我國石油安全面臨的形勢和對策

(國家石化局《石油安全戰略研究》課題組 李潤生 劉岩 馬深遠)

中國宏觀經濟信息網

　　從20世紀60年代起，石油在世界能源消費中的比例上升到40%以上，成為世界第一大
能源。石油是過去50年影響世界政治風雲和經濟發展的重要因素之一。石油安全已成為當
今世界各國面臨的共同問題。��
　　進入21世紀，如何保障長期穩定的石油供給是我國未來經濟安全必須面對的一個重大
問題，也是關係我國國民經濟持續快速健康發展的全局性問題。我們應站在新世紀的高點
，從長計議，未雨綢繆，及早決策，爭取主動。��
　　一、我國石油安全面臨的形勢��
　　（一）石油關係我國經濟命脈，但國內產量已不能滿足消費需求，對國外石油資源的
依賴程度將不斷加大��
　　石油在國民經濟中具有舉足輕重的地位。1999年我國原油產量已達1.6億噸，居世界
第5位，成為世界主要產油大國之一；石油與天然氣在我國能源消費構成中的比例為21.9%
，以石油為主要燃料和原材料的工業部門的產值約占全國工業總產值的1/6左右。��
　　隨着我國國民經濟的快速發展，全國石油消費量迅速增長，產量增長低於消費增長。
“八五”以來石油消費量年均增長4.9%，而同期原油產量增長僅1.7%。從1993年開始，我
國已由石油淨出口國變為淨進口國。1999年原油及油品淨進口達4000萬噸，占當年全國石
油消費量的20%以上。
預計2010年以前，我國石油消費年均增長速度為3.5%左右，2010-2020年為3%左右。2010
年和2020年石油需求將分別達到2.9億噸左右和3.9億噸左右。今後20年，國內原油產量雖
然將繼續呈上升趨勢，但增幅有限，預計2010年和2020年產量將分別達到1.7億噸和1.8億
噸左右。業內的保守預
測認為，石油供需缺口2010年為1.2億噸左右，2020年為2.1億噸左右。我國對國外石油資
源的依賴程度將由目前的20%上升到2010年的40%多和2020年的50%多。��
　　國外機構的預測結果普遍高於我們的預測。世界能源機構認為，中國的石油需求量
2010年為3.5億噸，2020年為5億噸，而原油產量2010年為2億噸，2020年為1億噸，2010年
缺口將達到1.5億，2020年達4億噸。��
　　隨着我國對進口石油依賴程度的提高，今後國際石油市場暫時和局部的短缺，以及油
價的異常波動，將對我國石油供給和國民經濟產生越來越大的影響和衝擊。　　（二）未
來20年左右世界石油供求關係大體平衡，但供求格局將發生變化，圍繞石油資源的競爭將
更加激烈。
　　近10年來，世界石油產量年均增長速度在1.4%左右，1999年原油產量為34.5億噸，石
油消費量為4.6億噸，消費增長為1.6%。有關機構預測，今後10-15年內世界石油產量保持
1.4%的增長速度是可能的。2020年左右將達到年產45億噸的產量高峰。總體看，世界石油
消費增長速度會略高於
產量增長。從資源角度看，20年內世界石油供需會大致保持平衡，但此後供需關係將趨於
緊張。��
　　世界石油資源和市場分布不均衡的矛盾有加劇趨勢。據預測，世界常規石油可采資源
量為3113億噸。截止1999年底，已探明2500億噸，累計采出1114億噸，還有剩餘可采儲量
1386億噸。從資源分布看，中東——北非、中亞——俄羅斯和北美三個地區剩餘石油可采
儲量占世界的82.3%，
待探明可採石油資源占世界的72%。其中中東地區剩餘石油可采儲量占世界的64%，待探明
可採石油資源占世界的25%。2010年以後歐佩克在世界石油產量中所占份額將由目前的39%
增至50%以上，世界石油供應將更加依賴中東。從消費情況看，當前及今後十幾年世界石
油消費近80%集中在北美
、亞太和歐洲。這種資源分布與消費格局，使供需不平衡的問題更顯突出。��
　　我國所處的亞太地區的石油供需矛盾尤為尖銳。過去10年，該地區石油消費量年增長
5.4%，大大高於世界平均水平，1992年超過歐洲成為世界第二大石油消費區。目前亞太地
區剩餘探明可采儲量僅占世界總量的4.2%，石油產量占世界總量的10.4%，消費量占世界
的26.4%。據預，2005年
亞太地區將超過北美成為世界第一大消費區，10-15年內中國將超過日本成為本地區第一
大石油消費國。中國與世界主要石油消費國分享世界石油資源的競爭將趨激烈。��
　　今後圍繞石油資源的競爭將主要集中在中東——北非、中亞——俄羅斯、我國南海等
地區。中東——北非是世界石油資源最豐富的地區，由於世界對其石油依賴程度的不斷加
大，該地區的石油爭奪將更加激烈。中亞——俄羅斯介於歐、亞兩大消費區之間，剛剛開
放的石油開發市場吸引
了眾多跨國石油公司參與競爭，特別是西方國家及其石油公司。俄羅斯遠東地區的石油資
源潛力和地理位置更為東亞各國所矚目。我國南海油氣資源豐富，且是中東石油東運的咽
喉要道，戰略位置十分重要。目前馬來西亞、文萊、越南等國已在該區形成年生產原油
4000多萬噸、天然氣310
億立方米的生產能力，且有進一步擴大的趨勢，圍繞油氣資源的爭奪會進一步加劇。��
　　（三）石油與政治、軍事、外交等關係更加密切，石油供應中斷的可能性依然存在，
但國際環境有利於我參與分享世界資源。
　　石油已成為政治、軍事和外交關係的重要籌碼。縱觀過去50年，圍繞石油資源的爭奪
從來沒有停止過。許多地區的衝突和戰爭都與石油有密切關係，石油領域的競爭已經大大
超出了一般商業範疇。美國為控制石油資源，始終保持中東地區的軍事存在。中亞石油政
策的核心內容是支持西
方石油公司參與中亞地區石油開發，力圖建立不經過俄羅斯或伊朗領土，直接將該地區石
油資源與歐美市場聯繫起來的石油運輸通道。日本也積極與中東和世界產油國建立相互依
存關係，提出了針對中亞地區石油的歐亞大陸外交計劃。��
　　自50年代以來，世界上發生過10多次石油供應中斷。其中，1973年和1979年兩次中斷
構成世界性石油危機，直接原因是中東產油國之間的衝突和戰爭，以及石油運輸通道的中
斷。今後20年，雖然世界石油供需基本平衡，但大的石油消費國之間、消費國和資源國之
間、資源國與資源國之
間的矛盾錯綜複雜，引發政治、軍事、外交矛盾和衝突的不確定因素增加，直接對世界或
區域石油市場構成重要影響。我國以進口中東原油為主，又以馬六甲海峽為主要通道，應
對短期石油供應中斷甚至石油危機的可能性有足夠的估計，不可掉以輕心。��
　　目前，世界石油資源和生產仍處上升階段，總體供需形勢基本平衡。中東雖然一直是
美國等西方國家的勢力範圍，但大部分國家已經不滿美國的政治、軍事和外交壓力，有與
我國發展石油貿易與合作的願望。我國具有利用中亞——俄羅斯石油資源的地緣和政治優
勢，中亞和俄羅斯等國
已與我建立了戰略合作夥伴關係。同處東北亞地區的日本、韓國等，在保持地區石油市場
穩定方面也與我有共同利益。國際環境有利於我利用兩種資源、兩種資金加快發展。必須
抓住有利時機，明確石油安全的戰略方針並加以全面實施。

　　二、保障石油安全的基本原則和方針��
　　（一）把保障和加快國民經濟的發展作為石油安全的根本宗旨��
　　石油安全是國民經濟發展的保證。通過改革和開放，加快國內石油工業的發展，保持
石油的基本自給，是抗禦風險立於不敗之地的基本方略。國民經濟發展必然帶來綜合國力
和國際地位的升高，又是分享世界石油資源、保證供給安全的基本條件。��
　　（二）把石油安全放到整個能源戰略的系統內統籌考慮
　　根據我國資源條件和消費增長趨勢，要統籌考慮煤炭、石油、天然氣、核能及可再生
能源的協調發展。以煤為主，優化結構，發展清潔能源，提高能源的利用效率，將國民經
濟對石油的依賴程度控制在合適的範圍內。
　　（三）把基本點從立足國內及時轉到立足於分享世界資源上來��
　　隨着國民經濟的發展，我國對國外石油資源的依懶程度越來越大，已是不爭的事實，
應予高度重視。但必須注意到，我國石油供給預期缺口擴大的進程是與全球經濟一體化聯
系在一起的，是以和平與發展為主流趨勢，世界大戰還打不起來的大判斷、大背景下經歷
的一個過程。我們必須
順應全球經濟一體化的潮流，利用世界石油資源和生產仍處於上升階段,總體供需形勢尚
未發生根本變化的時代條件，在世界石油資源的總背景下來考慮我國石油的發展戰略。充
分利用國內外兩種資源，形成與國際市場相連接的市場供應體系。��
　　（四）把戰略視角投向建立穩定的石油安全機制��
　　石油安全是國家經濟安全的重要組成部分,它涉及政治、外交與軍事等許多方面。要
有一個穩定安全的石油供給，必須尋求一個安全的機制，在廣泛的經濟利益關係中考慮經
濟安全。一方面通過政治、外交途徑，減少對抗，尋求合作，為石油供應安全創造有利的
國際環境。另一方面，
通過國際間的石油貿易與合作，進一步提高我國在國際事務中的政治與外交地位。謀求供
應地的多元化、通道的多元化、進口方式的多元化，通過資源與市場的結合、互補，形成
利益共同體。
我國石油安全戰略的方針和目標應當是：深化石油工業體制改革，推進國內油氣可持續發
展，積極利用國外資源，建立節約型消費模式，提高應對突發事件能力，確保石油長期穩
定供給，保障我國國民經濟持續快速發展。

　　三、我國石油安全的主要對策��
　　（一）健全石油工業管理體制和法律法規，培育和發展統一開放、競爭有序的市場體
系
　　保障石油安全戰略有效實施的重要條件是建立完備的石油工業管理體制。經過100多
年的發展，歐美等石油生產國和消費國普遍通過立法和行政手段，健全管理主體，規範市
場運作，實施宏觀調控，已形成了普遍認同的石油管理體制，即在立法的基礎上，政府制
定政策、監管機構統一
監管、企業商業化運作。亞太地區和一些處於經濟體制轉型過程中的國家如：澳大利亞、
哈薩克斯坦、俄羅斯、羅馬尼亞、巴西、阿根廷、南非等，目前也在借鑑歐美國家的通行
做法，對本國的石油工業管理體制進行改革。��
　　十幾年來，我國石油工業的改革不斷深化，特別是石油企業的改革取得了顯著進展，
但是，面對我國日益突出的石油安全問題，擴大對外開放和“走出去”發展的迫切需要，
石油市場的變化與波動，國內石油企業重組改制等新情況，政府管理體制改革則相對滯後
。主要表現為：缺乏統
一健全的管理和監督主體，監管職能過於分散。由此導致對石油工業發展中的一些重大問
題缺乏統籌考慮、統一規劃，石油法規體系不健全，政策不配套；市場體系尚不完善，缺
乏有效的競爭；調控機制不夠靈敏，對市場運作和企業行為缺乏規範、有效的監督。這既
不適應社會主義市場經
濟發展的要求，也不利於國家石油安全戰略的規劃與實施。��
　　借鑑國外成功經驗，結合我國實際，建議：加強能源綜合管理。或將管理能源的主要
職能合併到國家綜合管理部門；或適時成立能源部，統籌包括石油在內的整個能源工業。
同時，在國家能源綜合管理部門內，設立相對獨立的石油（天然氣）監管機構，以保證國
家法律、法規和政策的
貫徹實施。國家能源綜合管理部門側重製定政策、規劃，負責綜合平衡。監管機構在政策
法規框架下，對油氣資源、市場准入、價格調控、服務標準、信息數據，以及質量、安全
、環保等實行統一監管，把執法監督的職能落到實處。
　　儘快修訂出台對外合作開採我國陸上和海上石油資源條例、石油天然氣管道保護條例
及實施細則。抓緊制定關於中國企業從事境外石油勘探開發、國家石油儲備、原油成品油
生產流通管理等行政法規。對石油開發、儲運、加工、儲備、流通貿易、對外合作、境外
投資，以及管理主體、
機構職能等方面作出規範，為儘早出台《石油法》奠定基礎。��
　　配套完善支持石油工業發展的有關政策。修訂產業政策和指導外商投資產業目錄；調
整和簡化石油稅制，將油氣田企業現行的生產型增值稅改為消費型增值稅，合併資源稅和
資源補償費；制定鼓勵石油風險勘探和提高油氣採收率的政策。��
　　引入競爭機制，形成統一開放、有序競爭的市場環境。取消上下游領域和南北海陸地
域的限制，為石油企業開闢更廣闊的發展空間。全面開放上游和管道領域，吸引國內外資
本參與勘探開發和管道運輸。取消原油進口配額管制，建立原油期貨和現貨交易的市場窗
口。在國家控製成品油
進口的前提下，放開油品零售。實行城鎮天然氣分銷領域的公司化經營，將天然氣配售公
司和市政管理分開。同時，進一步轉變政府管理方式，以法律和經濟手段為主實施宏觀調
控，更大限度地發揮市場配置資源的基礎性作用，建立市場形成價格的機制。��
　　（二）加強油氣勘探，保證國內石油基本供給��
　　當前，制約我國石油工業發展的瓶頸是資源接替緊張，穩產增產難度較大，搞的不好
，目前年產1.6億噸的生產水平也很難維持。因此，必須優先加強國內勘探，努力增加石
油後備儲量，保持必要的石油自給率，以站穩應對國際風雲的腳跟，這是制定我國石油安
全戰略的一個基本出發
點。��
　　我國石油工業具有持續發展的資源潛力。據1994年第二次全國油氣資源評價,全國石
油資源量約940億噸，最終可采儲量約140億噸。截止1999年底，已探明石油可采儲量59.3
億噸，剩餘石油可采儲量24.6億噸，儲采比為15∶1，還有待探明可采儲量80億噸以上，
特別是我國西部地區、海
域和南方，勘探程度較低，資源潛力較大。��
　　形成石油勘探領域的競爭機制，發揮國際國內的人才、技術和資金優勢，加大勘探力
度。要制定相關政策，引導石油企業增加勘探投入，吸引民間和國外資金的參與。支持和
鼓勵勘探新理論、新技術的研究與應用。加快西部資源接替，高度重視我國南海石油開發
，力爭南方海域石油勘
探有新的突破。逐步改善儲采結構，為石油工業持續發展提供可靠的資源基礎。油田開發
要依靠科技進步，降低成本，提高採收率，延長穩產期。力爭在2010年以前國內原油產量
（能力）保持在國內石油消費總量的60%以上，2020年保持在50%以上。
　　（三）大力發展天然氣，緩解石油供需壓力��
　　天然氣是優質清潔能源。開發利用天然氣對改善我國能源結構，具有重要意義。目前
，天然氣在世界一次能源消費結構中的比例已達到23.8%。據專家預測，2010年後天然氣
有可能超過煤炭和石油，成為世界最主要的能源。我國天然氣工業起步較晚，發展滯後，
目前在能源消費中的比
例僅為2.1%，遠低於世界平均水平，與亞洲平均8.8%的水平也有較大差距。��
　　發展我國天然氣工業已經具備了資源基礎和市場條件。根據資源評價，我國天然氣資
源量為38萬億立方米，預測可采資源量為10.5萬億立方米，現已探明2萬億立方米，儲采
比為47∶1。預計我國2010年天然氣需求量為1000億立方米，2020年為2000億立方米。��
　　為實現我國經濟、社會和環境的協調發展，必須把加快發展天然氣提上議事日程，實
現天然氣工業20—30年的快速發展。初步規劃2020國內天然氣產量達到1100億立方米，引
進國外天然氣800—1000億立方米，將天然氣在我國能源消費中的比例提高到10%左右。��

　　發展天然氣，一要制定整體規劃，按照市場經濟規律建立和完善價格、投資、稅收等
政策法規體系，加大政策支持力度。二要加快基礎設施建設，儘快形成東西、南北基幹管
線和支線管網，促進中西部地區資源開發和東部地區能源結構的優化。三要把消費市場開
發放在關鍵地位，加快
形成以北京、天津、上海、廣州、成都、重慶、西安、武漢及主要沿海城市為中心的區域
消費市場。四要積極穩妥地利用國外天然氣，適時建設中俄天然氣管道，形成跨國資源供
應通道，彌補國內資源不足。��
　　在加快發展天然氣工業的同時，要重視煤層氣的開發利用，促進煤制氣和煤炭潔淨及
煤制油技術的開發和規模化生產；重視替代能源和可再生能源的開發利用。　　（四）發
展國際合作，積極利用國外石油資源��
　　為適應我國加入WTO的進程，要進一步放開原油進口貿易。一方面，有效利用國外資
源滿足國內需求。另一方面，通過“兩個市場”的並軌，抑制國內高成本原油生產，保護
國內資源。要努力實現進口來源、方式、品種、渠道的多元化，分散風險。除海上通道外
，要積極開闢和建設陸
上進口通道，引進中亞、俄羅斯石油資源。要通過政治、外交途徑，改善與石油出口國，
特別是中東、中亞、俄羅斯等國家的政府關係，爭取簽定政府間的長期石油合作與貿易協
議。��
　　參與國外勘探開發，分享國際油氣資源。要鼓勵國內有條件的石油企業參與國際競爭
，進行石油勘探開發合作，重點在中亞——俄羅斯、中東——北非等地區形成一定規模的
境外石油生產基地，力爭2020年海外份額油產量達到5000萬噸左右。
　　還要進一步加強與世界石油生產和消費國政府、國際能源組織和跨國石油公司之間的
交流與合作，建立穩定的協作關係和利益紐帶。��
　　（五）建立石油儲備體系，保障經濟安全��
　　石油儲備是穩定供求關係、平抑市場價格、應對突發事件、保障經濟安全的有效手段
。日、美等許多石油消費國在經歷了石油危機的沉重打擊後，經過近20年時間建立起了石
油儲備體系。巴西、南非、印度等發展中國家也都建立了各自的石油儲備。石油儲備一般
定為90天的進口量。目
前，我國尚未建立石油儲備體系，現有原油、成品油儲罐多屬生產和流通的配套設施，難
以發揮儲備功能，一旦遇到突發事件，處境將十分被動。國內外研究機構普遍認為，未來
20年國際油價呈上漲趨勢。因此，及早建立我國石油儲備體系，可以減少經濟代價，有利
於我國在國際政治、經
濟活動中處於主動地位。��
　　根據國際經驗和國情，建立我國石油儲備體系應實行國家儲備與企業儲備相結合，以
國家儲備為主的方針。國家儲備由中央政府直接掌握，主要功能是防止和減少因石油供應
中斷、油價大幅異常波動等事件造成的影響，保證穩定供應。國家石油儲備的目標可以定
為：2010年保有45天淨
進口量，即相當於1500萬噸原油的儲備量；2020年保有60天淨進口量，即相當於3500萬噸
的原油儲備量。��
　　企業儲備是在與其生產規模相匹配、正常周轉庫存的基礎上，按有關法規承擔社會義
務和責任必須保有的儲存量，主要功能是穩定市場供應，應對市場波動。要通過制定相關
法規，國家給予財稅等政策支持，加快建立企業儲備。��
　　建立國家石油儲備，要堅持統一規劃，合理布局，規範管理，循序漸進，充分利用現
有設施進行改建、擴建。儲備的石油可在國家調控下，按一定比例進行商業運作，通過低
收高出的辦法籌集運行和維護資金。起步階段宜加大商業運行比例，以減輕國家負擔。儲
備設施的建設資金應以
國家投資為主，廣開融資渠道，利用政策性貸款、發行債券等多種方式予以解決。建議抓
緊研究制定石油儲備的規劃和實施方案，並列入國家“十五”計劃。��
　　（六）厲行節約，提高石油利用效率��
　　我國人均石油可采資源量為世界平均水平的1/6，能源利用效率只有32%，低於國際先
進水平約10個百分點。1997年，我國每千美元國民生產總值的石油消耗為0.26噸,大體相
當於日本的3.3倍，美國的2倍,印度的1.2倍。��
　　必須實行“開發與節約並重，把節約放在首位”的方針，把節約用油作為國家石油安
全戰略的重要組成部分，加快建立節約型的石油消費模式，走出一條石油消耗較低、發展
速度較快的新路子。
　　力爭2005年全國每千美元國民生產總值油耗量達到印度目前水平，2015年接近美國目
前水平。
　　為此，一要貫徹《節能法》，綜合運用投資、財稅、價格等經濟槓桿，鼓勵節油，杜
絕和抑制無效、低效的石油消費。二要改善產業結構和產品結構，餵縮高耗油產業，淘汰
高耗能設備，開發節油型產品，推廣應用新工藝、新技術。三要以立法為基礎，修訂和健
全技術標準體系，完善
節能、環保等測評指標，建立全國性宏觀節油監控網絡，定期發布監控信息，對相關設備
和產品進行定期的國家抽檢。同時，要切實加強行政監督和相關執法隊伍建設。(國家石
化局《石油安全戰略研究》課題組 李潤生 劉岩 馬深遠)