川普總統謀定而動，出手斬首伊朗習特勒，馬到功成，將之炸得只剩下一根指頭。伊朗報復，向美軍基地發射飛彈，尚無官方傷亡報告。因磨槍走火而引發戰爭，隨時發生。美國總統的戰爭權限，又再度成為世人關心的焦點議題。筆者多年來，寫有多篇關於美國戰爭與總統戰爭權限的文章 ，摘要數段，與讀者分享。

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從歷史的演進來看，美國非但不懼怕戰爭，而且迷戀戰爭。美國自開國之前1774年的獨立戰爭，至開國後至今的兩百四十六年間，只有二十一年沒有戰爭，其餘的兩百二十五年全處於戰爭狀態中。

美國歷任四十五位總統全是戰時總統，沒有一位是和平總統。因而美國人常以總統候選人有否應付危機能力為主要的投票標準。所謂應付危機也者，就是應付各種戰爭的能力。

在美國歷史上共有五次由國會宣戰的紀錄：1812年的對英國戰爭、1846年的對墨西哥戰爭、1898年的對西班牙戰爭、1917年的第一次世界大戰和1941年的第二次世界大戰。

國會沒有宣戰、但批準的戰爭有：1798年對法國的准戰爭、1802年對的黎波里第一次芭芭麗戰爭(First Barbary War)、1815年對阿爾及爾亞的第二次芭芭麗戰爭、1859年對巴拉圭的報復戰爭、1914內對墨西哥的佔領貝拉克魯斯戰爭(Occupation of Veracruz War)、1918年對俄羅斯的戰爭、1958年對黎巴嫩的危機戰爭、1964年對越南的戰爭、1983年的多國出兵黎巴嫩戰爭、1991年對伊拉克的沙漠風暴戰爭、2001年對阿富汗的持久自由行動戰爭(Operation Enduring Freedom)和2003年對伊拉克的新黎明行動(Operation New Dawn)等軍事戰爭。

由聯合國通過制裁或戰爭議案，而由美國國會掏腰包買單的有：1950年的韓戰、1978年的黎巴嫩戰爭、1990年的海灣戰爭、1993年的波斯尼亞戰爭、2003年的第二次黎巴嫩戰爭、2004年的海地政變戰爭與2011年對利比亞的奧德賽黎明行動戰爭(Operation Odyssey Dawn)。

美國政府對於打仗是駕輕就熟而毫不猶疑的。自開國以來，不宣而戰的軍事衝突，包括1898年的美菲戰爭、1927年的尼加拉瓜戰爭、1950年的韓戰和1999年的南斯拉夫戰爭等共有一百二十五次之多。

美國政府對外打仗強硬，對內戰爭也不手軟。開國以來，在國內對美國自己人的戰爭不下百次，其中為了爭奪土地而對美洲土著印第安人的屠殺和戰爭，從開國之前的殖民地時代至目前為止，特大規模戰爭有二十八次，有案可稽的內戰案例有六十五次。

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目前美國在全球三十八個國家建立了大約有一千一百八十個軍事基地。而這些海外軍事基地的唯一目的就是在準備戰爭，執行戰爭，用武力維持和平。在人類歷史上，從來沒有一個國家擁有如此強大的軍事力量。

美國為隨時發生的戰爭而準備的策略是周全而驚人的。美國的軍事費用占全球總軍事費用的38%，比中國的10%還要超出28%。

請看看美國國徽的設計，就知道美國對武力立場：白頭鷹兩隻鋒利的瓜子，一隻抓着利箭，一隻握着橄欖枝，利箭代表着武力，橄欖枝象徵着和平，其哲學意義非常清楚：和平需要武力來執行，沒有武力的和平是偽和平，是一種不會長久的和平。

縱觀世界各國的歷史，沒有任何國家有着像美國一樣豐富的戰爭經驗。美國在戰爭中成長，在戰爭中生存，在戰爭中壯大，在戰爭中稱霸，也在戰爭中傲視天下。當年如是，如今依然，一部美國建國史就是一部擴張戰爭史。

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僅從名稱上就可看出美國人對戰爭是認真而重視的。建國前並沒有國防部，稱之為戰爭辦公室(War Office)，或戰爭部(War Department)，建國後而稱之為戰爭部(United States Department of War)，主要的業務是管理陸軍，其主管棣屬總統四大內閣之一。

1798年國會授權成立海軍部，歸編為戰爭部的部門之一。1947年成立空軍部，亦歸戰爭部領導。1947年9月18日在《國家軍事機構法案(National Military Establishment Act)》授權下，易名名為國防部(United States Department of Defense)，一直沿用至今。

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美國總統握着的戰爭權力是靈活而龐大的。在過去，因為擴軍依法需要國會的同意，因而總統需要國會的合作，國會也以之為節制總統戰爭權力的籌碼。現實的發展使這種情況不再存在，目前美國的軍力，已經足可應付同時發生的兩場全球性戰爭，因而總統更無顧忌地運作權力。

2013年9月4日，參議院外國關係委員會以十票同意七票反對，允許歐巴馬總統“在本議案通過後的三十天並於九十天之內，在不得地面進軍情況下，可以轟炸敘利亞六十至九十天”。即使國會通過了此類限制總統戰爭權力的議案，但並不見得有用。

1999年克林頓總統在轟炸南斯拉夫科索沃時，六十天時限過後照樣繼續轟炸兩星期，而國會毫無作為，也毫無良策。

參議院通過了轟炸敘利亞議案，但是同一議案在眾議院裡並不被看好。美國政治殖民地的英國國會，已經拒絕了首相卡梅倫(David Cameron)轟炸敘利亞的要求。法國正在觀風察色，舉棋不定；美國民間輿論則是一片夾雜着謾罵的噓聲，但是這些客觀環境無法阻止總統下令轟炸敘利亞。

基於權力平衡和互相節制的政治倫理原則，《美國憲法》第1款第8章授權國會是唯一擁有宣戰權的機構。第2款第2章授權總統為陸海軍統帥。這條兩百多年前制定的古老憲法，鮮有被現代總統尊重和執行的案例。在白宮和國會的權力較勁史上，國會也沒有占過上峰的記錄。

自從杜魯門總統在立下不通知國會就下令介入韓戰的先例以來，沒有一個總統再把這條古老的憲法放在眼裡。

1983年10月12日，加勒比海東南面的小島國格林納達(Granada)發生軍事政變。奧斯汀(Hudson Austin)暴力攻打總統府，於19日大開殺戒，包括總理彼索普(Maurice Bishop)及其三位內閣部長全數遇害。

這種暴行受到全世界的譴責。東加勒比海聯盟(Organization of Eastern Caribbean States)全票通過使用武力干預的議案。

1983年10月25日裡根總統在沒有通知國會的情況下，以“保護一千名美國醫學院學生”與“絕不容忍蘇聯和古巴殖民地的暴行”為理由，下令七千六百名特種部隊進軍格林納達，推翻由蘇俄與古巴背後操控、採用軍事暴力政變上台的偽軍政府。是為美國歷史上著名的緊急憤怒行動(Operation Urgent Fury)。

美國媒體諷刺國會的軟弱和被動說：“國會議員老爺們是從CNN電視上，知道美國已經襲擊格林納達的”。

這個突如其來的軍事行動激怒了英國和加拿大，也激怒了聯合國大會。聯大以108票贊成9票反對27票棄權，通過了“嚴重譴責(deeply deploring)”美國，“明目張胆地踐踏國際法律”議案，但是到了安理會，卻被擁有否決權的美國否決了。

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911恐怖襲擊後，小布什總統發表著名的先發制人主義(The Preemption Doctrine)新美國國策：為了自衛，美國將在敵人成型前施予致命式的襲擊和摧毀。

先發制人主義不是小布什發明的。1837年英國在美國領海內，因“船載提供加拿大叛軍武器”而“危害到英國利益”為理由，用先發制人主義的手段，擊沉美國戰艦卡羅琳號(USS Caroline)。韋伯斯特國務卿(Daniel Webster)自此視之為合乎國家利益的國策之一。

歐巴馬是見風使舵的政客，而不是擇善固執的政治家。2007年他在競選總統時，對於小布什總統的出兵阿富汗與伊拉克的政策厭惡到了極點。他到處以法學家的身份抨擊說：“在憲法之下，除了在阻止對國家臨近的威脅外，總統沒有單方面發動襲擊別國的權力。”

歐巴馬再加強語氣說：“歷史三番四次地證明，無論如何，那些成功的軍事行動，無一不是被國會授權和支持的，最好的是在軍事行動前知會並取得國會的同意。”

在贏得了掌聲後，歐巴馬看準了美國人民厭戰的微妙心態，於是他搭上了反戰號快車，和靠着“如果我上台就立即結束阿富汗戰爭”的口號，順利地成為白宮的新主人。

可是歐巴馬坐在橢圓形辦公室後一切都變了。兩年前他下令轟炸利比亞卡扎菲政權前，並沒有在事前得到國會的同意。當參眾兩院的國會議員們齊齊起鬨後，歐巴馬根本不加理采，還理直氣壯地告訴他們說：“我是在執行憲法授予我三軍統帥和美國總統處理對外關係的權力”。

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第一次世界大戰是從1914年7月28日至1918年11月11日為止，在不到四年的戰爭期間，死亡的參戰軍人超過900萬名，使國會深感美國需要加強整頓軍力。

國會在1918年5月20日通過了北卡羅萊納州聯邦參議員歐弗曼(Lee Overman)的擴展總統戰爭權力的《部門重整法案(Department Reorganization Act)》，授權總統在危機時，能夠更靈活地使用武裝力量。按照國會新議案採用議員名字來命名的慣例，因而此法亦稱《歐弗曼法案(Overman Act)》。

威爾遜總統根據《部門重整法案》增加了戰爭工業局(War Industries Board)、戰爭勞力局(National War Labor Board)與公共訊息委員會(Committee on Public information)三大部門，自此美國開始全面動員，開始制定全球戰略性備戰。

1941年12月7日，日本軍國主義偷襲夏威夷珍珠港，舉國震怒，同仇敵愾。國會除了向日本宣戰外，還立即通過美國歷史上第一部的《戰爭權力法案(War Powers Act》。1941年12月18日，羅斯福總統將之簽署成法律，斯時距離偷襲珍珠港僅十一天而已。

第二部《戰爭權力法案》在三個月後相繼成為法律。這兩部《戰爭權力法案》延續並加強了《部門重整法案》的精神，賦予總統龐大的戰爭權力：有權檢查公民與外國的信件與通訊、徵收用作軍事用途的私人土地、建設公私合營國防工業、加速精密武器產量、增加政府部門、充公被判有罪者的財產、大量增加三軍武裝力量、允許聯邦調查局建立個人秘密檔案，和拘押任何對美國造成危害的公民。

這種扼殺民權的戰爭特權，一直維持到戰爭結束後六個月才失效。從來對民權運動沒有興趣與滿腦袋種族偏見的羅斯福根據這條法律，下達了《9066號總統行政命令》，把十一萬在美日人全部關進了集中營里。

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公元二十世紀五十年代，共產主義的狂飆禍害歐亞，美國為了堵截共產主義而相繼陷進韓戰和越戰的泥濘。約翰遜總統的錯誤戰爭策略，造成了美國政府內部與民間輿論的嚴重分裂。國會鑑于越戰的慘痛經驗，以及因總統戰爭權力過於龐大而誤國的先例，決定修改《戰爭權力法案》，企圖限制總統的戰爭權力。

1973年5月3日，威斯康辛州聯邦眾議員特扎布洛茨基(Clement  Zablocki)，正式提出修改《戰爭權力法案》議案，得到眾議院外事委員會熱烈的反響和支持。

眾議院於1973年7月28日以244同意170反對通過；1973年7月20日參議院以75票同意20票反對通過；1973年10月4日《戰爭權力法案》議案成功。

《戰爭權力法案》議案成功並不能生效，因為送到白宮時，被尼克松總統在1973年10月24日以“明顯地違反了《美國憲法》精神”為法理否決了。

事情並沒有就此結束。由於《戰爭權力法案》是一個以壓倒性票數通過的議案，國會決定採取反制功能：1973年11月7日眾議院以284票同意135票反對，成功推翻總統否決令；同一天參議院以75票同意18票反對的票數亦反否決成功。依照美國法律不再需要總統簽字而立即自動生效，是為《1973年戰爭權力法案》。

《1973年戰爭權力法案》規定：在國會授權或宣戰之前，總統不得派遣武裝力量進入國外戰場；如果國會沒有授權或宣戰而總統對外動用武裝力量的話，總統必須在動武后四十八小時之內知會國會，美國武裝力量不得駐外超過六十天，另加三十天的撤兵時限。

法律歸法律，政治歸政治。1993年11月9日，國會議決美國武裝力量必須要在1994年3月31日前撤出索馬里。克林頓總統則一律視而不見，聽而不聞，根本不肖以理采。1999年，克林頓下令轟炸科索沃，不但超過了六十天的總統戰爭權限，而且繼續轟炸軍事行動長達兩個星期。

這個“違法”而“藐視國會”的行動，激怒了加利福尼亞州聯邦眾議員凱貝爾(Thomas Campbell)，他連同了三十一位反對轟炸科索沃的議員入狀聯邦法院，控告克林頓違憲。是為著名的《凱貝爾 訴 克林頓案(Campbell V Clinton)》案例。

然而《凱貝爾 訴 克林頓案》的裁決，並不是國會議員們想要的結果。基於美國各層法院不受理政治、宗教和羅曼蒂克三種類型案件的司法傳統慣例，聯邦法院以“非可由美國聯邦法院審理的政治問題”的法理駁回，拒絕受理。自此以後再也沒有國會議員，為了政治議題到法院去自討沒趣。

在《凱貝爾 訴 克林頓案》後，總統戰爭權限越發凌厲，莫與能擋，在事實上美國也沒有可以攔阻總統發動戰爭的制衡力量。這就是為什麼歐巴馬面對着眾議院兩百餘張反對票，依然聲稱他並不需要國會同意就可下令轟炸敘利亞的法理根據。

在過去，因為擴展武裝力量需要國會的同意，因而總統需要國會的合作，國會也以之為節制總統戰爭權力的籌碼。但現實的發展使這種情況已經不復存在，目前美國的軍力，已經足可應付同時發生的兩場全球性大規模戰爭。

1993年6月25日，克林頓命令美軍戰艦朝着伊拉克情報局總部所在地發射了二十二枚 —- 每枚價格超過100萬美元 —- 戰斧巡航導彈(Tomahawk cruise missiles)，作為警告和報復侯賽因與伊拉克情報局，意圖刺殺老布什前總統的恐怖行為，其中有一枚準確地擊落在侯賽因的早餐桌上，導致包括他女兒在內的幾位家人死亡。

美國NBC電視記者蒂布爾斯(Kevin Tibbles)，在次日的廣播中說：“戰斧巡航導彈可以從地中海西面朝着敘利亞發射，精確的程度不只是擊中目標大樓，而是目標大樓的哪一扇窗戶。”

高勝寒  2020年1月8日

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