「邦联制」此路为何行不通？
━━关于邦联、联邦和一国两制的选择

范海泉(广东省社会科学院台湾研究中心)

　　据台湾「中央社」报道，在中国国民党即将提交于七月二十九日召开的十六全会讨论的「政策纲领草案」中，将首度纳入其主席连战多次提出的「邦联制」主张，将其文字化。据说，这个所谓的「政策纲领草案」，「明定依循国统纲领，超越统独之争，在『一个中国、各自表述』的九二共识基础上，追求两岸和平稳定关系，建立军事互信机制，建构台湾和平区，迈向阶段性的『邦联』」，「同时明定，两岸搁置政治争议，从事制度竞赛，积极恢复两岸制度化协商，加强全方位交流，推动政党交流，高层互访。」

　　对于国民党的这一动作，台湾有人认为，建立「邦联」是表明两岸朝「统一」方向迈进的模式，如果连战同意将之作为国民党大陆政策的指导方针，表明连战将「彻底告别李登辉路线」。香港有的人认为，这是「一国原则下的变通统一模式」；有的人称，「『邦联制』较『两国论』更强调两岸统一」，其构思「明示两岸必将朝向统一的方向迈进」。

　　我认为，「邦联制」、「联邦制」等模式，并非「明示两岸必将朝向统一的方向迈进」，而实际上都是否定一个中国原则、否定统一的变相的「两国论」，是要分裂中国的主权和领土。国民党将「邦联」作为大陆政策的指导方针，并不能表明其「彻底告别李登辉路线」；只有接受「一国两制」才是实现中国完全统一的明智选择。

　　凡是对于国家理论有一定认识的人都会明白：所谓「邦联」者，不是一种国家形式。它是两个或两个以上具有独立主权国家成立的松散的政治联盟，或主权国家的结合；它没有统一的中央政府，实际上仍然是多个不同的国家，而并不是一个统一的国家；「邦联」中的成员邦仍然各自拥有完整的独立主权，并且可以自由退出「邦联」，使得这个「邦联」完全解体。「邦联制」并不是一种民族国家的形式。简言之，一个「邦联」并不是一个国家。

　　当然，从理论上说，「邦联」也有可能和平过渡到「联邦」，乃至最后发展过渡成为单一制的民族国家，但在世界历史上却鲜有先例，多数「邦联」过渡到「联邦」，都是靠战争解决问题的，而且似乎至今还没有一个单一制国家是从「邦联」一直过渡而来的。例如，北美十三州独立之初，并没有明确它们的地位是国家，成立美利坚邦联，后来和平过渡到联邦；但最终仍然是靠南北战争才实现并巩固了统一的美国联邦制国家。而瑞士邦联则是经过三十多年的战争才于一八四七年过渡到瑞士联邦；德意志邦联则是从普奥战争一直打到普法战争，才最后实现了德意志联邦的统一。因此可以说，从松散的邦联制结合体过渡到统一的联邦制国家，仍然难以使得其成员间避免战争。

　　联邦制是一种立法权由中央立法机构和联邦各单位的立法机构分享的立宪政体。在联邦制国家中，联邦和成员国都有自己的宪法和中央权力体系，联邦制是在民族国家的构建过程中为消除分裂、维护统一所做出的一种制度安排，联邦的中央权力由地方让与，地方的权力受到宪法的保护。大多数联邦制国家在宪法中规定成员邦不能退出，但也有些联邦国家的宪法却明文规定它们有退出的权力。现代联邦制观念是在构建民族国家的过程中萌芽的，建立统一的民族国家才是观念形态的联邦制的根本目标。通过对世界上各种不同的联邦制国家的考察可以知道，联邦制和单一制都以国家的统一为目的和归宿，联邦制对国家统一的维护需要克服许多不利于统一的因素，这些因素包括地域、自然、政治、经济、文化、宗教、习俗等等方面，而正是这些因素使得这些国家采用了联邦制。从理论上说，联邦制国家最后都会过渡到单一制国家。

　　现代民族国家所采用的国家结构有两大基本形式：联邦制和单一制。在当今世界上的近二百个国家中，仅有二十几个实行联邦制，其他国家绝大多数采用单一制。可见，单一制是民族国家的常态，而联邦制是一种非常态性的国家结构形式。

　　在中国近代历史上，中国民主革命的先行者孙中山先生在辛亥革命前曾经是联邦制的倡导者；但是，当辛亥革命后，出现了军阀割据的局面后，他虽然也曾因为斗争的需要而在联邦制（「联省自治」）和单一制中摇摆过，但最终还是选择了单一制（共和制）。在孙中山先生之后的国民党，仍然坚持了实行单一制的国家结构形式。「中华民国」的法统就是单一制国家。

　　中国共产党在其八十年的历史上也曾经多次提出通过联邦制这一国家结构形式解决中国的民族问题。但是，在一九三零年代日本帝国主义开始大规模侵略中国以后，「中华民族到了最危险的时候」，中国境内各民族面临共同的生存威胁，各民族空前地团结，并联合起来共御外侮。于是，在共同斗争中，逐渐结合形成了一个统一的现代民族━━中华民族，中国境内的各民族都是中华民族的组成部分。在此基础上，中国共产党才最终确定了「中国境内各民族联合建立统一国家」这个主张。一九四九年九月召开的中国人民政治协商会议，由各地各界各民族的代表共同作出了具有历史意义的决定，采用单一制的多民族统一的人民共和国这种国家结构形式；但是，同时又从民族平等的原则出发，尊重民族文化、生活习俗，在民族聚居区域实行民族自治，建立自治区、州、县（旗）等，这在某种意义上又体现了联邦制原则。简而言之，人民共和国是一个多民族的单一制国家。这是历史的选择，人民的选择，各民族的共同选择。

　　人民共和国成立之后，国民党残余势力退踞台湾，仍然以被中国人民抛弃的「中华民国」的旗号进行挣扎，妄图「反攻大陆」或「光复大陆」，实现所谓「复国」梦想。尽管如此，在蒋介石、蒋经国父子统治的时代里，国民党台湾当局还是坚持一个中国原则，反对「台湾独立」和「划峡而治」的「两个中国」或「一中一台」。由于国际形势的变化，由于长期以来支持台湾当局的美国承诺执行「世界上只有一个中国」的政策，并与中华人民共和国政府建立了正式外交关系，所以从一九七九年起，中共才决定不再使用「解放台湾」的口号，提出了台湾与祖国大陆实现和平统一的政策。为了使和平统一能够实现，中共领导又提出和逐步完善了「一国两制」的政策。

　　在「一国两制」理论构想中，「一国」，坚持世界上只有一个中国，主权和领土不容分割，必须实现完全统一，因为这是全民族的要求，是历史的规律；「两制」，是客观现实，香港、澳门、台湾长期以来与大陆存在不同的政治经济社会制度，形成了不同的政治文化、社会结构、思想观念，如果因为主权「回归」或统一而强行要求其改变，则将可能引起巨大的思想不安，经济混乱，社会动荡。从这个现实出发，为了保证让这些地区的民众安心，中共提出，在完成了主权「回归」或统一的前提下，维持其现有的政治经济社会制度不变；作为国家主体的大陆，仍然实行社会主义制度，作为中国一部分的港、澳、台地区，仍然实行现有的制度不变，至少保证五十年不变。这样做，有利于发展社会生产力，有利于丰富和发展中华民族文化，有利于保护港、澳、台民众的既得利益，从而也符合中华民族最广大人民群众的根本利益。邓小平先生提出的「一国两制」理论，丰富了国家理论学说。

　　如今，「一国两制」已经先后在香港和澳门的「回归」上应用，并取得了世人瞩目的成功。由于实施「一国两制」，中央政府放权，香港、澳门实行「高度自治」，「井水不犯河水」。两个「基本法」虽然在名称上不是宪法，但在其结构上则具备了宪法的一般特徵，并在实际上也发挥了类似于宪法的作用，所以可以说，「一国两制」的实施，是联邦制原则在中国的又一次运用。然而，由于外交权、国防权这些最重要的国家主权属于中央政府，港澳只享有中央政府授予的部分外事权利，所以，中华人民共和国的法统也仍然是单一制国家。

　　「一国两制」承诺，在统一后的台湾，同港澳一样实行「高度自治」，可以实行与大陆不同的政治社会经济制度；可以拥有立法权和司法权、终审权；中央政府不向台湾派官员，不向台湾徵税、徵兵；与港澳不同的是，台湾还可以有自己的军队，只是不能构成对大陆的威胁；台湾的党政军等系统均由台湾自己来管；中央政府还要给台湾留出名额。这种「高度自治」至少保证五十年不变，将来是否要变，也由台湾民众决定。「两制」由国家的宪法和由台湾民意代表参与制订的「基本法」予以保证。在「一国两制」下，台湾可以享有比世界上任何联邦制国家成员单位更为优惠的条件。

　　而在台湾，李登辉主政以后，不但拒绝接受「一国两制」，而且从明确表示「中华民国的国策，就是只有一个中国的政策，而没有两个中国的政策」，走向提出以「一个中国、两个对等的政治实体」为两岸关系定位，再到提出「一个分治的中国」，最后在其即将下台前，完全暴露出其自幼形成的「皇民化」心理，抛出了声称两岸是「国家与国家，至少是特殊的国与国关系」的「两国论」，一步步地背离了一个中国原则，背离了他主导下制订的《国家统一纲领》，从而实际上背叛了国民党，成为台湾分裂势力的总代表。李登辉虽然想将其「两国论」塞进「中华民国宪法」，但是慑于大陆和全世界华人的反对以及国际社会的谴责，终于也未能敢于走出这一步，仅仅是在国民党的一份文件中写上了「两国论」的词句而已，而《中华民国宪法》也仍然是维护一个中国的「宪法」。

　　然而，曾经是台湾大学政治学教授的连战，在李登辉时代备受提拔重用，官居国民党副主席、「副总统」，并被李登辉选择为继承人，作为国民党推举的「总统候选人」。他在李登辉的「两国论」出笼后极力为其进行辩护，在二零零零年二月参加「总统」竞选中发表其十条大陆政策时强调，「特殊国与国关系」是「务实的自我定位，既符合两岸的政治现实，也符合双方分治、互不隶属的法律现实」，为李登辉的「两国论」摇旗呐喊。当「大选」失利后，李登辉被迫辞去党主席，连战成为在野党的国民党主席之后，却仍然摆脱不掉李登辉的阴影，至今不能与李登辉划清界限，尤其是在思想意识上的界限，其提出「邦联制」，就是证明之一。

　　连战的所谓「邦联制」主张，虽然声称是「依循国统纲领，超越统独之争，在『一个中国、各自表述』的九二共识基础上」提出的，但因为并没有明确指出「统一是最终的目标」，所以在实际上是否定了《国统纲领》中「大陆与台湾均是中国的领土，促成国家的统一，应是中国人共同的责任」的论述，否定了「共同重建一个统一的中国」的追求目标，是从《国统纲领》的倒退。

　　海峡两岸之间的问题是国共两党内战的遗留问题，是近代中国完成国家统一过程中的遗留问题。台湾是与大陆实现「统一」，还是让「台独」分子分裂祖国的「统独之争」，是每一个中国人、每一个中国的政党尤其是台湾的几十个政党都必须明确表态的，是根本无法「超越」的。但是连战却声称说「超越统独之争」，实际上就是回避一个中国原则，是从国民党原来坚持一个中国原则的倒退，与陈水扁所谓「统一不是唯一的选项」论有何区别？

　　九二共识并非是「一个中国，各自表述」，而是双方「均坚持一个中国的原则」，双方都「努力谋求国家统一」；在解决事务性问题时，双方对「一个中国」的政治含义不作争论，不强求一致。现在，连战提出的所谓「邦联制」，显然并非「坚持一个中国原则」，显然不是「努力谋求国家统一」。所以，他并没有从根本上与李登辉划清界限。

　　连战所谓「追求两岸和平稳定关系，建立军事互信机制，建构台海和平区」的主张，是在不承认一个中国原则的基础上提出来的，是立足于所调「中华民国在台湾」，其实是李登辉「两国论」的变种；所谓的「两岸和平稳定」、「台海和平区」，是要将台湾与祖国大陆长期以来的分离现状法律化、固定化，是变相的「台湾独立」主张，与民进党陈水扁所谓「台湾中国，一边一国」并无二致。

　　海峡两岸之间有些问题的争议是可以「搁置」的，如各自实行何种社会制度；但原则问题是不能「搁置」的，如承认不承认一个中国原则，承认不承认台湾是中国的一部分。而这种「争议」，主要是由于国民党在李登辉主导下背离一个中国原则后才引起的，连战当时参与其中，是有一定责任的。因此，现在连战提出所谓「搁置政治争议」，从某种意义上说是回避责任。当然，提出连战有责任，并不是要追究责任，而是因为他现在仍然没有回到国民党承认一个中国原则的立场上，没有回到《国统纲领》的立场上来。而所谓「从事制度竞赛」，实际上仍然是无视一个中国原则的非意识形态性，死抱着国民党固有的意识形态看法不放，幻想改变大陆的社会主义制度。
　　把连战提出的「邦联制」主张与其在竞选中提出的十条大陆政策对比一下，就可以清楚地看出，他只不过是把「特殊的国与国关系」改成了「邦联」而已，其余是照旧搬来，没有本质上的区别。因此，即使「连战同意将其作为国民党大陆政策的指导方针」，也不能表明连战「彻底告别李登辉路线」，而是正好相反，表明他仍然处在李登辉的阴影里。

　　什么是「李登辉路线」？就是背离、抛弃一个中国原则，实行「暗独」的路线。何谓「暗独」？就是虽然没有公开宣布要追求「台湾独立」，但也拒绝接受一个中国原则，拖延祖国统一进程，利用各种似是而非的主张、口号，在实际上使台湾与大陆脱离根本性的联系，从而使得民众逐渐失去作为中国人应有的国家意识，民族意识，为「台湾独立」创造条件。李登辉主政的十二年里就是这样做的。

　　我在多篇文章中指出，中共关于一个中国原则的表述，已经消除了意识形态的成分。「世界上只有一个中国，大陆和台湾同属于一个中国，中国的主权和领土完整不容分割。」它与一九九一年时国民党台湾当局制订的《国统纲领》中关于一个中国的表述，已经没有本质的区别。

　　在台湾的国民党党员们，都应该时刻记得自己是「中国人」，自己的党是「中国国民党」，都没有理由不接受自己曾经长期坚持的一个中国原则，仍然死抱着李登辉的「两国论」这样必将遗臭万年的「政治遗产」不放。所以，只有当连战率领国民党公开抛弃李登辉的「两国论」，旗帜鲜明地坚持一个中国原则，而不是提出什么「邦联制」的时候，才能说明他是「彻底告别李登辉路线」。

　　其实，不仅是连战的「邦联论」，包括台湾各政党和各界人士提出的「联邦论」、「国协论」、「统合论」等等未来两岸关系的模式，实际上如出一辙，都是企图要求首先赋予台湾以「主权独立国家」的地位，然后再使两岸形成一种比一般的国家间关系更紧密的联盟。但是，所有这些模式，都是在不承认一个中国原则的基础上提出来的，而且都没有也不可能保证实现中国的国家统一。因此，这些模式，理所当然地不被中共和中国人民所接受。

　　海峡两岸之间的问题，曾经必须依靠战争才能解决，如今已经可以用和平方式解决，但和平解决的前提是坚持一个中国原则。

　　在人民共和国建立之后，在毛泽东和蒋介石的时代，海峡两岸的分歧主要是源于意识形态的不同，争议建立何种社会制度，争议谁是「正统」的中国政府。为此，国共两党势不两立，战争成为主要的选择手段，中共提出「一定要解放台湾」，蒋介石仍然坚持所谓「反攻大陆」、「反共复国」。

　　而随着时代的变迁，国际形势的变化，两岸的领导人均为新的一代，台湾当局已经实现政党政治，变为与中共没有历史恩怨的民进党执政；更主要的是由于国际社会已经承认了人民革命后中国政权更迭的事实，解决了联合国的代表权问题，中共则根据各种因素的变化，针对台湾与大陆客观存在的社会政治经济制度方面的差异，提出了「一国两制」这个在某种意义上说是「维持现状」的办法；而在岛内「台独」势力膨胀，逐渐背离一个中国原则。因此，当前海峡两岸之间存在的分歧性质已经发生改变，是否承认台湾是中国的一部分，是否承认一个中国原则，成为两岸分歧的核心，而意识形态、社会制度方面的争议已经退居次要地位。只要两岸能够取得对于一个中国原则的共识，取得中国一定要实现国家统一的共识，那么就有可能通过和平谈判的方式解决分歧，实行「一国两制」，而不必依靠战争这个最终的形式来解决。

　　在「一国两制」概念中，「一国」是核心，是目标，是体现统一国家的主权原则，世界上只有一个中国，而「一个中国，不是中华民国，也不是中华人民共和国，而是一个走向统一的中国」。「两制」是手段，是实现国家统一和主权完整的途径。提出「一国两制」，完全是从现实出发，是考虑到台湾与祖国大陆已经分离了几十年，政治、经济、社会制度上存在着巨大的一时难以弥合的差异。「一国」表明追求国家的统一，表明要保持国家主权的统一和完整，这是中华民族的根本利益；「两制」则表现为承认并容忍政治制度的差异，表现为各部分均有高度的自治权，不强求一致。「一国两制」在香港、澳门已经实施，它实际上是联邦制原则在中国的运用，或者可以说，「一国两制」实际上是一种「准联邦制」。

　　那么，中共为什么又不接受完全的联邦制模式呢？这当然不只是因为「中国历史上没有联邦制的传统」、「中国是单一制的国家」那么简单。而是因为：

　　第一，台湾虽然与大陆隔海相望，但台湾民众是中华民族的组成部分，且绝大多数是汉民族，是大陆移民，历史上从来也没有建立过国家，从来是中国的一部分，虽然曾经被外国殖民主义者、帝国主义者占领过一段时间，但国际上承认它是中国的一部分这一点并没有因此而改变。

　　第二，虽然由于与祖国大陆分离半个世纪以上，台湾在政治经济社会制度等方面与大陆有较大的差异，但采用「一国两制」，完全能够容纳台湾与大陆存在的差异性。而且中共承诺给予未来采用「一国两制」形式统一后的台湾所具有的权力，例如，中央政府不在台湾徵兵、收税，台湾还可以保留自己的军队等等，就比任何联邦制国家给予其成员单位的权力更大，采用联邦制反倒不能有这些权力。

　　第三，正如台湾的朱高正先生所说：联邦制等于是要「先独后统」，这在「理论上不合理，现实上不可行」。如果中共接受了「联邦制」，如同接受「邦联制」、「统合论」等等模式一样，等于首先承认了「台独」派的主张，承认「台湾已经是个主权独立的国家」。而一旦做出了这样的承认，图谋「台独」的民进党，就会立即宣布「台湾独立」，那就没有任何力量能够保证台湾再与大陆实现统一。当然所谓「联邦制」也就无从谈起，更遑论完成民族国家的统一了。

　　第四，历史证明，联邦制国家的成员单位过少，尤其是大小悬殊的话，一般都会走向解体。假设大陆与台湾实行联邦制，由于台湾地域太小，人口太少，也终将会使联邦解体，届时为了制止台湾的分离，恐怕仍然会发生战争。

　　第五，如前所说，单一制是民族国家的常态，而联邦制是一种非常态性的国家结构形式。从理论上说，联邦制国家最后都会过渡到单一制国家。不仅中国历史上没有联邦制的传统，即使中国近代曾经为采取单一制还是联邦制发生过长期的争论，但国共两党最后都决定了采用单一制。为什么？因为单一制才是符合中国国情的国家结构形式。

　　第六，当然不是说过去决定了实行单一制就永远不能改变为联邦制。关键在于是否需要改变。「历史上没有」的，不等于现在或今后就不能有，如果确实需要，单一制国家也不是不可以改为联邦制国家。但是，世界上从单一制改为联邦制的国家，都是因为单一制的国家结构形式无法容纳过多的差异性，而使民族国家面临集成危机时才改行联邦制的，而且毕竟只有少数的例外。

　　第七，中国的单一制国家结构形式是否「无法容纳过多的差异性」呢？当前看来，当然不是。「一国两制」实际上已经是联邦制原则在中国的运用，在香港、澳门的主权回归后实行「一国两制」的经验表明，它是完全可行的，中国完全没有必要改行联邦制。

　　以上种种理由说明，不是中共不接受联邦制，而是完全没有必要接受联邦制，没有必要将现有的单一制国家结构改为联邦制国家结构，「一国两制」其实是最佳的选择。

　　台湾的政客们拒绝接受「一国两制」的理由，常常是打着「尊重台湾地区人民的权益并维护其安全与福祉」的旗号，声称一旦接受了「一国两制」就是「矮化台湾」。但是，其实他们是出于一种基本的错误立场，即坚持「中华民国是主权独立的国家」，不肯改变与大陆争「正统」地位的心态，而这种心态归根到底来自政客们总想「当老大」的私心。王永庆先生就曾经质问过：实在不知道陈水扁为什么不肯承认一个中国，难道是怕「总统没得做吗？」

　　是的，几乎所有的台湾政客都是这样想的，他们不肯承认一个中国原则，不肯接受「一国两制」，就是出于这个原因。他们根本不是害怕「矮化台湾」，而是怕「矮化」了他们自己，使他们当不成「老大」。如其不然，人们就无法理解为什么连土生土长的台湾人，长久以来支持民进党的王永庆先生都会大声疾呼「两岸间对一个中国所持观点不同，并无根本性的差异存在」，能够公开站出来大声疾呼，台湾「要坦然接受一个中国原则」，而他们这些政客们却总是要强调「对等地位」。

　　《吕氏春秋·序意》中说得好：「私视使目盲，私听使耳聋，私虑使心狂。」正是台湾政客们的私心使得他们私视而目盲，看不到一个中国原则是客观的超越意识形态的；正是私心使他们私听而耳聋，听不到台湾民众要求国家统一的呼声；正是这种私心使他们私虑而狂，总是千方百计地寻找借口，为国家统一不断制造障碍。

　　但是，「世界上只有一个中国」，即一个中国的原则，已经成为联合国和国际社会承认的共识，用许信良先生的话来说就是「一个中国原则已是举世接受的原则，台湾并没有对抗的空间。」

　　几年来，「一国两制」已经在香港、澳门取得一定的成功，它也必将会逐渐被台湾民众所接受。台湾的有关民意调查告诉我们：当「一国两制」提出的时候，接受者不超过一成，而近年来这个比率却不断大幅攀升。今年三月底，「陆委会」的调查结果是，达到了一成七；近日来多家调查结果是，达到了三成左右，最高的已达三成三。完全可以预言，随着时间的推移，当台湾民众更加清楚地了解「一国两制」的内容后，当更多的台湾民众认清了政客们的面目后，「一国两制」必将成为大多数台湾民众的选择。因为和平实现统一，是台湾民众的根本利益之所在。

　　中国的完全统一，是海峡两岸人民的共同愿望。中共不可能接受所谓「邦联制」或「联邦制」，也没有必要改变中国的单一制国家结构。结束海峡两岸分离局面的最佳方案，就是通过和平方式实现「一国两制」。