黨章與憲法：多元一體法治共和國的建構

［原編者按］四中全會明確了“黨的領導”與“依法治國”的關係是中國特色社會主義法治的首要問題。但從理論上看，由於受西方法治模式的深刻影響，決定依然沒有解決“黨大還是法大”這一難題。它包括：如何看待全國人大與黨中央的關係？如何看待憲法與黨章的關係？如何看待法律制度與黨的路線、方針、政策之間的關係？等等。
 

中國特色社會主義法治的建立，要求我們不僅從中國幾十年革命建設改革的實踐出發構建符合中國實際的法治道路，而且也要求我們從現代法治理論的高度說清楚中國特色社會主義法治道路的根本來源，從而不僅在實踐中，而且在法理學上奠定中國特色社會主義法治的基礎。
 

2014年下半年，修遠基金會邀請北京大學法學院教授強世功共同展開課題研究，試圖從現代法理學、中國特色黨國憲政體制、黨章與憲法的辯證關係等三個方面，從理論上回答上述重大問題。本研究的目標，是從理論上為中國特色的社會主義法治道路提供新的思路。
 

一、問題的提出

十八大以來，習近平總書記明確提出“依憲治國”的主張。十八屆三中全會提出推動國家治理體系和治理能力現代化，將“法治中國”納入到國家治理現代化的總體戰略目標之中。在此基礎上，作為三中全會的“姊妹篇”，四中全會通過了《中共中央關於全面推進依法治國若乾重大問題的決定》（下稱《決定》）對法治建設進行了全面部署。

《決定》的核心議題是理順“黨的領導”與“依法治國”的關係。《決定》雖然以過去三十多年法治建設經驗為基礎，試圖克服法治實踐中的基本困難，但是《決定》在理論上依舊沒有徹底解決“黨大還是法大”這一中國法治的基本難題，對於中國特色社會主義法治也缺乏充分、完整、系統的理論表述。因此，要真正落實《決定》內容，實現建設社會主義法治國家的戰略目標，就需要澄清思想上的模糊認識，驅散話語迷霧，構建符合中國實際、解決中國問題的法治理論。
 

本文以《決定》的內容為出發點，在法律多元主義理論基礎上，提出了多元主義法治觀，並以此來建構“多元一體的法治共和國”，即建構符合中國實際的“政黨法治國”，區別於西方大陸法傳統中的“立法法治國”、普通法傳統中的“司法法治國”或當代法治發展出現的“行政法治國”等不同法治模式。而在“政黨法治國”的建構中，核心在於處理好黨章和憲法、黨規和國法、政策與法律的關係，並在黨國憲政體制的制度框架中對這一“黨法關係”問題加以回答。
 

二、多元一體的法治共和國
 

（一）“國家法中心主義”對中國法治實踐的影響

晚清以來，中國法治進程一直受到西方法治模式的極大影響。更寬泛地說，世界各國的法律現代化進程幾乎無一不以西方法治模式作為最權威的參照系。該模式以形式法治為特徵，以“國家法中心主義”為基本立場，將法限定為國家法，強調國家專門立法機關制定法律，並有專業化的司法機構實施法律，法律具有至高無上的權威性，法律的治理滲透到社會生活的方方面面。

古典時代的文明社會並不以國家法為唯一權威性規範。比如，古羅馬帝國即使在對羅馬法進行了法典化編纂之後，依然保持着皇帝敕令、元老院法律、裁判官法以及習慣法的法律多元主義傳統；基督教興起之後，永恆法、自然法、制定法和神法共同協調着世俗法律秩序與宗教法律秩序之間的關係。然而，隨着地理大發現帶來的貿易繁榮，資本主義的主權國家開始在歐洲興起，世俗國家的力量不斷壯大，教會和封建勢力的權威逐步瓦解，在法律領域直接反映為多元主義法律規範向單一國家法規範收縮。再加上理性主義通過啟蒙運動取得了意識形態的勝利，由此導致科學觀念的盛行，而在多元主義法律領域中唯有國家法才可以根據科學理念進行立法活動。最終，國家法逐漸將宗教、道德、政治等多元主義法律規範排除在外，從而保持程序上的人人平等，並用法律來約束政府權力。因此，程序正義、權利保護、權力制衡、有限政府等觀念都成為現代西方法治觀的核心內容，“國家法中心主義”也成為其基本立場。

清末開始的大規模法律移植，徹底摧毀了中國“禮法合一”的法律多元主義傳統。然而，現代法治的引入非但沒有在中國真正建立起法律的權威和穩定的社會秩序，反而使中國陷入了極其嚴重的動盪局面。隨着十一屆三中全會重新開啟學習、借鑑和移植現代西方形式法治，“國家法中心主義”再度抬頭。
 

“國家法中心主義”的形式法治觀對中國法治建設主要造成了兩方面的消極影響。第一，在規範層次上，片面強調國家立法的權威地位，忽略黨規黨法、道德和社會習慣等其他規範，導致法治發展與社會失范並行的悖謬現象；第二，在規範實施層面上，片面強調以法院為糾紛解決的中心，導致各種社會糾紛湧入法院，法院不堪負重，涉訴信訪不斷攀升，損害了法院的權威形象。更為嚴重的是，這兩種片面傾向使得法治建設從解決社會糾紛的治理問題轉化為政治體制問題。總而言之，法治發展與國家憲政體制之間、依法治國與黨的領導之間出現了前所未有的緊張關係。
 

（二）“法律多元主義”對“國家法中心主義”的批判

如上所述，黨法關係之所以成為一個難解的問題，根本在於我們未能在理論和實踐上排除“國家法中心主義”的消極影響，依然以西方國家法中心主義的形式法治觀作為我們進行法治建設的藍本。《決定》提出：“建設中國特色社會主義法制體系，建設社會主義法治國家。”如果說“中國特色”明確了我們的法治秩序必須有別於西方法治模式，那麼就需要首先在理論上明確“法治”所說的“法”究竟是什麼。

法的概念有廣義、狹義之分。“國家法中心主義”所謂的“法”僅僅是狹義上的法，即國家法。國家法只是“法”的類型之一。事實上，所有指導人類共同生活、為人的行為提供遵從的依據、從而提供穩定行為預期的形形色色的規則，都可以稱之為法。在西方歷史上，有自然法、宗教法、成文法、普通法、判例法、衡平法和習慣法等；在中國歷史上，有宗族法、律法、禮法、祖宗之法和習慣法等。因此，廣義的法指的就是具有規範性的規則，並且將“法治”界定為“規則之治”，從而容納和解釋不同人類社會中的秩序建構和良好治理。

由此，人類歷史上的法治觀其實也可以相應地劃分為兩種：其一就是對法作狹義理解的“國家法中心主義”的法治觀。其二就是對法作廣義理解的“法律多元主義”的法治觀，包括古典的法治觀和後現代的法治觀。富勒認為“法治就是使人們服從於規則治理的事業”，他用廣義的規則概念取代了狹義的法律概念，實際上確立了多元主義法治觀的定義。這種法治觀從法的廣義概念出發，不僅強調國家法的重要性，也強調其他機構制定的規範以及社會道德習慣的重要性，認為不同層次上的法律，正是針對不同的問題，從不同的角度來共同推進良好的社會治理。

歷史地看，“國家法中心主義”的法治觀只是歐洲資本主義發展的特定產物。馬克思主義對之進行了最為徹底的批判，一方面揭示出資本主義法權以表面上的形式平等掩蓋了法律背後階級利益的實質不平等；另一方面，通過革命法制實踐對西方法治模式構成了根本挑戰。

正是由於社會主義在理論和實踐上的雙重批判，加之社會生活的複雜化，特別是風險社會的來臨，迫使西方資本主義國家開始關注社會公共福利，承擔公共治理的職能。行政權力急劇膨脹，行政機構通過大量的行政法規、公共政策來規範社會生活，從而使西方法治從片面依賴國家立法，轉向了更多依賴政府的公共政策，從而使得當代世界普遍趨向於“法律多元主義的實質法治”。由此，西方大陸法傳統中的“立法法治國”模式和普通法傳統中的“司法法治國”開始日益趨向“行政法治國”。其核心內涵在於：第一，社會秩序的建構所依賴的規範不僅是國家立法機構創設的法律，而且包括形形色色的行政規章、決定命令、公共政策、司法判例、社會習俗和社會合作組織的自我立法等規範。第二，多元化法律秩序不再固守以自然權利為基礎的法律概念，而是指向特定的社會目標，依據社會治理目標進行公共利益的政策衡量。特別是法院秉持的不再是傳統的法律教義學或法律形式主義，而是日益變成了“公共政策的法院”，甚至是“政治的法院”。
 

（三）政黨領導的多元一體法治國

四中全會《決定》從實際出發，尊重並總結中國法治建設的歷史經驗。而這個最大的“實際”就是中國法治建設中存在着移植而來的國家法律體系、本土傳統習慣法和黨的路線、方針和政策及黨內法規等等法律多元主義的規範性要素，進而已經形成了黨領導國家的憲政體制，形成了政策與法律互動的法律多元主義格局。《決定》提出了“中國特色社會主義法治體系”這個概念，具體包括：“完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，完善的黨內法規體系。”但是，如果我們着眼於《決定》全文，這個多元主義的法律規範體系會更為複雜，其中不僅包括最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋及指導性案例，而且包括“市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程、禮序家規之類的社會性規範”，不僅包括各種“社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德”等道德規範構成的“非正式法”，而且包括路線、方針和政策。總之，《決定》至少明確提供了四種法律規範體系：規範整個國家發展方向和目標的路線、方針和政策；規範國家機構、社會組織和公民行為的國家法體系（包括司法解釋和指導性案例）；規範執政黨和黨員的黨內法體系；規範各種社會組織和個人行為的社會習慣法。
 

這就意味着《決定》試圖堅持法律多元主義法治觀，在法律規範體系、法律實施主體、法律實施環節和法律文化傳統等方面，建構多元主義的法治格局。但是，中國的法律多元主義絕不是異質雜陳的法律叢林，多元是一體當中的多元，一體是多元之上的一體，多元凝為一體，一體統率多元，從而建構一個“多元一體的法治共和國”。

所謂“一體”，具體而言，是指在多元法治實施主體當中必須堅持以黨的領導為體。《決定》中強調人民和執政黨在法治實施中的主體地位，將“堅持中國共產黨的領導”和“堅持人民主體地位”列為建設法治的兩個基本原則。在多元法治實施主體中，黨始終處於組織和領導地位。為此，《決定》不僅強調人大、政府、法院的黨組就相關重大問題向中央匯報，強調政法委對政法的領導必須長期堅持，而且在法治監督體系和法治保障體系中，始終貫穿黨的領導。總之，如果從捍衛法律權威的法律實施主體的角度看，中國的法治模式既不是議會主導的“立法法治國”，也不是法院主導的“司法法治國”，更不是政府主導的“行政法治國”，而應當看作是執政黨主導的“政黨法治國”。

按照“國家法中心主義”的法治觀，國家立法之外再無法律，“政策”就不具有法律的性質。由於受這種西方法律思維的影響，《決定》並沒有獨立地將“政策”納入到法治多元體系中。但是，如果“政策”不能納入“法”的範疇中，四中全會《決定》作為黨的政策怎麼能夠對整個國家產生普遍的效力和約束力呢？然而實踐早已證明，無論是黨的政策，還是國家政策，都是中國共產黨治理國家、規範政治和社會生活，推動經濟社會發展的重要規範性力量，甚至是憲法修改和國家立法活動的規範性依據。改革開放以來，黨的“一號文件”對於國家經濟社會生活發揮的規範性作用遠遠超過了憲法發揮的作用。這都是有目共睹的事實。事實上，如果不囿於法理上的具體概念內涵，而是基於《決定》的整體文本，就會看到《決定》事實上充分肯定了“路線”、“方針”和“政策”作為一種特殊法律規範在法治體系中的核心地位。
 

首先，《決定》肯定了“重大政策”具有比法律更高的權威。《決定》明確提出“凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改”。這就意味着立法或修法不得與現行的“重大政策”相衝突。如果法律修改或者立法觸及到了“重大政策”，且有可能與現行的“重大政策”發生衝突，那麼必須要將相關問題提交“重大政策”的制定者黨中央批准。即使全國人大作為最高權力機關，也沒有權力通過立法或修法來變更黨中央制定的重大政策，黨中央在憲法體制上高於全國人大。

其次，推進“依法治國”並不是用法律權威來取代政策權威，而是同時發揮政策和法律這兩種不同規範的積極性，並且做到政策和法律相互協調。《決定》明確提出要“完善黨委依法決策機制，發揮政策和法律的各自優勢，促進黨的政策和國家法律互聯互動”。
 

最後，黨的政策和國家法律的良性互動最終統一於黨所確立的“依法治國”這個 “方針”之中。在黨的政策規範體系中，“政策”之上有“重大政策”，“重大政策”之上又有更高的“方針”，而“方針”之上還有更高的“路線”。“路線”實際上就是執政黨指明國家發展目標和方向的最高規範或根本規範，在中國實際上構成了“最高的法”，構成了凱爾森所謂的“基本規範”。 “路線”、“方針”和“政策”構成一個規範體系，構成了國家法律之上的“高級法體系”。這個高級法體系構成其他國家法律規範體系所必須遵循的普遍原則和普遍價值，起着引領國家法、規範國家法、批判和修正國家法的積極作用，相當於西方法治傳統的“自然法”或中國古典傳統中的“天道”。

由此，黨的路線、方針、政策與國家法律規範的關係在“政黨主導的法治國”中得到了銜接與協調，從一個側面揭示了黨的領導與依法治國的辯證關係問題，但還沒有涉及這個問題的實質。無論是黨的路線、方針、政策構成的規範體系，還是黨內的其他法規體系，其最終規範性依據是《中國共產黨章程》，而國家法體系的效力來源是《中華人民共和國憲法》。因而，“黨大還是法大”，根本上追問的是黨章與憲法的關係、政黨與國家的關係。那麼，要回答這個問題，就必須深入到中國憲制秩序形成的具體歷史中探求答案。
 

三、中國特色社會主義的黨國憲政體制

要準確理解黨章與憲法、政黨與國家的關係，必須理解我國憲政體制圍繞黨的領導制度形成了中國特色的“黨國憲政體制”。嚴格說來，19世紀以來的全球憲政大體上都屬於黨國憲政體制，因為無政黨無以組織國家，國家必須通過政黨來組織和運轉。而再從政黨和國家關係看，全球憲政體制中主要形成兩種黨國關係模式：西方世界的黨國分離模式與當年蘇聯創立的黨國整合模式。在中國最早提出建立黨國體制的乃是孫中山領導的國民黨。新中國成立之後，官方理論長期以來忌諱使用國民黨曾經使用過的“黨國體制”這個概念。事實上，中國的黨國憲政體制恰恰回應了古典憲政秩序向現代憲政秩序轉變的歷史性難題，不僅要“以黨建國”，而且要“以黨治國”。因此，要理解中國當下的憲政體制，就必須看到中國獨特的歷史探索與經驗教訓，不斷借鑑和吸收西方“黨國分離體制”和“黨國整合體制”的優點，並清醒地避免其缺點。事實上，中國的黨國憲政體制正是在上述兩種模式的基礎上，在中國實踐中摸索出的第三條道路：即“黨國互動模式”。
 

（一）黨國憲制的兩種模式

西方國家普遍採取黨國分離體制。這種體制首先要求政治與宗教相分離、法律與道德相分離、國家與社會相分離。國家只是處理和平衡利益的機器，法律只是利益平衡的工具。在西方黨國憲政體制中，法律是連接政黨和國家的中介環節，政黨僅僅需要代表“利益”，通過選舉進入國家，進入國家之後嚴格按照法律進行治理。換言之，國家機器在政治中始終處於主導地位，法治的最高權威就在於捍衛國家作為官僚機器的運作，而黨只有通過選舉才能進入國家機器來臨時性地領導國家。這種憲政體制強化了國家法律機器，實際上遏制了政黨的發展，使得政黨淪為簡單的選舉機器，其主要工作就是籌集資金、輿論宣傳和群眾動員，最終要服務於選舉。正因為如此，現代政黨越來越多藉助操縱傳媒來實現動員，而並不會真正深入到社會中，也不承擔選舉之外的任何社會職能，從而無法真正代表社會利益、選民利益，甚至從根本上遠離社會。
 

而蘇聯黨國整合憲政模式的理論基礎是馬克思主義，強調國家與社會、法律與道德、政黨與國家的緊密結合。政黨要承擔起整合分散的規範性力量的政治功能。馬克思主義政黨不僅僅是分散的社會“利益”的總代表，而且是社會道德、政治信仰乃至於人類終極使命的代表。在黨國分離的憲政體制中，如果說“法律”作為最高的權威處理教會和國家、政黨和國家以及國家和社會的關係，從而形成“以法治國”（the rule of law）所強調的法律的最高統治，那麼在黨國整合的憲政體制中，黨始終作為最高的政治權威來處理宗教和國家、國家與社會、道德與法律、政策與法律的關係，從而在實際上形成“以黨治國”（the rule of party）的格局，而憲法和法律僅僅是黨治理國家、提供執政能力的重要手段和工具，由此形成“依法治國”（the rule by law）。

“黨國分離模式”和“黨國整合模式”的對立僅僅是理論抽象的產物，在現實政治秩序當中，所有黨國憲政體制都具體地處於這兩種理論模型之間的不同位置上，比如英國的內閣制就比美國更接近於黨國整合模式。中國共產黨在歷史中形成的黨國憲政體制固然受到了馬克思主義的影響，但也不同於黨國整合的蘇聯模式，相反，中國的黨國憲政體制始終立足中國文化傳統和本土經驗，始終將蘇聯模式作為批判的對象，從而在實際中試圖在兩種黨國憲政體制之間嘗試走出第三條道路。
 

（二）中國黨國憲制的早期探索：超越兩種模式

晚清以來，中國憲政制度開始面對如何按照西方現代國家的組織原則來重建國家的重大政治問題。現代政黨在君主立憲失敗之後登上歷史舞台，但又因為嚴重的黨爭導致憲政體制一再失敗、國家分崩離析，處於持續動亂之中。孫中山從俄國布爾什維克黨那裡汲取思想營養，試圖將國民黨改造為超越血緣、地緣、階層因素，按照政治理念組織起來的抽象組織。因此，從孫中山開始，中國的黨國關係就與西方的黨國關係分道揚鑣。西方的黨國關係是在國家建構已經完成之後解決政黨如何統治國家的問題，由此形成了黨國分離的體制，而中國建黨其實為了建國，由此“黨”就要變成“國家”的原型，擁有許多重要的國家職能。國共兩黨雖然在意識形態、政治理念、組織模式、國家領導模式等方面存在根本區別，但二者都最終要走向“以黨建國”、進而“以黨治國”的道路。因而，“黨國憲政體制”並非貶義詞，而是一個中性詞，關鍵在於黨是什麼樣的黨，國是什麼樣的國，黨如何領導國，黨和國的關係究竟是什麼，這些問題是建立穩定憲政體制的關鍵所在。

中國共產黨是在俄國十月革命影響下成立的馬克思主義政黨，但在中國革命和社會主義建設的歷史進程中，經歷了從早期蘇俄布爾什維克化到本土化的發展演變。在這個過程中，中國黨國體制的發展演變先後兩次對蘇聯模式進行了有意識的批判和背離。

蘇聯黨國整合體制源於俄國革命的特殊性。俄國共產黨依靠集中在大城市的工人階級隊伍，通過暴動迅速掌握國家機器並由此來統治整個社會。由於俄國共產黨並不是從社會（尤其是廣大的農村社會）中生發出來的，也沒有能夠真正紮根社會，是通過首都革命暴動成功之後，推向全社會的，因此，蘇聯黨國憲政體制從一開始就始終面臨一對矛盾：一方面黨始終強調要代表社會，領導社會，而實際上蘇聯共產黨卻遠離社會，更談不上真正地領導社會，因此，黨只能和國家機器高度整合，透過國家機器來從外部控制社會、甚至壓迫社會，從而實行自上而下的統治。由此，黨無法作為社會與國家之間的有效傳輸中介，反而高度依賴國家機器，最終蛻變為極權主義體制。
 

中國革命的早期模式也是蘇聯模式。但從毛澤東提出“農村包圍城市”的戰略之後，通過延安整風，在思想上、組織上對自身進行了系統改造，中國共產黨由此走向了與蘇聯共產黨非常不同的道路，從立足少數大城市的政黨變成真正紮根於中國廣大農村社會的政黨。正是通過土地改革、婦女解放、移風易俗等一系列社會改造運動，中國共產黨真正成為社會的代表。因此，不同於蘇聯模式中黨相對遠離基層社會而與國家機器高度整合，中國共產黨對廣大社會的統治通過黨紮根基層社會，通過自下而上的社會動員機制來實現，而對自上而下的國家機器的強制性和壓迫性始終保持警惕，從而使得黨與國家之間始終保持着適度的距離。正是對蘇聯黨國憲制模式的第一次批判和背離，形成了所謂的“延安道路”或“延安模式”。

新中國成立後，中國共產黨在新的歷史條件下繼續探索黨國憲政體制的發展道路，但由於在從農村轉向城市、從體制外的政黨動員轉向體制內駕馭國家機器的問題上缺乏經驗，中國共產黨再一次向蘇聯計劃經濟的體制學習。
 

然而，蘇共二十大以來，赫魯曉夫對蘇聯共產黨的理論基礎進行了根本改造，將蘇聯共產黨從革命黨轉變為執政黨，而且將共產黨蛻變為社會民主黨。這就在理論上根本動搖了黨國整合憲政體制的正當性。中國共產黨批判蘇聯共產黨背離了馬克思主義，這些批判最終集中在蘇聯共產黨喪失了革命性、先進性、特殊的倫理要求和超驗的道義使命，在黨國整合憲政體制中，蘇聯黨加速蛻變為依附於國家機器的官僚利益集團。
 

中國對蘇聯模式的第二次批判，不僅是探索一條與蘇聯不同的現代化道路，而且否定了政黨官僚化這種黨國高度整合的蘇聯模式，走出了一條中國道路，既強調在專業技術現代化的意義上來領導國家，又強調要超越官僚利益集團，成為紮根社會、服務社會的先鋒隊組織，從而在黨和國家的關係上保持平衡。
 

在這個意義上，“文化大革命”乃是中國對蘇聯黨國整合模式第二次批判的矯枉過正。也正是這場運動讓中國的黨國體制一度陷入困境：對社會動員機制的過分依賴致使社會治理陷入了非理性的狀態，狂熱的群眾運動砸爛了一切國家機器之後，黨不得不全面滲透到社會之中，以超越性的政治信仰取代現實性的制度安排，以政黨取代國家，以政策、口號和命令取代法律，形成黨政不分的總體化治理格局。但是，這場批判的積極意義在於使得黨對於國家官僚機器和圍繞官僚集體形成的利益集團始終保持警惕，從而成功地避免了共產黨在一黨執政之後墮落為官僚利益集團的“新階級”陷阱。
 

（三）第三條道路：用法治完善黨國關係

經過了對蘇聯黨國模式的第二次背離和對“文化大革命”的總體反思，中國共產黨面臨的問題就是恢復被群眾運動砸碎了的國家機器和官僚秩序，因此黨國體制的改革和調整所要做的工作是“加強社會主義民主，健全社會主義法制”。前者的目的是通過社會主義民主特別是黨內民主這個程序來防止黨的領袖直接動員群眾，後者的目的是直接恢復國家的官僚體制和法制秩序。由此，無論“民主”還是“法制”，都是為了遏制無法無天的運動狀態，恢復正常的國家秩序。為此，鄧小平提出了黨和國家關係的改革，即重建被黨摧毀的國家機器，讓黨適度地退出國家治理的範圍，從而在黨和國家之間進行適度的分權，以便發揮國家官僚機器的理性化治理能力。而協調黨和國家關係的重要手段就是法律，從此中國開始走向了用法律和法治來協調黨和國家關係，促進黨和國家的良性互動。

中國黨國體制的調整和完善尤其注意充分發揮法治的作用，大規模地學習和借鑑西方黨國分立憲政體制中的積極有益的要素，尤其是市場經濟、權利保護、有限政府和法治國家等，從而致力於推動國家治理體系和治理能力的現代化。正是在政黨互動憲政體制探索的歷史背景下，我們才能真正理解四中全會的歷史性貢獻，即通過理順黨章和憲法、黨規和國法的關係，來理順和調節黨和國家的關係，逐漸用黨章、憲法和法律來馴服黨（“從嚴治黨”、“依法執政”），並按照黨章、憲法和法律的規則性要求治理國家（“依法治國”、“依法行政”），從而真正走出一條既不同於西方的黨國分離憲政體制、也不同於蘇聯的黨國整合憲政體制的第三條道路，即黨和國家的關係既不是分離，也不是整合，而是在兩者互動中保持動態平衡。

黨國互動的憲政體制無疑需要在實踐中進一步完善，但經過幾十年的探索，大體制度格局基本定型。一方面黨始終紮根社會領域，但不同於黨國分離的憲政體制，黨紮根社會不是基於選舉利益的需要，僅僅考慮社會當下民意或者暫時利益需求，而是要求代表社會發展的未來方向及其長遠訴求和整體訴求。在這個意義上，黨的運作實際上比起選舉型政黨更加遠離國家、獨立於國家。黨需要在國家中統治，但黨的生命不在國家機器之中，不在僵化的官僚利益集團之中。黨雖然領導國家，並且與國家整合在一起，但並不像蘇聯黨國整合模式那樣完全整合在國家機器中，甚至藉助國家機器的強制力量來滲透到社會之中。相反，黨始終保持獨立於國家的權威。黨的權威不可能來源於國家暴力，也不是來源於法律或法治本身，而是來源於黨自身所代表的政治理念、信仰追求、倫理道德訴求。
 

由此，在黨國動態平衡體制中，黨一方面獨立於國家，但另一方面又整合在國家之中；黨一方面要在社會中樹立自身的權威，但又必須利用自身的權威來肯定和強化國家和法律的權威；黨要紮根於社會，但不能藉助社會的力量來摧毀國家法律機器；黨要整合在國家之中，但又要始終防止蛻變為官僚特權集團而壓迫社會。可見，保持黨和國家之間的平衡，就像西方憲政體制中保持三種權力的制約和平衡一樣，必須通過法律來規範並且制約彼此的權力，將彼此的權力約束在自己應當活動的空間中，從而同時調動黨和國家“兩個積極性”。既要防止單純強調國家和法律的權威，甚至簡單地強調“黨在人大中”的模式來削弱黨的權威，從而逐步蛻變為黨國分離的體制，又要防止單純強調黨的權威，將黨完全凌駕於國家機器之上，削弱國家和法律的權威，削弱現代國家治理的邏輯，從而蛻變為蘇聯模式的黨國整合體制。而能夠規範並制約黨和國家關係的法律只能是黨章和憲法等多元規範構成的憲法體系。這就意味着需要按照三中全會提出的國家治理體系和治理能力現代化的要求，按照四中全會“依法治國”、“依憲治國”的精神，充分運用法治思維和法治邏輯，着眼於“頂層設計”，思考如何建立專門運用黨章和憲法這兩個根本法來處理黨和國家關係的制度和運作機制，這無疑是當前完善黨國憲政體制的迫切任務。
 

四、黨章與憲法：

黨的領導與依法治國的辯證統一

四中全會《決定》將黨的領導和黨規黨法納入到中國法治建設藍圖中，必然涉及黨規與國法的關係。黨規所依據的《中國共產黨章程》，國法所依據的《中華人民共和國憲法》，前者是黨“管黨治黨”的根本大法，後者是黨“治國理政”的根本大法，那麼，如何處理這兩部大法之間的關係呢？如果二者發生衝突怎麼辦？這個問題往往在現實中被轉化為“黨大”還是“法大”的問題。對於這個發生在“多元一體法治共和國”中的內在問題，必須在黨國互動體制中尋求解決的辦法。為此，首先就需要追問“依憲治國”所說的“憲”的實質內涵，只有這樣才能最終解決這一問題。

（一）“黨大”還是“法大”？

在中國法治建設中，黨的領導與依法治國的關係問題往往被簡單化為“黨大”還是“法大”。這個問題牽扯了複雜的理論問題。何謂“黨”，何謂“法”，何謂“大”，需要在法理學中根據不同的理論界定來討論，以便透徹地理解黨的領導與依法治國的關係。

按照法律實證主義的立場，法律是主權者（統治者或統治階級等）意志的體現。因此，政治權力或主權就高於法律，也大於法律。由於我們國家的法律甚至包括憲法都是黨領導人民制定的，而且黨制憲、修憲所遵循的重要依據就是黨的路線、方針和政策這些更高級的規範。因此在黨國憲政體制的架構中，黨中央領導全國人大，也因此高於全國人大。由此，我們可以說“黨大”，而不是“法大”，“依法治國”絕不能排除“黨的領導”。
 

但是問題在於，“政治權力”或者“主權”產生的依據是什麼？西方理論認為，主權權力來源於自然權利和自然法。中國儒家思想認為，君主權力來源於天道。馬克思主義認為，黨領導人民的權力最終來源於黨承擔起自由解放、實現共產主義的歷史使命。如果從這種法理邏輯看，“黨大”與“法大”的關係就會發生逆轉。因為這裡所謂的“法”不再局限於法律實證主義的國家法，而是在法律多元主義的視角中包括了天道、自然法、神法和歷史發展客觀規律的法。中國共產黨在發生學上的規範根源是《中國共產黨章程》，而黨章合法性來源於無產階級承擔起了實現共產主義這個新“天道”。在這個意義上，不是“黨大”，而是“法大”。這裡的“法”就包括黨章及其背後的新“天道”。黨章不僅“高於”黨，而且“大於”黨。黨只有嚴格遵守黨章的規定，承擔起黨章賦予的使命，真正成為中國工人階級的先鋒隊，成為中華民族和中國人民的先鋒隊，才能真正成為中國社會主義事業的領導核心，才能真正成為中國各族人民利益的代表者，才具有執政的正當性。
 

進而，“黨大”與“法大”的討論實際上涉及了黨和人民的關係問題。在此，“黨”本身具有兩個形象：其一是作為人民在日常政治生活中的“常在代表”，由此，“法大”而非“黨大”，黨必須遵守人民所制定的憲法和法律，因此黨章中明確規定“黨必須遵守憲法和法律”。其二是要將一盤散沙的大眾凝聚為擁有政治主權的人民，就必須由黨來領導人民，而這個時候“黨”就是“人民的化身”，由此必然是“黨大”而非“法大”。“黨的領導”地位之所以出現在憲法序言中，也恰恰是在憲法發生學的意義上肯定黨及其所代表的人民擁有的超越憲法和法律之上的主權地位。
 

因此，“黨大”與“法大”很大程度上要從法理上區別黨的兩種身份和性質。而從法律技術的角度看，在立法和修法的過程中，黨可以作為“人民的化身”，通過政策來指導立法和修法，而一旦法律制定完畢，黨作為人民的日常代表，在之後的執法和守法環節就必須遵守人民制定的憲法和法律。
 

（二）不成文憲法：黨章乃是中國憲法體系的有機組成部分

回答“黨大”還是“法大”的問題，實質上是理順黨章與憲法之間的關係。而對這一關係的理解之所以含混不清，根本原因在於當我們使用“憲法”這個概念時，往往都將憲法理解為國家正式程序通過的、以“憲法”名義公布的成文憲法文本。這種“成文憲法觀”秉承了“國家法中心主義”的理論視角，忽略了“法律多元主義”的角度。

事實上，真正規範國家政治生活甚至約束主權權力的並不一定是名之為《憲法》的那個憲法文本，也可以是無憲法之名但行憲法之實的“實效憲法”，不僅包括成文憲法文本，而且其他一系列憲法性質的規範文件，甚至包括憲法慣例、權威憲法學說等。以“法律多元主義”視角觀之，這些憲法性規範共同構成的國家憲法體系就是所謂“不成文憲法”。英國是不成文憲法國家的典型，法律規範體系中並沒有一部稱作《憲法》的法律文本，憲法秩序的規範基礎是《大憲章》、《權利法案》等一系列憲法性質的規範文件，以及複雜多樣的憲法慣例等。儘管美國是成文憲法國家，但在其憲法秩序中真正發揮憲法效果的，與其說是憲法文本，不如說是聯邦法院大法官在憲法判決中對憲法的理解和闡釋，這種理解和解釋形成相對獨立的憲法教義和學說，構成了與憲法文本不同的“活的憲法”。
 

如果我們對國家憲法的理解不再局限於名之為憲法的文本，那就不難發現，和1982年《憲法》一樣，《中國共產黨章程》、《中國人民政治協商會議章程》等黨的規範，香港、澳門基本法等憲法性文件，國家領導體制採取“三位一體”和代際更替的憲法慣例，“兩個積極性”、“民主集中制”一類的憲法學說和憲法原則等等，都是構成中國憲政秩序的規範性淵源。由此，我們理解的中國憲法絕不是一個成文憲法文本，而是包含在了這種法律多元主義規範要素的憲法體系中，其中黨章發揮着重要的作用。
 

（三）高級法：黨章在中國憲法體系中的重要地位

法治的權威在於“憲法”作為一種“高級法”，實現了從 “價值規範”或政治原則向“法律事實”或法律規則的過渡。作為這個中介環節，憲法以“序言”上承作為國家立國根本的政治哲學和價值追求，以“正文”規定具體的憲法制度與憲法規則，下接其他國家法律規範。在我國憲法序言中，載明了中國共產黨領導中國人民創建人民共和國的歷史以及建立人民共和國所堅持的社會主義政治原則。而之所以制定憲法，就在於“以法律的形式來確認中國各族人民的奮鬥成果”，並“規定”國家運行的基本原則和任務。

憲法序言中使用了“確認”和“規定”兩個不同的概念。“確認”意味着確認的內容是先於憲法而存在的，是對國家憲法的“先定約束”，是連國家憲法都不能更改的內容。中國制憲不是為了建國，而是用憲法的方式來確認中國共產黨已經建立起來的中華人民共和國，而“中華人民共和國”就是連憲法都不能改變的內容。而“規定”意味着用法律的方式創建新的內容，這是憲法所創立的，也是憲法可以修改的。由此，在憲法序言中，不僅確認並規定了中國共產黨在中國的領導地位，而且確認並規定了政治協商這種政治運作模式，而且確認並規定了中國的社會主義制度。

如果說中國憲法的靈魂就是憲法序言中已經充分表達的黨領導人民建設社會主義這個基本政治原則，那麼究竟什麼是“社會主義”、黨如何領導國家、如何領導人民建設社會主義，黨對憲法和法律的態度和立場等，所有這些內容都不是憲法所能夠規定的，而這些內容都是由黨章規定的。在這個意義上，要理解憲法的政治哲學和價值原則，就必須在黨章以及由此產生的黨的理論中探尋。如果說憲法作為中介要打通自然法或“高級法”與“實定法”，那麼憲法所遵循的自然法或高級法的原則就體現在黨章以及由此產生的黨所秉持的政治哲學中。在這個意義上，不能不說黨章及其背後的政治哲學和價值訴求乃是中國憲法體系真正的生命，是整個多元主義憲法規範體系的關鍵，甚至是多元主義法治共和國的核心。無論政協章程中規定的政治協商制度，還是成文憲法中規定的人民代表大會制度，無論香港、澳門基本法，還是未來實現台灣統一的憲制安排，無論三位一體、代際更替的領導體制，還是兩個積極性的學說，都是在中國共產黨領導人民建設社會主義中針對不同問題採取的不同規範方式，這一切都圍繞《中國共產黨章程》展開，圍繞黨章確立黨的路線、方針和政策這些高級規範展開。由此，總結建國以來的憲政經驗，伴隨着黨章中對黨領導國家方式的修改，憲法總是在不斷地修改，由此建國短短六十多年來，就形成了從《共同綱領》到四部憲法的反覆探索，其他不成文憲法規範，包括憲法慣例等也在不斷地修改之中。特別是改革開放以來，黨的路線、方針和政策的調整帶動的黨章修改，不僅伴隨着對憲法序言及憲法“總綱”內容的修改，也同樣伴隨着在國家憲法之下大規模的立法活動和法律修改運動。而目前我們的憲法之所以相對保持穩定，很大程度上是由於黨章以及黨的政治哲學相對保持穩定。
 

（四）黨章與憲法的互動：人民內部的辯證關係

憲法序言中確認了黨的領導。黨章明確提出“黨的最高理想和最終目標是實現共產主義”。這就意味着黨帶領人民最終要從社會主義國家過渡到共產主義社會。這樣的長遠目標顯然無法寫在國家憲法之中，因為從黨的最高理想看，國家和憲法都是歷史性的臨時存在。因此，黨章和憲法一樣，最終都是人民意志、也都是主權意志的體現，二者都體現了人民現實利益和長遠理想的妥協，體現了當下人民的利益與未來人民利益之間的妥協，體現了人民中積極公民的道德追求與消極公民的利益追求之間的妥協。正是憲法作為法律追求穩定不變，而黨章作為黨的行動綱領時刻準備因勢而變，黨章與憲法之間就形成了現在與未來、不變與變化之間的辯證法。在實踐層面體現為，黨章的變化或黨的路線方針政策的變化，不斷推動憲法的變化，因為憲法序言中明確規定黨在各項事業中的領導地位，從而為憲法的變化引入了推動力量，防止國家法治陷入官僚化、程序化的因循守舊而導致國家發展停滯不前。

但黨章中又明確規定黨必須在憲法和法律的範圍內活動，這就意味着要將黨的日常權力“關在憲法和法律的籠子裡”，從而為黨的行動以及黨在運動中推動的政策變化提供了法律上的約束和反思機制，使黨推動的變化能夠穩定在憲法和法律規定的渠道上，防止黨着眼於未來理想而推動的變化因為違背憲法和法律的規定而最終脫離了實際，違背了當下人民的現實利益和意志。因此，正是在總結中國憲政發展經驗的基礎上，黨明確提出了必須在憲法和法律的範圍內活動，憲法和法律恰恰是保證黨始終代表人民利益，從而在理想與現實、未來的人民與現在的人民之間達成妥協的重要機制。
 

因此，憲法作為國家根本大法的權威地位不僅需要在憲法文本中自我宣示，更重要的是來自黨章的保障落實，來自黨對領導國家在理想與現實、現在與未來之間形成有機互動和妥協的理性認識。因此，國家憲法的權威地位特別需要由黨章的權威地位來保障。只有黨“從嚴治黨”，服從自己制定的根本大法，從而自覺地按照黨章的要求在憲法和法律的範圍內活動，憲法的權威才能真正樹立起來。如果沒有黨章的權威，如果黨的領導不受到黨章這個根本大法的約束，那麼要求黨的領導受到憲法和法律的約束也不現實，憲法的權威也就不可能樹立起來。

四中全會《決定》中第一次明確提出黨章作為黨內根本大法對於從嚴治黨的重要意義，強調黨必須服從黨章和黨規黨法，這對於實現理順黨和國家的關係，實現“依法治國”和“依憲治國”無疑具有歷史性的意義。可見，要落實“四個全面”，實現從嚴治黨和依法治國，就必須同時樹立黨章和憲法這兩個根本大法的權威性，特別是要從建構國家憲政體制的高度來看待黨章的權威地位，只有執政黨率先接受黨章和黨規黨法的約束，樹立黨章的權威，從而接受憲法和法律的約束，樹立憲法和法律的權威，才能最終完成多元一體法治共和國的建構，建成中國特色的社會主義法治。

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