1905年前後，立憲與革命兩個運動同時風生水起，漸成大潮，迫使慈禧也不得不宣布“新政”，實行政治體制改革。1906年9月1日，清廷頒發了仿行立憲的上諭，確立預備立憲為基本國策。而且，僅僅過了五天，即9月6日就頒布了改革官制上諭。顯然，無論真假，慈禧這次想走行政改革為先、政治體制改革在後這“先易後難”的“路線圖”。
 
袁世凱主導的官制改革方案出台
 
這次改官制，朝廷派定鎮國公、滿洲正藍旗副督統、“出洋考察五大臣”之一的載澤負責編纂官制，制訂政治體制改革方案，並命慶親王、首席軍機大臣奕劻和大學士孫家鼐、軍機大臣瞿鴻總司核定。但眾人皆知，其中的關鍵人物、起最重要作用的是掌握“北洋”大權的袁世凱。他同時還兼參預政務大臣、督辦山海關內外鐵路大臣、督辦政務大臣、直隸總督兼北洋大臣、督辦天津至鎮江鐵路大臣、督辦商務大臣、督辦郵政大臣、會辦練兵大臣等八項重職，可謂大權集於一身。

 
自戊戌政變後，袁世凱深得慈禧信任，同時他以巨金賄買了實權在握的領銜軍機大臣、慶親王奕劻，而他在北洋的“新政”又頗有政績。此次朝廷諭令包括袁世凱在內的14位王公大臣共同制定改官制的方案，他雖排名最後，但因有奕劻支持，卻得以在官制改革機構“編制館”的關鍵崗位安插自己的黨羽，編制館的所有文件起草和建議方案最後都由他閱定。

 
經過一個多月的準備，由袁主導的官制改革方案出台。由於是為“立憲”預備，所以對官制的改革較為全面。除合併了一些不太重要的部門外，還將原來的內閣、軍機處、吏部、禮部、都察院全都撤銷，而新成立的機構則有資政院、行政裁判院、集賢院、大理院、審計院等，而最重要的，是成立新的、大權在握的“責任內閣”以取代軍機處。
 
此方案規定內閣政務大臣由總理大臣1人、左右副大臣各1人，各部尚書11人組成，“均輔弼君上，代負責任”。重要的是，“凡用人、行政一切重要事宜”由總理大臣“奉旨施行”，並有“督飭糾查”行政官員之權；皇帝發布諭旨，內閣各大臣“皆有署名之責，其機密緊急事件，由總理大臣、左右副大臣署名”，如果關涉法律及行政全體者，與各部尚書聯銜署名，專涉一部者，與該部尚書共同署名。
 
也就是說，內閣尤其是總理大臣、副總理大臣代替皇帝負責任，皇帝發布諭旨須經內閣副署，若未經內閣副署則不發生效力，而且各部大臣由總理大臣推薦。這樣，皇帝的用人和行政大權統歸內閣、其實主要由內閣總理大臣掌握。袁世凱與奕劻議定，由奕劻出任未來的內閣總理大臣，他任副總理大臣，其圖謀中樞大權之野心，幾不掩飾。

 
袁氏方案觸發官場風波
 
此案一出，官場風波頓起，眾臣幾乎群表反對。反對主要來自兩方面。
 
一方是以軍機大臣鐵良、榮慶等為主的滿族親貴。取消軍機處，儘管他們可能另外任職，但權力畢竟要大大削弱。如果成立責任內閣，規定官員不得兼職，如榮慶便只能專任學部尚書，擬定身兼戶部尚書與練兵處會辦等要職的鐵良出任內閣副總理後也要辭去兼職，其財政權和兵權將同時失去。而且，袁還設想，待上議院成立後，王公、貝勒、貝子等不實際干政，讓他們充當議員。這使得這些公、子們憤怒異常。鐵良堅稱：“立憲非中央集權不可，實行中央集權非剝奪督撫兵權財權、收攬於中央政府則又不可”，其攻擊矛頭直接對準袁世凱、張之洞等地方督撫大員。滿漢矛盾，隱然可現。
 
袁世凱則堅持己見，爭辯道：“別無良策，仍不外趕緊認真預備立憲一法，若仍悠忽因循，則國勢日傾，主權日削……”甚至贊同立憲的載澤也擔心奕、尤其是袁世凱的權力因此過大，他在一道奏摺中也指責他們是：“假立憲以粉飾虛文，借改官制以驅除異己。”雙方一直激烈爭辯。在一次會議上，醇親王載灃竟拔出手槍直抵袁世凱胸前大聲說：“爾如此跋扈，我為主子除爾奸臣！”經奕劻調解，方才作罷。由於傳說內務府也要裁撤，所有太監都要裁去，有次袁世凱下朝時百餘名太監將他團團圍住大聲謾罵，有的甚至揮拳要打，幾成圍毆之勢。袁世凱招架不住，急忙大呼奕劻過來為其解圍。經奕劻百般勸解，並保證絕不裁撤太監，這些太監才忿忿而去。 為避免更大的動盪，清廷不得不宣布了官制改革中的“五不議”：第一，軍機處之事不議；第二，內務府事不議；第三，八旗事不議；第四，翰林院事不議；第五，太監事不議。

 
另一個主要的反對力量來自以瞿鴻、岑春煊、王文韶、趙炳麟等為要角的漢族大臣、御史。他們有的一直與袁爭權，有的對袁結黨營私憤怒已久，因此紛紛上折慈禧，堅決反對。有的從中國傳統觀念出發，認為改官制是“用夷變夏，亂國法而害人心”；認為這樣內閣權重，如果“用人偶失，必出權臣”，有人甚至明確指出袁的“責任內閣”實際為少數一二總理大臣專權，也就是袁世凱專權。
 
有的相反，從西方憲政制度對此進行批判，認為這次改制完全虛假，指出外國君主立憲國的責任內閣之所以不能專權是因為有議院監督、限制，中國議院一時恐難成立，所謂“責任內閣”既不對皇上負責又無議院負責，只是統攬了過去皇帝的權力。
 
御史趙炳麟指出：“立憲精神全在議院，今不籌召集議院，徒將君主大權移諸內閣，此何心哉！”他指出，袁之所以在沒有成立議院時先成立“責任內閣”，使皇帝居於無權地位，主要考慮是即便慈禧去世，光緒復出，也將無法報戊戌之仇。趙的批判從“制度”和制度背後的“用心”兩點出發，直擊要害，因此傳播甚廣。據說，光緒就曾當面對袁冷冷說道：“你的心事我全知道。”袁則不敢答話。
 
這樣，從王公親貴、大小太監到大臣御史，儘管觀點不同，但幾乎全都反對袁世凱的改官制，不是到慈禧處哭訴哄鬧就是不斷上折，天天雞飛狗跳。向來濫施淫威、殺伐決斷的慈禧此時居然也寢食難安，向人訴苦道：“我如此為難，真不如跳湖而死。”
 
軍機大臣、政務處大臣瞿鴻甚得慈禧信任，也是慈禧指定參與改官制的大臣之一。他與袁世凱、奕矛盾極深，在討論官制方案時勉強同意，但又另上一道《覆核官制說帖》反對軍機處與內閣合併。他利用慈禧單獨召見的機會，說責任內閣對太后不利，將大權旁落，而這一點最為太后擔心、忌諱。慈禧太后最終“采鴻之議，仍用軍機處制。”慈禧在11月6日頒布了以瞿鴻為主導的新官制。
 
袁世凱過高估計了慈禧對自己的信任，在雙方鬥爭激烈之際，他在慈禧召見時竟面奏要求朝廷令守舊大臣退休，招致慈禧怒斥，並將參劾他與奕劻的大量彈章交二人同看。此時，袁才知道自己已成眾矢之的，局勢非常險惡。

 
朝廷在11月6日頒布了以瞿鴻為主導的新官制，使袁感到大勢已去，慌忙在11月18日上奏請求將自己除直隸總督以外的八項兼職全部開去，還主動提出，他掌握的北洋六鎮除第二、四鎮因“直隸幅員遼闊，控制彈壓須賴重兵”仍須由自己掌握，其餘四鎮均交歸陸軍部。朝廷有旨照准所請，袁以檢閱新軍南北秋操為名請調出京，以避鋒芒。
 
立憲派嘆清廷“反動復反動”
 
朝廷最終裁定中央新官制只有少數舊部被裁併，但多數未動，最多只是改名，軍機處仍舊保留而不設責任內閣，宗人府、翰林院、欽天監、內務府等滿人所掌管的部門全部保留。更重要的是，在實際所設11部的13個大臣、尚書中，滿人占7席，漢人僅占5席，蒙古人1席。其中外務部尚書規定由漢人擔任，但在外務部尚書之上又設有管部大臣和會辦大臣，均由滿人擔任。以“滿漢不分”的名義打破了“滿漢各一”的舊例，雖然以前的“滿漢各一”也是滿族人掌實權，但畢竟在形式上滿漢平衡，漢族官員心理上更易接受。形式上的“滿漢平衡”被打破，漢族官員的心理平衡也隨之被打破。
 
這次官制改革，各路權貴、官員你爭我奪，種種矛盾更加尖銳、激烈，導致政壇嚴重分裂。而且，還使人對清廷是否真準備立憲大起疑心，甚至有立憲派直斥其為“偽改革”“徒為表面之變更”“襲皮相而竟遺精神”。
 
參與保皇會之憲政會組建的徐佛蘇當即評論道：“政界之事反動復反動，竭數月之改革，迄今仍是本來面目。軍機之名亦尚不改動，禮部仍存留並立，可嘆。政界之難望，今可決斷……誠傷心事也。”
 
遠在日本東京、與革命派激烈辯論、堅決反對革命的梁啓超當即在給康有為的信中承認：“革命黨現在東京占極大之勢力，萬餘學生從之過半；前此預備立憲詔下，其機稍息，及改官制有名無實，其勢益張，近且舉國若狂矣。東京各省人皆有，彼播種於此間，而蔓延於內地……”清廷剛宣布預備立憲時，革命派的力量就“稍息”；而當官制改革使人們認識到清廷的立憲有名無實時，革命派就“其勢益張”。
 
顯然，革命派力量的“息”與“張”，與清廷所作所為大有干係。
 
事實無情地說明，這次行政改革的效果與清廷初衷正相反對，徹底失敗。沒有緩解危機，反而加劇了危機。人們當然可以分析種種原因，如利益集團毫無遠見、不願自己的利益受到絲毫損失，等等。可最終的結果就是這樣，堅決反對革命、堅持“保皇”的“立憲”派對清廷越來越失望，無奈地嘆其“反動復反動”，也就不必更多地指責“革命”了。
 
無論是否喜歡、是否贊成“革命”，都應像堅決“反革命”的梁啓超那樣，承認革命正是因清政府的所作所為而“其勢益張，近且舉國若狂”的。正是如此這般“改官制”，使在與“改革”競賽中原本落後的“革命”意外得到清政府的助推加力，猛然提速，大步流星，急起直追。