制度是如何煉成的

自羅納德.科斯以來，經濟學家越來越喜歡用制度解釋經濟現象和人類社會的發展進程。道格拉斯.諾斯由制度入手，揭示了西方世界的興起源於英國的光榮革命建立了憲政；著名華人經濟學家楊小凱對於中國經濟轉型過程中政治體制改革之滯後，鄭重指出：發展中國家如果僅僅着眼於技術模仿帶來的短期效益，在未來的發展過程中將因制度供給匱乏而陷入“後發劣勢”。

可是，制度是什麼？初始制度是如何產生的？生活在某一地域的人群，在面臨制度選擇的時候，為什麼會偏愛一種制度而排斥另一種制度呢？在全球經濟一體化的進程中，是否存在一种放之四海皆準的制度模版？還是各個國家因國情有別而必須選擇有“特色”的制度呢？這些問題依然期待經濟學家們的大智慧去解決。

1. 誰來設計制度？

在解釋資源的使用效率時，經濟學有一個簡便的花錢法則，即：第一，花自己的錢給自己辦事；這種方式最好，既節約又注意效果；沒有第三方的參與，也無須監督成本。第二，花自己的錢給別人辦事；除了極少數真正的慈善家和沽名釣譽者，這樣的人只有在傳說中存在；再有，就是主旋律所倡導的屈指可數的“發光人物”。只是這種人實在太少，光芒雖其耀眼，卻難以普照。 第三，花別人的錢辦自己的事情；這是大多數人的夢想，包括花父母的錢自己去旅遊，就很爽，“崽賣爺田不心疼”，也是這個意思。第四，花別人的錢給自己辦事。這種錢花得心花怒放。當然，沒有哪個人蠢到願意把錢給別人隨便花。這樣的“好事”，通常是吃喝嫖賭都報銷的貪官污吏的專利，他們揮霍的自然是“國有資產”，而非“民脂民膏”。

制度之頒行並成為人們規範各自經濟行為的教條，有一個由初始到完善的不斷演化的過程，其中，初始點是決定性的。如果在一個錯誤的時間、錯誤的地點、選擇了一個錯誤的制度入口，回退到原點或者經歷一個拐點走上正確的軌道，幾乎是天方夜譚。中國歷史就是如此。秦始皇締造了一個封建王朝——率領我們進入一個王權至上的軌道，此後2000年，王朝更迭，但滅亡的是皇帝，帝制卻像野草，“野火燒不盡，春風吹又生”。在這個意義上，贏政說自己是“始皇帝”，言之成理，絕非妄言。

問題在於，哪些因素決定了制度設計者能夠選擇一個不錯的入口呢？借用花錢法則的思路，在不考慮制度建立之後的監督實施問題時，制度相關者可分為兩種人：制度設計者和制度寄居者。不過，由於制度是一種無形的網絡，設計者和寄居者均不能置身“制度”之外，設計者和寄居者的角色有時是分離的，有時又合二為一。

“好”制度、“壞制度”由此分別：當一個群體共同參與為團體自身設計規則時，這樣的制度大多是“好”制度，也就是當制度設計者與制度寄居者角色重合時，“好”制度自然而生——人，不可能給自己戴上枷鎖；另一種情形是，當一個團體或個人有權力決定另一個團體的制度供給時，這種制度多半是“壞”制度，換言之，當制度制訂者與制度寄居者角色分離時，“壞”制度就在所難免。人類總是喜歡虐待自己的同類，給其他人帶上枷鎖的樂趣在於自己高高在上，盛氣凌人，偶爾親善，還可以展現君王的寬容——封建王朝的制度正是如此，皇帝的快感是雙重的，一方面有施虐的得意忘形，而當皇帝良心發現時，他還可以發發慈悲，博取仁愛天下、愛民如子的美名。

為什麼當制度設計者與制度寄居者角色重合時所構建的制度就是“好”制度，而當兩者分離時，大多數的制度令人失望呢？這就要從“好”制度的要件說起——一個“好”制度的首要，是這個制度反映了大多數、甚至是全體成員自願的、真實意圖的表達；其次，一個“好”制度其運行監督成本必然是低廉的。這兩個條件有內在的聯繫，前為因，後為果，當制度的達成是建立在自願基礎之上時，制度落實的力量就源於團體成員對制度合法性和公正性的認同，出於對制度的敬畏而自願服從，而不是懾於暴力和強權。

為自己設計制度——這好像並不是一個“不可能完成的任務”，可歷史卻一再表明，人們極少有機會為自己“量體裁衣”，也就是說，“好”制度的出現還需要其他外在因素的配合。這些因素主要是兩個方面的：第一是團體的規模，第二是這個團體中的成員的勢力是否均衡。

團體的規模，簡單說就是人數的多少，是決定製度優劣的一個關鍵因素。比如在解釋為什麼中國的政治傳統是專制而希臘羅馬的政治制度是民主時，錢穆先生以人口數量為基準。他在《中國歷代政治得失》一書中說：“中國的立國體制和西方歷史上的希臘、羅馬不同。他們國土小，人口寡。如希臘，在一個小小的半島上，已包有一百幾十個國。他們所謂的國，僅是一個城市。每一個城市的人口，也不過幾萬。他們的領袖，自可由市民選舉。只要城市居民集合到一曠場上，那裡便可表現所謂人民的公意。羅馬開始，也只是一城市。後來向外征服，形成帝國。但其中央核心，還是希臘城邦型的。中國到秦、漢時代，國家疆土，早和現在差不多。戶口也在幾千萬以上。而且中國的立國規模，並不是向外征服，而是向心凝結。漢代的國家體制，顯與羅馬帝國不同。何況中國又是一個農業國，幾千萬個農村，散布全國，我們責望當時的中國人，早就來推行近代的所謂民選制度，這是不可能的”。

換言之，假如中國的人口數量不那麼龐大，而是像希臘、羅馬一樣屈指可數，中國的政治面貌將是另外一番景象。歷史不允許假設，我們也無從想象和判斷遠在秦漢之前的“年輕中國”——人口規模也在幾萬數量級的時候為什麼沒有選擇民主制度，至少在秦漢時期，中國已經失去了與民主結緣的機會，因為對於人口數量達幾千萬的大帝國，實行民主制度的社會成本遠高於專制制度。單說把數千萬人的意見匯集起來，選出一個統一的領導人，就是一件無比浩大的工程。再說，眾口難調，人越多，越難以有一致的意見，久拖不決，“國將不國”，所以，當人口規模超出了一個臨界值之後，每一個人表達自我願望的機會因為“制度不能承受之重”而被剝奪了，制度設計的權力自然地轉移到少數強勢人物手中，由此得到的制度是效率導向的，以保障權力中心的政令暢通為宗旨，這樣的制度必然是以奴役和壓迫為特徵的專制制度。

公元前5世紀前後的雅典約有4萬公民——所有的婦女、僑居的外邦人和奴隸全部被排斥在外。每個人無論貧富，除了不能成為將軍處理軍事事務之外都有機會去做任何事情。最高權力歸公民大會所有，像參戰、緊急徵稅這些決策由公民大會決定。公民大會人數很多，每次可能有5000人參加，占到全部公民數量的1/8。由於公民大會人數太多，便由一個對行政和管理事務有最高控制權的500人會議負責公民大會。這個會議的成員每年改選，每個年滿30歲的男性公民均有資格當選任職，任期一年，由此，許多雅典男子有了在政府任職的經歷。

所有重要的政治決策均要得到公民大會多數亦即參加會議的多數公民的同意。這種嚴格遵守多數統治的原則實行起來卻是低效的，許多人聚集在一起辯論、爭吵、演講和舉手表決，熱鬧非凡的場景就像20世紀80年代末期中國農村的集貿市場。對此，古希臘智者也頗有微詞，柏拉圖和亞歷士多德就認為希臘民主就等同於烏合之眾的統治，亞歷士多德甚至認為將平等的權利賦予賢愚、長幼、貧富懸殊的公民是另一種形式的不平等。但是，就是這些烏合之眾奠定了西方世界民主制度的根基，制定了“雅典人能遵守的最好的法律”。

團體的人數是決定製度設計的關鍵因素——人口太多，地域分布太廣，民主的實行就超出了經濟發展水平所能承受的極限，王權專制隨趁虛而入。團體中成員的實力是否均衡是另外一個重要約束，如果某一個成員的實力超群，就有可能主宰整個團體的意志，從而使得多數同意的制度設計被寡頭所獨占。不過，在一個團體中出現寡頭的概率依然與團體的人數密切相關，即在人口眾多的團體中容易出現“英雄式人物”，而在人數稀少的團體中這樣的機會就微乎其微。

究其原因，寡頭的出現並不是一個概率問題，而是源於“規模效應”和“信息不對稱”。通俗一點說，“規模效應”就是池塘里養不出鯨魚。沒有足夠多的海水，體形巨大的鯨魚就無法生長。還有一個現實的例子，就是1978年以來，中國富豪的“暴富速度”有點像“直升飛機”，大大超出了外國人的想象，也讓中國同胞驚嘆不已。其中緣由，當然不排除形形色色的“圈錢遊戲”和“幕後交易”，但是，更不能忘記的，是中國龐大的市場規模造就了一個又一個財富神話，這樣的神話不可能在一個國土狹小、人口稀少的國家產生，這樣的神話只有在中國這樣盛行神話的國度才會出現。經濟寡頭如此，政治上的“超人”亦然，眾生芸芸，無所依託而有所渴望，在大多數人對自己的命運感到惶惑不安的時候，在比肩接踵的熙熙攘攘的人流中，恐懼、焦慮、迷茫和不知所往的心態交織在一起，就會由衷地產生一種英雄崇拜心態，此時，“振臂一呼”的凡人往往會成為“力拔山兮氣蓋世”的“超人”。

“規模效應”有一個副產品——“信息不對稱”。“距離產生美”是一條美學原則，其實，距離也會帶來另一種人類特有的心理反應——英雄崇拜。當一個團體的人數足夠多，規模足夠大，距離足夠遠的時候，信息的阻隔很容易締造“舉世無雙”的英雄人物。也可以這樣講，寡頭的威懾力與距離成反比關係。整天和“超人”在一起生活的人認為“超人”不過爾爾，並無異樣，可是，遠在天邊的人卻對“超人”頂禮膜拜、五體投地，這也就是為什麼大部分神仙總是住在雲霧繚繞的大山裡面，或者傳說中的神仙總是那麼神奇一樣。“父不教子”，也是親密無間所致，在兒子女兒眼裡，再“偉大”的父親也平淡無奇。

“人少好辦事”——當團體中的每一成員都有機會表達個人意志的時候，這個制度的建立就不可能“以人為壑”，而要照顧到每一個人的切實利益，這個以多數人的利益為準繩的制度就不可能是一個“壞”制度，即使不是最佳，也應該是接近最佳的方案之一。反之，當團體的規模超出了一定限度之後，決策集團或者是寡頭就會置多數人的利益於九霄之外而貪圖一己之利。“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，這樣的制度斷然不是大多數人參與的結果，而只能是專制者自我決斷的遺禍。

2．兩個案例，一個道理

制度的優劣分水於“誰”為“誰”設計制度，當制度設計者與遵守者角色重合時，“好”制度就出現了；而當制度設計者有權力給他人制定製度時，“壞”制度就不可避免。這樣看來，“好”制度並不應該成為稀缺之物，而“壞”制度大都可以倖免。然而，迄今的人類歷史一再表明，“好”制度“千呼萬喚”卻像巫山美人一樣，雲裡霧裡，未現真容，“壞”制度卻依舊大行其道。

原因在於，“好”制度需要一個簡單條件，就是這個團體的初始人數不能太多，在這個團體中也不能有“神仙皇帝”之類的“救世主”。有了這個簡單條件，人們才有設計“好”制度的幸運，否則，“好”制度就會漸行漸遠。

經濟學是立足於實證的，為了證明本文觀點，我們以兩個案例為佐證。一個是小崗村農民分地單幹，另一個是“五月花號”事件。

中國的改革始於農村，農村的改革始於安徽省鳳陽縣小崗村農民。78年以來的27年中，中國社會的政治、經濟形態發生了前所未有的巨大變化，然而，“分地單幹”這一基本原則卻始終沒有動搖過。在以“改革”頻仍著稱的中國，一項制度能這樣久經考驗而未見“變形”，也是奇蹟。這也從一個角度說明，對最大多數的中國農民而言，“分田單幹”是一項“好”制度，而其發端於小團體——這個小團體的成員，世代為農，也沒有任何一個人胸懷“救亡圖存”的宏偉志向，但偏偏是他們，締造了影響中國歷史進程的重大制度變革。

事情的經過是這樣的：1978年冬天，這個有20戶人家的生產隊，劃分4個包幹組。幹了幾天，組裡又產生了新矛盾，於是每個組再細分，全隊分成了8個小組，每組只有2－3戶，都是一個門兒的，有的是父子組，有的是兄弟組。可是沒幹幾天，又有吵架的，還是干不好。

一天夜裡，生產隊召開社員會解決矛盾。快天亮了，矛盾也沒解決好。於是有的社員說：這樣干不好，乾脆包幹到戶，大家一致表示同意。生產隊副隊長閻宏昌說：“如果大家答應我兩個條件，我就同意包幹到戶。第一，夏秋兩季打的頭場糧食，要先把國家的公糧和集體提留交齊，誰也不能裝孬種；第二，我們是明組暗戶，瞞上不瞞下，不准對上級和隊外任何人講，誰講誰就是與全村人為敵。”有位老者說：我看再加一條，今後如果隊長因為讓我們包幹到戶犯法坐班房，他家的農活由我們全隊包下來，小孩由全隊養到18歲。大家異口同聲表示同意，並賭咒發誓按這三條辦。於是，18個男人以摁手印這種最原始的方式，表示決心，並連夜抓鬮分牲畜、農具，丈量土地，一個早晨就全部分好了。

這個故事，盡人皆知。本文關注的是這個“好”制度產生的約束條件。其一，這個生產隊規模不大，20戶人家，70多口人，除去老弱婦孺，有發言權的大概也就20人左右，以手印計，只有18個成年男子；其二，在生產隊裡，沒有一個人具有壓倒性的權威力量，隊長和副隊長在討論“未來命運”的會議上僅僅是召集人的角色，並沒有支配力量，其三，這群人是在給自己找出路，也就是“自己給自己設計制度”，“分地單幹”照顧了每一個人的切身利益，“單幹”之後，任何一個人都只能靠自己的土地養活自己，而不能指望從別人的碗裡“分一杯羹”。當一個人福利的增加不是通過另一個人福利的減少而獲得的時候，制度均衡就達到了帕雷托最優。“分地單幹”就是這樣的“好”制度。

美國200年多年的發展，得益於華盛頓、傑佛遜等一大批開國先驅為美國建立了“三權分立”的政治制度，而這一制度的思想卻是源於第一批登陸北美大陸的“五月花號”上的清教徒——“為了國王的榮耀和基督教的進步，我們這些在此簽名的人揚帆出海，並即將在這塊土地上開拓我們的家園。我們在上帝面前莊嚴簽約，自願結為一民眾自治團體，為了使上述目的得以順利進行、維持和發展，亦為將來能隨時制定和實施有益於本殖民地的總體利益的一應公正法律、法規、條令、憲章和公職等，吾等全體保證遵守與服從。”

這段文字是1620年從英國出發的一艘小船上的51名成年男子共同的誓約。當他們離開英國時，許多老水手都懷疑他們是否能順利到達美洲，因為那條船是條小船，出發之際也不是航海的好季節。他們必須馬上啟程的原因是，他們中間除了受宗教迫害的清教徒之外，還有必須馬上離開不列顛的人——包括破產者、流浪者等在舊世界的秩序中找不到自己定位或無法實現自己夢想的人。

船出發了，一共102人，經過65天與風暴、飢餓、疾病、絕望的搏鬥之後，他們終於看到了新大陸的海岸線，在這過程中，一人死亡，但同時一個新的生命在驚濤駭浪中來到了塵世。
缺水、缺糧、睏乏，而新的大陸和新的家園已經在望。這時候，船反而停了下來，船上的成年男子低聲討論着：我們將如何管理未來的新世界，依靠什麼，領袖的權威?軍隊的威力還是國王的恩賜?
他們決定將這個問題弄清楚之後再上岸。
討論十分激烈，有權參加討論的是船上51名成年男子，婦女們只有旁聽的份兒。最後，他們在一張簡陋的羊皮紙上簽署了被後人稱為《五月花號憲章》的文字。這一段文字，第一次闡述了國家權力的來源——國家是民眾以契約的形式合意組建的，國家的權力來自民眾所讓度的部分權利的組合。法律實施的真正力量源於民眾對於國家法律合法性與公正性的認同，出於對法律的敬畏而自願服從，而不是懾於國家暴力。法律是為了維護全體社會成員的整體利益而不是為了維繫某種統治秩序而制定的。

今天，當人們再一次重讀《五月花號憲章》的時候，總是心潮澎湃，而《五月花號憲章》之所以成為思想天空的閃電，一個根本的原因是這是人類歷史上第一次由人民給人民自己“約法三章”——自然狀態下的民眾是不可能給自己戴上枷鎖的，發自內心的對於自由的渴望使得這些離開舊世界的清教徒深信，每一個公民都享有最大自由的制度是不能以奴役任何一個人為代價的，真正的自由必須獲得每一個人的同意。

在這個案例中，我們同樣看到奠基“好”制度的必要條件——首先，也是最根本的，締結《五月花號憲章》的目的是為了清教徒自己的前途，“吾等全體保證遵守與服從”表明制度設計者與遵守者的角色是兩位一體的。其次，五月花號船上的人數有限。第三，這些人都是舊秩序的棄兒，除了對自由的渴望和新世界的夢想之外，每一個人都一無所有，也談不上對其他人的威權。

“好”制度的產生好像是一個歷史的偶然，但是在這個偶然中，也包含着一些不可迴避的必然因素——當一個團體中的人有權力決定自己的未來的時候，無論這些人身份、地位和學識如何，他們總是能找到“好”的制度設計，而所謂的“領袖”、“救世主”卻一再將人民引入痛苦的深淵。“只要點亮前進的道路，人民自然會找到達到幸福的道路——約翰. 肯尼迪如是說，事實也確實如此。

2005年8月4日星期四於家中

劉雲楓