讯还没来得及建议沁源县政府应在调查事故的同时问责工会，沁源县县委办就挂断了电话。
沁源县政府办秘书科胡主任态度较好，强调事故调查不在沁源县这一级，地方政府是为调查组提供所需资料，本身也属于被调查一员。至于工会监督安全生产不利是否会被问责，政府办表示自己也不清楚，建议我们直接询问沁源县总工会。
看起来在沁源县，各级工会至今仍然逍遥于安全生产问责体系之外。
“沁源县政府办：您好，这个事故调查这一块是省里面专门调查的，调查组织已经进驻了。这一块是，我们这儿不参与这个工作。这一块是有专门的负责同事。我们这儿是专门的人家调查组在这儿调查。我们只需要人家要啥东西，我们提供啥资料，配合调查的。具体调查的情况呀啥的，人家有保密的，对我们也保密的。我们也不太清楚。
中国劳工通讯：哦，所以就是说咱们县政府这边的角色，一是配合调查，第二是其实是一个被调查的对象？
沁源县政府办：对对。应该是这样吧。
……
中国劳工通讯：那这一次这个事故的调查，能不能把工会安全生产监督履责情况作为调查重点之一、来进行调查呢？
沁源县政府办：哎呀，您这个吧，实际上刚才我已经跟您解释了。这个的话，人家现在是省一级，国家安全总局山西局，人家牵头在这儿调查的，人家是提级调查、省级调查的。我们沁源县政府也是被调查的。我们在这个问题中，我们就是没有主导权，也没有发言权。”
中国劳工通讯就此建议沁源县政府应重视工会在安全生产履责的角色，并在事故调查当中加入工会问责一项，如果发现地方工会履责不到位，应追责工会干部。不过，沁源县政府办的工作人员推说这个课题太专业、自己不清楚，建议我们直接跟工会对接，政府办只能记下来向领导反映。同样的，沁源县应急局也一再强调省层面的调查已经在进行中，但对于是否会调查事故涉及的工会却既不了解也不重视。
这次事故没过几天，
8月11日，山西吕梁市发生一起煤矿事故，1人失联。
8月12日，山西大同市发生一起煤矿事故，1人死亡……
每一次，煤矿事故发生之后，山西省各地政府都约谈相关煤矿企业，要求他们强化责任担当，做好安全生产工作，举一反三、吸取教训、杜绝事故再次发生。每一次，政府部门召集开会，在宣传稿中都一再强调习近平关于安全生产的重要指示批示精神，要求各地贯彻落实7月11日全国安全生产电视电话会议精神和7月22日全国矿山安全生产视频会议工作部署，聚焦国务院安委会安全生产“十五条”硬措施，为党的二十大胜利召开营造安全稳定环境。
但是，每一次的政府安全生产约谈会和监督计划里，都没有工会的角色。结果，会议一次次召开，精神和部署一次次重复，而事故照样一次接一次发生，甚至发生在同一个县、同一个煤矿，夺去越来越多工人的性命和毕生幸福。
政府部门只有有限的行政部门和工作人员，在通过开会传递领导精神、约谈及惩罚涉事企业之后，政府只能靠企业凭良心来落实安全生产。但靠企业自觉显然无法杜绝安全生产隐患。山西省政府应该意识到，在安全生产监督方面，工会及一线会员才是在企业监督安全生产最可靠的抓手。地方工会及煤矿企业工会在安全生产监督方面大有可为。
工会应落实监督企业安全生产 监督不利应问责相关工会
今年2月，长治市副市长张和平曾专程到沁源县参加在凤凰台煤业召开的安全生产督导反馈会。张和平在会上要求，企业坚持以隐患源头治理为核心，确保企业主体责任落实到位。结果，半年后，凤凰台煤业就发生此次5人死亡的安全生产事故。
其实，煤矿安全隐患的源头之一就是一线的采煤工作面，而工人和工会会员随时就在第一现场，他们才能最早发现隐患、及时采取措施预防事故发生、避免人员伤亡的悲剧发生。
今年6月安全生产月到来之际，5月31日长治市应急局部署安全生产月工作重点，其中有一项要求是要求工会和共青团、妇联一起搞好安康杯竞赛。应急局重点提到，要“广泛开展‘我是安全吹哨人’、‘查找身边的隐患’等活动，调动职工参与监督企业和主要负责人落实安全生产责任的主动性和自觉性”，并要求“各级工会、共青团、妇联等单位，要深入开展‘安康杯’竞赛等特色活动，夯实安全生产群众基础”。
不过，安全生产月到如今，长治市的煤矿安全事故依然不断。我们不排除长治市各级工会安排好了当月的安康杯竞赛活动，但这些工会显然并没有做好在采煤一线监督企业落实安全生产。
紧盯企业安全隐患、调动职工监督安全生产是工会应尽的责任，工会应时时刻刻在生产一线监督企业落实安全生产。从沁源县到长治市乃至山西省各级工会，都应该尽快部署煤矿企业工会动员工会会员来紧盯第一责任人、查找身边的隐患、做安全吹哨人，预防任何一起煤矿事故发生。在发生事故之后，县工会也应对煤矿企业工会负责人进行安全生产约谈，讨论各大煤矿如何吸取教训、重新部署一线工作、做好工会的安全生产监督履责。
7月28日开始，沁源县在全县范围内开展了一项“安全生产领域风险隐患大排查大整治百日攻坚集中行动”。县委书记赵永进也在县应急管理局调研时把口号喊得震天响，要“建立健全‘谁验收、谁排查、谁负责’工作制度，加大执法力度，落实监管责任，强化问题整改”。
但各地经验证明，政府通过执法和处罚无法一劳永逸地解决煤矿安全生产问题，唯有工会才能组织一线采煤工人，参与工作场所安全排查和举报安全生产隐患，改善煤矿的生产安全状况，令煤矿事故爆发的频率和伤亡降低。
中国劳工通讯建议，从山西省24起煤矿死亡事故开始，从各地安全生产百日攻坚行动开始，山西省政府应将各级工会监督安全生产的履责情况作为事故调查的重点之一，工会应对市、县、企业各级工会监督安全生产的情况进行自查，对监督安全生产不利的工会及其负责人应严肃问责。
生产安全事故调查中被遗忘的工会
2016年11月24日，江西丰城电厂在建项目冷却塔施工平台倒塌事故，造成73名工人死亡，2人受伤。对于这起“特别重大事故”，国务院牵头成立了国家级别的事故调查组，以彻查事件。调查组耗时三年半，对事故原因进行了调查。调查组发现，当地官员与施工单位合谋，在没有采取必要安全措施的情况下压缩工期、存在突击生产等严重问题。2020年4月，法院对此次事故所涉9件刑事案件进行公开宣判，28名被告被依法判刑。这些被告多数为建筑公司高层和当地官员，主要责任人面临最高18年刑期。
2020年8月，在丰城法院作出判决四个月后，三名建筑工人在丰城市派出所新建项目工地拆除塔吊时，从高处坠落身亡；同年12月，丰城再次发生建筑工地坍塌事故，一名工人在施工途中被突然坍塌的沙土掩埋后受伤。这些发生在丰城工地的安全生产事故都被记录在了中国劳工通讯的安全事故地图里。
尽管安全生产是我国的一项基本国策，尽管针对安全生产的最高指示不胜枚举，但时至今日，各类安全事故仍然屡罚不止，还总会陷入类似丰城这种“事故发生——调查处分——事故再发生”的恶性循环。中国劳工通讯观察到，因明目张胆的违法所构成的安全隐患，已经成为工作场所日常运行的“常态”。正是这一常态，几乎是在现行体制下宿命式地循环相似的悲剧：
工作场所没有具原动力的、日常的对违法作业的监督及阻止机制；事故发生后，政府出面调查并要求停产整改——政府发布事故调查报告、处罚企业管理者和政府工作人员及列出整改事项——企业通过整改验收合格恢复生产、并回到“常态性”事故——工作场所常态化的监督、阻止机制仍旧缺乏——同类事故再次发生——重复前述事故调查、处罚整改、验收、复产……
正是这种周而复始的常态，使得类似的事故会在同一行业、甚至同一地点和同一设施内重复发生。庞大的利润驱使下，即使有明确的罚则，也会有企业挺而走险，而政府的安监部门根本不能每时每刻都在工作场所巡查，唯一天然能够在一线监督安全生产的是前线工人、工会。因此，工会落实安全生产监督尤为重要。
安全生产事故调查程序：行政主导，不问责工会
一直以来，政府主要依靠行政监督和惩罚来落实安全生产责任。一方面，《安全生产法》等法律订明，一旦发生事故，按照死伤人数的多少，涉事企业和相关政府部门要受到相应的刑责；另一方面，政府针对不同的行业规定了法定的作业方式，以及事故一旦发生后各级政府如何调查问责。
每当安全事故发生之后，各级政府除了亲赴现场指导救援、启动善后工作与事故调查，最主要且公开的成果就是事故调查报告。每个事故报告都整理出事故经过与损失、相关责任方如何漠视安全生产责任、建议追究责任与防范事故再发生。
对于重大事故，政府在行政层面的调查不可谓不仔细，处罚不可谓不严厉。事故调查报告总是言必称要当地“举一反三、排除隐患、强化监督防范”，地方政府也每每事后约谈同类企业，严厉要求吸取教训以预防同类事故再发生。时至今日，事故调查报告俨然成为了政府处理安全生产事故的重要一环。
2022年2月广东华业铸造厂3死15人受伤事故发生之后，CLB采访了广东省总工会，询问事故调查是否有工会参与，调查会否涉及各级工会履责情况，并建议，如工会履责监督安全生产不利，应对相关工会进行问责和追责工会干部。
对此，广东省总工会提出，工会虽然参与了事故调查，但主要是听从政府部门指挥。
广东省总工会：“我们工会在《安全生产法》里面主要是参与与参加，就是主要是组织职工参与这个安全生产活动，提高职工的安全生产意识。具体的责任追查的话，我们是配合省应急管理厅，或者是市里面的应急管理局，开展调查。 具体责任认定呢，就是以他们为主。
事故调查我们是有事故调查的步骤的，首先我们要认定他的直接原因是什麽。然后他是分为责任事故，还是其他的这些，自然灾害啊等等这些事故，然后还有他的间接原因。就是这些原因是我们认定事故的核心重点。重点就是这个事故发生之后，如何保证受害的职工群众他们的权益得到保障。另外就是以后不要再发生类似的事故。
工会是参与调查，但是他是根据事故调查组的统一职责安排进组的。就是工会进组的时候他不一定是......他事故调查分很多组，比如说综合组，协调组，现场组，实验组。我们派人之后他可能被安排到实验组。你看，比如说我本人，我参与过一个火灾事故调查。我被安排的是实验组，就是跟着消防大队的工作人员去做实验，记录这个实验的现场过程。就是他在调查的过程中，他不会按照你具体的突出你工会的角色，他是突出你是调查组的工作人员，他安排你去做其中一个环节的工作，你就认真地把调查组的这个工作人员的职责把它完成。”
——广东省总工会针对广东华业铸造厂事故调查的回答
原来，事故发生后，作为重中之重的事故调查虽然涉及多个部门无数角色，但政府主导的事故调查早有既定的程序规范。这一程序规范自1950年代开始就通过法律制定和修订，成为指导行政部门从事事故调查的细则。
建国以来安全事故调查沿革
自1950年代开始，中国就制定了一系列法律，订明了当安全事故发生时，需要调查和撰写报告。而其中，劳动部门向来是做调查和写报告的主要角色。
1950年，政务院财经委员会颂布了《全国公私营厂矿职工伤亡报告办法》，订明由劳动部门负责调查企业的安全生产事故。同年，劳动部制定了相应的《重伤、死亡事故调查报告表》和《因工死亡人数日报表》，这些文件具体落实了在安全事故发生之后企业和职工应进行的程序和办法。
1956年，国务院颁布了《建筑安装工程安全技术规程》和《工人职员伤亡事故报告规程》、《工厂安全卫生规程》等。
1956年的《工人职员伤亡事故报告规程》详细规定了职工在生产领域方面出现安全事故时的调查、报告与登记制度。它同时订明了事故分级和相对应的调查主体。规程把事故分为轻伤事故、重伤事故和死亡事故三级，轻伤事故由工厂车间调查，重伤和死亡事故由企业行政主管部门组织调查。而劳动部门则对企业有全方面的监督调查权。除此之外，工会作为工人阶级的代表，拥有监督整个规程执行的法定权力。
第六条：工人职工丧失劳动能力满1个工作日和超过1个工作日的一切事故，车间主任必须会同安全技术人员和车间工会劳动保护人员调查事故原因，拟定改进措施，并且将调查结果按照本规程附件一编制“工人职员伤亡事故登记书”，填写其中第一项至第九项，分送厂长和工会基层委员会；分送的时间不能迟于事故发生后48小时。
第十八条：工会组织有权监督企业对本规程的执行。
——《工人职员伤亡事故报告规程》，1956年实施，现已废止。
我们发现，就制度设计而言，工会在生产安全问题上的责任是很高的，权力也是相当大的。《规程》订明，工会有权在发生重伤及死亡事故后，组织调查小组或调查委员会，与企业行政、主管一同调查，之后形成《工人职员伤亡事故调查报告书》，而各企业、行政单位需要根据报告书提出的问题和改进措施，就此落实安全生产工作。
改革开放时期，随着私营企业增加，劳动条件的改变，政府对安全生产事故的分类和分级都进行了细化，并陆续出台了不少法规，例如《特别重大事故调查程序暂行规定》、《企业职工伤亡事故报告和处理规定》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《企业职工伤亡事故调查分析规则》,《企业职工伤亡事故经济损失计算标准》,《企业职工伤亡事故分类标准》等。
其中，最重要的是1991年《企业职工伤亡事故报告和处理规定》，将原来的事故划分再做细分，也订明了不同级别的事故应逐级上报、展开调查、在规定时间内进行处理。
1990年代起，政府再因应我国经济各行业的发展而推出不同行业的安全生产法规，并出台一系列安全生产有关的法律法规，例如《铁路法》(1990 年)、《矿山安全法》 (1992 年)、《煤炭法》(1993 年)、《民用航空法》(1995 年)、《建筑法》(1997 年)、《道路交通安全法》(2003 年)等等。
时期 相关法规 针对问题
建国初期 《全国公私营厂矿职工伤亡报告办法》、《重伤、死亡事故调查报告表》、《因工死亡人数日报表》、《建筑安装工程安全技术规程》、《工人职员伤亡事故报告规程》 建国初年大力发展重工业造成的安全生产问题
改革开放初期 《特别重大事故调查程序暂行规定》、《企业职工伤亡事故报告和处理规定》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《企业职工伤亡事故调查分析规则》 私营企业逐渐增多，重利润不重安全，带来更多安全生产问题
1990年代起 《铁路法、《矿山安全法》 、《煤炭法》、《民用航空法》、《建筑法》、《道路交通安全法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》 针对各行业制定安全生产规则，并追究安全事故发生的责任
CLB整理：不同时期针对安全生产的相关法规
值得一提的是，尽管事故调查一向由行政主导，但安全生产相关的法律规定中几乎都肯定了工会对安全生产的监督角色。例如：发生安全事故后，工会也应被通知；成立调查组后，工会可派人参与事故调查；对于防范措施和整改结果，工会可以组织职工进行监督。
国务院493号令：当前事故调查的程序与内容
2007年6月1日开始实施的国务院493号令即《生产安全事故报告和调查处理条例》，是当前安全生产事故调查最主要的法律依据。493号令规定了事故报告应该按程序报告以下内容：
发生事故的单位概况
事故发生经过及救援状况
事故所造成的人员伤亡及经济损失
事故发生的原因和事故性质（性质即，事故是否属于安全生产责任事故）
事故责任认定和建议追究名单
针对事故的防范措施及政策
该条例同时规定了相当具体的事故调查开展日期与调查相关主体单位，例如，
事故发生后，事故现场人员要向单位负责人报告，单位负责人1小时内向县级一民政府报告，逐级向上报级，每级上报时间不得多于2小时。
事故调查组组成后要在60日内提交事故调查报告，可以延期，但不得多于60日。
事故调查组组成：由负责单位（视乎事故级别）组成调查组，设组长１人，副组长１—３人，并按需要邀请专家、证人等
事故报告主体：现场有关人员；单位负责人；安全生产监督管理部门；负有安全生产监督管理部门；省级人民政府
此外，每次事故按照不同程度的人员伤亡和损失，而被划分为不同的级别，并因此交由不同级别的政府来处理。这也是每每重大事故发生后，省政府或国务院为何会启动“提级调查”的缘故。
事故分类
一般事故
较大事故
重大事故
特别重大事故
定义
3人以下死亡
10人以下重伤
1000万以下经济损失
3人-10人死亡
10人-50人重伤
1000-5000万经济损失
10以上死亡；
50-100人重伤
5000万-1亿经济损失
30以上死亡；
100人以上重伤
1亿元经济损失
处理单位
县级人民政府
设区市级人民政府
省级人民政府
国务院
批复期限
15日内作批复
15日内作批复
15日内作批复
30日内作批复
资料整理自：《生产安全事故报告和调查处理条例》
CLB发现，中国事故调查比较特殊的一点是，将技术调查和责任调查融为一炉，二者间没有清晰界限。事故调查的过程中，调查组既要努力还原事故发生的经过和原因，同时也要追究事故背后的相关责任人。这样事故调查的制度设计有其合理之处，但也会模煳事故调查的根本目的，令调查出现一些不必要的阻碍。
事故调查当中作为旁听者的工会
抛开待完善的法律不提，当前实行的条例当中同样提到了工会在事故调查各环节都可介入调查和监督整改落实。不过，由于事故调查工作一直以来靠政府主导，严重依赖行政职权，事故调查的启动、进行、追责都依附于行政决策，工会角色非常有限。
事实上，正如广东省总工会所言，工会进调查组之后便失去了自己作为工人代表的角色，而是听命于调查组的安排从事与职能无关的工作。如果这样的话，是工会还是其他政府部门参与这个调查组，其实并没有任何分别。
广东省总工会还提到，其实工会内部也会在调查过程当中调查涉事企业是否成立了工会，工会有没有组织安全杯等活动。但工会系统既不认为工会本身要为事故承担主体责任，对工会的调查也都是围绕一些无关紧要的活动，并不涉及工会能否组织职工在生产一线监督安全生产。
广东省总工会：“如果在我们参与事故调查，完成本职工作的同时，就是作为工会而言，工会内部，关注一下在企业发生安全生产事故的时候，工会、企业工会，首先是企业有没有成立工会，然后企业工会呢有没有履职，这一块也是我们调查的一个环节，不是重点。但是我们每次事故调查里面都会有这麽一个环节。因为这涉及到集体协商，包括认定这个事故的时候这个企业的责任。责任里面呢，那工会在安全生产里面他处在的地位呢，主要就是监督企业有没有落实他的主体责任这一块。这一块呢也是我们事故调查中间的一个环节，但是没有作为整个事故调查的重点。就是我们的重点还是刚刚我说的，就是认定事故的直接原因，间接原因，领导的责任，这个方面。
实际上我们每次在事故调查当中的话，我们作为工会系统我们都会去问——就是这个企业他有没有工会，他的工会有没有履职，他有没有参加相关的安全生产的培训啊，或者是组织群众性的安全生产活动，有没有参加我们全国的安全杯。这个都是我们整个调查事故的一个环节。但是就是如您所说的，这个他不是事故的重点。”
——广东省总工会针对广东华业铸造厂事故调查的回答
总体来看，工会系统将安全生产认为是企业应负全责，而企业工会的责任几乎只限于成立工会并举办安全生产的教育宣传活动。总工会既不认为安全生产事故调查当中应该主力调查地方工会，也不认为安全生产事故的发生代表着工会失职。
政府把调查和追责集中在了企业和行政部门的责任，却忘记了作为生产第一线的工人和工会更是落实生产安全最重要的主体，也是事故发生后“举一反三”长期监督的最有效责任方。尽管工会也会派人参与事故调查，但它既不像应急部门一样可能担责，也不像企业一样可能被惩罚，同时工会系统内部的调查也只是隔靴搔痒不处罚任何工会人。久而久之，工会成为了安全生产事故调查中的“旁听者”，最多承担一点善后慰问职工的角色。
发生安全事故之后，无论是调查还是处罚，都是短期的而非最终目的，阻止和预防同类事故再度发生才是最终目的。
翻阅研读一份份事故调查报告之后，我们发现，每个安全生产事故无不惩罚涉事企业和管理人员、对负有安全生产监督责任的政府部门人员严惩不贷甚至拉去坐牢，并要求地方政府确实执行生产安全事故指示，如所谓“钢八条”、“铝七条”、“粉六条”等。但无论多少企业缴交罚款、政府部门不停有人下马，事故仍然照常发生在中国大地的每一处角落。
中国劳工通讯认为，监督安全生产的责任应该回归到工人代表者——工会的头上。过去，生产安全主体责任一直落在企业和政府监管部门上，造成事故屡禁不止、屡罚不止，甚至在同一个行业、同一个地方陷入“事故发生--调查、处罚--整改完毕再开工--事故再发生、再处罚”的恶性循环。
作为生产第一线的职工和工会，才是确保安全生产的主力军。工会应依法履责监督安全生产。同样的，只有在生产安全事故调查中，将工会履责情况纳入调查，才能更有效的保障工人利益、减少事故发生。
工会监督安全生产的法定责任与权力
在未有《安全生产法》之前，中国工会就已经通过《工会劳动保护监督检查员工作条例》等条例，明确了监督劳动保护和安全生产是工会的职责。该条例第一条指出要“履行工会劳动保护监督检查的职责，维护职工在劳动过程中的安全与健康”，第二条就强调：工会组织依法履行劳动保护监督检查职责，建立劳动保护监督检查制度，对安全生产工作实行群众监督，维护职工的合法权益。
2002年开始实施的《安全生产法》则完善强调了工会在安全生产和事故调查中的角色。《安全生产法》第七条规定：工会依法对安全生产工作进行监督。第六十条则订明：“工会有权依法参加事故调查，向有关部门提出处理意见，并要求追究有关人员的责任。”
在工会人员渎职的情况下，《工会法》第五十五条规定﹕“工会工作人员违反本法规定，损害职工或者工会权益的，由同级工会或者上级工会责令改正，或者予以处分；情节严重的，依照《中国工会章程》予以罢免；造成损失的，应当承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
2020年，国务院印发了《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作任务分工》，当中也明确规定了工会的职责：
（三十六）全国总工会。
1.依法对安全生产工作进行监督，反映劳动者的诉求，指导地方工会依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督，维护职工在安全生产方面的合法权益。
2.调查研究安全生产工作中涉及职工合法权益的重大问题，参与涉及职工切身利益的有关安全生产政策、措施、制度和法律、法规草案的拟订工作。
3.指导地方工会参与职工劳动安全卫生的培训和教育工作。开展群众性劳动安全卫生活动，动员广大职工开展群众性安全生产监督和隐患排查，参与落实职工岗位安全责任，推进群防群治。
4.依法参加特别重大生产安全事故的调查处理，向有关部门提出处理意见。代表职工监督事故发生单位防范和整改措施的落实。
我们可以看到法律对于工会监督安全生产的权力和责任义务都有非常详尽的条文：工会有权在事故调查当中提意见建议，在职工面临职业病风险时发声，以及在安全生产劳动保护的政策方面提供意见；法律也相当大程度上保障了工会成员有渠道发声，例如他们可以出席政府的会议，代表广大职工提出意见并依法对落实安全生产进行监督。其实，作为职工利益代表者的工会，无论在安全生产监督方面如何高调也不为过；同样，因为人命关天，而工会就在一线工作场所监督并最接近隐患/事故现场，工会对于预防事故的发生负有的责任也相当大，这必然是高于一切政治任务、发福利、善后工作的最重要任务。
不过，大量法律规定工会“有权”做的安全生产监督工作，却被工会当成逃避责任拒绝履责的挡箭牌。他们往往会说，“法是大法，落实还需要细节。”但各地工会最终只会把落实安全生产监督的细节放在每年一次的安康杯、安全生产月活动而已。有时地方工会还会辩解，“法律说有权，但不代表我们真的能够去做。”此时他们会举出工会仍然要听命于地方政府部门如应急局的调动才能介入安全生产事故。
其实，地方政府和工会既不是从属关系也不互相指导彼此工作，大部分应急部门的工作人员甚至并不知道工会对于监督安全生产责无旁贷。工会也正好钻空子，如果政府部门不找上门也不问责，他们就乐得处于无人管也无人问津的真空地带。
事故调查中消失的工会问责
于是乎我们发现一个怪现象：每当安全事故发生之后，除了企业管理层会被追究刑事责任，如果涉事官员一旦被发现玩忽职守、涉及瞒报，或未有按照要求巡查、管理企业，他们就会被警告、诫勉处理、甚至追究刑事责任。这也令地方政府工作人员对于安全生产十分重视、如履薄冰。但地方工会作为监督安全生产的主体之一，却没有任何机制来启动调查与问责。
整理近十年死亡超过30人的特别重大事故时，我们观察到，因事故而被惩罚的都是企业和政府（尤其是该行业的政府管理部门或应急局官员），却几乎从来没有工会人员因工会身份和工会履责失职而遭到警告、诫勉，更遑论刑事追责。结果就是，我们永远看不到事故调查报告中包含工会的履责调查，不清楚工会到底有没有落实一线监督安全生产——例如，在事故发生前工会有没有在工作场所做好安全生产的一线监察、是否有鼓励职工对于安全隐患要及时举报、是否在事故发生时及时组织一线人员撤离等等。
我们考察了2010年至2022年期间主要的特别重大事故报告，包括《山东青岛“11·22”特别重大事故调查报告》、《江苏昆山“8·2”特别重大事故调查报告》、《天津港“8·12”特别重大事故调查报告》等十数个报告，在这些案例中，我们相信各级工会多少都有参与事故调查，但是最终的事故报告却没有工会的任何踪影。唯一的例外是2013年造成36人遇难的“吉林八宝煤矿‘3·29’特大事故”。时任八宝煤矿工会副主席因为明知事故死亡人数超过30人而未有向有关部门报告，且还联系办理瞒报遇难人员的火化手续，被认定对瞒报有主要责任，自此方有工会人被处分和罢免工会职务。
事后调查发现，这些引起特别重大事故的企业在生产过程中存在多次违规与许多安全漏洞，如果工会在一线履责到位的话，几乎不可能发现不了这些隐患。但就是没有一家事故企业的工会尽到了监督安全生产的责任，而工会人员也不需要因为事故发生而被问责。
就以吉林煤矿事故报告为例，我们发现，报告问责了多个政府部门，包括指出白山市安全生产监督管理局监察不力；白山市国土资源局未有依法处理八宝越界开矿等；但工会作为应在一线监督安全生产的角色却没有任何问责。当吉林省能源局因违反煤矿建设项目安全管理规定和煤矿生产能力核定标准，违规将八宝煤矿生产能力由180万吨/年提高至300万吨/年时，为何工会没有发现问题并举报？若能源局官员因此而被问责，为何工会成员不用负责？
此外，吉林煤矿事故报告的“间接原因”一项当中，完全没有考察过工会过去是否发现并举报八宝煤矿存在的违法问题；工会有没有在明知煤矿在违法地点开采、企业没有设置防火门、且连续发生3次爆炸下仍要求工人施工的情况下，运用工会权力对企业提建议，向政府部门举报，或是组织一线工作人员及时撤离危险地带。想来，工会交上的答卷都是空白的。要不的话，这次36人死亡的特大事故也不会发生。如果工会稍有在一线履责监督安全生产的话，这次事故可能也不会造成如此惨重的后果。
甚至乎，八宝煤矿企业工会副主席竟然在善后过程中主动协助企业瞒报死亡数字，办理虚化火化手续以图向政府隐瞒死亡数字为30人以下。在他们看来，事故发生后，分级的不同意味着刑责的轻重，如果事故死亡人数减少，就成了更低级别的事故，官员和企业受到的处罚也就降级了，真是为政府领导做了最好的“善后工作”。但工会本来是工人的娘家人，应该代表工人的利益，在八宝煤矿事故中，工会却站在了工人的对立面，帮助企业隐瞒事故真相并令死者含冤。
八宝煤矿事故过后，2021年，应急局选出十大生产安全事故案例，但从他们所总结的教训当中可见，应急局仍然把企业和政府部门看成安全生产的““唯一”责任主体，丝毫没有重视工会在监督安全生产方面应有角色。
事故名称
应急局所总结教训
山东栖霞市笏山金矿“1·10”重大爆炸事故
-长期违规存放炸药
-安全管理混乱
-地方政府履行安全生产不力
.黑龙江凯伦达科技有限公司“4·21”较大中毒窒息事故
-公司未有按要求开展自检自查
-企业安全管理混乱
-企业对作业人员岗位培训不到位
湖北十堰艳湖社区集贸市场“6·13”重大燃气爆炸事故
-安全执法检查流于形式，燃气管理部门检查121次，但未有一次处罚
-安全排查不彻底，燃气管道改道时未有发现隐患
-企业对130次燃气泄漏、管道压力传感器故障等系统性隐患视若无睹
四川邑丰食品有限公司“6·13”较大中毒窒息事故
-企业在有限空间安全管理
-地方政府未有发现企业违规，安全检查流于形式
河南商丘震兴武馆“6·25”重大火灾事故
-武馆没有消防安全管理制度，没有开展防火演习及展开防火巡查
-地方政府未有及时纠正武馆违规改建
江苏苏州四季开源酒店“7·12”重大坍塌事故
-房屋产权人未有履行安全责任人义务，将建筑发包予无相应资质的建筑公司，施工图未有送审
-施工单位未依法得到相应资质下装修
-设计人员未取得设计师资格，未了解房屋结构就提供错误图纸
-监察部门对建筑改建装修工程的未批先建、违法发包行为监管存有漏洞
广东珠海兴业快线（南段）一标段工程石景山隧道“7·15”重大透水事故
-施工单位未有开展涌水量动态监测；未有按地质预报调整施工方式
-监管部门对重点工程监管不够细致
吉林长春李氏婚纱梦想城“7·24”重大火灾事故
-婚纱梦想城擅自将厂房改成商业用途，未有按标准安装防火、电路系统
-企业未有制定安全生产管理
青兰高速甘肃平凉段“7·26”重大道路交通事故
-车辆检测企业存在严重造假问题
-运输企业负责人长期不在企业、安全培训流于形式
-地方政府监察不力
青海海北州西海煤炭开发有限责任公司柴达尔煤矿“8·14”顶板抽冒导致溃砂溃泥重大事故
-矿井安全隐患排查不到位
-企业违规生产作业，不执行停产整顿监察指令，安全管理混乱
-上级公司未有监察煤矿
-地方政府落实安全监管责任不力
资料整理自﹕《2021年由应急网所选出的十大生产安全事故案例》
在这些事故调查报告中，我们同样发现，没有任何一地的工会因事故而被问责。显然，这些事故现场的问题不可能仅仅依靠政府部门的巡查来发现，真正能在生产一线发现隐患和解决安全生产问题的应该是工会和工人。报告中，调查企业和政府部门比地方工会要仔细极多。例如，在湖北十堰艳湖社区集贸市场“6·13”重大燃气爆炸事故中，我们甚至能看到报告调查到当地无视130次燃气泄漏、管道压力传感器故障等系统性隐患，但为何没有任何一起事故调查企业工会是否知道企业本身无视隐患的问题？如果工会明知道企业如此多的违规情况，为何工会不监督安全生产并及时组织工人撤离危险地带？如果工会履责失职，为何不对相关工会进行问责并追究工会干部的责任？
实际上，应急局总结的事故教训完全可以依靠工会组织前线工人监督安全生产而避免。因为，在一线的工会会员才最贴近安全生产、最了解工作场所的日常隐患。政府部门再有心，也不可能每时每刻在所有一线工作场所安排官员巡查监督，反之，如果工会组织会员在一线监督安全生产得力，根本就不需要政府派员也能够落实安全生产。
被矮化和自我矮化的工会
《安全生产法》列明工会应依法对安全生产工作进行监督，如果从立法原意来看，政府是希望工会可以在安全生产监督方面更有担当。但实际上， 因为欠缺事后问责的制度，工会往往能在安全生产事故发生后可以逃避被问责和追责，显得事不关己高高挂起。久而久之，这种不需要问责的盲区变成了习惯，工会前线工作者也会认为在安全生产事故发生后他们不需要负上任何责任，只需协助地方政府完成调查报告就完事了，这样就更助长他们的不作为。
于是往往出现这样一个诡异的现象：政府部门工作人员为了安全生产，可谓是马不停蹄的做调查、做检查，哪里有事故发生，哪里的政府还要被上级调查和问责。而工会和这些都没关系，把自己藏得矮矮的躲在政府部门后面不作为。任市委市政府负责人都要因为安全事故问责，工会却风雨不动乐得清闲自在，从来不需要担心问责问到工会头上来。久而久之，工会被政府部门矮化；工会自己更是主动矮化自己，有令不行，庸政、懒政盛行，从而形成安全生产监督漏洞的恶性循环。
(一) 事故调查没有工会角色，事故发生后欠工会问责制度
2022年2月18日，广东省惠州市惠东县华业铸造厂发生爆炸事故，造成3人死亡，2人重伤，13人轻伤。当CLB问到事故调查中有没有问责工会，会否调查地方工会有无履行安全生产监督责任时，广东省总工会指出，他们在事故调查中只是“参与调查”，就是听命于调查组被安排到具体的调查组别中。也就是说，工会不仅不是调查的负责人，甚至无法在事故调查当中凸显工会的角色，工会仅仅只是听命于调查组安排的人手之一。
于是，CLB最后建议工会以后在参与事故调查时，也要关注地方工会有没有落实监督安全生产，广东省总工会虽然表示欢迎，但仍然认为事故调查的重点仅仅涵盖企业、政府。广东省总工会提出，其实事故的认定也会涉及企业工会的情况调查，但调查工会一向不是重点。显然，广东省总工会根本没有意识到安全事故之所以发生，很大程度上就是因为工会履责安全生产监督失败。
(二) 工会将安全生产责任全盘推给政府和企业
事实上，如同广东省总工会这般，认为事故调查也应涉及工会调查的可能都并不多见。长期以来，各地工会在安全生产的监督方面有名无实，只是担当“善后”的闲差，而把一线的监督工作一推二六五全都扔给了政府和企业。毫不意外的，CLB就各地安全事故采访了许多地方工会，常常会听到工会工作者们互相推诿，指安全生产归政府部门管，工会没有权力。言外之意，工会既然没有权力，自然也就没有责任，更不必谈履责不力被问责的问题。
一方面，在安全生产监督方面，工会通过自我矮化、推诿责任、事实上长期不作为；而另一方面，政府部门均不了解不清楚工会监督安全生产的职能，无论是事前部署安全生产工作和执法检查，还是在安全事故发生之后，都既不邀请工会参与监督安全生产（仅仅是邀请他们入调查组而后负责善后工作），也不就履责不力的企业工会进行调查和追究问责，最后也造成工会被遗忘、被矮化的问题。
我们也发现，地方政府在制定各行业安全生产的规定时， 往往只是集中在企业和政府管理部门应如何落实安全生产方面的责任。每次如有修改条例，政府都是倾向于更具体地强调企业和政府部门应如何履责和被问责。但却不会强调工会监督安全生产的重要性，往往规定中只是把以前对工会的要求原封不动抄一遍而已（多数只是抄《安全生产法》比较宽泛的大纲式规定）。既然政府部门也不对工会有期待，工会更加乐意躲在自己的小天地里。于是，安全生产的责任总是被政府和企业扛下来，工会从不自我革新，一直超然于安全生产监督之外。
2021年7月15日，位于珠海市香洲区的兴业快线（南段）一标段工程发生一起重大生产安全事故，造成14人死亡。CLB访问到珠海市香州区总工会时，工会工作者便理直气壮地提出，事故不涉及工会，工会不需要被问责。因为工会不是“职能部门”，只有安监部门才对安全生产负有责任。在他们看来，事故跟工会有什麽关系，工会怎麽会要被问责呢？
ＣＬＢ：就是关于咱们这儿去年兴业快线石景山隧道透水事故啊，市政府领导、住建局领导都被追责处分了，那想问一下咱们工会有没有负责人被追责处分呢？
香洲区总工会：我们没有，我们这里没有。
ＣＬＢ：啊？
香洲区总工会：我们这里没有，没有，没有。
ＣＬＢ：是没有处分吗？
香洲区总工会：没有。不涉及到我们，不是职能部门。不涉及到我们。
ＣＬＢ：为什麽不涉及工会呢？ 《安全生产法》规定工会不是要做……
香洲区总工会：没有，我就明确告诉你没有。不好意思，没有，现在在忙着。
ＣＬＢ：你说没有处分，还是不涉及工会……
香洲区总工会：没有涉及到我们。不是职能部门，是安监部门，不是我们。
——CLB就珠海隧道透水事故采访珠海市香洲区总工会
(三) 工会自我设限，对安全生产工作理解狭獈
发生事故之后，工会工作者们要麽就是把自己当成事故调查的旁听者和听从指挥的配角，要麽，工会工作者认为事故跟工会毫无关系，因为自己不是安监部门，工会没有任何责任。显然，工会工作者对于如何监督安全生产毫无概念，更不清楚工会如何做好这项人命关天的本职工作。
在今年贵州贞丰县三河顺勋煤矿事故发生之后，我们采访了黔西南州总工会，工会干部就认为举办了安康杯知识竞赛就等于做好了安全生产监督的履责。而对于工会如何在一线组织职工监督安全生产、举报安全隐患、发生事故时及时组织人员撤离等，工会一概毫无头绪。
黔西南州总工会：安全生产，我们安全生产刚才我说了，我们跟安全生产的主管部门，在职工方面的安全生产的引导和教育方面，主要的抓手现在就是安康杯知识竞赛。这个怎麽没有呢？有的。
ＣＬＢ：安康杯知识竞赛这个事情，那我讲的是说在企业工会，怎麽样加强企业工会在一线……
黔西南州总工会：这个是通过企业工会组织一线的职工来参加安康杯知识竞赛， 这个就是我们的安全生产的工作啊，怎麽说我们这个综述一个字没有提？
——CLB就贵州贞丰县三河顺勋煤矿事故采访黔西南州总工会
这样的情况并不是孤立。很多时候CLB致电地方工会，试图了解工会怎样落实安全生产监督时，工会总是不断强调他们如何筹办安全生产知识竞赛和安康杯等活动，却不明白安全生产不只是叫宣传口号或举办知识比赛，而是要培训工人在生产时注意安全隐患，并向工会和劳动部门举报，因为只有工人才最了解工作场所的种种安全风险，而工会应该依此向企业反映，并讨论解决方案。
眼下，各地工会在生产安全的角色被扭曲成了举办“安康杯”知识竞赛等不切实际的问题活动。这些活动与生产一线的安全生产并不沾边。工会需要摒弃口中政治口号喊的震天响、实际上对安全生产毫无参与毫无作为的常态，切切实实到一线去组织工人，到生产现场去培训工人，举报企业安全隐患，预防事故在源头发生，力争在每一家企业都建立起预防安全事故发生的有效屏障。而做不到这些监察责任的工会，应该受到行政和司法的惩处。
建议：重建安全生产监督管理制度，工会需履责问责
就落实安全生产而言，问责和处罚工会只是手段，绝不是最终目的，最终目的应是工会找到落实安全生产监督的工作方法、最终预防和减少事故在工作场所发生。这就需要我们思考如何在当前的状况下“亡羊补牢”、通过工会做到预防事故发生、落实安全生产的监督责任。
法律方面， 中国的安全生产制度日臻完善，已有包括《生产安全事故报告和调查处理条例》、《安全生产法》、不同行业的众多安全生产规定等。事故发生后，对于企业和政府的问责亦有明确的标准和系统性操作。不过，目前的法例作用主要在于在事故发生之后的调查、追查和问责， 以及建议如何避免同类型事情再发生，但这些法例的落脚点全是靠企业和政府部门实施，却忽略了企业和地方工会对安全生产不可忽视的责任。
对于工会监督安全生产，前文已列举了诸多法律明确赋予中国工会充分的责任和权力。习近平提到：
“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”
事故发生后，党政负责人都被依法问责了，为何理应监督安全生产的各级工会工作人员却总是可以“逍遥法外”？既然中国各级工会有法定责任和义务监督安全生产，那麽，工会监督不力也顺理成章应该接受问责。调查组的依据必然是《工会法》和《安全生产法》，由此便可以对相关工会的渎职问题进行调查和问责。
据此，CLB提出以下建议﹕
(一) 工会以现有法例为准绳，切实贯彻工会在安全生产中的监督作用
关于工会在生产安全上的职责，《工会法》、《安全生产法》和《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作任务分工》通知等法律和政策条文已经相当充分和完备。
相比将责任完全归于政府行政部门，工会作为基层底蕴庞大的群团组织，其体制触角可以从省市县一直延伸到镇村区街道，最后到基层企业的每一条生产线。工会本该是预防安全事故可以铺开的最全面的一张大网。可以说，预防安全事故、做到群防群控，除了工会以外，没有任何一个体制内的机构可以做得到。
要激发工会潜能，工会自身必须主动放弃无效工作，切实依法行动，在工作场所组织会员，举报安全生产隐患，在生产一线监督安全生产等等方面做出成绩，拒绝自我矮化，主动在中国的生产安全中做出成绩；而政府方面也应该注意到工会在生产一线监督安全生产的重要作用，将其作为监督安全生产的重要力量。
(二)推动基层工会建设 从一线监督开始落实安全生产
当前很多地方成立工会的模式仍然是由企业主导建会，工人往往处于被动角色，地方工会往往要等企业有建会意愿才会介入协助成立工会，这极大地抹杀了工人作为生产一线工作者的主体意识，更会影响工人在工作场所监督安全生产的意愿和积极性。
地方工会应摒弃依靠企业建会的旧模式，组织工人以个体身份成立和加入工会。各地工会应建立企业工会与市县工会之间的举报机制，会员可以直接举报企业安全生产隐患；不同级别的工会之间至少要开展月度的沟通会议，落实企业工会监督安全生产的各项细节。
地方工会应该在工地推动安全生产，而非在企业举办劳动竞赛。安全生产是工会的本职工作，而劳动竞赛往往涉及提高速度和赶工问题，工会应该在力争工程进度和保障工人安全之间坚定地站在工人生命安全的这一边。同时工会要做到，借助工人的力量，鼓励一线工人举报企业内存在的安全隐患，并保护工人在举报后不受公司打击报复，如此方能长久在生产第一线有效监督安全。
(三)建立针对工会的事故问责调查制度
当确立了工会在安全生产的责任，下一步就可以根据责任要求建立具体的问责制度。在事故调查中，调查组针对政府部门调查得非常仔细，由宏观到微观无所不包。例如在吉林八宝煤矿的事故调查中，调查组不仅指出能源局提高煤矿生产能力有问题，还指出白山市安全生产监督管理局落实省属煤矿安全监管工作不得力，以及白山市国土资源局组织开展矿产资源开发利用和保护工作不得力，以至地方安监局开展煤矿监察不力等，调查组都有涉及和提出惩罚建议。
多年来，中国以行政监管安全生产为主，仅依靠政府和企业落实安全生产，而不重视工会和工人在一线监督，结果就是再多的法例法规也不能阻挡安全事故的频繁发生。CLB建议，在事故调查中应加入工会作为调查对象，令履责监督安全生产不力的工会受到惩处，如此方能将自我矮化不作为的工会重新拉回生产安全的责任台。
如果对事故的调查可以包含工会，那麽调查组对工会同样要进行类似的仔细调查。例如，每次事故发生后，应调查企业工会有没有落实在一线安全生产监督举报制度、工会代表是否得知存有安全生产隐患，是否在事故发生时能及时组织人员撤离危险地带。
因此我们建议，工会系统内应在每次事故发生之后展开自查，对各级工会在安全生产的履责情况进行调查，严肃问责事故所在地相关工会是否存在监督安全生产失职渎职；同样的，政府行政部门成立的调查组也应将地方工会履责情况纳入调查范围，公开相关工会的履责情况，并与问责党政负责人一样责成对工会系统展开问责。
如此一来，必然可以对工会系统内部的懒官、庸官造成有效的震慑，逐渐令他们“不敢懒、不能懒”最后达到“不想懒”，从长远上促进工会履责安全生产监督，令总工会的改革不至于半途而废。
