14日中國人民銀行行長易綱在2018年G30國際銀行業研討會上指出：“為解決中國經濟中存在的結構性問題，我們將加快國內改革和對外開放，加強知識產權保護，並考慮以‘競爭中性’原則對待國有企業。”這應是我國政府部門高官首次公開正面評價“競爭中性”原則，自然受到各方廣泛關注和積極評論。

本文回顧“競爭中性”原則緣起、背景與結構內容，分析為何這一原則對我國深化改革具有現實借鑑意義。

競爭中性原則緣起與演變

競爭中性（Competitive neutrality）思想體現對市場經濟規則的常識性理解。按照經濟合作與發展組織（OECD）定義：“競爭中性意味着沒有商業主體僅僅因為其所有制獲得優勢（或處於不利地位）”。在某些領域有必要存在國有企業的混合經濟環境下，競爭中性意在要求一國避免國有企業因其與政府所有關係而獲得相對於私有或其他類型企業的特殊競爭優勢，由此為各類企業運作提供公平競爭舞台，以更好實現市場機制有效配置資源與鼓勵創新目標。

競爭中性概念發軔於上世紀90年代澳大利亞為完善國內體制競爭環境所做的政策調整。1992年澳大利亞基廷政府組建獨立調查委員會研究如何改革國家競爭政策，該委員會1993年完成題為“國家競爭政策”報告提出“國家競爭政策框架”，“競爭中性”是其中一個分析概念和政策建議。澳大利亞政府1995年4月簽署“競爭原則協議”，1996年6月發布“聯邦競爭中性政策聲明”。在2004年簽署的美澳自由貿易區協議中，澳大利亞就有關國有企業條款單方承諾，將“採取包括其競爭中性政策的合理措施，確保各級政府不會由於政府所有關係給政府企業（商業性活動）提供任何競爭優勢。”

OECD作為協調發達國家政策組織長期重視競爭政策議題，2009年10月該組織“競爭委員會”舉辦兩次圓桌會議，分別以“對國有企業應用反壟斷法”，“公司治理與競爭中性原則”為題展開討論，會議記錄被整理成題為"國有企業與競爭中性原則”的長篇報告於2010年發布。此後兩年OECD展開多項研究並先後發布“澳大利亞競爭中性與國有企業：有關實踐及其對其他國家借鑑意義的評估”、“競爭中性與國有企業：挑戰與政策選項”、“有關競爭中性的國別實踐”、“競爭中性：保持公共與私營部門的公平競爭舞台”等多篇報告文件，總結提煉澳大利亞成功經驗，對競爭中性概念原則做初步系統評估，概括與推介競爭中性原則的基本政策措施。

其他國際機構近年也關注競爭中性概念原則。如2014年聯合國貿發組織（UNCTAD）發布題為“競爭中性及其在某些發展中國家的應用”報告介紹澳大利亞相關經驗，並從競爭中性概念角度考察中國、印度、馬拉西亞、越南等國相關政策實踐。該研究顯示，大部分發展中國家都考慮過競爭中性相關議題對於發展其市場經濟的意義，不過不同國家處理方法大相徑庭。與OECD相關報告不同的是，UNCTAD報告沒有統一推薦競爭中性的具體政策措施。

美國反壟斷與競爭法律政策體系較為齊備，國有企業相對影響較小，早先對“競爭中性”原則並未特別重視。大約從本世紀第二個十年初期開始，美國官方在與中國對話以及改革國際經貿規則場合，頻頻利用競爭中性概念表達其觀點訴求。如2011年5月時任美國副國務卿霍馬茨發表專題文章，提出美國需利用包括競爭中性在內政策框架以應對所謂國家資本主義挑戰。2012年時任美國國務卿希拉里在G20場合也強調G20成員需恪守競爭中性原則。奧巴馬政府2010-2015年主導推動“泛太平洋夥伴關係（TPP）”談判，協議最終文本包含“非歧視和商業考慮”、“禁止對國企提供非商業資助”、“監管者和法庭平等對待所有企業”等條款，體現美國把競爭中性概念轉化為具有法定約束力國際規則的政策思路。

可見競爭中性原則最初是作為澳大利亞國內經濟改革政策提出的，後來OECD主要將其作為發達國家改革完善競爭政策的概念原則加以總結推廣，並不特別具有針對中國或其他新興國家的含義。然而從近年演變動態和趨勢看，發達國家倡導新一輪國際經貿規則調整改革，會將競爭中性作為一個工具性概念加以運用，美國也在大國博弈場合利用這一原則表達其政策訴求。

競爭中性原則背景與邏輯

競爭中性原則是特定歷史條件的產物並折射現實經濟矛盾。競爭中性原則提出並在OECD國家推廣的重要背景條件，是西方國家國有企業改革過程出現新形勢。從上世紀70年代末美英里根和撒切爾革命開始，西方國家普遍倡導推進以私有化為重點的國有企業改革，這方面改革在提振微觀經濟活力上取得成效，然而進入新世紀後人們發現，無法通過私有化運動使國有企業歸於消失。OECD數據顯示，包括35個OECD成員國及阿根廷、巴西、印度、沙特等39個國家的國有企業資本規模為2.41萬億美元，大約九成分布在金融、電力和煤氣、交通運輸、包含油氣行業的第一產業、其他公用事業等五類部門。正如世行專家張春霖博士指出的：“20世紀90年代‘華盛頓共識’失敗之後，全球範圍內確實出現了一個重要趨勢，就是接受國企存在的事實，承認其存在的價值，而把改革努力更多地集中於改善其公司治理，將其置於公平競爭的環境之中”（張春霖：國企改革再出發，《比較》2018年8月）。

OCED競爭中性研究報告概括了國有企業現實存在幾點原因。一是“履行公共服務義務”，比如在網絡性部門提供普惠性產品和服務以滿足公民普遍權利。二是“國企作為產業政策工具”，謀求特定行業知識和技術創新能力以實現更為廣泛的國家利益。三是“創造財政收入”，如某些採掘業獲利豐厚提供財政來源。四是“國企的政治經濟學”因素，政府藉助國企提供就業或給雇員提供較高工資和較好退休待遇等。五是意識形態因素：“認為國家在經濟中占據支配地位才能在社會範圍實現財富和權力分配，一些國家對整體產業部門實行國有化”。這些原因相對重要性在不同時期發生變化，然而即便在當代發達國家這些因素整體仍對國有企業顯著存在產生決定性影響。

給定國有企業長期存在客觀事實，如何處理國有企業與市場競爭關係成為一個現實問題。發達國家經濟運行與公司治理經驗顯示，雖然推進國有企業公司化與商業化有助於改進其行為，現實生活中仍存在大量國有企業藉助與政府關係獲取特殊優勢情況。2011年OECD報告依據發達國家經驗，從多方面概括了國有企業運作方式導致市場競爭機制扭曲的現實表現。一是從政府或政府控制機構處直接獲得財務和要素補貼。二是在融資方面從政府或國有金融機構獲得低於市場利率貸款或政府擔保。三是政府其他優惠待遇，如豁免受到反壟斷法規規制特權、政府採購時受到優待等等。四是賦予壟斷地位。五是鎖定權益資本，無需擔心控制權被市場化轉移。六是擁有破產豁免規則以及內部信息優勢。

面對國有企業顯著存在的客觀現實，有必要通過競爭中性原則和措施加以調節規範。OECD秘書長2012年發布有關“競爭中性”的階段性總結報告，從八個方面系統闡述了競爭中性主要政策措施。

一是簡化有可能影響公平競爭環境的政府商業活動，包括分離競爭性與非競爭性業務，限制國有企業業務擴張權限等。二是對國有企業設立提升透明度和信息披露機制，對其成本結構加以監管，保障其公共服務職能不會成為對其商業性活動加以補貼渠道。三是國有企業經營性活動需獲取與同類商業主體可比的回報率。四是政府補貼國企公益性活動必須保證用透明與可問責方式提供。第五、六點要求國有經濟主體必須在最大程度上與私營企業面臨相同的稅收和監管環境，取消對國有和私有企業在稅收和監管方面的區別待遇。七是債務中性即政府對國有企業提供融資須保證融資條件與市場利率相一致。八是政府採購政策與程序必須體現競爭性、非歧視性，並以適當透明度作為保障。報告還推薦建立一個包含申訴處理和執法的實施機制。

競爭中性對我國現實借鑑意義

過去40年我國在黨的領導下探索改革開放發展道路，體制轉型釋放巨大活力推動經濟高速增長取得舉世公認成就，中共十九大描繪的加快現代化光明前景正在現實展開。然而目前國內外經濟形勢也存在特殊困難。受關鍵領域重大改革滯後及其他因素影響，國內經濟增長目前仍處在最長下行調整期，未能通過體制創新充分釋放內生增長能力，開闢新一輪景氣周期。國外中美經貿爭端意味着雙邊關係長期積累矛盾集中釋放，新近事態演變動向顯示美方質疑我國經濟體制政策某些議題，正在逐步公開化為我國與主要發達國家之間現實分歧，並可能向某些多邊場合延伸。在內外經濟環境深刻演變背景下，借鑑競爭中性原則加快推進改革，具有多方面必要性與可行性。

第一，我國幾十年經濟體制改革探索方向與競爭中性原則取向存在一致性。40年前我國告別計劃經濟開始引入市場競爭機制，上世紀90年代初確立社會主義市場經濟體制基本目標，鼓勵公平競爭推動經濟發展逐步成為社會共識，也成為最高決策層基本政策方針。1993年中共十四屆三中全會改革決定就指出：“發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，必須培育和發展市場體系。……反對不正當競爭，創造平等競爭的環境，形成統一、開放、競爭、有序的大市場。”十八屆三中全會改革決定要求“國家保護各種所有制經濟的產權和合法利益，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正地參與市場競爭、同等受到法律保護。”2015年中共中央國務院有關文件提出“逐步確立競爭政策的基礎性作用”，國務院2014年20號文件和2016年34號文件對落實促進市場公平競爭方針做出具體部署。可見競爭中性雖然不是我國政策標準用語，然而其強調不同所有制企業不應超越市場競爭規則的核心思想，與我國建立完善開放型市場經濟的基本經驗具有兼容性，與我國長期推進企業改革與培育促進公平競爭的政策取向存在交集。

第二，通過改革真正落實企業平等競爭理念方針仍是我國體制轉型面臨的現實艱巨任務，競爭中性原則對突破改革僵局具有現實借鑑意義。過去40年我國創建利用市場競爭機製取得巨大成就，然而現實生活中仍相當程度存在所有制差別待遇現象。例如由於行政性壟斷與有關部門產業干預政策，在不少競爭性部門民企市場准入和投資仍面臨歧視性待遇。在信貸融資條件、獲得政府補貼、併購與破產風險、違法違規受處罰、遭遇流動性困難或債務危機時獲救助等方面，國有與民營企業之間區別性待遇也屬相當常見。由於我國經濟制度轉型特殊歷史背景，現實不同類型企業區別性待遇不僅源自具體政策操作層面內容，而且在相關法律層面有直接表達，這使得我國貫徹公平公正公開的市場競爭原則面臨更為困難與複雜因素，派生研究人員觀察到的“國企改革十幾年沒大突破”局面。如能借鑑競爭中性原則突破相關領域深層改革舉步維艱的困局，將對提升我國經濟競爭程度與完善開放型市場經濟體制產生積極影響。

第三，從應對我國宏觀經濟當下困難角度看，借鑑競爭中性推進改革有助於提振民營企業信心，更好激活市場內生力量走出下行調整階段。我國經濟已進入高質量發展新階段，然而我國目前人均GDP仍不到1萬美元，與主要發達國家人均4-5萬美元仍有很大差距，實現加快現代化目標仍需在堅持高質量前提下充分釋放市場內生動力保持較快增長。近年我國經濟雖成功保持中高速增長，然而經濟運行尚未真正擺脫下行壓力，今年前三季度經濟和金融數據顯示下行壓力有所增加。本輪下行調整特別長背後有多方面成因，包括經濟潛在增速下降與外部環境不利影響等，然而受關鍵領域改革難以突破因素制約，加上意識形態領域傳遞某些政策走向不確定性信號，加劇民營企業信心不足與投資不振，制約民營經濟內在活力充分發揮，也是導致目前經濟特殊困難的重要解釋變量之一。

針對目前形勢，有關部門日前出台新宏調與救市舉措雖能短期有效，然而釜底抽薪應對之道，則是要把供給側結構性改革聚焦到針對現實體制瓶頸與破除機制障礙上，儘快補上改革“赤字”。借鑑競爭中性原則啟動必要改革，有助於更好提振民間信心與市場預期，進一步激活民營部門創新與投資活力，推動我國經濟增長按照既有規律儘快走出下行調整階段並迎來新一輪內生景氣增長。

第四，從對外關係來看，借鑑競爭中性原則有助於更能動更有效地應對美國發難，引導外部環境朝着對我國積極有利方向轉變。今年夏秋季中美爭端繼續發酵，美國在升級加征關稅與投資管制等經貿措施同時，在國家安全與戰略領域進一步製造新議題，緊鑼密鼓謀劃制定針對我國的所謂“全政府戰略”。

另一方面，美國在聯手其他國家集體針對我國過招方面動作頻頻並有進展：如7月25美國歐盟發布包含針對經貿政策的聯合聲明，9月18日歐盟基於美歐聲明立場推出WTO改革建議導言，9月25日美歐日貿易部長再次發錶針對中國經貿政策的共同聲明，10月初北美三國達成包含排他性條款的貿易協議，阿根廷主辦B20提交文件部分表述引發我國工商界代表團公開抗議和缺席抵制。

上述系列事件顯示，美國對我國經濟體制某些特徵提出的質疑，正在從雙邊爭議向我國與主要發達國家之間現實分歧方向轉變，並可能會向WTO與B20及G20等多邊場合延伸，對此我們無疑應更加重視。應當指出，面對外部環境變化，中國政府實施抗擊美國單邊措施、堅持改革開放方針、積極拓展國際合作組合應對措施是合理正確的，並且取得初步積極效果。當務之急是要加快補齊上述應對方針中“改革”措施的短板，以我國自身長期發展根本利益為本位，主動推出新一輪必要改革，扭轉外部環境朝不利方向的演變苗頭。借鑑競爭中性原則，有助於在統籌內外兩個大局前提下選擇必要改革的現實切入點與突破口。

最後需要指出，大國的內政決定外交，中國內政有自身邏輯。國企改革可借鑑國外經驗，然而其實質是中國經濟轉型發展歷史趨勢與現實邏輯的展開，其基本內容與路徑選擇必然要服從中國經濟長期發展的根本利益，必須要符合我國具體國情與現實制約條件。

據官方最新數據，2017年我國國有企業國有資本及權益總額50.3萬億元，按照目前匯率折算7萬多億美元，大約相當於全球其他所有國家國有企業資本規模數倍。如上所述，中國現實生活相當廣泛存在企業差異性待遇，並且在現有法律層面得到體制性支持。這意味着中國相關改革會採取以我為主、積極穩妥、漸進務實的方式推進，不應該也不可能照搬外國經驗。然而為今之計，確實要對必要改革形成緊迫感，儘快動起來。千里之行，始於足下。或可利用今年底中共十九屆四中全會、改革開放40年紀念大會、中美元首G20可能峰會等系列時點機遇，初步提出系統改革的方針意向。以此為基礎，利用一段時間研究制定統籌應對內外環境變化的系統改革規劃，通過果斷實施新的一攬子重大改革開放舉措推動內外形勢積極轉變，為實現十九大加快現代化目標打贏這場體制創新攻堅戰。