“北京過大”是政府直接配置資源的後果，真正的解決之道是讓市場起決定作用，不是建設一個更大的北京。

2017年4月12日 天則經濟研究所所長 盛洪 為FT中文網撰稿

目前，對雄安新區定位的最權威解釋是說，它要“疏解北京的非首都功能”。這說明，北京人口的巨大壓力是提出疏解的主要原因。那為什麼北京有如此之大的人口壓力呢？是否“首都”就必然要有人流的不斷湧入，那些“非首都功能”非理性地不請自來，打破了原來首都規劃的理想安排？

從城市經濟學的角度看，除了政治中心與軍事要塞，一個城市的定位、形成、發展及其最終規模是由市場決定的。一般而言，這些城市都是在貿易通道的節點上，由於其特定的位置，到達的便利程度，長途貿易整休所需的恰當距離，改換運輸方式的口岸，周邊腹地的人口密度和縱深等，決定了它們的位置和基本規模。該城政府對交易活動徵稅，用於對市政基礎設施的投資、公用事業服務和其它公共物品的提供，而這些受本地財政收入規模約束的公共服務規模，又與本城的交易活動規模達成平衡。即使是政治活動，也廣義地被認為是交易活動，相應的城市規模也受制於由它們而形成的財政規模。

然而如果有政府干預，會帶來一些扭曲。我們很容易發現，“北京過大”有兩個原因。一是政府占有國民收入的份額太大。據我最近的估計，中國的宏觀稅率約為45.6%（2013）。而中央政府的財政收入份額近十年來約為48.7%，支出份額僅為16.6%。2015年，這中間的差額約為43725億元，依賴於中央政府在地區間的轉移支付。其中又分為一般轉移支付和專項轉移支付。前者是常規的因而也比較規範，而後者分配的具體規則並不確定，很大程度上要靠地方政府進京“跑部錢進”，即到中央政府各部門遊說。儘管專項轉移支付只占40%多，絕對數也是很大的。

另一部分中央政府控制的資源，是包括土地資源在內的自然資源。如果不按市場規則，由政府分配或者免費劃撥，或者以低於市場租金的價格分配（如石油開採的資源租稅只有每噸30元左右，經常不到市場租金的十分之一），那麼，以低於市場價格獲得這些稀缺資源就相當於獲得了“租”。還有就是進入到某些行業的行政許可。由於有政府進入管制，這些被管制的行業就具有壟斷性質，獲得進入許可就獲得了壟斷利潤。而行政許可審批的項目多達數百項。還有價格管制。管制價格定多少就大有尋租空間。據報道，國家能源局煤炭司的一個副司長，竟可獲得2億多元的賄賂，就是這種情形的生動寫照。

據2010年的不完全統計，“除54家副省級以上單位的駐京辦之外，還有520家市級單位駐京辦、5000餘家縣級單位駐京辦。如果加上各級政府部門設的聯絡處、國有企業和大學的聯絡處，各種駐京機構超過1萬家。”（《南方日報》，2010年8月24日）儘管中央政府進行過限制和清理，但多數駐京辦只是“轉入地下”。更退一步，地方官員在京買房的情況也很多，這是無法阻止的。

要遊說，就要有活動，有需求。為遊說活動服務的產業也隨之發展。據說在國家發改委旁有一條禮品街，是收禮官員處理禮品的地方。街上的商店以低廉的價格收購禮品，再以便宜的價格賣給送禮人，如此循環，也是生意。明的暗的“駐京辦”本身就增加了大量人口，說有10萬人也不為過。這些駐京辦人員相當於常年的旅客，他們的需求帶來了北京的就業增加。如果一個常年遊客能夠創造一個直接就業機會的話，據北京的旅遊就業乘數（張佰瑞，“北京旅遊就業效應和就業乘數分析”，《北京社會科學》，2010年第1期），駐京辦能直接間接地創造34萬個就業機會。當然，到北京的公幹不僅是爭取經濟資源，更重要的是爭取政治資源。這當然最終歸結為經濟利益。地方官員到北京的動力會更強，也為北京的過大作出了貢獻。

“北京過大”的第二個原因，是北京市政府不僅動用北京自身的財政收入，而且動用了全國的財政收入進行市政基礎設施和其它公共物品的投資。我們注意到，北京的財政支出長年超過收入，有時多達20%。與其它省會城市比，如西安的人均財政支出為1.06萬，北京則是3.05萬元，約三倍於西安。試想，如果一個城市的財政支出總是大於其收入，它的市政基礎設施和公用事業的投資就更有可能是挪用了其它城市的資源，人均享受的城市設施也會更好，能不吸引更多的居民嗎？

不僅是投資，而且公用事業或其它城市服務的日常服務，北京也占有了更多更好的資源。我們在研究教育和醫療資源配置時，發現北京不成比例地更多享有教育和醫療的優質資源。將各省市211學校數量比上本省市人口數量，比例最高的是北京1.11所/百萬人，最低是河南省0.016所/百萬人，北京是河南的69倍。雖然北京的211學校也錄取其它省份的考生，但錄取機會也是不同的。錄取機會也是一種教育資源的分配方式。如果最低的四川一本錄取率為1，2012年，北京的“一本錄取機會比”就是5.2。也就是說，北京的考生被一本院校錄取的機會是最低錄取率的四川考生的5.2倍。

2014年人均擁有三級醫院數量最多的是北京，每百萬人有3.39家三級醫院。最低的是重慶，每百萬人擁有的三級醫院數量為0.77。北京是重慶的4.4倍。按醫療機構床位數獲得的政府財政補助最多的是北京，平均為205297元/床，財政補助最少的省是河南，為26291元/床。若按居民人均獲得的財政補助，也是北京最高，人均10482元，最低河南人均128元，北京是河南的82倍。

在下面的兩張圖中，直觀地可以看出，北京鶴立雞群，是每百萬人擁有醫療衛生技術人員和三級醫院最多的城市。

在政府配置資源的公正性研究中，我們創造了“財政補貼的相對損益指數”。在下圖中，各省市按人均GDP從左至右從低到高排列。柱形顯示的指數是按該省市的人均財政補貼與其左右省市相比較而得出。在零以上是受益，零以下是受損。下圖顯示，北京又突出地成為最受益者。

很明顯，北京在醫療人均財政補貼方面占據了最優越的位置。然而又是最不公平的。按照天則所的“價值解讀”，北京是在這個財政分配體系中的“極不公正獲益”者，而河南、安徽、河北、湖南、江西、貴州、山東等省則是“不公正受損”者（天則經濟研究所，《中國行政部門配置資源的效率與公正研究》，2016）。進了北京如此受益，為什麼不進呢？於是我們看到，大量的“高考移民”進駐北京，大量的患者也湧進北京。據報道，到2014年，每天進京看病的人數高達70萬人，一年高達兩億多人次（《北京晚報》，2014年4月16日）。在我們看來，由於北京集中了過多的優質資源，形成了與其它地區的“租差”，人們因此進京“尋租”，實際上也在糾正資源在地區間的錯誤配置。這些人進京就是一種理性行為。

這些進京的高考移民和患者也類似於常年遊客。他們不僅上學看病，還要吃飯住宿過日子。僅次均門診費用就近400元，一年下來約為840億元。而這只是進京人群花費的很小一部分。加上其它花費，將會創造更多的就業機會。按照上面引用的旅遊乘數，假定每個常年遊客創造一個直接就業機會，進京就醫的人將會直接、間接地創造出238萬個就業崗位。除了這些為了上學和看病目的來到北京的人，僅就北京的市政基礎設施比較好，公用事業的服務比較配套和成熟而言，也值得成為一個北京的居民。在另一方面，北京集聚過多的人口，也提供了更多的交易機會和市場需求，也吸引着外地人口前來發展。據北京市統計局，到2015年底，常住外來人口高達822.6萬人，占北京總人口的近四成（《北京青年報》，2016年1月20日）。

很顯然，“北京過大”不是人們非理性地湧入北京的結果，而是政府直接配置資源打破了資源在空間中配置的平衡，人們用行動糾正這種不平衡所致。真正的解決之道是釜底抽薪，即減少政府對資源的直接配置，尤其要減少中央政府在資源的空間配置上向北京明顯傾斜的作法。中共十八屆三中全會決議提出的“市場在資源配置中起決定性作用”，就是解決“北京過大”的根本之道。市場大了，政府就會小；政府小了，北京就會小。

然而，建立雄安特區的構想，實際上就是沿用着北京過去一直採取的策略，為解決人口壓力問題，把雄安的土地也納入北京直接支配的範圍。從制度角度看，將北京的部分功能擴散到雄安，只不過是在建設一個更大的“北京”，同時也把北京在資源配置機制上的問題擴展到雄安，最後也不能實現一個城市的基本平衡。

沿着中共十八屆三中全會的方向，中國中央政府確實在給政府瘦身。我們看到2015年底，財政部改進了《中央對地方專項轉移支付管理辦法》，強調要減少專項轉移支付的比重至40%以下，並且提出“建立健全專項轉移支付項目退出機制”，包括“市場競爭機制能夠有效調節的，予以取消；可由市場競爭機制逐步調節的，規定一定實施期限實行退坡政策，到期予以取消。”自朱鎔基時代起，國務院就一直在不斷減少行政審批項目的數量，直到2015年我們還能看到國務院取消行政審批項目的最新目錄。因而，從長期看，這會從根本上抑制北京人口規模的擴張。

但是，在中國目前的制度環境下，國務院的幾個文件也沒有那麼大的威力。多年來，行政部門已經習慣了利用政府對資源的直接配置和管制牟取租金，減少甚至取消行政直接配置資源的權力，就是在損害他們的既得利益，他們因而會明里暗裡地對抗各種改革措施。這也是為什麼減少行政審批項目的效果並不明顯的原因之一。在另一方面，北京長年受到中央財政的照顧，已經形成了一種“北京人文化”，即北京人應該享有比外地人更優越的城市環境和服務條件，因而北京與其它地區的公共服務均等化的目標，還需相當長時間才能達到，人們還會視北京為嚮往之地。所以從相當一段時間來看，北京不會變小，似乎總應有一個地方分擔北京的部分功能。

偶然地，這就是雄安。但“分擔北京的非首都功能”的雄安能否成為又一個上海或深圳呢？似乎不可能。這是因為，如果一個城已經定位，它的發展潛力依賴於它在貿易節點上的重要性和其腹地市場的縱深程度。應該指出，上海和深圳並非政府定的位，而早由市場定了位。深圳緊鄰香港，在上世紀80年代初，香港在地理上是中國大陸上最大的貿易口岸，不僅有最大的港口，還有為貿易口岸服務的成熟和豐富的現代服務業。深圳的腹地則是珠江三角洲和珠江流域。深圳與香港在城市功能上是一體的。上海則曾是近代以來東亞最大的貿易口岸，只是在計劃經濟年代衰落了。只要實行市場經濟，它自然會崛起。更不用說，它的腹地是長江三角洲和長江流域。

反觀雄安，則沒有這樣的條件。本來海河流域和華北地區已有天津的濱海新區作為出海口，且有京津冀晉等省為腹地，多年以來，濱海新區發展迅速，是全國除了浦東以外發展最好的開發區。在該區努力的基礎上，這顯然得益於其地理位置。如果有更好的制度環境，並疏通其腹地的交通設施，濱海新區是最有條件挑戰上海和深圳的城市。而雄安距濱海新區口岸雖只有兩個半小時的車程，但終究比濱海新區本身要遠。試想，如果有一個離口岸更近的地方，為什麼要到更遠的地方去呢？如果是由市場決定，絕不可能有一個與上海和深圳匹敵的貿易中心會在雄安崛起。雄安附近的保定的現狀已經說明問題。保定只是一個中國北方貌不驚人的中等城市。

再則，如果將雄安定位為“疏解北京部分功能”，則與上海與深圳的定位完全不同。如前所述，上海和深圳首先是貿易口岸，以貿易為中心，才發展出其它產業。直接為貿易服務的金融業、信息業、貿易服務業、物流業等應運而生；由於貿易帶來市場，也就推動了製造業的發展；由於市場需求和產業競爭壓力，科技創新才會興旺起來。而雄安疏解的所謂非首都功能，很大一部分還是政府分配資源的功能。如果說貿易、金融、製造和科技是“生產性的產業”，則政府分配財政資金和行政審批項目則是“非生產性的”，只是在轉移和分割生產性產業創造的價值。

如果雄安仍堅持“北京優越”的財政配置理念，創造出“地區租差”，還會吸引許多外地人前來“尋租”。尋租行為會將行將消散的部分租值留住，顯得似乎有些價值，但並沒有創造新的價值。而如果政府限制這些尋租行為，結果是將創造出來的“地區租差”大部分消散掉，更是對資源的浪費。就類似於，如果有人願意出高價住進“高幹病房”，則是對本來就空着的高幹病房效率的提高，醫院有收入，自己也有消費者剩餘；但如果禁止這樣做，則高幹病房就虛位以待個別高幹隨時住下，在平時則以空置的形態浪費資源。這種尋租的衝動，顯然也不是一個城市發展的終極動力。

那麼，將一些國企總部或大專院校遷入雄安是否有着生產性的意義呢？如果真把國有企業當作企業，它們為什麼要遷到雄安去呢？為什麼不根據企業的真正需要選擇總部落腳點呢？這些國有企業之所以長期以北京為總部，只有一個非常簡單的原因，就是它們不付地租。因它們占有的土地是原來計劃劃撥的，在改革開放以後也沒有向它們徵收過地租。這些企業甚至占據着市中心的高地價區域，只是沒有按照市場價格付費，所以就沒有搬出的理由。反過來，如果要求它們按市場地租支付，它們就會自動搬走，何需搬到雄安？至於高校，本來就不太喜歡和滿足城區內的校舍，所以已有不少高校搬到了那些願意以低地價吸引它們的郊區衛星城，如昌平和良鄉等，有的甚至在其它城市，如珠海和深圳等建立分校。

當然，如果中央政府真要下定決心建設雄安，至少在短期內會看到效果。因為一個城市的發展還有賴於基礎設施的建設。如果有數千上萬億的資金砸下，在雄安與北京和天津之間建設更優越的城際交通，雄安本身的市政基礎設施和公用事業優於周邊的城市，還是會吸引不少企業和居民。但由於與上海和深圳相比，雄安既不以貿易口岸定位，也就不能引致相關產業，包括生產性服務業和製造業的發展，因而缺少生產性產業的終極動力，它永遠不可能達到深圳和上海的水平。由於沒有真正的生產性產業的支撐，若雄安只以本地的稅收維持城市運轉，則其規模會受到很大限制，遠達不到決策層所預想的規模；若硬要支撐規模，則在財政上會入不敷出，更可能成為中央政府的財政負擔。

相反，中央政府的直接介入，政府對資源配置和制度環境的直接插手，卻可能帶來負面結果。要想建立或擴展城市，一個最重要的問題就是土地問題。土地問題最重要的是產權問題。當雄安項目剛一公布時，政府就馬上叫停房屋買賣，也就預示着中央政府不打算按照市場價格收購土地。在這裡所謂的市場價格，就是把雄安前景估計在內的定價。但這不是因為中央決定才有的前景嗎？雄安居民們不這麼看，他們認為就像中獎一樣。誰說中的獎不是自己的？這會帶來中央政府在徵地時與當地居民的衝突。迄今為止，徵地衝突還只是地方政府與居民的衝突，雄安則會把中央政府推向第一線。中央政府如果用強，高壓低價獲得土地，它今後怎麼還能彈壓地方政府不再強拆？如果按照市場價格，就會支付高額的財政資金，就會拖累中央財政。

上世紀八、九十年代設立深圳特區和浦東開發區時，中國的市場化改革剛剛起步，中央政府不需出資金，只要給政策，就能造成明顯的“制度落差”，形成對資金的強大吸引力。而今市場制度基本在全國形成，再優惠的政策也不見得能造成“制度落差”，中央政府就只能靠錢去堆。但這本身又是問題。比如說，同樣是一萬億元，政府投和民間投的意義和效率都不同。民間的投資是對制度環境和市場前景的認可，它本身就是強烈的認同信號；而政府投只是執行命令，並不能判斷自己命令的價值。由於政府投資，政府可能會誤以為城市發展要靠嚴密的計劃，而忽略了城市生成和發展主要依賴於市場機理，依賴於人們逐利形成的自發秩序，因而這個計劃經濟的小試驗最終會以失敗告終。

如今有關雄安的議論多如牛毛，涉及對未來的判斷，誰都不能斷言誰對誰錯，即使學富五車的學術權威或大權在握的政治精英。最終要看雄安發展的結果。但城市的發展需要較長時間才能見分曉，雖然不會用一千年，三十年總要等待。