政府的土地政策（此處細節從略...... 大致情況如下：）

獨立戰爭以後，如何開發、利用美國國內，特別是西部地區豐富的土地資源，美國政府內部有兩種不同的意見。一部分人認為，國家浴火新生，政府財政拮据，且欠有外債，政府應該通過出售公共土地(Public land)，改善新政府捉襟見肘的財政狀況。另一部分人則堅持，政府應該以極低廉的價格，甚至免費的方式，將公有土地轉移到開發者手中。土地轉讓的目的不是為了直接充實財政部的帳簿，而是為了儘快開發土地和農業資源，促進國家經濟發展。在一個相當長的時期，前一種觀點一直占居上風。

從1785年美國政府頒布的第一個土地法令，到1860年內戰之前，美國政府分配土地的方式以出售為主，總的價格趨勢是越來越低廉。1862年，林肯政府頒布“宅地法”，宣布將土地無償轉讓給願意耕種經營的農民。20世紀以後，美國政府土地政策趨向於資源保護為主。

綜觀美國的土地政策，在18世紀晚期和整個19世紀，以開發國家自然資源，促進農業發展為主。其基本思路是儘可能快地把公共土地轉移到私人手中，特別是農業生產者手中；依靠土地所有者來利用、開發土地資源，從事農業生產，改善經濟條件，變原始資源為社會經濟財富，促進農業以及國家整體經濟發展。既富民，又利國；先富民，然後可以富國。20世紀以後，美國國家經濟水平已經有了很大發展，農業不患不足而患農業生產能力過剩，美國政府逐漸改變過去大手大腳的土地政策，開始比較從容地將大量尚未轉讓、仍未開發的土地留存起來，甚至收回部分農業用地，作為人們共有共享的國家森林公園和自然保護區。

土地政策，在美國歷史上曾經飽收爭議。許多當代人和現代歷史學家、農業經濟專家，批評美國政府長期忽視普通農民的利益，沒有能夠更早、更快，以更加合理的方式把土地出售或者轉讓給農業生產者。政府土地政策本身的漏洞，政策執行過程中的種種問題，助長了土地投機活動。不僅專業投機商、投機公司鑽政府政策的空子，許多農民也參與土地投機活動。農民獲得土地以後，在上面建房子、開墾荒地，做出一些改進；一旦有機會，便將土地、房屋賣掉，然後到更加邊遠的西部地區重新購買土地，繼續玩這種買地 -- 改進 -- 賣地 -- 買地的花樣。18至19世紀，儘管美國政府的土地政策走了許多彎路，一路上磕磕絆絆，問題一大堆。從宏觀和長遠方面來看，總的來講，還是比較合理，或者逐步趨於合理。特別是1862年的“宅地法”，無償轉讓公共土地，為人類歷史上罕見。美國的土地政策，在實現農民利益，促進美國農業發展方面，起了非常重要的作用。

應該指出，無論是在土地政策層面，還是在土地實際所有權方面，美國從來沒有真正做到“耕者有其田”。最為明顯的例子是內戰以前南方的廣大黑人奴隸，既無自由也無土地。內戰以後，南方多數黑人和少數較為平窮的白人淪為佃戶。佃戶問題，直到20世紀40年代才消失。另外，印第安人在白人殖民過程中離鄉背井，深受其害。

[以上一節此處省略細節甚多，讀者見諒]。

農業部的設立

華盛頓生前，曾經建議聯邦政府設立一個專門的農業機構，收集和傳布農業資料和信息，為農民服務。美國國會對於德高望重的華盛頓總統的建議，先給了一個滿堂彩，然後敷衍了事，不了了之。直到1839年，美國國會才撥出區區1000美元，委託專利辦公室設立一個負責農業的下屬機構，是為以後美國農業部的前身。專利辦公室在當時隸屬於美國國務院，這樣，最早的聯邦農業機構之上至少有兩個婆婆，實在是位卑權輕。主要工作包括收集和發送農作物種子，收集農業生產方面統計資料，提供有關農業生產方法的小文章。其主要成果為一年一度的農業年度報告，作為國會議員的農業參考資料。國會議員樂得將這些免費刊物轉贈個自己選區的農村選民，既幫助了農民，又體現議員關心農民利益，成為爭取選票的資本，一舉兩得。

1850年代，美國農業協會(The United States Agricultural Society)，州一級和其它地方農業協會，以及眾多的農業期刊雜誌，一再向美國政府施加壓力，呼籲擴大聯邦政府農業機構。1861年，林肯總統提議，設立一個“農業和統計局”。次年，國會通過了設立獨立的農業部的法案，林肯總統很快在法案上簽了字。不過，新成立的農業部仍然不夠內閣級別，還是二等公民，在聯邦政府官僚機構中低人一等。

農業部的主要職能包括收集農業統計資料，國外農業市場資料；繼續收集農作物新品種，並且將種子免費送給農民；從事農業科學實驗和科學研究。農業部的科學家曾經遠到俄國、中國、北非、印度等國家和地區，廣泛收集農作物品種，幫助美國農民改進、擴大農作物種類、產量和質量。除了繼續出版農業年度報告以外，還開始編輯農業月度報告，並將月度報告發送給農民俱樂部，農業協會和農業學院，以及一部分農民個人。19世紀中期，美國的農業科學研究幾乎一片空白。農業部成立以後，越來越重視農業科學實驗和科學研究，先後設立了化學、昆蟲學和動物學等科學研究機構，分析土壤、化肥、植物的化學成分和特性，研究農作物和動物病蟲害的原因和對付方法。美國地域遼闊，各個地區的農業生態環境不同，農業研究的最佳方法是在各地建立農業科學實驗站，因地制宜，實地研究。1887年，美國國會通過了“海契法案”(The Hatch Act of 1887)，又稱“農業實驗站法案”(The Experimentation Act of 1887)，由聯邦政府提供年度經費，在各個州設立農業實驗站。農業實驗站和各個州內的農業學院有非常密切的聯繫，從而形成農業部科學家、地方農業實驗站和農業學院三位一體，攜手合作，具有高度效率的農業科學研究體系。

農業部投之以桃，農民報之以李。農業部的各項工作，直接影響到農民的利益。19世紀晚期以後，農民面臨市場、價格、交通運輸、債務等日益複雜的經濟問題，迫切需要加強農業部的地位，幫助和保護農民的利益。在許多農民團體的呼籲和壓力之下，1889年，美國國會正式通過法案，將農業部正式升為內閣級別的政府部門，其主要官員從此成為和其它內閣首長平起平坐的農業部長。農業部總算是“多年的媳婦熬成了婆”。

1889年以後，農業部的經費、人員編制、職能都有了很大的擴充和變化。1862年，當農業部剛剛成立時，只有64000美元的經費；1890年，農業部的經費已經達到171萬美元。19世紀末20世紀初，農業部聚集了當時美國最優秀的農業科學家。經過科學家的辛勤努力，在美國聯邦政府機構中，農業部很快脫穎而出，成為一個令人欽佩的偉大的農業科學研究機構。在同一時期，人們的食品衛生與安全意識、國土資源保護意識逐漸增強。1905年，國會授權農業部負責保護和管理國家森林資源；一年以後，農業部開始負責實施國會通過的“食物和藥品管理法案”(The Food and Drugs Act of 1906)，監督、管理農業食品和藥物的衛生與安全；1907年和1908年，肉類食品質量檢查和出口奶製品質量檢查也成為農業部的重要工作。

19世紀後期和20世紀初，農業部工作的主要目的是幫助農民提高農業勞動生產力，增加農業產品的產量，從而增加農民收入，改善和提高農民生活。進入20世紀以後，農業部的官員、科學家、經濟學家越來越關注農業產品過剩、市場和價格、農業貸款和債務等等經濟問題。1930年代的經濟大蕭條時期，羅斯福政府制定了一系列緩和農業危機，幫助農民度過難關的農業政策，農業部及其有關機構承擔了執行和實施羅斯福政府農業政策的重要工作。第二次世界大戰以後，美國歷屆政府繼續實行扶持、保護農民和農業經濟的政策，農業部基本上成為一個實施和執行政府農業政策的政策機構。穩定農產品價格，執行政府扶助農業的各項政策、市場服務，包括市場研究、市場信息、開拓海外市場，農業經濟和統計分析，農業科學研究，土壤和森林保護，控制動、植物病蟲害、保障肉類食品安全等等工作，成為現代美國農業部工作的主旋律。

農業教育

美國素有公共教育之傳統。早在殖民地時代，波士頓已經有了公立學校。麻薩諸塞殖民地曾經通過法令，規定凡是擁有50戶人家以上的村鎮，便要設立公立學校。1875年，美國政府頒布的第一個土地法令，規定每設立一個新的村鎮，必需留出至少640英畝土地，作為辦學之用(一個村鎮通常劃分為36個區間，每個區間的面積大約為640英畝，通常是將第16區間留作建立學校的用地)。19世紀40年代，北方地區的城市和農村基本上都有了公立學校。在農村地區，因為大家居住分散，往往每隔幾英里，便有一所小學校。農村學校一般只有一間房，不同年級的孩子都在同一間教室輪流上課，教學條件和教學內容都十分簡單，很多教師本身只有小學文化程度。20世紀初期，農村的道路和交通條件有所改善，一些從前分散的一間房學校(One room school)漸漸合併，學校規模擴大。為了方便農村孩子上下學，地方政府租賃馬車接送學生。20世紀中期以後，農村地區也有了現在大家十分熟悉的黃色校車。

南北戰爭以前，南方和北方，好像一個家庭中經常鬧彆扭的一男一女。當家裡的某一半要這樣做時，另一半偏偏要那樣做，擰著干。北方提議修建橫貫美國大陸的鐵路線路，南方不同意；北方希望通過“宅地法”，設立農業部，幫助各州建立農業學院等等，南方議員在國會中逐一加以反對。南方擔心聯邦政府集中更多的權利，從而最終干涉南方的社會制度和生活方式；於是處處打出“州權”保護傘，指謫上述提案“違憲”，提防聯邦政府權利增大，拒絕北方議員提出的有利於國家全面發展，但是可能威脅種植園主利益的各種國會議案。林肯曾經說過，一所自我拆裂的房屋將無法站立(A house divided against itself cannot stand)。奴隸制度使得南方疑神疑鬼，防聯邦政府勝於防敵人，無視國家發展的大局。1861年，南方11個州宣布退出聯邦，美國國會中只剩下北方(包括西部)議員，利益較為一致，很快通過了上述和其它多項立法。美國內戰以後，消除了奴隸制度這一根本障礙，國家比以前更加團結了。

1862年，美國國會通過了“莫利法案”(The Morrill Act of 1862)，又稱“土地撥款學院法案”(The Land Grant College Act of 1862)。大約在“宅地法”和設立農業部的法令生效之後兩個月，即在1862年7月，林肯總統又一鼓作氣簽署了“莫利法案”。根據“莫利法案”，每一個州都可以獲得聯邦政府的贈地；贈地的數目，依各個州國會議員的人數而定；每有一名國會議員，該州便可以獲得3000英畝聯邦政府贈予的土地。按照美國的法律，各個州只能提供兩名國會參議員；國會眾議員的的人數，根據各個州人口數目決定，人口較多的州，可以有較多的國會眾議員代表。這樣，像紐約州這樣的大州，在當時可以獲得大約99萬英畝聯邦土地，新成立的，人口較為稀少的堪薩斯州只能得到9萬英畝土地。在19世紀，美國聯邦政府的歲入很少，不值一提；聯邦政府以土地為銀行，曾經贈送土地興辦村鎮公立學校，修建鐵路等等。美國政府沒有能力為各個州提供直接資金援助，便以“土地撥款”，贈送土地的方式，幫助地方政府。各個州的州政府通過出售聯邦政府贈予的土地，籌集農業高等教育資金，建立“農業和機械藝術學院”，從而實現“莫利法案”土地撥款的主要目的。

農業學院一般有三個主要職能：研究、教育和服務。從學院初創，到真正能夠比較稱職地履行上述三項職能，農業學院經過了幾十年的摸索和努力。農業學院初創的時候，最缺的是師資，合格的，接受過專業訓練的農業專家，屈指可數。由於缺乏對於自然科學、農業科學的系統研究，沒有形成具有一定科學內容和科學研究方法的農業知識體系。換句話說，沒有值得一提的教學內容可教。教科書一般都是從歐洲引進的，缺乏美國農業發展的經驗和內容。另外，學生的來源也是令人頭痛的問題。許多農村青年只讀過小學或者中學，文化程度較低；具有中學和高中文化的青年，又不一定想繼續從事父輩的職業，一輩子務農；還有許多農民，對“書本農業”不以為然，寧可在家鄉農場學着動手，懶得到遙遠的地方聽象牙塔里的陌生人對農業生產高談闊論，故弄玄虛。

萬事開頭難。1887年，美國國會通過的“海契法案”，對於農業學院的科學研究和教學，有着重要的推動作用。根據“海契法案”，聯邦政府提供經費，在各個州設立農業科學實驗站。農業實驗站和農業學院有著非常密切的聯繫，農學院的科學家利用實驗站的設施和條件從事農業科學研究，農業實驗站的科學家往往也是農學院的兼職講師和教授。這樣，科學家通過科學實驗和研究，推動了農業科學知識的發展，也極大地豐富了農學院的課堂教學內容。到20世紀初，農業學院的科研和教學體系漸趨完整。農學院終於異軍突起，成為美國農業科學研究的一支重要生力軍。20世紀初期，美國最優秀的農業科學家仍然在美國農業部，農業部在農業科學研究方面依然處於領先地位。20世紀30年代以後，農業部越來越關注農民和農業的經濟問題，農業部的工作重心漸漸由農業科學研究與發現，轉移到執行美國政府幫助和保護農民利益，保護國家農業資源的農業政策方面。農學院於是成為現代美國農業科學研究和科學發現的主力。

農學院培養的人才，很少有人返回農村，重新成為下地幹活的農民。許多人成為未來的農業科學研究人員，在農學院、農業實驗站和農業部繼續從事科學研究和教書育人的工作；或者就業於農業生產物資供應部門，農業產品加工和銷售部門，政府科研和政策機構，以及眾多的非農業領域。農業學院幫助農村子弟“跳出農門”，成功地進入城市生活和城市社會的各行各業，這一功勞，有口皆碑。許多依靠“莫利法案”成立的“農業和機械藝術學院”，後來都成為科研和教學實力雄厚的綜合性州立大學，為美國的經濟發展、國家建設培養了無數人才。

農學院的任務，不僅僅是培養高層次的農業科技人才。農業科學研究的最終目的，是將農業科技成果應用到農業生產實踐，促進農業發展。如何讓科技成果普及到農村，使農民掌握現代農業知識，是農學院科學家長期探索的難題。19世紀晚期，農學院經常舉辦農業技校和短期培訓班，推廣、普及農業知識。1912年，全國類似的農業技校大約有7500多個，400餘萬人接受了農業培訓。除此以外，農學院的科學家經常和農民通信，進行函授教育；或者深入農村，在田間地頭，與農民實地交流。這些教育活動和方法，效果有限。

農民一輩子和土地打交道，相信土地不會欺騙自己的眼睛，不論書本上如何吹得天花亂墜，農民依然“眼見為實”。20世紀初期，美國農業部設立了若干農業樣板田，展示農業科技成果，頗受農民歡迎，農民也比較信服。受到農業樣板田的啟發，1914年，美國國會通過了“史密斯--利弗法案”(Smith - Lever Act of 1914)，由聯邦政府和各州政府共同出資，設立農業推廣服務站。農業推廣服務站附屬於各個州的農業學院，是農業科學技術與農民之間的重要橋梁。農學院、農業科學實驗站、農業部的科研成果，通過農業推廣服務站的各項活動，源源不斷地傳播、普及到農業生產者。美國於是有了聯邦政府與各州政府相互合作，從農業科學研究與教學，直到農業知識推廣服務的一整套系統。美國農民於是也有了發展農業生產，增強農業經濟在國際農業舞台上競爭的有力幫手。

美國農業發展之小結：

美國農業的發展與成就，並非空穴來風。農業商業化，是農業發展的根本動力；農業地方專業化，是農業發展的左膀，幫助美國農業生產形成地方生產優勢和商業優勢；農業機械化和科學技術的發展，是農業發展的右臂，提高了美國農業的科技水平和科技競爭力。三者有機結合，不僅僅為美國人民提供了豐富的、價格低廉的糧食和其它農業產品，推動了美國農業生產的巨大進步，也創造了現在美國在世界農業產品市場上優勢的競爭地位。

農業商業化，農業地方專業化，以及農業機械化和科學技術的發展，都不是僅僅依靠農民自身的力量可以辦得到的。農業的每一項發展，都需要社會的幫助，政府的支持。社會上關心農業發展，農業進步的有心人多了，農業才能夠實現實實在在的發展和進步。

*花絮* 鄉村電氣化

1935年間，美國大約90%的農村地區沒有任何電力供應和設施。“TVA”的成功，鼓勵了美國政府在全國範圍內實行農村電氣化。1935年，羅斯福總統設立了“鄉村電氣化管理局”(Rural Electrification Administration)，簡稱“REA”。農村居民集資組成專門的“電力合作社”，向“REA”申請貸款，建立農村電站和電網，為農村地區提供低價電力供應。“REA”的座右銘是，“如果你在每一個農莊上點亮一盞燈，你便在每一顆心裡點亮了一盞燈”(If you put a light on every farm, you put a light in every heart)。當某一個地方通電的時候，是當地農民最高興、最激動的時刻。據說一隻母雞一時激動，忍不住生下一個罕見的、電燈泡形狀的雞蛋。美國人興奮過頭，不免有些天真，全國居然有數百家報紙登載這樣胡編的故事，奔走相告。“REA”還為農民提供貸款，購買從電熨斗到收音機等當時所有的各種家用電器。鄉村電氣化不僅改善了農村生活，也促進了農村和城市經濟活動。到1960年代末，美國98%的農村地區已經實現了電氣化。

啟明
2007.3.19.

[註：本文系摘自3年前本人寫的一部關於美國經濟史著作（94年版）-qmh）