【本文系作者“一帶一路與中國外交轉型系列評論”之十四】
1月30日，美國再次派遣軍艦駛入南海中國控制島礁12海里範圍內。如何看待這個事件？中國下一步如何應對南海問題？筆者的研究體會是：這是奧巴馬政府整個南海方略的一部分，旨在迫使中國清晰化南海主張，以儘量（如果不是徹底）解決美國海軍在南海的航行自由問題，但美軍並不想在南海打一仗。南海問題的時間未必在中國一邊，在國際法框架內清晰化自己的主張，更符合中國的整體長遠利益。
如果說2012年的黃岩島爭端，只是促使美國支持菲律賓提起仲裁，2014年的“981事件”則促使美國下決心調整南海應對：不再滿足於當“導演”，而是在加大幕後協調力度的同時，直接介入南海爭端。這主要表現在幾個方面：公開批評中國、支持東盟聲索國；支持東盟（作為整體）、盟友（七國集團、日本、澳大利亞）、區域外大國（印度、歐盟）在南海問題上發聲乃至採取相應行動。美國的做法是，通過雙邊外交途徑施壓中國未果後，轉而高調實施頻繁的航行自由行動（FONOPs），以清晰化中國在南海海域管轄權的範圍。
於是，我們看到2014年香格里拉對話會上中美之間的唇槍舌劍，美國國會與政府官員的一系列動作，東盟發表外長聲明（2014年）與主席聲明（2015年），七國集團在南海問題上首次表態（2015年），日本與澳大利亞紛紛增加對東盟聲索國的實際支持，印度與美國的聯合聲明中也聲稱“南海的航行自由和海上安全必須得到保護”（2015年）。
而需要獲得國家安全委員會批准（clearance）的航行自由宣示行動（ Operational Assertion），更成為美國海軍驗證其在南海聲索國（主要是中國）專屬經濟區與領海內自由航行權的主要工具。於是，有了2015年5月CNN記者的高調“飛越之旅”，10月份“拉森號”驅逐艦的“和平通過”（美方的用詞是peaceful transit），12月B-52轟炸機的“誤入”，直至2016年1月底“柯蒂斯號”驅逐艦的“無害通過”（innocent passage）。
美軍行為：動機與國際法分析
從國際法的角度看，美軍採取的是“每次往前拱一點”的策略。《聯合國海洋法公約》規定的12海里領海內無害通行權，僅適用於艦船而不包括飛機。於是，P-8A反潛巡邏機在距離渚碧礁、永暑礁12海里外的空中進行飛越。國際法實踐傾向於認為，低潮高地沒有12海里領海但可以有500米安全區。於是，“拉森號”選擇了渚碧礁周圍12海里內與500米之間的海域進行“通過”。美國聲稱自己是在國際水域採取上述行動。B-52飛越時距離華陽礁才2海里，實在沒法從國際法上解釋，於是辯稱是天氣不好導致的“誤入”。中國法律要求外國軍用船舶進入領海須經批准，美國軍艦也一直按照中國法律要求行事。可這次軍艦在中建島（並非低潮高地）附近12海里內通過之後，五角大樓發言人戴維斯的反應是：坦率承認沒有事先通知任何一方，但這符合國際法以及美國的常規程序，還認為這一行動挑戰了中國、台灣和越南在這一區域限制航行權利和自由的意圖。另一位國防部發言人烏爾班的表述則是“美國將在國際法允許的任何地方進行飛越、航行或執行行動”。
美國在西沙中建島的行動，被一些中國學者解讀為“挑戰中國對中建島的主權”。這種觀點值得商榷。美國一直表示對南海島礁歸屬不持立場，這是有經驗霸主的必然選擇。對美國來說，重要的不是島礁歸屬而是自由航行權。
美國此次宣示行動至少有三個目的：第一，繼炒作南沙爭端後，把國際社會的視線轉向“西沙問題”，如海域劃界、西沙是否屬於群島、西沙群島能否劃領海基線、中國用直線基線法畫出的西沙領海基線是否有效，等等；第二，對馬英九1月28日不顧美國勸阻視察太平島之舉，發出一個微弱的警示，不排除下一步在台灣控制的東沙島附近實施航行自由行動（美國對一些盟國也採取過此類行動）；第三，以西沙為突破口，迫使中國像全世界大多數國家那樣，取消對無害通行權的預先批准。
上述前兩個目的大致上已經實現。就第三條而言，美國也有可能實現。中國在2015年實質性地調整了對專屬經濟區內軍事活動的立場，而調整關於無害通行權的立場，從長遠來看也符合中國海軍的利益。中國的周鯁生、沈韋良、許光建、陳德恭等國際法學者在1970-1980年代所做的研究結論是：從國際法的沿革與立法精神看，傾向於支持軍艦的無害通行權不需要事先通知或批准。國際上堅持堅持事先通知或批準的國家越來越少。1992年向聯合國提出要求事先通知或批準的國家有孟加拉、保加利亞、巴西、中國、丹麥、埃及、芬蘭、伊朗、尼日利亞、阿曼、巴基斯坦、索馬里、斯里蘭卡、瑞典、土耳其等15個。李紅雲研究了法律中涉及事先告知或批準的19個國家，發現大部分要求事先通知，只有幾個要求事先批准。（參見李紅云：《也談外國軍艦在領海的無害通過權》，載《中外法學》1998年第4期）。就東亞而言，堅持事先批準的很可能只有中國。中國台灣的法律規定是“先行告知”。韓國的立場可能與台灣類似。
而從大國實踐看，都是朝着放棄事先通知與批准方向，如巴西與蘇聯。其中蘇聯的案例比較典型。1980年代美蘇雙方為是否需要事先通知或批准而發生多次摩擦，最嚴重的一次是1988年2月的黑海撞船事件：兩艘蘇聯軍艦奉命撞擊進入蘇聯領海的美國軍艦，並造成雙方船隻受損。兩國為此進行多輪談判後，於1989年9月簽署《關於無害通過的國際法準則的聯合共同解釋》，蘇聯同意“所有船舶，包括軍艦，不論其貨物、軍械或推進方式如何，均根據國際法享有無害通過領海的權利，無需事先通知或批准”。美國則以國務卿聲明的形式宣布“為了不損害無害通過領海的權利，美國軍艦無意在前蘇聯黑海作無害通過”（同上李紅雲文章）。美國堅持了原則立場，但在具體實施地點上對蘇聯做了一點讓步。
奧巴馬既然確定了南海應對政策，就一定會在自己的任期內儘量實施，以便增加自己的政治遺產，這也有助於拉抬大選中的民主黨行情，並配合6月份之前很可能出結果的菲律賓仲裁案。而且，7月份後南海北部進入颱風多發季節，東盟主辦的一系列會議也將開場。這些因素共同決定了美國將會在上半年實施更多的航行自由宣示行動。下一次可能會選擇屬於中沙群島的黃岩島，也可能選擇台灣實際控制的東沙群島。而美國在西沙與南沙海域的此類行動也會繼續。
在菲律賓仲裁案中，菲方15項訴求全部被駁回的可能性不大。一旦仲裁庭宣布支持菲律賓的部分訴求，中國在南海爭端中支持國家少的問題將進一步凸顯，東盟聲索國將認為自己獲得了更多的道義力量與國際法支持，可能在南海爭端中立場趨硬，並採取一些行動：如在民事執法上加大力度，要求中國加強對漁民某些行為的管控，在九段線內進行更多的油氣開採，等等。
中國的政策調整：背景與途徑
針對這種可能情景，中國可以有不同的選擇。考慮到中國-東盟關係的大局，以及推進海上絲綢之路建設的需要，中國不大可能採取一些大幅度的行動，如建立南沙防空識別區，對七個島礁進行大規模軍事化等。可能採取的措施包括：發動大規模、強有力的外交戰，嚴厲制裁菲律賓，以警示其他東盟聲索國；強化在南沙的存在，如增加巡航，打擊非法捕撈行動，阻止他國在九段線內的油氣開採。但這些行為都不能增加中國對東盟國家的吸引力，而可能增加他們的畏懼感與對美國的依賴度。這並非中國所樂見。那麼，中國如何應對為好？
中國崛起的過程也是學習做大國的過程，其中很重要的一點是對地區與全球事務的管理。這就需要嚴格界定國家核心利益與非核心利益；制定對外政策時既要考慮自身的利益，也要考慮別人的需求；既要考慮經濟利益，也要考慮地緣、政治等利益；既要考慮眼下的利益，還要考慮長遠的利益。
南海問題的重要性顯然不能與台灣問題、新疆問題相比，不屬於事關國家存亡的核心利益。處理南海問題時，務必避免片面追求南海利益最大化，而應切切實實地跳出南海看南海：如何處理南海問題更有助於中國實現在全球的海洋利益？如何在處理南海問題的過程中推進“一帶一路”建設？如何化解（至少是緩和）周邊國家“經濟靠中國、安全靠美國”的傾向？對周邊國家來說，是增加他們的恐懼與害怕好，還是增加他們的信任與親近更好？歷史上的崛起國有什麼相關經驗教訓值得汲取？有“通過讓鄰國害怕來贏得其長久支持”的例子麼？
民族國家體系作為暫時的歷史現象，有許多固有的不足。南海聲索國都是民族國家體系的後來者，有可能避免歐洲國家的歷史覆轍。中國作為最大的南海沿岸國，需用實例來證明：自己不但克制住了“用武力解決南海爭端”的衝動，而且趟出了一條各方都能接受的爭端解決之道，從而為自己的和平崛起提供一個典型例證。毋庸諱言，南海已經成為全世界觀察中國外交走向的一個風向標。
有了上述的心理底蘊，中國就不必擔心美國在南海進行再多的宣示行動，也不必在意所謂“老奸巨猾”的美國是否在給自己擺鴻門宴。從中國目前的應對看，並沒有赴美國的“鴻門宴”，而是採取了“監視、喊話”，“識別查證、警告驅離”等行動。但美國高調實施違反中國法律的行動，這是首次。中國軍艦2015年10月穿越阿留申群島塔納加海峽時曾進入美國領海，但這屬於國際法上的“過境通行（transit passage）”，並沒有違反國際法與美國法律。從這個角度看，中國現有的應對是不夠的。可以考慮實施組合行動，包括一些對等措施。在此基礎上，中國不妨重新審視自己的南海政策，確定新的南海方略。
這要求中國調整南海問題上的“模糊政策”。中國採取這一策略的原因，已經被國際南海研究界分析得八九不離十。美國的南海策略，就是調動各方面的力量，讓中國的模糊政策難以為繼：通過菲律賓仲裁案，徹底消除九段線的國際法基礎；通過一系列航行自由宣示行動，摸清中國實際能接受的南海管轄海域外圍界限；通過協調其他國家介入南海爭端，在全球範圍內塑造南海問題的“新事實、新規矩”，並讓中國不得不接受。從目前的跡象看，美國有可能成功。
對中國政府的政策建議
顯然，對中國來說，“時間在自己一邊”的說法已經難以成立。為了非核心利益而與美國為首的這股力量正面對抗也非明智之舉，畢竟，未來幾年中國海上鬥爭的重心是東海以及台灣海峽，而南海周邊國家是中國爭取的對象。更好的選擇是：借力打力，化“危”為“機”。也就是說，改變目前這種整體上被推着走的狀態，主動把握南海爭端解決進程。具體而言，可以分步驟採取以下措施：宣布九段線不是海上國界線；同意進一步加快“南海行為準則”談判，並醞釀成立由直接當事國組成的多邊仲裁機構，“南海的事情沿岸國來辦”；宣布中國無意在南沙成立防空識別區，願意與其他聲索國共同簽署南海非軍事化協定；雙軌與多軌並行，啟動南海島礁主權歸屬與海洋劃界談判進程。
對中國來說，南海問題首先是戰略問題，其次是政治問題，最後才是法律問題。戰略問題需要通盤謀劃，政治問題的判斷端賴強有力的決策層。這兩個條件都趨於成熟。
（作者註：感謝台灣師範大學王冠雄教授提供台灣方面關於無害通行權的法律立場）
