中國在其最新發布的國防白皮書中表示，計划進一步加強其日益強大的海上軍事力量，而中美官員就南海問題更是互放狠話，這些都加深了北京和華盛頓之間的緊張關係，也引發了媒體和權威專家的熱議。

中國在南沙諸多島礁持續的填海作業引發了美國的激烈反應，美國政府的高級官員和軍事將領聲稱，如需要維護美國在印度洋-太平洋海域的利益，可“隨時戰鬥”，同時指責中國在南海海域的主權聲索“超出常理”，稱中國的行動將南海“軍事化”，是在修建“沙灘長城”。作為回應，中國官員和發言人警告美國不要挑釁，堅稱中國不會讓步，並重申中國“捍衛本國主權和領土完整”的決心。

與此同時，兩國政府外圍評論人士主張採取更激進措施的誤導性聲明、指責和要求也使雙方言辭間的火藥味更濃。在美國，很多人認為中國所從事的是一項有計劃的戰略行動，旨在奪取南海海域和空域控制權。這是中國野心勃勃的擴張其亞洲勢力版圖、企圖將美國排擠出亞洲並取而代之的表現之一。他們甚至堅稱，只有以持久且更為激進的威懾性軍事行動回敬中國，方可打亂中國的如意算盤。

另一方面，許多中國分析人士則將美國在南海海域及其他地區的主權爭端問題上表露出的不良居心視為美國全面遏制和削弱中國在亞太地區的影響力、慫恿其他各國挑釁中國並將這一問題升級到軍事層面的手段之一。他們斷言，中國政府必須加大投入，加倍努力鞏固自身的地位，並向美國及其他國家展示中國不懼威嚇的決心。

這一緊張局勢不僅僅意味着起伏不定的中美關係又一次走向下坡路。它還可能將兩國關係引入一爭輸贏、魚死網破的死胡同，對中美關係造成永久性損害，並導致亞太地區局勢動盪。僅僅為了亞太偏遠地區的幾塊岩石和幾個孤島而犧牲對亞洲乃至全球和平與繁榮至關重要的關係，真可謂荒謬絕倫。無論是誇大其詞的聲明，還是以及虛張聲勢的恐嚇，抑或是採取進一步武力對抗的呼號，都毫無益處，只會令局勢更僵，並導致中美雙方的對抗不斷升級。我們真正需要的，是中美兩國政府就各自的主張和不滿進行開誠布公的交流，並在此基礎上明確闡述不可接受行為將導致的後果，在盡力穩定長期局勢的同時，就短期內避免引爆導火索相互做出承諾。

華盛頓就南海問題釋放的信息一度被嚴重曲解，以至於看起來美國是在一味反對中國所有意圖在南海海域擴大影響力和實力的行為，但其他爭端當事國的挑釁行為卻幾乎視為不見。為了澄清自身立場，美國應對南海海域僅有的真正關乎其利益的兩個方面保持高度關注，並儘可能以此為中心發表聲明並採取行動。

其一就是南海海域內的航行自由權，即美國海軍可以自由進出任何島嶼或其他地貌周邊合法領海外的毗連海域，包括上述海域周邊200海里以內的專屬經濟區。中國無意妨礙商船和航班在南海海域內正常通行。除非處於戰爭時期，否則為了過去和將來都莫須有的罪名對中國提出警告將是不必要的挑釁行為，可能引發不必要的爭論和誤解。

其二則涉及中國在未受挑釁的情況下，針對其他爭端當事國可能採取的軍事行動。這種行動將不可避免地導致該地區緊張局勢進一步惡化，同時使各國政府的關注重點從和平環境中的經濟發展轉移到軍事對抗上去。是否能在有爭議的海域內阻止暴力衝突升級事關中美雙方的切身利益。美國政府言明反對中國或南海其他國家可能採取的“脅迫”政策，但何以構成“脅迫”美國則尚未明確定義。美國應摒棄這種立場，而轉為注重預防可能出現的持續使用武力的行為。

美國的上述兩項利益都牽涉下述有關違反或有爭議國際法規或具體操作的三個問題：1）可被用於限制航行自由權的12海里領海和專屬經濟區的政策是否適用於人造島嶼；2）沿海國家是否有權要求外國軍隊在途經其專屬經濟區或進入其專屬經濟區內進行情報、監視和偵察活動前通報情況；3）與有爭議的領土有關的威脅或軍事行動。

關於第一點，美國必須十分清楚的向中國表明立場：任何針對修建於非領海海域或非專屬經濟區內的天然地貌之上的人造島嶼提出領海海域或專屬經濟區主權要求的企圖都將被視為違反國際法且完全無法容忍的行為。事實上，美國政府曾數次發表過有關這一立場的聲明，但同時令人誤以為美國政府是對中國填海作業本身持反對意見。填海造地這一行為本身的意義並不大。幾乎所有爭端當事國都參與其中，指責中國是推波助瀾的主力軍毫無意義。此外，在缺乏各方意見一致的穩定大環境的前提下，美國政府是無論如何也無法說服中國政府停止相關行動的。整個問題的核心在於中國打算用填海造出的土地做什麼。

此外，中國沒有就人造島嶼周邊海域清晰說明具體主權要求，對可想象到的12海里或專屬經濟區以外、“九段線”以內海域的主權要求，中國也不願意明確闡釋，這加劇了外界的懷疑。“九段線”是中國在南海海域聲索主權的理論基礎。中國政府雖未明確表明過自身的立場，但卻不時以擁有上述海域的專有權自居，因此極大增加了整體事態的不確定性。美國及其他各國政府都曾多次呼籲中國就“九段線”闡明主張。

就第二點而言，中美兩國政府對美軍在領海海域之外的區域（尤其是上述海域周邊200海里以內的專屬經濟區）內可採取軍事行動的權限問題表現出截然不同的態度。中國及其他多個沿海國家紛紛表示，領海國在遵守聯合國海洋法公約（UNCLOS）的前提下，有權拒絕外國軍隊在專屬經濟區內進行監視等具有潛在“敵對性質”活動的請求。而包括美國在內的多個國家則對此表示反對。中國就曾在美國關島和夏威夷附近的專屬經濟區內部署過上述具有潛在“敵對性質”的軍事行動（如監視等）。美國政府須指出中國行為中的兩面不一，並堅決捍衛在12海里的領海海域以外開展非敵對性軍事行動（包括常規監視活動）的權利。同時，美國政府還應減少在中國專屬經濟區內進行監視活動的頻率。絕大部分類似活動都可以侵略性較低的方式展開。

而第三點，即毫無徵兆的威脅或訴諸武力則將是對《聯合國憲章》相關條款赤裸裸的踐踏。如果中國在缺乏充分自衛理由的情況下，在爭議領土內持續使用武力威脅或排擠其他爭端當事國，這些行為都將嚴重有損和平局勢，並將引起周邊各國和國際社會的強烈反應。北京必須認識到上述行為的惡劣影響將會破壞其整個“和平發展”計劃，並將使中國與周邊各國及西方國家之間的關係陷入危險境地。雖然中國已多次發表聲明，表示將致力於在領土爭端問題上推廣和平協商的原則，但中國從未做出放棄使用武力的明確承諾。此外，中國曾在過去動用武力將其他爭端當事國驅逐出有爭議的南海海域。而目前，中國似乎對如何推進具有法律效力的“南海行為準則”的進程以避免將來的矛盾衝突支持甚少。美國和其他各國應敦促中國及其他爭端當事國發表立場鮮明、措辭清晰的聲明，做出絕不會以武力驅逐其他爭端當事國的承諾，除非他國直接挑釁在先。部分分析人士可能會以中國做出相關承諾將嚴重損害其在南海海域的主權或減少其未來的談判籌碼為由予以反駁。然而，只要中國政府在其他各爭端當事國做出類似承諾的前提下隨之做出放棄使用武力的承諾、並在無損其領土主權的基礎上將承諾視為建立互信的一種手段，則完全可以避免這類情況的出現。

除了上述為保障自身在南海海域的兩大利益而採取的短期行動外，華盛頓還應通過數項特定的行動避免中美兩國之間的長期關係進一步惡化。首先，美國政府應摒棄其軍事威懾戰略，避免現狀的改變（從而陷入潛在衝突此起彼伏的局面），同時還應幫助爭端當事國明確各自的主權要求，尋求協商解決領土爭端的最佳方法。各國應以《聯合國海洋法公約》為原則解決涉及領土爭端和專屬經濟區主權訴求的問題，效仿北極理事會建立南海理事會將是一個不錯的選擇。

其次，華盛頓應私下對中國政府明確自身立場：如果始終無法開啟和談、明確九段線以內主權要求的性質、承諾放棄無緣故使用武力，加以中國在南海海域的影響力和實力持續增長，那麼美國及其他國家將不得不採取相應的行動，以防範出現最壞的結果。具體而言，美國需要維持自身及其他國家的實力，以應對北京今後試圖對南海海域內事實上業已存在的某個或數個專屬區域宣布主權並訴諸武力（很可能是針對菲律賓等美國的盟友。

第三，華盛頓應明確告知北京，此類防範措施將包括顯著改善美國與馬尼拉、河內和馬來西亞的防務關係，提升美國在上述各國中的影響力，並為其提供軍備武器等。當然，美國會否採取上述升級措施最終將取決於中國是否願意明確其領土訴求，並通過與其他各爭端當事國的協商達成統一的行為準則。中國政府必須做出聲明並以實際行動表明，中國不會在此類爭端中訴諸武力或在已占領的區域內毫無徵兆的驅逐其他當事國。美國政府應闡明，如果中國願意做出如上的承諾並採取相應的措施，則美國將暫停上述防範活動。

第四，在有爭議的領土這一問題上，華盛頓應不再反對中國-越南、中國-菲律賓和中國-馬來西亞等爭端當事國之間的雙邊會談，積極促成越南-菲律賓及越南-馬來西亞之間的雙向交流及問題的解決，以便協助中國共同減少爭端當事國之間分歧。如果沒有中國以外的其他爭端當事國的默契配合，那麼目前美國推進各國協作的苦心終將付諸東流。

第五，為了緩和緊張局勢，改善談判環境，美國政府應（與印尼或其他國家合作）做好幕後工作，拋開領土主權的狹隘執念，以中國長期以來所希望的方式推進海底資源聯合開採項目的開展。馬來西亞和泰國（1979年）、馬來西亞和越南（1992年）、馬來西亞和文萊（2009年）在此前的合作就是不錯的先例。

第六，雖然美國政府對日本在東南亞地區助力美國盟國友國海岸警衛隊鞏固軍事實力的行動表示讚賞，但華盛頓不應主張日本自衛隊參加美國海軍在南海海域的巡邏。日本（與中國不同）在南海海域內並無領土主權，並且在該海域內其航行安全和自由遠不受威脅。如果日本自衛隊進駐該海域，則美日同盟與中國之間日漸顯露的安全困局將愈發不可收拾，同時也將導致不穩定的局勢進一步惡化。

最後，考慮到各方的關切及可能產生的後果，進一步做出澄清是必要的，它和該事宜一起凸顯出政府最高層級代表展開深入對話的緊迫性。在今年九月即將成行的國事訪問中，習近平主席奧巴馬總統應就此展開討論。兩國元首及其助手應就相關問題、目的和後果達成更清晰、更深入的共識，並就如何避免矛盾升級做出共同承諾，而非再次圍繞兩國的官方立場泛泛而談。下級軍事和民事部門可以據此延續承諾。

中美兩國應杜絕過激的言辭和強硬的信號，並為避免南海局勢軍事化和矛盾的升級鋪平道路。如果上述目標未能如願達成，則美國現在採取的舉措所帶來的危險後果將令各國陷入幾乎難以扭轉的絕境。

作者簡介：作為卡內基國際和平研究院的資深研究員，史文(Michael D. Swaine)是研究中國安全問題的最著名分析專家之一。他曾在蘭德公司擔任高級政策分析師。史文是中國國防和外交政策、美中關係，以及東亞國際關係問題的專家。共撰寫和編輯過十幾本相關領域的書籍和專著，發表了大量期刊文章和書籍章節，負責若干與中國夥伴進行的安全類研究項目，並作為美國政府的亞洲安全問題諮詢顧問。史文在哈佛大學獲得政治學博士學位。