中印自卫反击战胜利后，中方军队主动后撤20公里。图为中国解放军俘虏印军士兵

1962年中印自卫反击战之后，周恩来代表中国政府发表声明，呼吁：“中印两国政府都应该以中印十一亿人民的根本利益为重，以两国人民反对帝国主义斗争的共同利益为重，以亚洲和平和亚非团结的利益为重，竭尽一切可能，寻求停止边境冲突、重开和平谈判、解决中印边界问题的途径。”（《为停止边境冲突、重开和平谈判、解决中印边界问题中国政府郑重提出三项建议》，《人民日报》1962年10月24日。）

并主动提出解决中印边界问题的三项建议：第一，双方确认中印边界问题必须通过谈判和平解决。在和平解决前，中国政府希望印度政府同意，双方尊重在整个中印边界上存在于双方之间的实际控制线，双方武装部队从这条线各自后撤20公里，脱离接触。

新中国成立后的最初几年，中印之间曾发生了一些小的边界事件，这在双方边界正式划定前是难免的。为了尽可能地避免发生冲突，中国政府强调：“作为一种临时性的措施，双方暂时保持边界的现状，即双方暂时保持目前各自在边界上的管辖范围，而不越出这个范围。双方有分歧的问题，当然仍可通过协商求得解决。”（周恩来致尼赫鲁的信，1959年1月23日。）

而印度则坚持把过去英国单方面宣布的所谓边界，包括一些不现实的领土要求作为遗产全部继承下来，拒绝就这个问题进行任何谈判。由于中国以大局为重，严格遵守暂时维持现状，然后通过谈判协商解决的方针，以友好态度处理遇到的各种问题，中印边界在1959年以前基本保持稳定，在近2000公里未定边界线上没有发生大的军事冲突。

按照中央的部署，外交部曾制定计划，从1958年以后“五至十年内陆续解决未定边界问题”，中印边界问题放在解决中缅边界问题之后。但是，1959年和1962年中印边界发生的两次武装冲突，中央不得不把这项工作提前摆到议事日程上。

为推动中印边界问题和平解决，1960年4月，中国军队从东西两段的实际控制线单方面后撤20公里，使双方军队脱离接触，并且在撤出的地区停止巡逻。然而，印度却将中国的和平诚意视为软弱可欺。1961年，印军在西段侵占了中国大片领土，在中国军队后撤的地区相继建立了43个军事据点；在中段侵入中国乌热地区；在东段越过“麦克马洪线”向北推进，增设了许多哨所。中国政府多次要求印军退回实际控制线的印度一侧，印军拒不退出。因此，中国军队不得不在西段边界实际控制线的中国一侧重建哨所，恢复巡逻。随后，又在东段边界派驻了哨所。

1962年10月20日，印军从中印边界东西两段向中国军队同时发动大规模进攻。为什么印军在这个时候发起进攻呢？时任外交部部长的陈毅曾经分析说：“首先是由于中国一再忍让，印度政府得到一个错觉，以为中国不会进行反击。同时，印度政府错误地认为中国国内的经济情况很困难，在国际上很孤立，因此妄图用武力来迫使中国屈服。”（《接见瑞典广播公司记者发表电视谈话陈毅副总理谈中印边界问题》，《人民日报》1963年3月15日。）

在这种严重的局势下，中央作出了一系列决策，有理有利有节地回击了对手，取得了国际舆论的支持，在政治上始终保持主动。

一是果断决定对印军的进攻予以反击。中国军队进行反击，是为了向印度表明，中国的克制忍让是有限度的，如果想用武力入侵造成既成事实，以此迫使中国承认边界现状是办不到的。毛泽东后来向外宾介绍情况时说：“他们以为中国人无论如何不会打他们，他们就一步一步地向麦克马洪线以北推进，有时甚至到了我们的后边，随便走来走去。我们的总理、总参谋长生气了，太欺人了，决定打它一下。”

（毛泽东会见巴基斯坦总统阿尤布-汗的谈话记录，1965年3月4日。）周恩来也曾解释说：“尼赫鲁不会放弃大印度帝国的思想，”“不会放弃他的侵略的立场。”“只有坚决自卫还击，才能逐步孤立他，才能使他知难而退，才可以暂时和缓。”“我们不给他一大打击，是不能引起大的变化的，”“不给他大暴露也是不能和缓局势的。”（周恩来在全国人大常委会会议上的发言记录，1962年11月24日。）

这张“中印边界问题示意图”出版于1959年9月，出版单位是地图出版社（现名为中国地图出版社），该图用四种不同颜色的线条绘制了中国与印度之间的边界状况，包括当时两国出版的地图所画的边界线，1914年英国以不正当手段炮制的“麦克马洪线”以及1854年英国人约翰·瓦克所制地图上的克什米尔东部的界线，图中还用文字标注框标示出当时中印边境上的武装冲突及印军侵占处。供图/郝晓光

中印边界自卫反击战经历了两个阶段：第一阶段，中国军队在东段一举全歼侵入中国境内的印军第七旅，越过“麦克马洪线”，进占达旺。在西段，清除印军在中国境内的许多据点，收复大部分领土。第二阶段，中国军队在东段控制了“麦克马洪线”以南的大片土地，在西段驱逐入侵印军，拔除印军全部侵略据点。

二是在对印军进行必要的反击后主动提出解决边界问题的积极建议。中国军队对印军进行军事反击，是不得已的、被迫的。中国坚持认为，两国边界的争议只能通过和平协商的办法来解决。因此，反击战第一阶段在军事上给予印军沉重打击后，周恩来代表中国政府发表声明，呼吁：“中印两国政府都应该以中印十一亿人民的根本利益为重，以两国人民反对帝国主义斗争的共同利益为重，以亚洲和平和亚非团结的利益为重，竭尽一切可能，寻求停止边境冲突、重开和平谈判、解决中印边界问题的途径。”（《为停止边境冲突、重开和平谈判、解决中印边界问题中国政府郑重提出三项建议》，《人民日报》1962年10月24日。）

并主动提出解决中印边界问题的三项建议：第一，双方确认中印边界问题必须通过谈判和平解决。在和平解决前，中国政府希望印度政府同意，双方尊重在整个中印边界上存在于双方之间的实际控制线，双方武装部队从这条线各自后撤20公里，脱离接触。第二，在印度政府同意前项建议的情况下，中国政府愿意通过双方协商，把边界东段的中国边防部队撤回到实际控制线以北；同时，在边界的中段和西段，中印双方保证不越过实际控制线，即传统习惯线。

有关双方武装部队脱离接触和停止武装事宜，由中印两国政府指派官员谈判。第三，中国政府认为，为了谋求中印边界问题的友好解决，中印两国总理应该再一次举行会谈。在双方认为适当的时候，中国政府欢迎印度总理前来北京；如果印度政府有所不便，中国政府愿意前往德里，进行会谈。

这三项建议于1962年10月24日在《人民日报》公开发表。中国政府主动提出这三项建议，对在战场上已经取得重大胜利的中国军队来说，是一个重大让步。印度政府却采取了相反的态度，当天就拒绝了中国政府的建议。与此同时，印度还积极寻求美国的军事援助，进行战争准备。他们不仅继续在中印边境地区侵犯中国的领土、领空，而且加紧迫害在印华侨，纵容在印的西藏叛乱分子进行反对中国的罪恶活动。这样，迫使中国政府再次反击印军进攻，并取得胜利。

三是在第二阶段自卫反击后主动采取重大的和解步骤。中印边界的紧张局势，引起许多国家的担忧和国际舆论的广泛关注。为了在政治上取得主动，争取各国人民和国际舆论的同情和支持，中国政府在第二阶段自卫反击战取得胜利后，根据中央关于和平解决边界问题的一贯原则和方针，决定立刻在中印边界全线主动停火，准备后撤。1962年11月21日零时，《人民日报》以声明的形式公布了这个决定。决定指出：第一，从本声明发表之次日，即1962年11月22日零时起，中国边防部队在中印边界全线停火。第二，从1962年12月1日起，中国边防部队将从1959年11月7日存在于中印双方之间的实际控制线，后撤20公里。

在东段，中国边防部队虽然至今是在传统习惯线以北的中国领土上进行自卫反击，但仍准备从目前的驻地撤回到实际控制线，即非法的“麦克马洪线”以北，并且从这条线再后撤20公里。在中段和西段，中国边防部队将从实际控制线后撤20公里。第三，为了保证中印边境地区人民的正常往来、防止破坏分子的活动和维持边境的秩序，中国将在实际控制线的本侧的若干地点设立检查站，在每一个检查站配备一定数量的民警。中国政府将经过外交途径把上述检查站的位置通知印度政府。

这一举动，在世界舆论中引起巨大轰动，许多国家在感到意外的同时，纷纷为之称道。缅甸驻华大使叫温称这些措施“非常崇高、宽大”，“印度政府应该予以接受，并采取同样措施”。（缅甸驻华大使叫温同周恩来的谈话记录，1962年11月21日。）蒙古部长会议主席泽登巴尔访华期间对周恩来说：中国政府对解决这个问题“采取了很大主动，这是明智的步骤。中国关于通过谈判和平解决中印冲突的建议，我们认为是合情合理的”（蒙古部长会议主席泽登巴尔同周恩来的谈话记录，1962年12月26日。）。这样，中国在政治上进一步取得了主动，而印度则陷入被动之中。

如何评价毛泽东关于双方后撤20公里的决策。在解决中印边界问题上，毛泽东关于双方“后撤”的决策至今仍存在不同的认识。一些人对这个决策提出质疑，认为这个决策是错误的，不仅当时没有能够从根本上解决问题，也给今天解决这个问题留下后患（即难以要回当年我们后撤而被印方占据的地区）。要正确认识这个问题，不能离开当时的历史情况。

从国际战略的角度考察，上世纪60年代初，中国不仅继续受到以美国为首的西方国家的包围和封锁，而且与苏联的关系恶化。因此，争取和团结包括印度在内的亚非国家的支持，搞好同他们的关系，就显得特别必要。中国政府在处理中印边界问题中所提出的积极建议和采取的“撤军”等措施，使很多国家改变了对中国的看法，其中包括一些过去对中国持有偏见和怀疑态度的国家。这样，中国就赢得了更多的朋友，国际地位和声望在这场集政治、军事和外交于一体的斗争中得到提高，避免了四面受敌局面的出现。

从边界的实际情况出发，提出双方后撤的决策也是必要的。如周恩来所说：“在有争执的边境地方，如果不使双方的武装部队脱离接触，就很难避免冲突。”（周恩来致尼赫鲁的信，1962年11月4日。引自《人民日报》1962年11月8日。）另外，当时仅由中印两国谋求直接谈判还不够，还需要其他亚非友好国家进行斡旋。从实际效果看，由于中国政府率先停火并且撤回自己的部队，中印边境的局势缓和下来，为一些关心亚非地区和平的国家在这个基础上进行斡旋奠定了基础。至于“后撤”带来的问题，只能在以后条件成熟时通过两国和平谈判予以解决。

如何理解中国政府在边界谈判中坚持以恢复1959年11月7日双方的实际控制线为谈判的基础。这个问题，是中印边界第二次武装冲突后中国在谈判中与印度之间的一个重大分歧。印度方面坚持首先恢复因印军一再入侵而造成的1962年9月8日以前的边界全线状况，然后再举行会谈。

为什么中国政府在谈判中坚持要以1959年11月7日线为谈判基础呢？周恩代表中国政府是这样解释的：“印度政府所谓恢复9月8日以前的边界状态意味着什么呢？在中印边界东段，它意味着印军重新侵占非法的麦克马洪线以北的中国领土；在中印边界西段，它意味着印军重新侵占他们从1959年以来在中国境内建立的军事据点。这种状态究竟是一种什么样的状态呢？

这是印度军队凭借他们已经侵占的有利军事地位在10月20日向中国边防部队发动大规模武装进攻的状态。这是孕育着严重到不可避免的边境冲突的状态。无论是恢复9月8日的边界状态，或是恢复10月20日的边界状态，都是不公平的，都不可能带来和平。”“印度政府不同意恢复1959年11月7日的边界状态，而要求恢复1962年9月8日的边界状态，就证明印度政府从1959年以来用武力侵占了中国大片领土。

印度建议恢复的状态是三年来印度军队越过实际控制线、侵占中国领土后的状态；而中国建议恢复的状态却是三年前中印边境基本上保持平静的状态。按照印度的建议，只有中国一方面后撤，而印度不仅不撤，还要前进，还要重新侵占中国领土；按照中国的建议，中印双方互有撤退，而在东段，中国边防部队后撤的距离还会远远超过印度军队后撤的距离。”（《周恩来总理就中印边界问题致亚非国家领导人的信》1962年11月15日。引自《人民日报》1962年11月20日。）他还指出：“根据中国政府的决定，中国边防部队将撤离1959年11月7日实际控制线二十公里。这就是说，他们将不仅撤出在最近的自卫战斗中所进驻的地区，而且将撤到远离他们1962年9月8日或10月20日所在位置的地方。

1959年11月7日实际控制线是根据当时双方的行政管辖范围形成的；它是客观存在的，不能由任何一方任意加以规定，加以解释。双方武装部队从这条线各自后撤二十公里，都是从自己管辖的地区后撤，因此不发生一方占便宜、另一方吃亏的问题。而且，这样做，既不妨碍每一方对自己撤出的地区继续行使管辖，也不损害任何一方对边界的主张。”（周恩来致尼赫鲁的信，1962年11月28日。引自《人民日报》1962年12月1日。）从周恩来的解释中可以看出，无论从哪方面看，印度的建议都是片面的、强加于人的，是要中国屈服的；而中国的建议对于双方来说，却是对等的、互让的、互相尊重的。