導語：2012 年5月10日，國土資源部官方公布《2011年中國國土資源公報》，披露數據顯示，2011年全國土地出讓金3 .15萬億元，同比增長14 .6%，再創新高。不過，14.6%的增速較2010年的57 .8%已大幅放緩。數據顯示，國有建設用地供地總量連續三年保持增長，去年實際供應總量58.77萬公頃，同比增長35.9%.其中，工礦倉儲用地、商服 用地、住宅用地和其他用地供應量分別為19.26萬公頃、4.21萬公頃、12 .52萬公頃和22 .78萬公頃，同比分別增長2 5 .2 %、8.1%、8.6%和83.1%.。

   公報數據顯示，2011 年，全國105個主要城市2011年第四季度末綜合地價為3049元/平方米，同比增長6.0%，環比（較前一季度）增長0.3%。其中，住宅用地地價為 4518元/平方米，同比增長6.6%，環比持平。公報指出，2011年，地質找礦工作上升為國家戰略，地質礦產勘查投入持續增長，全年投資總額 1092.3億元，同比增長6.7%；其中，油氣礦產投資增長6.9%，非油氣礦產投資增長6.4%。大部分主要礦產查明資源儲量保持增長。

   2012年5月10日，國土資源部網站掛出的《2011年中國國土資源公報》（下稱“公報”）披露數據顯示，公報提到，截至2011年末，全國84個重點 城市處於抵押狀態的土地30.08萬公頃，抵押貸款達4.8萬億元，抵押面積和抵押貸款同比分別增長16.5%和36.3%。其中，去年全年抵押土地面積 淨增4.19萬公頃，抵押貸款淨增1.27萬億元，同比分別增長12.1%和37.6%。中央規範地方投融資平台、嚴格土地抵押貸款管理的政策措施下，儲備土地抵押越來越被地方政府倚重。

亞太城市發展研究中心房地產研究所所長謝逸楓接受《南方都市報》記者採訪

記者：你如何看這三輪房地產調控政策？調控是否趨於觸底期？

謝逸楓：自2010年年初，國務院發出號稱為最嚴厲三輪房地產調控，三輪嚴厲調控層層推進，重磅政策強攻房價泡沫。第一輪：2010年1月1日新國十一條和2010年4月新國十條及2010年9月新國五條，2010年10月加息。調控起步，樓市下探。房價從瘋漲到暗降。第二輪：2010年10月加息和2010年12月首套房貸首付30%，二套首付60%，三套停貸。2011年1月新國八條，2011年1月上海重慶房產稅，限購。銷售下降告急，樓市陷入寒冷。金九銀十不再。第三輪：2011年2月限購和限貸，2011年5月一房一價，2011年11月保障房建設。2011年11月限價和限購城市擴大。金九銀十不再，樓市寒冷。

謝逸楓：到2012年開始，所謂限購政策和房產稅及價格控制目標等限價擴容城市全面停止。首先是限的政策。截止5月17日，全國共有45個限購城市和40個限價城市及661個限貸城市等10個限外城市的限字頭的城市。而價格控制目標和限價及限外的政策基本完成任務，此三項政策基本喪失執行。只有限購和限貸才是目前最重要的政策。考慮到合理購買需求和房價合理回歸的特殊情況，“四限”的政策調控不會放鬆，但會對限價和限貸政策實施差異化或差別化的調整。其次是房產稅。到目前僅上海和重慶試點開徵，估計會2015年內在45個限購城市選擇再省會城市試點開徵。最後是保障房。2012年保障房開工700萬套，完工400萬套，對拉動投資和抑制房價作用依然小。

謝逸楓：目前全國共有33個城市地方政府樓市微調，28個城市獲得通過，5個城市被叫停。樓市微調手段基本集中在剛需方面。一是上調公積金貸款的城市20個。二是首套房貸利率調整的城市16個。三是免或減徵購房契稅的城市5個,補貼首次置業等的城市4個,土地鬆綁的城市5個，買房現金獎勵的城市1個。四是普通住房價格標準調整的城市5個。五是重啟購房入戶政策的城市2個。六是放鬆限購城市的5個。一“免”：免或減徵購房契稅或退稅。譬如馬鞍山、武漢、北京、蕪湖、揚州。二“調”：調整首套房貸利率恢復基準利率，利率優惠9折、8.5折。譬如，北京、上海、天津、重慶、廣州、杭州、昆明、濟南、南京、成都、哈爾濱、南昌、深圳、中山、東莞、蘇州等。

三“變”：改變普通住房價格標準。譬如天津、增城、中山、上海、南昌。四“提”：提高公積金貸款額度。譬如合肥、吉林、南京、常州、廣州、武漢、瀋陽等。五“戶”：重啟購房入戶政策。譬如從化市、長春市。六“補”：補貼首次置業。譬如青島、重慶、杭州、蕪湖。七“放”：放鬆限購條件。譬如佛山、重慶、成都、上海、象山。八“綁”：土地鬆綁。北京、廣州、杭州、成都、昆明。

公開資料統計顯示，在政策從嚴的基調下，從2011年8月8日馬鞍山人才買房稅費優惠起，截止到2012年5月17日，全國共有33個城市對當地的樓市政策進行過適當的微調。通過調整土地出讓、首套房貸利率恢復、利率優惠折扣、房源解禁、稅費優惠、買房獎勵、購房入戶、購房補貼、提高普通住宅價格標準、調整限購條件、提高公積金貸款額度的環節，刺激樓市成交。其中蕪湖、佛山、成都、上海、象山因為微調尺度和幅度過大以及時機把握等引起市場強烈反對的因素，最關鍵是踩到中央調控底部紅線，政策頒布不久就被“叫停”，卻傳遞着一種政策調整的信號。

謝逸楓：如 果說，廣東佛山、安徽蕪湖、四川成都、寧波象山、上海市的幾次“救市”被迅速叫停，給市場傳遞了強烈的信號———調控不會放鬆，那麼現在的“剛需”則成為 堂而皇之的一個理由。雖然微調與中央的房地產宏觀調控政策沒有衝突，但實際上對樓市還是有一定的暗示作用，而揚州新政沖關成功，將是整個中國樓市政策的走 向信號。從中央層面來看，調控政策不會再加碼，會有所鬆動，至於地方政府不排除會由於土地收入和稅費財政及GDP等經濟增長壓力，繼續出台微調樓市政策。因此，揚州新政“不短命” ，意味着樓市調控將進入觸底階段。

記者：自2010年始調控，持續到2012年，為什麼房價上漲的壓力依然存在？到底是什麼原因讓政府按不住房價上漲的牛頭？

謝逸楓：主 要原因是中央未針對房價上漲病根做長效機制的政策調控，僅僅是靠野蠻的行政手段干預房市。特別是對房價上漲背後的土地制度做出改革，另外是財政體制和商品 房預售制度等。當前調控的目的和任務是遏制房價上漲過快和房價合理回歸，而調控的政策只針對房價採取的臨時性行政手段，並未做體制和制度性的調整。因此， 房價上漲的壓力依然存在。

謝逸楓：目前全國共有45個城市出台住房限購細則和。但“限購”還是“堵”的思路，還是治標的藥方，高房價背後的重要病根是政府“土地財政”作祟，不破解“土地財政”，高房價在一度受挫後難免捲土重來。特別是當前各地在加快發展的過程中，普遍出現地方政府高度依賴賣地、大量負債等“寅吃卯糧”的現象。破除“土地財政”，必須深化財政體制改革，以強化各級政府內生的科學發展動因。

記者：為什麼地價越來越高？房價上漲與地價之間有什麼關係?

謝逸楓：由於城鎮化帶來的土地供應規模大幅度提高；土地招拍掛出讓的比重上升；全國地價總體水平上升；征管政策的調整以及對土地收入管理的加強是我國土地出讓金翻番的主要原因。

謝逸楓:2000 —2010年，我國70個大中城市房價累計上漲了76.8%，其中商品住宅價格累計上漲了86%，二手房住宅價格累計上漲了96%，但同期我國70個大中 城市地價累計上漲了123%，其中住宅用地價格累計上漲了163.5%，普通住宅用地價格上漲了174%，並主要集中於2005年以來“招拍掛”嚴格實施 之後。全國土地價格的上漲幅度均超過房價的上漲幅度，且累計上漲幅度成倍於房價的上漲幅度。由此可見，土地出讓制度導致房價上漲已成定因，不改革現有的土 地出讓制度則無法調控房價。

記者：土地財政是怎麼來的？為什麼地方政府非要靠賣地和發債才可發展經濟和養活城市？

謝逸楓：2010年全國財政收入超過8萬億元，增長21.3%。財政收入中，土地出讓金高達2.9萬億元，同比增加106.2%。“土地財政”占全國財收比重高達35.53%。到2011年全國財政收入超過10萬億。即使在稱為最嚴厲房地產調控之下，財政收入中，土地出讓金創歷史最高超過3萬億，同比增加14.6%。土地財政占全國財政收入比重達到30.36%。其實，“土地財政是逼出來的。按照目前的分稅制，增值稅75%交中央，所得稅60%交中央，東部發達地區縣市預算內財政也是“吃飯財政”。

謝逸楓：截止到2011年年底，我國地方政府的負債達到10.72萬億元，約占GDP的20%至30%。所以，“賣地、舉債謀發展”成為地方通行的做法，在近兩年多應對國際金融危機過程中更是愈演愈烈，由此帶來了資源日益枯竭、房地產調控難度增加、債務規模膨脹等新的執政隱患和治理風險。“土地財政”和大量債務，主要原因一是地方稅體系沒有成形，二是地方缺乏規範的陽光融資渠道。地方政府要貫徹自己的發展戰略、出政績，只能通過賣地、借債來籌資。

記者：賣地模式是否會可持續，有什麼危險？

謝逸楓：賣 地生財的模式不能繼續，應當進行重大改革。改變地方收入取得方式，根本消除地方政府圈地、賣地的獎勵。但土地財政的改革無法孤立進行，必須和整個國家的財 稅體制改革聯動，這也意味着改革是一項巨大的工程。在土地財政模式短時間無法改變的情形下，土地收入的支出應該透明化，納入監管中。這種模式如果繼續，會 走向更危險的境地，地方政府成為房價上漲的推手。一旦房價下降，有可能帶來地方政府、開發商、購房者連環的債務危機。

記者：土地出讓金包括什麼?土地出讓金究竟流向了哪裡？成為謎題。

謝逸楓：土地出讓金中包括兩部分：一是土地開發成本，二是土地租金。2010年全國29397億元土地出讓金中，剔除徵地和拆遷補償支出、土地開發支出、補助被徵地農民支出等三項主要成本，還剩53%，基本上可以認為地方政府賣地的利潤率為50%左右。

土地出讓金安排主要用於民生支出的主要構成：一是用於農業土地開發等方面.二是用於保障性住房建設方面.三是用於城鄉市政基礎設施建設方面；四是用於國有企業改革安置費等方面。五是要於教育建設和農田及水利建設方面。六是用於支付拆遷成本。

謝逸楓：但是土地出讓金的使用監督缺乏，從 構成來看，有一大部分用於基礎設施建設，基礎設施的建設有可能成為權力尋租的手段，地方政府對基礎設施的建設實行總包、分包、轉包的制度，各環節內有可能 滋生腐敗。除此之外，土地出讓金還被用於支付拆遷成本。根據國土資源部相關人士的材料，高額的土地出讓金背後是隨之高漲的拆遷成本，全國土地開發的成本平 均占土地出讓金總額的65%左右。全國部分城市的一些高價拆遷地塊甚至因為國家調控政策，而處於無法出讓的尷尬境地。其實，盛宴背後，各種違規、違法問題頻現。審計署幾度抽查部分城市的土地出讓金使用狀況。

根據規定，從土地出讓淨收益中提取廉租住房保障資金的比例不得低於10%。但審計發現，北京、上海、重慶、成都等22個城市從土地出讓淨收益中提取廉租住房保障資金的比例未達到上述要求。2007年至2009年，這些城市共計少提取146.23億元。2011年1 月10日，國土資源部舉行2010年度土地例行督察新聞發布會，國家土地副總督察甘藏春表示，在抽查的56個城市中，有11個城市2009年度保障性住房 供地計劃執行比例低於35%。發現有74個城市兩千多個項目存在土地閒置問題。還有一些地方政府違規減免和欠征土地出讓收入，欠征土地出讓金達 241.79億元人民幣。另外，國土部今年初步擬對約60個地區進行例行督察。

記者：為什麼土地財政一直存在？

謝逸楓：主要是土 地制度導致的。20世紀80年代末之後，土地市場在全國主要城市的逐步建立。1992至2003年，全國累計收到1萬多億元的土地出讓金。自2004年以 來中國土地出讓方式發生重大變化，努力推行土地“招、拍、掛”。由於“招、拍、掛”的核心是“價高者得”，全國土地收入猛增。

根據國土資源部發布統計數據顯示，2006年全國土地出讓金達7000億元人民幣。2007年全國土地出讓收入接近1.3萬億元，其中招拍掛出讓土地收入超過9000億元，比上一年增長約六成。2008年中國土地市場明顯降溫，全國土地出讓總收入9600多億元。2009年中國土地出讓總價款為1.59萬億元，同比增加63.4%。2010年是“十一五”(2006-2010年)收官之年。5年來，國土資源保障能力和服務水平不斷提升。全國共批准新增建設用地3300多萬畝，土地出讓收入7萬多億元人民幣。

記者：如何破解其弊端？

謝逸楓：要革除“土地財政”弊病，必須要系統化改進財政體制。當前我國財政體制的核心問題在於財權、事權不匹配，“財權相對集中在中央，事權相對分散在地方。解 決財權、事權不匹配，主要有調整政府間財權、調整政府間事權、完善轉移支付等三種方法。由於我國各地經濟社會發展差距較大，從維護中央權威、加強宏觀調控 等方面考慮，調整政府間財權也就是下放財權的空間不大。這就使得調整政府間事權成為我國財政體制改革首先要解決的問題。

首先是對中央和地方的事權劃分，1993年國務院《關於實行分稅制財 政管理體制的決定》曾做了原則劃分，但是實際執行中，有關規定並未得到嚴格遵守。大量地方性的支出項目由中央決策、地方執行；中央財政還安排了大量屬於地 方責任的基本建設、支農、文教衛生、科學、社會保障等專項轉移支付。

其次是當前亟待理順中央和地方政府的支出責任。建議應 適當加大中央財政的支出責任，將某些全國性、跨地區的重大支出劃歸中央。對於屬於中央支出責任的事務，有些可委託地方管理，但資金由中央全額安排；對屬於 地方支出責任的事務，中央不再安排具體的支出項目。中央制定新的支出政策，一般不在年度預算執行中出台，應列入下年度預算安排，對執行新政策有困難的地 方，應由中央財政通過增加轉移支付給予保障。

再次是國家應從財稅體制上進行調整，為地方政府確立穩定的財源，優 化財政體制，調動地方發展經濟、做大稅源的積極性。按現行體制，地方上交中央“兩稅”（增值稅和消費稅）增量的0.3返還地方，由於是環比，地方所得的比 重逐年下降。在一些經濟較為發達的地區，出現了“財政總收入增長越多，地方財政收入所占比重就越小”的狀況。並且，上劃中央“企業所得稅、個人所得稅”稅 收返還收入，以2007年決算為基數核定，一直沒有變化。一些地方幹部建議，國家能適當增加上劃中央收入後的返還比例和金額，以鼓勵地方政府發展經濟的積 極性。關稅由中央徵收，但退稅卻要由中央和地方共同負擔，一些地方出口積極性受挫，建議出口退稅全部由中央承擔。

最後是完善土地招拍掛出讓制度，完善“限房價競地價”、“雙向競價”、“綜合評標”等多種房地產用地出讓模式，推動工業用地彈性出讓和租賃制，推動土地供應由“價高者得”的單一目標向完善市場、保障民生等多目標管理轉變。