劉裘蒂：從兩個美國商會提交的《美中貿易談判的優先建議》中，可嘗試解讀美國對《中國製造2025》的可能“底線”。

在中國國務院副總理劉鶴即將率團抵達華盛頓之際，美國商會和中國美國商會在1月16日向美國貿易代表羅伯特•萊特希澤提交了一份聯合報告《美中貿易談判的優先建議》，指出有證據表明，中國省級官員仍然持續努力推行中央政府的《中國製造2025計劃》，使人對中國官員努力淡化其重要性產生了懷疑，這項政策將成為1月30日繼續進行中美貿易談判的一個關鍵爭論點。

兩個美國商會在《優先建議》中指出，在一些優先領域取得具體而深遠的進展並不容易，因此建議採取兩個步驟的程序，用來支持核查承諾和執行情況。第一步驟是確保法律和政策的變更，明確地改變中國規範性指導方針、法律和法規，但中國承諾在這些領域進行有意義的改革，將需要明確的基準、時間表和嚴格的監測，以確保不僅對中國的法律和監管架構做出持久的改變，而且公正地執行法律和法規。

第二步驟是建立新的紀律準則，使其訴諸於獨立的仲裁機制，並在WTO中多邊化，敦促美國政府與中國談判新的紀律準則，以約束和限制中國政府在執行法律、法規和政策的實踐中，導致對在華的美國公司形成歧視性待遇，確保強有力的威懾防範，並在必要時公平有效地執行。

然而，《優先建議》裡表述的美國商業界代表的立場，對於美國談判代表的影響究竟有多少？美國對於《中國製造2025》的底線為何？就此我採訪了兩位熟悉美國對外貿易談判過程的專家: 原美國財政部亞洲事務副助理部長羅伯特•多納博士（Robert Dohner），他去年才結束了在美國財政部長達20年、歷任5屆總統的職業生涯，目前是美國大西洋理事會戰略與安全中心非常駐高級研究專家；以及美國前商務部官員、現任華府智庫戰略暨國際研究中心（CSIS）國際商務主席芮恩希（William Alan Reinsch）。

為什麼美國人受不了《中國製造2025》？

《中國製造2025》可以說是目前中美貿易戰中最棘手、最有爭議性的“雷針”，因為它代表了兩種完全對立的對中國崛起的看法。從中國的角度而言，通過創新驅動製造提升產業能力，優化中國產業結構，使中國成為電動汽車、航空航天、機器人和其他製造領域的領軍者，是中國合法的崛起，美國的反對顯示小肚雞腸的冷戰思維，怕中國超越美國。而從美國人的觀點來看，《中國製造2025》是用犧牲外國企業利益的手法彎道超車，體現了所有中國“不公平”的貿易手段。

美國外交關係委員會研究學者雷洛然在2018年3月發表評論，形容《中國製造2025》是對美國高科技領導地位的“存在主義式的威脅”。美國貿易代表辦公室在2018年3月發布的《301報告》稱，中國迫使美國公司將技術轉移給中國合作夥伴，其中提到了《中國製造2025》計劃120次。2018年11月發布的《301報告最新信息》中指出，儘管中國官方明顯有在公開場合淡化《中國製造2025》的嘗試，中國仍在大規模實施這一產業政策。《優先建議》的第三個附件中，以長達32頁的幅度一一列舉中國省級、市級政府為了實踐《中國製造2025》計劃的種種政策。

美國商務部長韋伯•羅斯在2018年達沃斯世界經濟論壇上批評《中國製造2025》威脅全球貿易，他認為中國一直打着自由貿易的旗號，實則卻是實行貿易保護主義的高手。他認為《中國製造2025》戰略的目的是令中國成為世界領袖，占有大量市場份額，這對美國是一個直接威脅；中國可能會出現技術轉移、不尊重知識產權、竊取商業機密等行為。

其實在特朗普上台之前，美國商務部在2017年1月6日發布了《中國製造2025：建立在本土保護之上的全球野心》，其中的結論是：“中國正在出台和實施的新政策，提高了缺乏效率和產能過剩的可能性，以及流向全球範圍內的扭曲。國家主導的經濟發展政策強調國家控制、限制競爭、針對特定行業和技術，最終對中國和世界造成的危害多於好處。”

李克強總理在2017夏季達沃斯論壇上會見企業家代表時表示，有人誤解《中國製造2025》的目的是將來不買國外裝備，這是不可能的。中國開放的市場只會給企業更多自主選擇權利。更重要的是，在全球化條件下，關起門來提高自己的裝備質量和水平等於閉門造車。

中國國務院國資委主任肖亞慶在今年1月22日達沃斯世界經濟論壇舉辦的“中國營商之夜”的中外企業交流會上表示：“《中國製造2025》是中國製造業發展的自然結果，我們的工業發展是中國的需要，也是對世界的貢獻。我們已經看到了差距，我們必須有自己的工業能力。”

其實藉由產業政策帶領經濟轉型是發展中國家和發達國家都經常用的手法：1970和1980年代，工業政策帶動了日本快速的增長，“亞洲四小龍”也曾拜賜於國家主導的系統性政策。在美國，半導體、核能、成像技術等領域的突破都得益於產業政策。而《中國製造2025》計劃本身很大程度上借鑑了德國2013年通過的《工業4.0計劃》。

然而，許多歐洲和美國的政策制定者認為，《中國製造2025》和《德國工業4.0計劃》之間存在着明顯的差異。首先，德國的國家補貼要少得多，而且它們幾乎完全致力於基礎研究，德國也缺乏替代進口或本土生產配額的目標。更重要的是，中國經濟總體上存在着對外部參與和競爭開放的種種限制。

那麼，《中國製造2025》到底有什麼讓人不安的層面呢？

首先，這個政策設置了通過三個階段，在2025，2035及2049年分別實現製造強國進程的明確戰略目標，另外所謂非官方的《綠皮書》含有經常被西方媒體引用，不但“雷人”、也很“嚇人”的具體產業指標。

《中國製造2025》提出到在2025年實現航天裝備、通信裝備等行業核心零部件和基礎材料“自給”70%的目標。另外到2025年用於智能手機的自製芯片將占到本地市場的40%，有助於減少對進口的嚴重依賴。在智能製造領域，2020年自主品牌工業機器人國內市場占有率達到50%，國產關鍵零部件國內市場占有率達到50%；2025年自主品牌工業機器人國內市場占有率達到70%，國產關鍵零部件國內市場占有率達到70%，有1-2家企業進入世界前五名。

中國為自給自足設定配額有什麼問題？首先，雷洛然指出這種配額違反了WTO關於技術“替代”的規則。根據WTO的規定，最不發達國家必須在2003年之前取消“進口替代”補貼（即用意為幫助國內生產和避免進口的補貼），對於其他發展中國家，最後期限是2000年。

另外讓美國人害怕的是：提供直接補貼，也就是說，政府可以通過國家資金、低息貸款、稅收減免和其他補貼，增加對中國2025項目產業的直接支持。同時，對外國公司的投資和收購也是敏感議題：中國官方鼓勵私營企業和國有企業投資2025重點領域裡的外國企業，特別是半導體公司，以獲得先進技術。雷洛然認為，中國企業在2015年後收購歐美戰略企業的井噴式增長背後的驅動力便是《中國製造2025》。

美國貿易代表萊特希澤在提及《中國製造2025》時也曾表示，如果是中國要在這些先進產業和其它國家正當競爭，那沒有問題；但通過政府投入3000億美元補貼、限制市場准入以及強制技術轉讓等手段，以犧牲他國利益為代價，那就另當別論。

美國學界一般認為，一個關鍵的讓步可能是降低中國企業市場份額的數字目標。有人認為這樣的“目標”其實不存在於官方計劃中，或僅僅是願景而不是任務。另一個雙方有可能討論的政策變化是大幅減少對中國工業企業，特別是國有企業的直接政府補助，以及廉價的土地和材料等供給側補貼。這將有助於平衡國有企業、中國私營企業和外國企業之間的競爭環境。

這些觀點雖然不是《優先建議》裡的陳述，但對於了解關於《中國製造2025》爭議的節點很有幫助。而兩個商會共同向美國貿易代表提出《優先建議》報告的重要性在於：在華經營的許多美國公司一般不願公開發聲，作為在中國開展業務的美國公司的代表，美國商會與白宮保持着密切的關係，並為了集體的利益充當喉舌。而這些商會長期以來一直主張加強美中商業關係，也在中國領導人中有影響力，它們想通過《優先建議》的報告來傳遞一個信息：中國不能再把美國商界的支持視為理所當然，並且顯然它們要強調的不只是政策和法令的改變，更重要的是貫徹實行。

在這樣的背景下，我與兩位專家進行對《優先建議》進一步的解析。

從美國商會的《優先建議》看《中國製造2025》

劉裘蒂：您認為美國商會和中國美國商會為美中貿易談判準備的《優先建議》將在特朗普政府與中國的談判中發揮作用嗎？萊特希澤會給它多少份量？

多納：目前中美之間的談判可能已有了一個明確的調性和一系列問題，很難引入新的大膽的想法。我相信，美方貿易代表萊特希澤和他的團隊會仔細閱讀《優先建議》，來支持他們基於美國企業觀點的論點，並查看是否有一個或多個具體的想法可以用來解決談判問題。這些建議最終可能會以不易察覺的方式影響談判。

芮恩希：這份報告對中美貿易問題的分析與美國政府的分析基本一致，應該會加強它們的意圖。

劉裘蒂：在與中國貿易緊張爆發的過去一年裡，美國企業對在華經商的看法是否發生了變化？它們對各種各樣的准入和不公平競爭問題是否更加直言不諱？在希望迅速解決問題和希望中國進行真正的結構改革之間，它們是否感到同時被兩種想法拉扯而感到為難？

芮恩希：過去五年來，美國公司對中國的支持一直在削弱，因為領導人奉行的政策以犧牲私營公司為代價加強了國營企業，並增加了對外國公司的歧視。大多數的美國企業因為害怕中國的報復，並沒有變得更直言不諱，但它們已經停止為中國辯護，這改變了華盛頓的氣氛。

但我會用不同於你的措辭，這是一種權衡。由於許多美國企業在中國仍然有利可圖，它們確實面臨着短期利潤與長期競爭力之間權衡的困境。如果現在不處理這些結構性問題，中國將繼續獲得它們的技術，美國企業將繼續以犧牲其在全球的長期競爭力為代價而（在短期內）賺錢。

劉裘蒂：您同意艾利森•格雷厄姆的評估，即美國與中國將在3月1日前達成“買買買”協議，從而使艱難的結構性問題談判拖延到此後的6個月休戰期嗎？你同意這種兩個階段的做法嗎？

多納：我認為習近平主席和特朗普總統都有強烈的意願在3月1日的最後期限之前達成貿易協議。對於習主席來說，這將避免在中國經濟和中國在歐洲的主要市場放緩之際，對中國出口的進一步破壞和不確定性。特朗普總統還需要證明自己是交易大師，即在2017年和2018年中美商議和談判失敗後，他仍然能夠在美國最重要的雙邊貿易關係中達成協議。在重大交易上達成協議是最簡單的證明方式。

距離3月1日還有不到30天的時間，在結構問題上很難達成一致，但這些問題不會消失。美國政府、美國國會兩黨和美國商界都一致堅定認為，必須解決結構性問題。3月之前達成的任何協議至少都必須承認這些結構性問題，並有解決這些問題的意圖。只要結構性問題仍然是美中關係的主要因素，爭端將繼續發生，談判將繼續進行，而且可能持續很長一段時間。

劉裘蒂：許多中國人認為，美國對“中國製造2025”的立場旨在遏制中國的崛起。你同意嗎？

多納：對美國來說，這主要是一個公平性的問題。美國一直對在某些經濟領域實現“技術領先”的國家主導的產業政策計劃持懷疑態度，特別是那些美國公司取得成功的領域。1980年代的日本工業政策和歐洲在20年前建立“國家冠軍”的意圖就是如此。美國人認為，國家以干預來助長國內公司，是不公平地歧視成功的美國企業，並使得本土公司占到優勢。

芮恩希：美國的立場是試圖說服中國，以符合WTO規則的方式發展，特別是在政府補貼方面。我認為，如果有人說中國能發展的唯一途徑就是竊取別人的技術，那將是對中國的一個可悲的評論。中國不應該這樣做，但更重要的是，中國已經發展到一個階段，為了繼續成長，他們現在不需要這樣做。

劉裘蒂：關於《中國製造2025》，您建議的立場是什麼？廢除？修改？美國可以接受的《中國製造2025》計劃是什麼樣子？

多納：特朗普政府曾多次反對政府主導中國經濟，反對政府用於促進國內產業的補貼，反對從外國公司獲得技術的各種行為和政策。美國貿易代表關於中國的《301報告》特別強調技術獲取的政策，如合資企業要求、技術轉讓要求、海外投資以及盜竊和間諜活動。

中國不太可能放棄政府在中國經濟中的作用，或其對技術發展的渴望。但是，可以接受的政府工業補貼政策是什麼？以及哪些技術收購政策是可接受的？這些問題現在不僅在美中關係，而且在全球貿易規則中，都是關鍵問題。

專注於這些問題，將可以促成一個美國可以接受的《中國製造2025》計劃。

芮恩希：這你得問特朗普政府它的計劃是什麼？我相信特朗普政府能夠接受的中國是基於西方規則的貿易體系的一部分，並嚴格遵守WTO的義務。

劉裘蒂：缺乏司法獨立性終究將不可避免地危及美中貿易協定的執行。有些美國評論者建議由美國政府實施向對中興通訊一樣的持續內部監控。這看起來不就像是美國對中國的司法和行政程序實施“司法管轄權”，或者變成 “司法程序的殖民主義”，這可行嗎？

多納：我認為這是不可能的。美國政府對中興通訊的監控是一個非常不尋常的案例，是對該公司違反與美國政府之前達成的協議而做出的反應。我認為中國不會同意美國直接參與或監督其司法或行政程序。在一個更為有限、具體和技術性的領域，美國曾經就美國上市公司會計監督委員會（PCAOB）獲取中國會計公司的審計工作文件，進行了長期、困難和最終失敗的談判。

但與此同時，美國官員可以根據經歷過中國司法和行政體系的人的經驗，間接地“監督”中國的司法和行政體系。規則清楚嗎？體制對本土和國外公司是否同等對待？對私營和國有公司是否同等對待？企業是否有能力提起訴訟並且有時會勝訴？提起訴訟會受到報復嗎？來自其他國家的外國企業有什麼經驗？

歸根究底，一個規則或協議明確、並通過規則和協議來決定結果的體系，一個不會意外出現新的障礙或困難的體系，一個公平對待各方、有良好論據的企業能夠獲勝的體系，才是最重要的。

芮恩希：美國政府有一種根深蒂固的觀點，即中國不會履行其所做的承諾。因此，對協議的大部分討論將是關於監測和執行措施。中國會將幾乎這一領域的任何提議都視為對其主權的侵犯，但美國政府有理由堅持政策透明度和衡量合規實踐的手段。至於實際如何操作將取決於中國做出的具體承諾。

劉裘蒂：您認為《優先建議》中提議的新仲裁制度，會受到中國的歡迎嗎？中國指責西方不尊重（中國）法治，特朗普政府也質疑WTO的有效性。

多納：即使拋開中國可能的反對意見和特朗普政府的懷疑態度，我也不知道這樣的新仲裁制度是否可行。大多數的WTO仲裁，是關於明確的國家政策是否符合WTO規則。讓WTO或任何其他多邊法庭評估中國是否以歧視性的方式執行法律、政策和法規，這將是一大跨越。此外，個別公司很可能不願意讓他們在中國受到監管或行政的經驗成為國際法庭申訴的議題。

芮恩希：到目前為止，中美雙方都未曾對一個不允許其本身決定結果的仲裁系統表示過多的支持，因此任何涉及獨立仲裁的構想，都不太可能得到太多的支持。

劉裘蒂：以實際的角度而言，中國可能無法同意特朗普政府要求的許多“可交付的成果”，這是因為關繫到中國體制和內部規範的根深蒂固的結構問題。您認為美式資本主義與中國國家主義經濟體制在根本上水火不容嗎？

多納: 不，資本主義有很多種類型，經濟中市場和政府之間的平衡也不盡相同。

但是，不同的經濟體系在商業關係中產生了緊張關係，有時產生了猜疑，需要制定出影響國際貿易和投資的商定規則和可接受的做法。當前，中美兩國在產業政策、補貼、技術引進等方面都出現了一些亟待解決的重要問題。

這涉及到美國放棄認為中國經濟體系對其貿易夥伴天生不公平的觀念，中國放棄任何限制其行為的要求都是企圖“遏制”中國的觀念。

芮恩希：美國和中國的體制不需要“合拍”仍然可以在全球貿易體系中共存。然而，它們確實需要遵守同一套規則。