——京津冀洪水過程中動用分滯洪區所造成的財產損失賠償的法律依據應該是什麼？
中國自然災害多，但是人禍更多。規劃錯誤就是導致人禍的一個主要原因，而且無人為規劃錯誤承擔責任，致使規劃錯誤不斷重複，人禍層出不窮。在2023年7月底8月初的京津冀洪水過程中，許多災民、許多時評人士指出，將海河流域的蓄滯洪區建成城鎮，再將城鎮變為蓄滯洪區，這是導致嚴重洪災的一個主要原因。將蓄滯洪區建成城鎮，這是規劃錯誤。京津冀洪水過程中動用分滯洪區所造成的財產損失賠償的法律依據應該是中華人民共和國城鄉規劃法。將蓄滯洪區建成城鎮，違反了中華人民共和國城鄉規劃法！中共各級政府必須承擔責任，向災民支付賠償，讓災民的生活恢復到災前水平，而不是簡單補償。yibaochina.com
一、霸州等地民眾抗議泄洪
根據BBC2023年8月6日報道[1]，之前河北已經啟用7處蓄滯洪區分洪，包括位於廊坊霸州的東淀蓄滯洪區於8月1日啟用，霸州有民眾控訴泄洪令當地大面積被淹，數萬人家園被毀，但央視的報道卻指是降雨導致“積水”。霸州數百名民眾8月4日到市政府大樓抗議，他們高舉“還我家園，明明是泄洪原因，卻說降雨所致”的橫幅，並一度受到在場警察的暴力對待。yibaochina.com
圖1：2023年8月4日霸州民眾在市政府前拉着“還我家園，明明是泄洪原因，卻說降雨所致！”的橫幅表達抗議泄洪，圖片來源：網絡截屏yibaochina.com
又根據Newtalk新聞8月9日報道[2]，河北霸州災民7日再度聚集在當地政府前討要說法，又遭到官方暴力對待。一段影片中可見，災民們拉着橫幅、舉着拳頭對着政府大樓高喊：“還我家園！還我家園！”在民眾前面的是一排排的警察，其中還有穿防彈衣的特警。一名男子被警察施暴後，臉部、眼睛均有鮮血。一位女村民邊拍攝邊控訴：“看見了嗎，這都是吃國家飯的警察，打人了，看看我們這人（被）打的。”該女村民接着表示：“看見了嗎？這是（被）打的我們，然後（警察）弄辣椒水。看這些人的眼（睛）（被噴辣椒水）了嗎？（警察）打我們農民⋯⋯”，現場多位村民因被噴辣椒水，眼睛疼痛難忍，旁邊人在用瓶裝水給他們洗眼睛。這位女村民邊說邊哭了起來。yibaochina.com
圖2：霸州民眾在市政府前抗議泄洪時，被警察以辣椒水噴眼睛，圖片來源：網絡截屏yibaochina.com
於此同時，保定市定興縣蘭溝窪蓄滯洪區的災民也在定興縣政府門口討公道，有災民指出：“我們被四個水庫同時放水淹了家園，這不是天災！（當局）力保雄安白溝，把我們的家鄉淹完了，故意炸開大堤把水放進村里。我們只是想要個說法。定興縣政府武力鎮壓無家可歸的難民！ ”yibaochina.com
可見，水庫大壩在這次洪水過程中並沒有發揮所期望的“控制洪水”的作用，水庫放水反而加大了洪災災害。yibaochina.com
二、當局讚揚民眾的犧牲精神並承諾給以補償
7月30日20時，河北省啟用大陸澤、寧晉泊蓄滯洪；yibaochina.com
7月31日12時，啟用小清河分洪區；yibaochina.com
7月31日23時，啟用蘭溝窪蓄滯洪區。yibaochina.com
7月31日深夜23時49分59秒霸州市防汛抗旱指揮部發布《關於啟用東淀蓄滯洪區的公告》[3]稱，根據防汛減災工作需要，經上級研究同意，決定於2023年8月1日2時啟用東淀蓄滯洪區。東淀蓄滯洪區範圍：北至中亭堤，南至千里堤，西至雄安界，東至子牙河右堤。涉及霸州鎮、東楊莊鄉、王莊子鎮、勝芳鎮、揚芬港鎮5個鄉鎮47個村街。yibaochina.com
從公布到啟用東淀蓄滯洪區之間的時間差一共為2小時10分01秒。霸州市防汛抗旱指揮部稱東淀蓄滯洪區內的群眾已全部組織撤離。yibaochina.com
圖3：霸州市防汛抗旱指揮部發布關於啟用東淀蓄滯洪區的公告，圖片來源：霸州市人民政府網yibaochina.com
8月5日，霸州市委、市政府發表《致廣大鄉親們的一封信》[4]稱，面對異常嚴峻的防汛形勢，我市東淀蓄滯洪區所有群眾聽從指揮、積極響應，義無反顧搬出自己久居的家園，以實際行動踐行了勇於奉獻、敢於犧牲的頑強意志！市委、市政府和全市人民向蓄滯洪區的鄉親們表示衷心的感謝和崇高的敬意！歷史將記下鄉親們的功績！你們顧全大局、深明大義，積極配合市委、市政府的避險轉移工作，主動協作、井然有序，連夜從蓄滯洪區及時、有序轉移。正因為有大家的全力支持，我市防汛工作才得以高效有序開展……yibaochina.com
霸州市委、市政府承諾，將按照《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》和《國家蓄滯洪區運用財政補償管理規定》要求，在上級統籌安排下，全面做好受災補償，堅決做到依法快速、公開公正，將鄉親們關心的承包土地上的農作物、專業養殖和經濟林水毀損失；住房水毀損失；無法轉移的家庭農業生產機械、役畜和家庭主要耐用消費品水毀損失等等，依法依規給予補償到位……yibaochina.com
圖4：霸州市委、市政府致廣大鄉親們的一封信，圖片來源：霸州市人民政府網yibaochina.com
三、補償還是賠償？
霸州市委、市政府提到的《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》，是2000年5月23日國務院第28次常務會議通過、2000年5月27日中華人民共和國國務院令第286號發布、並自發布之日起施行的《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》（以下簡稱補償暫行辦法）。yibaochina.com
補償暫行辦法第三條是關於補償所遵循的原則：yibaochina.com
(一)保障蓄滯洪區居民的基本生活；yibaochina.com
(二)有利於蓄滯洪區恢復農業生產；yibaochina.com
(三)與國家財政承受能力相適應。yibaochina.com
給予補償的目的，不是為了恢復蓄滯洪區居民原有的生活水平，而只是保障蓄滯洪區居民的基本生活要求，就是能夠活着。而且要與國家財政承受能力相適應。國家財政承受能力多大？這肯定是最高國家機密。一方面有報道說，中國地方政府是債台高建築；另一方面也有報道說，中共政府依然在世界上大撒幣。yibaochina.com
圖5：蓄滯洪區運用補償暫行辦法，圖片來源：中華人民共和國人民政府網yibaochina.com
補償暫行辦法第十條規定，蓄滯洪區運用後，對區內居民遭受的下列損失給予補償：yibaochina.com
(一)農作物、專業養殖和經濟林水毀損失；yibaochina.com
(二)住房水毀損失；yibaochina.com
(三)無法轉移的家庭農業生產機械和役畜以及家庭主要耐用消費品水毀損失。yibaochina.com
補償暫行辦法第十一條規定，蓄滯洪區運用後造成的下列損失，不予補償：yibaochina.com
(一)根據國家有關規定，應當退田而拒不退田，應當遷出而拒不遷出，或者退田、遷出後擅自返耕、返遷造成的水毀損失；yibaochina.com
(二)違反蓄滯洪區安全建設規劃或者方案建造的住房水毀損失；yibaochina.com
(三)按照轉移命令能轉移而未轉移的家庭農業生產機械和役畜以及家庭主要耐用消費品水毀損失。yibaochina.com
請讀者、特別是河北省災民，特別注意對不予補償的規定中的(二)，就是違反蓄滯洪區安全建設規劃或者方案建造的住房，不予補償。可見在蓄滯洪區內的絕大部分建築都是符合中共政府制定的規劃，而且是有建造許可的。違反規劃是不予補償的。這自然就引出一個問題：如果規劃出錯怎麼辦？！yibaochina.com
補償暫行辦法第十二條規定補償標準：yibaochina.com
(一)農作物、專業養殖和經濟林，分別按照蓄滯洪前三年平均年產值的50%—70%、40%—50%、40%—50%補償，具體補償標準由蓄滯洪區所在地的省級人民政府根據蓄滯洪後的實際水毀情況在上述規定的幅度內確定。yibaochina.com
(二)住房，按照水毀損失的70%補償。yibaochina.com
(三)家庭農業生產機械和役畜以及家庭主要耐用消費品，按照水毀損失的50%補償。但是，家庭農業生產機械和役畜以及家庭主要耐用消費品的登記總價值在2000元以下的，按照水毀損失的100%補償；水毀損失超過2000元不足4000元的，按照2000元補償。yibaochina.com
國務院規定的補償標準，只是水災實際損失中的一部分，很可能是一小部分。yibaochina.com
災民損失中的一大部分是房產的損失，因為房產構成中國家庭中最主要的財產。住房水毀損失如何評估？由誰來評估？在什麼時間段內完成住房水毀損失評估？在損失評估之前災民是否可以進行清理？補償暫行辦法對此都沒有做出規定。yibaochina.com
2023年8月13日，河北省開始向蓄滯洪區受災群眾發放預撥的補償款，本次共預撥蓄滯洪區運用補償資金11.9億元。補償範圍為7處蓄滯洪區涉及到的邢臺市寧晉縣、隆堯縣、任澤區、南和區，保定市涿州市、高碑店市、定興縣，廊坊市文安縣、霸州市、永清縣、安次區，以及衡水市饒陽縣、滄州市獻縣等13個縣（市、區）的700多個村[5]。yibaochina.com
又根據路透社報道，河北省4萬多間房屋被沖毀，約200萬居民流離失所，直接經濟損失高達人民幣958億元（約133億美元）[6]。有報道說：河北省有98個縣區883個鄉鎮遭受洪澇災害，受災人口222萬人。河北的廊坊、衡水、保定維持防汛防颱風一級應急響應。其中93座水庫中，10座大中型水庫全部超汛限水位，83座小型水庫有67座溢流[7]。yibaochina.com
河北省本次發放預撥的補償款11.9億元，只占直接經濟損失高達人民幣958億元的一個微不足道的比例。按受災人口222萬人計算， 11.9億元補償資金相當於每位受災人口不到540元。2022年河北省完成水利投資588億元，其中防洪工程204億元[8]；2023年上半年，河北省水利基礎設施建設累計完成投資353.2億元，居全國第二[9]。在2022年與2023年上半年這一年半時間內，河北省完成水利投資941.2億元，不能說河北省財政沒有能力來支付賠償。但是這區區11.9億元，真的是很拿不出手的。yibaochina.com
BBC記者在2023年8月6日的報道中使用的文字是“當局承諾賠償”，而中國政府承諾的只是補償。許多中國民眾都搞不清補償與賠償的區別，外國記者對此難以區分，也就不難理解了。yibaochina.com
補償不同於賠償。俗話說：十補九不足。yibaochina.com
榆陽區法院專門解釋了“民事賠償與補償的區別[10]”：民事案件中的賠償與補償，兩者法律含義有所不同。賠償意味着賠償方存在法律上的故意或者過失，如侵權或者違約，需要承擔賠償對方全部損失的法律後果，包括精神賠償;而補償意味着補償方不存在法律過失，僅僅是因為合法進行的法律行為或者受害人也存在重大過錯情形，從公平原則出發，應該給予補償，以平衡受損的合法權益。並且補償時需要考慮雙方利益均衡，以合理為必要。補償帶有補充性，賠償帶有懲罰性。補償一定是比相應標的的賠償金額要少的多。賠償是要對行為人的行為做出一定的懲處，補償只是對行為人給對方造成的損失進行彌補，不帶有懲罰性。yibaochina.com
《知乎網》上也有專門解釋補償和賠償之間的區別[11]：補償帶有補充性，賠償帶有懲罰性；補償是無過錯形態下出於公平原則進行的，賠償涉及到過錯責任；補償由合法行為引起，賠償由違法行為引起；補償多為支付一定數額的金錢，賠償以金錢賠償為主，以恢復原狀、返還財產為輔。國家補償責任多為支付一定數額的金錢。法律依據：《民法典》第五百七十七條當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定的，應當承擔繼續履行、採取補救措施或者賠償損失等違約責任。第五百八十三條當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定的，在履行義務或者採取補救措施後，對方還有其他損失的，應當賠償損失。yibaochina.com
可見，補償與賠償的最大不同，就是賠償方或者補償方是否存在法律意義上的過失。yibaochina.com
四、規劃錯誤：將蓄滯洪區建成城鎮，再將城鎮變為蓄滯洪區
在德國學習國土規劃（RAUMPLANUNG），有一個概念是在中國從來沒有接觸過的，就是：規劃錯誤。yibaochina.com
由於規劃所導致的失誤，就是規劃錯誤，比如將有工業污染的土地規劃成為居住用地、將居住用地規劃在洪水淹沒區之內，將居住用地規劃在煤礦塌陷區之內等等。如果規劃的制定者或者規劃的審批者是某地方政府，那麼地方政府就必須承擔全部賠償責任。規劃錯誤的受害者可以在德國行政法院起訴有關地方政府，要求賠償全部損失。yibaochina.com
那麼河北省地方政府，霸州市、涿州市、定興縣等地方政府有沒有規劃錯誤呢？回答是肯定的。yibaochina.com
許多中國海外自媒體人都指出了河北省地方政府的規劃錯誤——將蓄滯洪區建成城鎮。yibaochina.com
社會和國民經濟發展規劃、國土規劃、區域規劃、江河流域規劃、土地利用總體規劃與城鄉規劃構成一個完整的中國空間規劃系統。各種規劃之間要求互相協調，不能互相打架，這就是人們經常說的合理布局、均衡布局。把城鎮規劃建設在蓄滯洪區，就是錯誤的做法，不注重投資效益不說，還不能保證公共安全。yibaochina.com
1989年12月26日全國人大常務委員會通過《中華人民共和國城市規劃法》，自1990年4月1日起施行。2007年10月28日全國人大常務委員會通過《中華人民共和國城鄉規劃法》,自2008年1月1日起施行。《中華人民共和國城市規劃法》同時廢止。現在執行的《中華人民共和國城鄉規劃法》經過2015年和2019年二次修正。yibaochina.com
《中華人民共和國城鄉規劃法》第四條規定：制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃後建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，並符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要。yibaochina.com
《中華人民共和國城鄉規劃法》第五條規定：城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，並與土地利用總體規劃相銜接。yibaochina.com
《中華人民共和國城鄉規劃法》第十七條規定：城市總體規劃、鎮總體規劃的內容應當包括：城市、鎮的發展布局，功能分區，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域範圍，各類專項規劃等。yibaochina.com
《中華人民共和國城鄉規劃法》第十八條規定：鄉規劃、村莊規劃的內容應當包括：規劃區範圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養殖場所等農村生產、生活服務設施、公益事業等各項建設的用地布局、建設要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產保護、防災減災等的具體安排。鄉規劃還應當包括本行政區域內的村莊發展布局。yibaochina.com
人們看到，在2023年海河流域的蓄滯洪區內有大量新近規劃建設的城鎮和按照社會主義新農村規劃建設的村莊，如東淀蓄滯洪區的霸州市的肖家保村等，這是一個完全按照規劃新建的社會主義新村莊。按照城鄉規劃的基本原則和《中華人民共和國城鄉規劃法》規定，肖家保村的規劃應當和江河流域規劃相協調，與土地利用總體規劃相銜接。這裡是國家級的蓄滯洪區，不能夠把新村鎮規劃建設在這裡！筆者在此特別強調的是蓄滯洪區內的村鎮與村莊都是最近二十年內新規劃新建設的。這樣的村鎮與村莊規劃建設，不能達到防災減災的要求，不能保證公共安全的需要。yibaochina.com
將蓄滯洪區建成城鎮，這就是違反《中華人民共和國城鄉規劃法》的違法行為！yibaochina.com
圖6：東淀蓄滯洪區內的霸州肖家堡村，圖片來源：網路截屏yibaochina.com
五、1993年就認識到蓄滯洪區內大量人口存在和人口快速增長問題
中華人民共和國成立之後，就對全中國的重要蓄滯洪區進行了新的工程整治，如長江流域的荊江分洪區，又如海河流域的永定河泛區。yibaochina.com
永定河泛區是1939年永定河自梁各莊決口後改道後形成。1949年至1950年進行了永定河泛區整治工程。1952年成立了移民委員會，三年時間分三批共遷出54個村莊，5490戶，約23000人到蓄滯洪區以外的地區。永定河泛區內沒有居民居住，滿足了建設蓄滯洪區的要求。yibaochina.com
必須指出的是，這些蓄滯洪區本是湖淀或者濕地，是水的空間。當時海河流域對蓄滯洪區的利用模式就是種植一季莊稼，主要是小麥，與蓄滯洪的目的矛盾不大。就是一季小麥被洪水淹沒，損失也不是很大。yibaochina.com
後來因為永定河上游官廳水庫的建成和擴建，號稱官廳水庫有總庫容41.6億立方米，其中調洪庫容29.9億立方米，可以存蓄永定河兩年以上的徑流量，防洪效益非常大。加上1956年以後一直未見大洪水，所以大部分移民又回到蓄滯洪區內，重建家園。對此，政府和水利部門也未加阻攔[12]。yibaochina.com
目前，永定河泛區總面積522.65平方公里，蓄洪容積約4億立方米。yibaochina.com
海河流域的許多蓄滯洪區都經歷了與永定河泛區同樣的命運。先是蓄滯洪區的居民被遷移出去，或者只剩極少居民。之後蓄滯洪區上游的大河流上都建造了一座或者幾座大水庫，以為控制了洪水，移民紛紛回遷，政府也不加以制止。接着就是蓄滯洪區人口增長和經濟發展，蓄滯洪區已經難以被利用。yibaochina.com
圖7：永定河泛區，圖片來源：百度百科yibaochina.com
1963年海河大洪水之後，當年11月毛澤東發出“一定要根治海河”的號召，1964年《海河流域輪廓規劃意見（討論稿）》出台，1966年11月提出了《海河流域防洪規劃（草稿）》[13]。當時規劃的海河中下游地區的蓄滯洪區有32處，其中在治理標準以內需要使用的有28處，總面積7000平方公里，總容積178億立方米。yibaochina.com
海河流域水利委員會馮炎在主編的中國江河防洪叢書《海河》（1993出版）中就指出，近20多年來，絕大多數蓄洪區不但沒有使用過，而且連一些以前經常有水的窪淀也變成了干淀，蓄滯洪區內的情況發生了很大變化。人口增長，生產方式改變，工農業迅速發展，有的甚至成為石油生產基地。由於這些變化，使蓄滯洪區內的安全避洪設施遠遠不能滿足需要，分洪區安全沒有保障。yibaochina.com
2005年12月31日中共中央、國務院發布《關於推進社會主義新農村建設的若干意見》[14]，強調加強村莊規劃和人居環境治理。特別是習近平當上中共總書記後，非常強調社會主義新農村的建設，要求建設美麗鄉村，並親自推動廁所革命。建設社會主義新農村。這本是一次很好的機會，按照海河流域規劃的要求，將蓄滯洪區內的居民安置到新的城鎮村莊，保證蓄滯洪區功能能夠正常發揮。yibaochina.com
2016年河北“7·19”特大暴雨洪澇災害之後，河北省水利水電第二勘探設計研究院工程師趙偉也曾撰文反思過當地防洪體系的薄弱環節，其中之一是蓄滯洪區安全建設滯後。趙偉提到，“由於多年未經大水，蓄滯洪區人口和經濟總量不斷增加，而安全建設、工程設施嚴重滯後，造成啟用難、損失大[15]”。但是河北省政府和海河流域委員會並未採取具體的補救措施。yibaochina.com
2023年7月18日水利部組織編寫的《深入學習貫徹習近平關於治水的重要論述》一書在全國發行。“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”是習近平的治水思路，其中的“空間均衡、系統治理”都是國土規劃中的基本概念，就是指江河流域的規劃，要和國土規劃、區域規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃等互相協調，該住人的地方住人，該為水保留的空間依然是水的空間。顯然水利部編寫了這本書，但是學習沒有入腦入心入魂，沒有認真執行習近平 “空間均衡、系統治理” 的思路治水，特別是沒有實踐空間均衡，沒有貫徹系統治理，把恢復蓄滯洪區的功能與城鄉規劃、與社會主義新農村建設聯繫起來，這明顯是規劃錯誤。yibaochina.com
因此，按照習近平關於治水的重要論述，依照《中華人民共和國城鄉規劃法》，河北省各級黨委與政府，應該為自己的規劃錯誤承擔責任，給予受災民眾賠償，而不是補償，讓災民的生活儘快地恢復到災前水平。yibaochina.com
