论国际法上的不干涉内政原则及其例外

作者：夏林华   

[摘要]不干涉内政原则源自国家主权概念中的“内部自主”特性，即国家自行处理其国内事务之能力。不干涉内政原则既然是国际法的原则，则必然有其例外，这种例外在某种程度上具有其合法性的存在基础。然而，不干涉之例外不宜任意扩张，即使在联合国框架内，采取干涉一国内政的措施也应是非常谨慎的。

　　[关键词]不干涉内政原则；不干涉内政之例外；国际法

　　不干涉内政原则是一项比较早的国际法基本原则。这项原则是与国家主权原则相伴而行的，其含义一般认为是指国家在相互交往中不得以任何理由或任何方式，直接或间接地干涉他国主权管辖范围内的一切事务，同时也指国际组织不得干涉属于成员国国内管辖的事项。作为一项被公认为不许损抑的国际法基本原则，不干涉内政原则的例外问题，一直受到国际法学界的关注。特别是由于在实践中，国际法往往受制于国际政治。因此，一国干涉他国内政的事件时有发生。最常见的是，某些强国以他国“违反基本人权”为借口，而进行的所谓“人道主义干涉”，除直接的武力干涉外，还频繁地运用经济干涉、外交干涉、舆论干涉以控制弱国按其意志行事。人们由此而对不干涉内政原则的权威性提出质疑，认为这一国际法基本原则在理论上存在例外的情形，对他国内政的干涉并不违反国际法。本文拟对不干涉内政原则的理论依据及其演变历程以及这一原则的例外问题进行探讨。

　　一、不干涉内政原则的理论根据

　　关于不干涉内政原则的理论依据，国际法上有不同的学说。早在1830年，就出现了不干涉内政学说。根据这一学说，不干涉是一种严格的国家责任，而且是国际法的正确规则。事实上，早在1795年，康德(Kant)的《永久和平》著作中就提到了不干涉内政的问题，康德认为，各国均不得干涉他国的宪法与政府，其理论基础是主权国家之独立理论。康德具体地论述：“国家之独立乃国际法之基础，由于干涉是破坏国家独立之行为，因此也就违反了国际法。”

　　有学者从人权保护的角度来论证国家内政之不可干涉性，认为所谓的国家被赋予合法性的资格，是因为人权的保障不可能处于一个真空物之中，需要某种政治机制去定义、促进及保护，而政治组织本身就是一项重要的人权，而国家是国际社会的一分子，一国的社会则是立论在主权与领土完整的前提上。因此，干涉一国内政将构成基本权利的双重违反：一是人民能平安无虞地生活在没有外国人干扰的政治环境下的权利；另一则是国家本身基于其国内社会成员所享有的主权和领土完整之权利。

　　美国国际法学者迈克·沃尔泽在探讨不干涉内政原则时提出了“一致理论”(“Fit”Theory)，他认为国家是由人民与政府所构建成的，而且在社群与政府之间必是存在某种“一致”，而外国均应该对这种“一致”予以尊重。干涉他国的内政往往是因为干涉者对于被干涉过的社会缺乏认识，因此易流于片面，否定该社会与其政府之间具有某种“一致”，是对被干涉国的社会的不尊重。

　　不干涉内政原则是源于国家主权的一项基本原则。尽管主权概念在历史上不断演变，但是到今天主权概念仍在国际社会中扮演着决定性的角色。时至今日，主权至少仍在国际法上被认为有两个方面的属性，即外部独立与内部自主。这两个属性仍支配着今日的国际秩序。“外部独立”可以理解为国家不受其他国家或组织之干涉与控制，这是一种正式的法律状态；“内部自主”则是指国家自行处理其国内事务之能力，是一种实质而非形式的状态。

　　因此，基于主权概念在国际法上所凸显出国家之独立、自主属性，国际法遂产生两项原则，即不干涉内政原则与主权平等原则，此二者正是国家主权的两个方面。不干涉内政原则是来自国家主权概念中的“内部自主”特性。所谓的不干涉是指国家和国际组织对属于其他国家内部管辖事务的不干涉；而干涉代表着对国家领土完整和法律权益的损害，也就是对国家主权的侵害。

　　二、不干涉内政原则的演变

　　“不干涉内政”最早以法律的形式出现是在1793年的《法国宪法》，该宪法第十九条规定：法国人民不干涉其他国家政府事务，也不允许其他国家干涉法国事务。这一规则后来逐渐为欧洲各国所认同。1823年，美国总统门罗在国会发表国情咨文，提出“美国不干涉任何欧洲国家的内部事务，但也不能坐视欧洲国家对南美洲各国之干涉”。这就是著名的“门罗主义”，为国际上不干涉内政原则开启先河。此咨文强调美国不干涉欧洲事务，也不允许欧洲干涉美洲事务，反映出新大陆强调自身对欧洲大陆的独立性。由于不干涉原则对维护国家主权与独立具有重要意义，因此逐渐成为国际社会公认之原则。

进入20世纪以后，国际社会逐渐自传统的列强支配下解放出来，任何国家再也不能任意否定或主张对其他国家的权力介入。不干涉内政原则也更加广泛地被国际社会所接受。最早表明不得干涉内政的国际公约是1920年的《国际联盟盟约》，盟约第十五条第八款规定：“按诸国际法纯属国内管辖之事件，行政院应据情报告，而不作该争议之建议。”第二次世界大战后，被殖民的国家纷纷主张主权独立，不再接受殖民帝国的支配，于是逐渐形成了一个以国家平等、互惠、独立、自主为基础的新的国际社会。在战争废墟上孕育起来的《联合国宪章》第二条第七款再一次确认了不干涉内政原则：“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件。”这一规定表明：在现代国际法中，各国可以根据主权自由处理本国的一切事项，彼此间不得干涉。随后的一系列国际法律文件多次重申了不干涉内政，主要有1965年的《关于各国内政不容干涉及其独立主权之保护宣言》、1970年《国际法原则宣言》和1981年《不容干涉和干预别国内政宣言》等，这些法律文件较全面、系统地规定了不干涉和不干预别国内政和外交原则应包括的各项权利和义务。

　　三、不干涉内政原则的例外

　　关于不干涉内政原则是否存在例外的问题，国际法上是有争论的。有的学者认为不干涉是一项严格责任、一个绝对的原则。大部分学者主张不干涉原则有例外情形。例如日本有学者主张不干涉原则有4种例外的情形：一是条约规定之场合；二是对违法行为之报复；三是基于自卫权之场合；四是各级机构所决定之集体措施。美国国际法权威Hyde教授在其所著《国际法》一书中也曾断言：“除非一个国家对于外国为不法的行为，或威胁不法的行为——不论这种不法行为以国际社会为目标，或以一个国家为目标——似乎没有干涉的正当理由存在。在这种情形下，既无国际不法行为，便不可能有合法的干涉。”显然，Hyde教授将一国从事不法行为或威胁从事不法行为作为对其干涉的合法理由。我国也有学者主张不干涉原则有例外，但是必须对“例外”作严格的限制。如李浩培教授指出：“干涉是一个国家反于另一个国家的意思，而干涉后者的政治独立的基本权利。因此，在国际关系中，国际法以不干涉为原则，以干涉为例外。这个例外的适用，必须有非常的情形存在，方能认为合法。”

　　干涉行为在19世纪以前，尚不算是违反国际法的行为。一直到19世纪以后，不干涉内政原则逐渐确立为国际法所公认之基本原则，各国遵守这一原则，是出于国际法的法律要求，而非仅仅因为友谊或礼貌。联合国成立以后，宪章第二条第七款更明确对不干涉原则作出具体规定，从而成为各会员国所应遵守的规范。不干涉内政原则既然是国际法的原则，则必然有其例外。宪章第二条第七款其实也指出了这一原则的例外情形：“本宪章不得认为授权联合国干涉本质上属于任何国家国内管辖之事件，且并不要求会员国，将该事件依本宪章提请解决；但此项原则不妨碍第九章内执行办法之适用。”此条文之前段即为宪章中关于不干涉原则之具体化规定。该条后段的但书规定了不干涉内政原则的例外，即宪章第九章所指的联合国“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法”，包括联合国安理会为维持或恢复国际和平所采取的各种手段或办法。

　　由此可见，联合国宪章所规定的不干涉内政原则，属于一种有限制的不干涉原则(the restrictedprinciple 0f non—intervention)，清楚地表明了联合国宣示各国主权平等、不受外力干预之基本立场。

　　联合国大会1956年通过的《关于各国内政不容干涉及其独立与主权之保护宣言》也有对不干涉内政作出限制的条款(第八条)，规定依照联合国宪章中关于维持国际和平与安全之有关条款所采取之措施，不构成对他国内政的干涉。

　　不干涉内政原则是国际社会公认和接受的一项国际基本原则，其在国际法体系中的普遍约束力是不言而喻的。因此，即使在联合国框架内，采取干涉一国内政的措施也是非常谨慎的。根据联合国宪章第七章的规定，对一国采取干涉行动，需要严格的合法程序：首先由安理会“断定”是否有任何和平之威胁、和平之破坏、或侵略行为之是否存在；如果存在此种情形，则“决定”采用武力以外之办法，包括经济关系、铁路、海运、航空、邮电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交关系之断绝。如果安理会认为以上办法不足以解决问题，则可以进一步采取“包括联合国会员国之空海陆军示威、封锁以及其他军事行动”。

　　总之，从理论上说，不干涉内政原则的例外在某种程度上具有其合法性的存在基础。但是，由于现实国际社会里仍然存在强权政治和霸权主义，国际法上有关不干涉内政原则的例外的规定也往往容易造成干涉遭到滥用、误用的可能。因此，不干涉之例外不宜任意扩张，对例外规则的适用应该严格控制在联合国宪章的框架内。任何藉“人道主义干涉”之名，行恃强凌弱、侵害他国合法利益之实的行为，都是国际法所不允许的。