中印自衛反擊戰勝利後，中方軍隊主動後撤20公里。圖為中國解放軍俘虜印軍士兵

1962年中印自衛反擊戰之後，周恩來代表中國政府發表聲明，呼籲：“中印兩國政府都應該以中印十一億人民的根本利益為重，以兩國人民反對帝國主義鬥爭的共同利益為重，以亞洲和平和亞非團結的利益為重，竭盡一切可能，尋求停止邊境衝突、重開和平談判、解決中印邊界問題的途徑。”（《為停止邊境衝突、重開和平談判、解決中印邊界問題中國政府鄭重提出三項建議》，《人民日報》1962年10月24日。）

並主動提出解決中印邊界問題的三項建議：第一，雙方確認中印邊界問題必須通過談判和平解決。在和平解決前，中國政府希望印度政府同意，雙方尊重在整個中印邊界上存在於雙方之間的實際控制線，雙方武裝部隊從這條線各自後撤20公里，脫離接觸。

新中國成立後的最初幾年，中印之間曾發生了一些小的邊界事件，這在雙方邊界正式劃定前是難免的。為了儘可能地避免發生衝突，中國政府強調：“作為一種臨時性的措施，雙方暫時保持邊界的現狀，即雙方暫時保持目前各自在邊界上的管轄範圍，而不越出這個範圍。雙方有分歧的問題，當然仍可通過協商求得解決。”（周恩來致尼赫魯的信，1959年1月23日。）

而印度則堅持把過去英國單方面宣布的所謂邊界，包括一些不現實的領土要求作為遺產全部繼承下來，拒絕就這個問題進行任何談判。由於中國以大局為重，嚴格遵守暫時維持現狀，然後通過談判協商解決的方針，以友好態度處理遇到的各種問題，中印邊界在1959年以前基本保持穩定，在近2000公里未定邊界線上沒有發生大的軍事衝突。

按照中央的部署，外交部曾制定計劃，從1958年以後“五至十年內陸續解決未定邊界問題”，中印邊界問題放在解決中緬邊界問題之後。但是，1959年和1962年中印邊界發生的兩次武裝衝突，中央不得不把這項工作提前擺到議事日程上。

為推動中印邊界問題和平解決，1960年4月，中國軍隊從東西兩段的實際控制線單方面後撤20公里，使雙方軍隊脫離接觸，並且在撤出的地區停止巡邏。然而，印度卻將中國的和平誠意視為軟弱可欺。1961年，印軍在西段侵占了中國大片領土，在中國軍隊後撤的地區相繼建立了43個軍事據點；在中段侵入中國烏熱地區；在東段越過“麥克馬洪線”向北推進，增設了許多哨所。中國政府多次要求印軍退回實際控制線的印度一側，印軍拒不退出。因此，中國軍隊不得不在西段邊界實際控制線的中國一側重建哨所，恢復巡邏。隨後，又在東段邊界派駐了哨所。

1962年10月20日，印軍從中印邊界東西兩段向中國軍隊同時發動大規模進攻。為什麼印軍在這個時候發起進攻呢？時任外交部部長的陳毅曾經分析說：“首先是由於中國一再忍讓，印度政府得到一個錯覺，以為中國不會進行反擊。同時，印度政府錯誤地認為中國國內的經濟情況很困難，在國際上很孤立，因此妄圖用武力來迫使中國屈服。”（《接見瑞典廣播公司記者發表電視談話陳毅副總理談中印邊界問題》，《人民日報》1963年3月15日。）

在這種嚴重的局勢下，中央作出了一系列決策，有理有利有節地回擊了對手，取得了國際輿論的支持，在政治上始終保持主動。

一是果斷決定對印軍的進攻予以反擊。中國軍隊進行反擊，是為了向印度表明，中國的克制忍讓是有限度的，如果想用武力入侵造成既成事實，以此迫使中國承認邊界現狀是辦不到的。毛澤東後來向外賓介紹情況時說：“他們以為中國人無論如何不會打他們，他們就一步一步地向麥克馬洪線以北推進，有時甚至到了我們的後邊，隨便走來走去。我們的總理、總參謀長生氣了，太欺人了，決定打它一下。”

（毛澤東會見巴基斯坦總統阿尤布-汗的談話記錄，1965年3月4日。）周恩來也曾解釋說：“尼赫魯不會放棄大印度帝國的思想，”“不會放棄他的侵略的立場。”“只有堅決自衛還擊，才能逐步孤立他，才能使他知難而退，才可以暫時和緩。”“我們不給他一大打擊，是不能引起大的變化的，”“不給他大暴露也是不能和緩局勢的。”（周恩來在全國人大常委會會議上的發言記錄，1962年11月24日。）

這張“中印邊界問題示意圖”出版於1959年9月，出版單位是地圖出版社（現名為中國地圖出版社），該圖用四種不同顏色的線條繪製了中國與印度之間的邊界狀況，包括當時兩國出版的地圖所畫的邊界線，1914年英國以不正當手段炮製的“麥克馬洪線”以及1854年英國人約翰·瓦克所制地圖上的克什米爾東部的界線，圖中還用文字標註框標示出當時中印邊境上的武裝衝突及印軍侵占處。供圖/郝曉光

中印邊界自衛反擊戰經歷了兩個階段：第一階段，中國軍隊在東段一舉全殲侵入中國境內的印軍第七旅，越過“麥克馬洪線”，進占達旺。在西段，清除印軍在中國境內的許多據點，收復大部分領土。第二階段，中國軍隊在東段控制了“麥克馬洪線”以南的大片土地，在西段驅逐入侵印軍，拔除印軍全部侵略據點。

二是在對印軍進行必要的反擊後主動提出解決邊界問題的積極建議。中國軍隊對印軍進行軍事反擊，是不得已的、被迫的。中國堅持認為，兩國邊界的爭議只能通過和平協商的辦法來解決。因此，反擊戰第一階段在軍事上給予印軍沉重打擊後，周恩來代表中國政府發表聲明，呼籲：“中印兩國政府都應該以中印十一億人民的根本利益為重，以兩國人民反對帝國主義鬥爭的共同利益為重，以亞洲和平和亞非團結的利益為重，竭盡一切可能，尋求停止邊境衝突、重開和平談判、解決中印邊界問題的途徑。”（《為停止邊境衝突、重開和平談判、解決中印邊界問題中國政府鄭重提出三項建議》，《人民日報》1962年10月24日。）

並主動提出解決中印邊界問題的三項建議：第一，雙方確認中印邊界問題必須通過談判和平解決。在和平解決前，中國政府希望印度政府同意，雙方尊重在整個中印邊界上存在於雙方之間的實際控制線，雙方武裝部隊從這條線各自後撤20公里，脫離接觸。第二，在印度政府同意前項建議的情況下，中國政府願意通過雙方協商，把邊界東段的中國邊防部隊撤回到實際控制線以北；同時，在邊界的中段和西段，中印雙方保證不越過實際控制線，即傳統習慣線。

有關雙方武裝部隊脫離接觸和停止武裝事宜，由中印兩國政府指派官員談判。第三，中國政府認為，為了謀求中印邊界問題的友好解決，中印兩國總理應該再一次舉行會談。在雙方認為適當的時候，中國政府歡迎印度總理前來北京；如果印度政府有所不便，中國政府願意前往德里，進行會談。

這三項建議於1962年10月24日在《人民日報》公開發表。中國政府主動提出這三項建議，對在戰場上已經取得重大勝利的中國軍隊來說，是一個重大讓步。印度政府卻採取了相反的態度，當天就拒絕了中國政府的建議。與此同時，印度還積極尋求美國的軍事援助，進行戰爭準備。他們不僅繼續在中印邊境地區侵犯中國的領土、領空，而且加緊迫害在印華僑，縱容在印的西藏叛亂分子進行反對中國的罪惡活動。這樣，迫使中國政府再次反擊印軍進攻，並取得勝利。

三是在第二階段自衛反擊後主動採取重大的和解步驟。中印邊界的緊張局勢，引起許多國家的擔憂和國際輿論的廣泛關注。為了在政治上取得主動，爭取各國人民和國際輿論的同情和支持，中國政府在第二階段自衛反擊戰取得勝利後，根據中央關於和平解決邊界問題的一貫原則和方針，決定立刻在中印邊界全線主動停火，準備後撤。1962年11月21日零時，《人民日報》以聲明的形式公布了這個決定。決定指出：第一，從本聲明發表之次日，即1962年11月22日零時起，中國邊防部隊在中印邊界全線停火。第二，從1962年12月1日起，中國邊防部隊將從1959年11月7日存在於中印雙方之間的實際控制線，後撤20公里。

在東段，中國邊防部隊雖然至今是在傳統習慣線以北的中國領土上進行自衛反擊，但仍準備從目前的駐地撤回到實際控制線，即非法的“麥克馬洪線”以北，並且從這條線再後撤20公里。在中段和西段，中國邊防部隊將從實際控制線後撤20公里。第三，為了保證中印邊境地區人民的正常往來、防止破壞分子的活動和維持邊境的秩序，中國將在實際控制線的本側的若干地點設立檢查站，在每一個檢查站配備一定數量的民警。中國政府將經過外交途徑把上述檢查站的位置通知印度政府。

這一舉動，在世界輿論中引起巨大轟動，許多國家在感到意外的同時，紛紛為之稱道。緬甸駐華大使叫溫稱這些措施“非常崇高、寬大”，“印度政府應該予以接受，並採取同樣措施”。（緬甸駐華大使叫溫同周恩來的談話記錄，1962年11月21日。）蒙古部長會議主席澤登巴爾訪華期間對周恩來說：中國政府對解決這個問題“採取了很大主動，這是明智的步驟。中國關於通過談判和平解決中印衝突的建議，我們認為是合情合理的”（蒙古部長會議主席澤登巴爾同周恩來的談話記錄，1962年12月26日。）。這樣，中國在政治上進一步取得了主動，而印度則陷入被動之中。

如何評價毛澤東關於雙方後撤20公里的決策。在解決中印邊界問題上，毛澤東關於雙方“後撤”的決策至今仍存在不同的認識。一些人對這個決策提出質疑，認為這個決策是錯誤的，不僅當時沒有能夠從根本上解決問題，也給今天解決這個問題留下後患（即難以要回當年我們後撤而被印方占據的地區）。要正確認識這個問題，不能離開當時的歷史情況。

從國際戰略的角度考察，上世紀60年代初，中國不僅繼續受到以美國為首的西方國家的包圍和封鎖，而且與蘇聯的關係惡化。因此，爭取和團結包括印度在內的亞非國家的支持，搞好同他們的關係，就顯得特別必要。中國政府在處理中印邊界問題中所提出的積極建議和採取的“撤軍”等措施，使很多國家改變了對中國的看法，其中包括一些過去對中國持有偏見和懷疑態度的國家。這樣，中國就贏得了更多的朋友，國際地位和聲望在這場集政治、軍事和外交於一體的鬥爭中得到提高，避免了四面受敵局面的出現。

從邊界的實際情況出發，提出雙方後撤的決策也是必要的。如周恩來所說：“在有爭執的邊境地方，如果不使雙方的武裝部隊脫離接觸，就很難避免衝突。”（周恩來致尼赫魯的信，1962年11月4日。引自《人民日報》1962年11月8日。）另外，當時僅由中印兩國謀求直接談判還不夠，還需要其他亞非友好國家進行斡旋。從實際效果看，由於中國政府率先停火併且撤回自己的部隊，中印邊境的局勢緩和下來，為一些關心亞非地區和平的國家在這個基礎上進行斡旋奠定了基礎。至於“後撤”帶來的問題，只能在以後條件成熟時通過兩國和平談判予以解決。

如何理解中國政府在邊界談判中堅持以恢復1959年11月7日雙方的實際控制線為談判的基礎。這個問題，是中印邊界第二次武裝衝突後中國在談判中與印度之間的一個重大分歧。印度方面堅持首先恢復因印軍一再入侵而造成的1962年9月8日以前的邊界全線狀況，然後再舉行會談。

為什麼中國政府在談判中堅持要以1959年11月7日線為談判基礎呢？周恩代表中國政府是這樣解釋的：“印度政府所謂恢復9月8日以前的邊界狀態意味着什麼呢？在中印邊界東段，它意味着印軍重新侵占非法的麥克馬洪線以北的中國領土；在中印邊界西段，它意味着印軍重新侵占他們從1959年以來在中國境內建立的軍事據點。這種狀態究竟是一種什麼樣的狀態呢？

這是印度軍隊憑藉他們已經侵占的有利軍事地位在10月20日向中國邊防部隊發動大規模武裝進攻的狀態。這是孕育着嚴重到不可避免的邊境衝突的狀態。無論是恢復9月8日的邊界狀態，或是恢復10月20日的邊界狀態，都是不公平的，都不可能帶來和平。”“印度政府不同意恢復1959年11月7日的邊界狀態，而要求恢復1962年9月8日的邊界狀態，就證明印度政府從1959年以來用武力侵占了中國大片領土。

印度建議恢復的狀態是三年來印度軍隊越過實際控制線、侵占中國領土後的狀態；而中國建議恢復的狀態卻是三年前中印邊境基本上保持平靜的狀態。按照印度的建議，只有中國一方面後撤，而印度不僅不撤，還要前進，還要重新侵占中國領土；按照中國的建議，中印雙方互有撤退，而在東段，中國邊防部隊後撤的距離還會遠遠超過印度軍隊後撤的距離。”（《周恩來總理就中印邊界問題致亞非國家領導人的信》1962年11月15日。引自《人民日報》1962年11月20日。）他還指出：“根據中國政府的決定，中國邊防部隊將撤離1959年11月7日實際控制線二十公里。這就是說，他們將不僅撤出在最近的自衛戰鬥中所進駐的地區，而且將撤到遠離他們1962年9月8日或10月20日所在位置的地方。

1959年11月7日實際控制線是根據當時雙方的行政管轄範圍形成的；它是客觀存在的，不能由任何一方任意加以規定，加以解釋。雙方武裝部隊從這條線各自後撤二十公里，都是從自己管轄的地區後撤，因此不發生一方占便宜、另一方吃虧的問題。而且，這樣做，既不妨礙每一方對自己撤出的地區繼續行使管轄，也不損害任何一方對邊界的主張。”（周恩來致尼赫魯的信，1962年11月28日。引自《人民日報》1962年12月1日。）從周恩來的解釋中可以看出，無論從哪方面看，印度的建議都是片面的、強加於人的，是要中國屈服的；而中國的建議對於雙方來說，卻是對等的、互讓的、互相尊重的。