愛河事件：面對污染與“癌症村”，我們的“超級基金”在哪？

作者介紹：底騫，哈佛大學公共衛生學院環境健康專業三年級博士生。專業為環境健康和流行病學。

在一個寧靜的小城市裡，一位孩子的母親突然發現自己的兒子出現了哮喘、肺炎、尿道異常等病症，小三歲的女兒甚至患有罕見的血液系統疾病。她正在備孕的鄰居也經常會有身體不適的症狀，他們都懷疑，這一切都是因為附近殘留的化工廢料所致……

是不是有點眼熟？這個故事發生在上世紀70年代末，這位母親名叫路易斯·吉布斯（Lois Gibbs），生活在著名旅遊勝地尼亞加拉瀑布（Niagara Falls）旁邊的小鎮愛河（Love Canal）。1976年11月，尼亞加拉報（Niagara Falls Gazette）的兩篇報道，向吉布斯和其他愛河居民揭露了他們居住小鎮塵封已久的秘密。

愛河污染事件是美國歷史上的重大污染事件，此事件造成的直接經濟損失達到2億5千萬美元，也直接促使了“超級基金”法案的誕生。

愛河塵封的歷史

大約一百年前的1890年代，美國企業家威廉·拉芙（William T. Love）打算修建一條運河連接伊利湖（Lake Erie）和安大略湖（Lake Ontario）以方便航運，並計劃在旁邊修建一座模範城市。由於兩大湖之間水位有落差，水電站還可以為城市供電。這條計劃中的新運河以拉芙的姓氏（Love）命名，就是“愛河”。

然而1893年的經濟危機讓投資者紛紛撤回投資。雪上加霜的是，國會通過法律禁止從尼亞加拉瀑布取水；工程完全停止，愛河工程爛尾。留下一個大約1.6公里長，15米寬，3到12米深的大凹槽。工程擱淺後，運河河槽在雨後積滿水。1920年代後，尼亞加拉市政府開始向運河河槽中傾倒垃圾。

愛河作為垃圾傾倒場的命運一直持續到了1942年。這一年胡克電化學公司（Hooker Electrochemical company）發現愛河巨大的廢棄河槽是一個傾倒工業廢物的理想地點，於是將運河河槽區域買下，在得到允許後，把愛河的積水排空做必要防護處理，然後把工業廢料悉數傾倒於此。截止到1953年，胡克公司共計傾倒了22000噸工業廢料，包括鹼性物質、鹵代烴類、還有染料生產的廢料。同時，尼亞加瓜市政府還有美國軍隊也一直利用這一地點傾倒垃圾，直到1948年才結束。

1953年，胡克公司結束傾倒廢料，並將其埋在6米深的地下，表面還撒上泥土種上樹。而後，胡克公司把這塊傾倒過工業廢料土地以1美元的象徵性價格賣給了尼亞加拉市教育委員會。胡克公司也擔心這塊土地可能的風險——但他們擔心的是自身的法律風險。於是，在買賣合同中，胡克公司特別申明免除任何由於工業廢料造成的損失（請讀者特別注意這句話）。

1954年，儘管有以上關於工業廢料的申明，市教委仍然開始在工業廢料的埋藏處正上方修建小學。1955年，小學建成投入使用。但就在同年，有大概8米見方的地塊表面損壞形成小坑，露出埋藏工業廢料的鐵桶。隨後，在六個街區之外，第二所小學建成。1957年，市政府在周圍為低收入家庭修建下水道。周圍地帶也被開發商購買並修建房屋出售。同時，高速公路也開始施工。這一系列施工過程導致填埋廢料的黏土層被破壞。工業廢料開始泄露，肆意橫流（可怕的事情被發現了）。

裝聾作啞的政府

事件被新聞媒體披露後，愛河居民發現原來自己竟然生活在22000噸的工業廢料之上！作為居民之一，吉布斯女士看到報道後同樣非常驚慌，她馬上在學校和市政府間來回奔波，為孩子辦理轉學手續，但沒有得到學校的正面回應。一次，她坐在校長辦公室的木椅子上情緒激動地說工業廢料和她孩子疾病之間的關係；而學校校長則舒服地躺在超大的皮沙發上，掃了一眼吉布斯準備的材料，冷冷地說：“我們不能因為一個歇斯底里的家庭主婦和生病的孩子而做出轉學的決定。如果你小孩生病了，你應該把他們帶回家照顧他們，而不是來市政府和學校找麻煩。”

隨着居民中不斷發現可疑病例，愛河居民開始要求政府關閉當地小學，保護孩子們的安全。但是政府一直裝聾作啞，沒有做出任何實際行動。到了1977年9月，美國環保署和美國政府的代表終於宣布開始調查此事，但不知什麼原因沒有了下文。直到1978年4月，愛河所在的紐約州政府派出健康部門專員來做健康風險的調查，並關閉了相關區域。5月，美國環保署對空氣成分化驗表明，愛河地區環境對人體有嚴重威脅。6月，州政府開始對愛河居民採集血樣進行進一步化驗。調查還在進行中，踢皮球就已經開始。尼亞加拉報報道過美國軍方曾把愛河河槽作為垃圾傾倒場；然而五角大樓方面隨後就否認存有任何關於傾倒垃圾的記錄。

愛河地區被緊急關閉

抗爭開始了！1978年8月，愛河居民寫聯名請願信，要求州政府關閉當地小學。最終，州政府迫於壓力宣布愛河地區進入緊急狀態，並且關閉當地小學。州政府健康部門建議有孕婦和小孩的家庭搬離，政府願意協助尋找臨時住所——但是，政府不會出一分錢，而且愛河地區清理結束之後居民被要求返回原址。

愛河事件終於驚動了美國最高層：8月7日，時任美國總統吉米·卡特（Jimmy Carter）宣布愛河事件為聯邦健康緊急事件；給紐約州政府提供一千萬美元的緊急財政援助，用於回購受影響最嚴重236戶的住房。

愛河地區居民的抗爭初步取得成效，吉布斯也被愛河居民推舉為業主委員會的領袖。處於污染中心區域的住戶紛紛搬離。

更多可怕的消息接踵而來：遠離污染中心區的住戶也開始擔心自身的安全。1978年11月，埋藏的工業廢料中被發現有超過200種化合物，其中有大約200噸的廢料含有毒性嚴重的致癌物質二惡英。二惡英的發現讓剩餘的愛河居民緊張到了極點。但是紐約州政府拒絕搬遷處於污染邊緣地帶的54戶居民。愛河居民的憤怒被點燃，他們抗議州政府的不作為，有7人在抗議中被捕。

危機發酵

1979年，愛河居民和政府之間的緊張關係還在持續。這一年中，紐約州政府鬆口，宣布再臨時安置30戶有孕婦和小孩的家庭。但同時，聯邦政府拒絕對紐約州撥款2200萬美元用於重新安置愛河居民。至於清理污染的工作方面，卡特政府用於清理污染的16.3億美元的撥款難產，遲遲得不到通過。

更多可怕調查結論和內部消息震撼着愛河：“愛河地區二惡英濃度比之前報告的高100倍”“空氣樣本中發現4種致癌物”“愛河居民罹患癌症幾率增加10倍”……更有國會議員透露，事件始作俑者胡克公司早在20年前的1958年就知曉工業廢料可能的健康危險。在胡克公司的一份日期為1958年6月18日內部文件中，清楚地記錄了4名愛河兒童被工業廢料嚴重灼傷的事件。

憤怒的愛河居民把胡克公司和三家政府機構告上法庭；但是最高法院駁回了900名愛河居民25億美元的賠償請求。後來，狀告胡克公司、市政府、市教委的案件超過了800起，索賠金額超過110億美元。就在訴訟案還在進行時，紐約州政府竟然鄭重宣布，清理污染工作結束，愛河居民可以搬回去……

人質事件大爆發

1980年5月，愛河居民的怒火被美國環保署的報告徹底點燃。報告指出，愛河地區的工業廢料有可能導致基因損傷。在檢測的36名愛河居民中，有11人出現了染色體損傷。在搬遷請求再次被聯邦政府拒絕後，愛河居民用汽油點燃了自家草坪，以示憤怒。

5月19日，吉布斯邀請環保署專家們到愛河居民的家中解釋問題的真相，但當專家們進入居民家中之後，他們立刻被愛河居民扣為人質。愛河居民向卡特總統發出最後通牒：要求在四天之內立即疏散剩餘的710戶愛河居民。局勢驟然緊張，美國聯邦調查局緊急介入，切斷了愛河地區和外界所有的電話聯繫。

6個小時後，居民釋放了全部人質。由於擔心聯邦調查局來秋後算賬，愛河居民在剩餘的日子惴惴不安，晚上睡覺和衣而臥，如驚弓之鳥。還好，抓捕的特工沒有到來，到來的是勝利的消息：白宮最終同意暫時重新安置剩餘的所有愛河居民。

10月，卡特總統來到愛河，並正式宣布了重新安置計劃（請注意！美國總統親自來了）。在發布會上，吉布斯向卡特總統問到了跟房屋貸款相關的問題。卡特總統轉身微笑地看着吉布斯說：“好的。你是否有聽過‘超級基金’項目？”

所謂“超級基金”項目，指的是1980年，美國國會通過的“超級基金法案”（Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act (CERCLA), or the Superfund Act）。該法案規定：

對需要優先治理的存放危險污染物的地點建立全國性清單（National Priorities List）；

確認美國環保署在類似事件上的職責；

確認相關責任方有義務清除污染，美國環保署可以向有關個人和集體追責，數額最高可到達損失的三倍；

相關責任方需要通過“超級基金”償付的清理費用；

無論有意還是過失都需要負責。

超級基金法案的通過意味着政府在法律層面上明確了污染治理和賠償、追責方面的責任和義務。

最終，政府一共安置了超過900戶家庭，償付了他們的房屋。愛河地區有350戶房屋被徹底剷平，小學被拆除。噩夢的愛河小鎮隨着推土機變為瓦礫，然而對於大部分愛河居民而言，污染帶來的環境問題，將伴隨他們或者他們的小孩更長的時間。

反思與啟示

愛河事件在美國影響深遠，其中最重要的意義，在於對美國環境立法的推動，為後來美國應對類似的環境健康危機提供了參照與啟示。

第一點是，先進的環境治理需要立法先行。美國各級政府、環保署在愛河事件最初兩年的不作為被愛河居民飽為詬病，但這確實和當時法律缺失有關。愛河事件發生之前，美國應對危險化學物質的法案有頒布於1965年的“固體廢料傾倒法案（Solid Waste Disposal Act）”，1970年的“資源恢復法案（Resource Recovery Act）”以及1976年的“資源保護與恢復法案（Resource Conservation and Recovery Act）”。

但是在處理危險化學品污染、相關責任認定、賠償、環保署的職權方面，美國當時的立法是一片空白。正因如此，美國環保署才只能測量污染物濃度而不能採取實際行動。退一步講，就算環保署採取“實際行動”，甚至會因為缺乏法律依據被告上法庭。愛河事件後，“超級基金”法案彌補了相關立法領域的空白，這種“無法可依”的現狀也得到了緩解。

完善的環境立法體系不會一蹴而就，這是愛河事件給我們的第二點啟示。美國在環境立法領域也是靠摸索和修補來進行的。例如，上面提到的1976年的資源保護與恢復法案就是在1965年的固體廢料傾倒法案基礎上修訂而來，其中加入了保護人體和自然環境不受危險化學物質危害等內容。但1976年的資源保護與恢復法案面對愛河事件也顯得不完善，因為沒有詳細界定賠償、清理義務、環保署的詳細職權、以及清理的標準等等。於是，1980年的超級基金法案最終出爐。

美國是個判例法國家，後來引用超級基金法案的判案實踐全部都成為新的法律，進一步完善環境立法實踐，提供了寶貴法律資源。立法往往滯後於社會現實，而一個熟悉環境立法體系和技術的專業隊伍的建設，以及環境立法方面的法律實踐經驗的積累，則更加漫長。

法制社會需要健全的法律，更需要執行法律。這是愛河事件給我們的第三點啟示。超級基金法案誕生於1980年，但就在第二年，共和黨的里根政府上台。羅納德·里根（Ronald Reagan）當政的八年期間，超級基金法案幾乎處於停滯狀態。美國環保署列出的全國需要優先治理的污染地點一共有799個，只有16個得到了治理。超級基金的7億美元款項只有4000萬美元得到落實。

不僅如此，整個美國環保署在里根執政期間遭到重創。里根也被批評為“放任自流”。就算在三十多年之後，我本人所在的哈佛環境健康系的老教授們在談論到里根時候也嘆氣搖頭。超級基金法案磕磕撞撞走到克林頓執政時期，又遭遇不幸，成為民主黨和共和黨黨爭的犧牲品。比爾·克林頓（Bill Clinton）意圖朝更加環保的方向改革超級基金法案。但是由於共和黨控制國會，改革法案不僅沒有通過，還變得更加偏袒排污企業。美國雖然有健全的環境立法體系，但是各種遊說集團增加法律執行的不確定性。而且美國總統四年一屆的任期，對環境法律的執行添加了更多不可控的因素。

一個環境立法健全，執法嚴格的社會，需要事件參與方，無論政府、民眾還是相關企業，理性地參與和表達意見，這是愛河事件的第四點啟示。事件中，美國各級政府在最開始敷衍塞責，遮遮掩掩，相關責任方互相推諉。這無疑讓愛河居民更加憤怒，讓他們抗議行動不斷升級，直到最後扣留美國環保署的人員作為人質，與美國聯邦調查局發生正面衝突。但立刻，人質事件發生之後，美國高層態度馬上發生了180度大轉彎，表示接受愛河居民的請求。這無疑就向美國民眾暗示，以後類似的事件是“會哭的孩子有奶吃，不哭的孩子沒奶吃”，無意間會導致日後民眾的抗議行動更加極端化和機會化。美國政府的短期“息事寧人”行為卻為日後處理類似事件埋下隱患。

同樣在中國，如果在類似的環境事件開始時，政府缺乏有效行動，只是在民眾抗議升級之後才慌忙應對，拋出胡蘿蔔，這無意間是鼓勵了民眾日後更激烈的抗議行動。加上地方政府官員的升遷機制，使得地方官員以“維穩”為目標，對待類似事件的時候更是以無原則的和稀泥態度去處理，抱着“擊鼓傳花”的心態，把問題留給下任。用這種無原則的態度去處理類似的環境事件，無異於讓民眾的抗議行為機會主義化，把政府和民眾的博弈引向惡性發展的軌道。

希望悲劇不再重演

在40年前發生的愛河事件，其實和4月份在常州外國語學校發生的中毒事件（有關鏈接：https://news.google.ca/news/story?cf=all&hl=zh-CN&ned=ca&ncl=dJ4boOBr1t_9iNMTi98PsIaLMbcTM）頗有相似之處：遺留的化工廢料、當事方遮遮掩掩的態度、相關立法的缺失。我們之所以在今天要回顧愛河事件，是因為它在公共衛生領域的地位十分重要，幾乎是美國所有環境健康專業學生的必讀案例。我所在的哈佛大學環境健康系一年級基礎課《環境健康學導論》的第一章就介紹了愛河案例。

土壤污染和地下水污染，不同於空氣污染，它看不見摸不着，危險隱藏在地表之下。它遠離城市中產階級的視野，經常被新聞媒體忽略。城市空氣污染，可能颳大風一天就可以恢復；但是土壤污染，地下水污染的，恢復時間以十幾年上百上千年為計。更可怕的是，土壤污染地下水污染造成的健康危害卻是慢性的長期的。幾天連續的重度空氣污染，可能會讓醫院呼吸科的就診病人激增；但是生活在受污染土地上幾個月，甚至幾年都不會產生明顯症狀。但是一旦發現時候，往往已經很嚴重。治理土壤污染地下水污染這個隱藏的慢性殺手，其花費自然不菲。

常州的土壤修復問題之所以會演變成今天這樣嚴重的事故，很大一部分原因在於相關立法和監管的缺失。希望常州事件能同40年前的愛河事件一樣，促進相關的環境立法，培養環境法律領域的人才，積累相關的法律資源。危機，既是“危”，也是“機”，是立法推動的契機。希望終有一日，屬於我們的“超級基金”也會到來。畢竟，我們再不希望更多的愛河事件重演。

（文章源於2016-04-24 果殼網）

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此原文登載在國內的果殼網上；當然不會有尖銳批判中國政府的言論。

看到這篇文章，我第一個念頭是：法制的美國尚且如此，法制形同虛設中國大陸若何是不難想象的。這些年，有關中國大陸廠家肆意排污，造成嚴重生態破壞，環境急劇污染的事件層出不窮；而各級地方政府基本上是裝聾作啞。想想看，不但肆無忌憚地往空氣和河流中排污，有些企業甚至還把工業極端污染的廢水往地下灌！令人髮指呀！現在中國大陸人口密集的地區不知出現了多少癌症村，可老百姓就像啞巴牲口一樣地默默忍耐。中國草民什麼都忍，就這樣忍耐了幾千年。唉……

那些因此賺了黑心錢的暴發戶們和貪官家族們想方設法將來移民國外，可P民們只能生活在糟蹋得面目全非的土地上……

也許有人會質問我：你根據什麼認為中國大陸法律形同虛設？嘿嘿，“永久執政黨”中共當官兒的只想着自己無法無天的絕對權力；這就是我的根據。