鄭永年：南中國海僵局及其未來

作者：鄭永年

來源：聯合早報

來源日期：2016年04月19日

近來南中國海問題變得越來越複雜和嚴峻了。美國國防部長因為南中國海問題而推遲原定對中國的訪問。在日本召開的G7外長會議發表了《海洋安保聲明》，儘管沒有明確提到中國，但在明確批評中國於南中國海的行為。無論是美國和菲律賓的聯合軍演，還是日本的加入或者澳大利亞等國的關切，無疑都是在指向中國。不難看出其中美國的角色至為重要。儘管中國一而再、再而三地明確向美國表明，南中國海島礁問題是中國的主權問題，是中國和相關國家的雙邊爭議，但美國幾乎已經決定了其干預政策。也有觀察家已經指出，區域內國家似乎變得更加團結了，對華政策具有了一致性。概括地說，在南中國海問題上，正在出現一個以美國為領導的、意在對付中國的新聯盟。而這個新聯盟所造成的一個局面，似乎是要中國在南中國海問題上做出讓步。

從中國的角度來看，在南中國海問題上，並沒有多少可以退讓的空間。在填海造島領域，中國是“後來者”，包括越南和菲律賓在內的其他國家，都先於中國在進行此類活動；只是因為中國國家能力的強大，在短短一段時間內所做的，大大超越了其它國家過去數年所做的總和。中國的行為是對其它國家行為的反應。再者，如果中國不能對其它國家的行為作出反應，執政黨的合法性必然產生危機。一個崛起中的大國，沒有任何理由放棄其所認同的主權。在南中國海問題上，越南、菲律賓等國家存在着民族主義情緒，中國也存在着民族主義。也因為同樣的理由，中國如果對好不容易爭取到的“現狀”做任何重大的退讓，其領導層會面臨巨大的國內民族主義的壓力。實際上，如果國外的壓力越大，中國國內的民族主義情緒就越是會高漲起來。當然，對其他國家也會如此。

如果這樣，南中國海的情形是否就會如一些觀察家所預見的那麼悲觀嗎？中國和其它國家的互動，一定會促成南中國海問題的升級，演變成公開衝突甚至戰爭呢？

這是一個複雜的問題，需要做一些細節的分析。南中國海問題實際上由三個層面的關係組成，即中國和美國之間的關係、中國和東盟（亞細安）之間的關係、中國和其它聲索國之間的關係。這三個層面是互為關聯着的，但分析時需要區分開來，因為在不同的層面所面臨的問題實際上是不一樣的。

在中美關係這個層面，美國的南中國海政策背後有幾個主要因素。首先，美國的主要關切便是“航行自由”。所謂的“航行自由”就是美國可以隨心所欲地去其想去的任何地方。實際上，為了保證其“航行自由”，美國本身並不是國際海洋法的一部分。近期美國到西沙巡航也是這個意思，美國人並不是不懂西沙和南沙之間的不同，因為西沙並沒有像南沙那樣具有多的爭議性。第二，美國對中國南中國海行為的錯誤戰略判斷，即美國認為中國填海造島，是中國帝國主義擴張政策的開始。從美國的角度來看，這也不難理解。美國本身的歷史經驗就是如此，只是把自己的經驗簡單地套用到中國而已。第三。美國擔憂軍事化，妨礙區域和平。中國從一開始就一直強調，南中國海島礁建設的非軍事化用途，如果有也只是最低限度的防禦。就中國的軍事能力（尤其是導彈能力）來說，把一些軍事能力安置在海南島和南中國海的這些島礁上並沒有多大的差別。在很大程度上，美國不斷派軍艦和飛機來從事“航海自由”促成了中國的“軍事化”；或者說，中國的“軍事化”只是為了向美國人顯示，如果“我樂意，我是可以做到的”。

小國與大國在國際法的矛盾

儘管日本對南中國海“航行自由”也有關切，但在南中國海問題上，日本一方面是出於美日同盟的需要，另一方面（也更重要的），日本也有其自己的算盤。在東南亞擴張其地緣政治影響力，是日本國家正常化的必然需要。在今天的亞洲，日本主要的地緣政治空間在東南亞，日本要乘這個機會利用美日同盟介入東南亞事務。

就中國和東盟國家之間的關係來說，東盟國家分兩部分，一部分是聲索國，另一部分是非聲索國。非聲索國儘管在主權問題上和中國沒有衝突，但也必須關切南中國海問題，包括航行自由、區域的穩定、同盟作為一個整體的團結一致性等等。在南中國海問題上，這些國家對中國也有諸多要求，包括要求中國明確“九段線”的定義、主權的含義、島礁和海洋的區別、中國東盟行為準則的達成等等。對中國來說，這裡的難題是歷史和法律之間的矛盾。較之中國，東盟國家都是較小的國家，都是傾向於訴諸於國際法。國際政治上，一個規律性現象就是，大國不太樂意訴諸於國際法，而小國則以國際法來自保和追求自己的權利。

在南中國海問題上，國際海洋法和中國的歷史權利之間存在着巨大的衝突。南中國海問題是一個古老的問題，九段線是中國繼承下來的歷史產物，而國際海洋法則是非常當代的事情。歷史具有特殊性，但正如所有的法律，國際海洋法追求的是普遍性。中國一直迴避“九段線”這個問題，道理很簡單。在中國看來，一個非常當代的法律，並不能解決複雜的歷史問題。從歷史經驗看，如果東盟（和美國）硬要迫使中國明確“九段線”，中國肯定會說，“這是我的”。外交是內政的延續，只要中國領導層面臨巨大的民族主義情緒，沒有領導人敢於說“不是我的”。如果中國給予了明確的界定，勢必加劇局勢的緊張。這裡不難看到中國的模糊外交策略的合理之處。

在這個問題上，東盟的策略實際上也是值得商議的。就南中國海問題，中國實際上有了很大的進步。開始的時候，南中國海對中國來說只是一個含糊的概念，到現在，中國至少已經把島礁主權和海洋區分開來，中國強調島礁的主權性，但海上航道安全（海洋）則是所有國家的關切。中國沒有任何理由來破壞南中國海的航道安全。一旦南中國海出現問題，中國的國民經濟就會受到很大的負面影響，因為其進出口貿易的百分之八十多都要經過南中國海。

近年來，中國也提出了“雙軌思路”，即當事國（主權聲索國）通過談判協商妥善解決問題，而中國和東盟共同維護南中國海的和平穩定；或者說主權問題通過雙邊談判，而海上航道安全則是多邊問題。此外，如果東盟作為一個整體，不能規制其成員國的行為，也很難讓中國信任東盟。在這方面，中國正在避免這樣一種情形：如果對中國不利的，東盟很容易達成共識；但如果對中國有利的，東盟沒有任何共識。在和歐盟的關繫上，中國已經學到了很多的經驗教訓。

中國在僵局中的關鍵作用

中國和其它聲索國之間的關係則是關鍵。中國和這些國家都是鄰居，和這些國家之間也知道如何相處，如何去解決問題。對南中國海歷史問題的複雜性，這些國家也是理解的。即使在沒有使用任何國際性法律的情況下，中國和越南早就解決了陸地邊界問題。在和越南解決陸地邊界過程中，中國的讓步也不少。這個案例也說明，說中國是“大國欺負小國”並沒有任何證據。現在的問題是，如同前面所討論的，較小國家一般都傾向於訴諸於國際法來解決問題，而國際法實際上是解決不了問題的。更為重要的是，一些聲索國想借用域外大國（主要是美國）的力量，來求得自己利益的最大化。有美國支持和沒有美國支持，這些國家所求助的問題解決方法會全然不同。一旦大國捲入，南中國海問題就演變成為地緣政治之爭，變得更加複雜。即便如此，在聲索國中間，各國的態度和方法也非常不一樣。例如，越南和菲律賓顯示強硬的態度，而馬來西亞一直秉持比較理性的態度。在不同領導人之下，同一個國家的態度也是有變化的。

南中國海似乎已經陷入僵局，而且僵局一時難以化解。僵局並不是壞事，因為較匆忙尋找解決方法為好。不過，各方必須保證不會升級到公開的衝突甚至戰爭。在這個過程中，中國扮演關鍵作用。有幾點是中國必須意識到的。

第一，中國已經占據主導地位。從前中國總是回應其它國家的所作所為，而現在則是其它國家對中國的行為做出反應。第二，對中國來說，關鍵在於耐心，因為理性出自耐心。對他國的行為，中國不能有本性的反應。在中國已經占據主導地位的情況下，中國更應當理性。第三，中國要有自信。美國在南中國海行為的成本非常高，而中國自己的成本遠較美國低。只要中國自己沒有擴張的野心，美國支撐不了多久。第四，中國和東盟仍然有很多的外交空間。大多數東盟國家也是想和中國友好的，不想與中國為敵。奧巴馬和東盟首腦在美國加州的峰會，沒有明確提到南中國海問題，表明東盟作為一個整體仍然不想過多刺激中國。事實上，中國和東盟之間的經濟互賴性已經相當高。

第五，即使和其它聲索國的關係也有改善的空間。中國不是美國，美國可以中斷和古巴的所有關係半個世紀，但中國從來不會把事情做絕。例如，這些年來，中國和越南、菲律賓等國仍然維持良好的經貿關係，儘管政治和外交關係很冷。這表明，雙邊之間也會出現機會來改善關係，一旦這些國家的領導人不親美了，或者對美國不再幻想了，就會有改善的空間。第六，中國可以以更開放的態度來對待域外大國，例如可以容許美國和東盟國家也使用設施，共同維護海上安全。第七，在相關國家都實際占領了一些島礁之後，中國也可以倡導重新回到談判桌上，回到鄧小平早年所倡議的“擱置主權爭議、共同開發”的道路。

對中國來說，如果因為南中國海問題而發生重大的國際衝突，無論對內部建設還是外交都會產生非常負面的影響；如果能夠穩定局勢、和平地解決問題，中國會是和平崛起的典範。作為一個能力越來越大的崛起中的大國，中國在這方面是具有巨大的潛能的。

作者是新加坡國立大學東亞所所長

文章僅代表個人觀點