論國際法上的不干涉內政原則及其例外

作者：夏林華   

[摘要]不干涉內政原則源自國家主權概念中的“內部自主”特性，即國家自行處理其國內事務之能力。不干涉內政原則既然是國際法的原則，則必然有其例外，這種例外在某種程度上具有其合法性的存在基礎。然而，不干涉之例外不宜任意擴張，即使在聯合國框架內，採取干涉一國內政的措施也應是非常謹慎的。

　　[關鍵詞]不干涉內政原則；不干涉內政之例外；國際法

　　不干涉內政原則是一項比較早的國際法基本原則。這項原則是與國家主權原則相伴而行的，其含義一般認為是指國家在相互交往中不得以任何理由或任何方式，直接或間接地干涉他國主權管轄範圍內的一切事務，同時也指國際組織不得干涉屬於成員國國內管轄的事項。作為一項被公認為不許損抑的國際法基本原則，不干涉內政原則的例外問題，一直受到國際法學界的關注。特別是由於在實踐中，國際法往往受制於國際政治。因此，一國干涉他國內政的事件時有發生。最常見的是，某些強國以他國“違反基本人權”為藉口，而進行的所謂“人道主義干涉”，除直接的武力干涉外，還頻繁地運用經濟干涉、外交干涉、輿論干涉以控制弱國按其意志行事。人們由此而對不干涉內政原則的權威性提出質疑，認為這一國際法基本原則在理論上存在例外的情形，對他國內政的干涉並不違反國際法。本文擬對不干涉內政原則的理論依據及其演變歷程以及這一原則的例外問題進行探討。

　　一、不干涉內政原則的理論根據

　　關於不干涉內政原則的理論依據，國際法上有不同的學說。早在1830年，就出現了不干涉內政學說。根據這一學說，不干涉是一種嚴格的國家責任，而且是國際法的正確規則。事實上，早在1795年，康德(Kant)的《永久和平》著作中就提到了不干涉內政的問題，康德認為，各國均不得干涉他國的憲法與政府，其理論基礎是主權國家之獨立理論。康德具體地論述：“國家之獨立乃國際法之基礎，由於干涉是破壞國家獨立之行為，因此也就違反了國際法。”

　　有學者從人權保護的角度來論證國家內政之不可干涉性，認為所謂的國家被賦予合法性的資格，是因為人權的保障不可能處於一個真空物之中，需要某種政治機制去定義、促進及保護，而政治組織本身就是一項重要的人權，而國家是國際社會的一分子，一國的社會則是立論在主權與領土完整的前提上。因此，干涉一國內政將構成基本權利的雙重違反：一是人民能平安無虞地生活在沒有外國人干擾的政治環境下的權利；另一則是國家本身基於其國內社會成員所享有的主權和領土完整之權利。

　　美國國際法學者邁克·沃爾澤在探討不干涉內政原則時提出了“一致理論”(“Fit”Theory)，他認為國家是由人民與政府所構建成的，而且在社群與政府之間必是存在某種“一致”，而外國均應該對這種“一致”予以尊重。干涉他國的內政往往是因為干涉者對於被干涉過的社會缺乏認識，因此易流於片面，否定該社會與其政府之間具有某種“一致”，是對被干涉國的社會的不尊重。

　　不干涉內政原則是源於國家主權的一項基本原則。儘管主權概念在歷史上不斷演變，但是到今天主權概念仍在國際社會中扮演着決定性的角色。時至今日，主權至少仍在國際法上被認為有兩個方面的屬性，即外部獨立與內部自主。這兩個屬性仍支配着今日的國際秩序。“外部獨立”可以理解為國家不受其他國家或組織之干涉與控制，這是一種正式的法律狀態；“內部自主”則是指國家自行處理其國內事務之能力，是一種實質而非形式的狀態。

　　因此，基於主權概念在國際法上所凸顯出國家之獨立、自主屬性，國際法遂產生兩項原則，即不干涉內政原則與主權平等原則，此二者正是國家主權的兩個方面。不干涉內政原則是來自國家主權概念中的“內部自主”特性。所謂的不干涉是指國家和國際組織對屬於其他國家內部管轄事務的不干涉；而干涉代表着對國家領土完整和法律權益的損害，也就是對國家主權的侵害。

　　二、不干涉內政原則的演變

　　“不干涉內政”最早以法律的形式出現是在1793年的《法國憲法》，該憲法第十九條規定：法國人民不干涉其他國家政府事務，也不允許其他國家干涉法國事務。這一規則後來逐漸為歐洲各國所認同。1823年，美國總統門羅在國會發表國情咨文，提出“美國不干涉任何歐洲國家的內部事務，但也不能坐視歐洲國家對南美洲各國之干涉”。這就是著名的“門羅主義”，為國際上不干涉內政原則開啟先河。此咨文強調美國不干涉歐洲事務，也不允許歐洲干涉美洲事務，反映出新大陸強調自身對歐洲大陸的獨立性。由於不干涉原則對維護國家主權與獨立具有重要意義，因此逐漸成為國際社會公認之原則。

進入20世紀以後，國際社會逐漸自傳統的列強支配下解放出來，任何國家再也不能任意否定或主張對其他國家的權力介入。不干涉內政原則也更加廣泛地被國際社會所接受。最早表明不得干涉內政的國際公約是1920年的《國際聯盟盟約》，盟約第十五條第八款規定：“按諸國際法純屬國內管轄之事件，行政院應據情報告，而不作該爭議之建議。”第二次世界大戰後，被殖民的國家紛紛主張主權獨立，不再接受殖民帝國的支配，於是逐漸形成了一個以國家平等、互惠、獨立、自主為基礎的新的國際社會。在戰爭廢墟上孕育起來的《聯合國憲章》第二條第七款再一次確認了不干涉內政原則：“本憲章不得認為授權聯合國干涉在本質上屬於任何國家國內管轄之事件。”這一規定表明：在現代國際法中，各國可以根據主權自由處理本國的一切事項，彼此間不得干涉。隨後的一系列國際法律文件多次重申了不干涉內政，主要有1965年的《關於各國內政不容干涉及其獨立主權之保護宣言》、1970年《國際法原則宣言》和1981年《不容干涉和干預別國內政宣言》等，這些法律文件較全面、系統地規定了不干涉和不干預別國內政和外交原則應包括的各項權利和義務。

　　三、不干涉內政原則的例外

　　關於不干涉內政原則是否存在例外的問題，國際法上是有爭論的。有的學者認為不干涉是一項嚴格責任、一個絕對的原則。大部分學者主張不干涉原則有例外情形。例如日本有學者主張不干涉原則有4種例外的情形：一是條約規定之場合；二是對違法行為之報復；三是基於自衛權之場合；四是各級機構所決定之集體措施。美國國際法權威Hyde教授在其所著《國際法》一書中也曾斷言：“除非一個國家對於外國為不法的行為，或威脅不法的行為——不論這種不法行為以國際社會為目標，或以一個國家為目標——似乎沒有干涉的正當理由存在。在這種情形下，既無國際不法行為，便不可能有合法的干涉。”顯然，Hyde教授將一國從事不法行為或威脅從事不法行為作為對其干涉的合法理由。我國也有學者主張不干涉原則有例外，但是必須對“例外”作嚴格的限制。如李浩培教授指出：“干涉是一個國家反於另一個國家的意思，而干涉後者的政治獨立的基本權利。因此，在國際關係中，國際法以不干涉為原則，以干涉為例外。這個例外的適用，必須有非常的情形存在，方能認為合法。”

　　干涉行為在19世紀以前，尚不算是違反國際法的行為。一直到19世紀以後，不干涉內政原則逐漸確立為國際法所公認之基本原則，各國遵守這一原則，是出於國際法的法律要求，而非僅僅因為友誼或禮貌。聯合國成立以後，憲章第二條第七款更明確對不干涉原則作出具體規定，從而成為各會員國所應遵守的規範。不干涉內政原則既然是國際法的原則，則必然有其例外。憲章第二條第七款其實也指出了這一原則的例外情形：“本憲章不得認為授權聯合國干涉本質上屬於任何國家國內管轄之事件，且並不要求會員國，將該事件依本憲章提請解決；但此項原則不妨礙第九章內執行辦法之適用。”此條文之前段即為憲章中關於不干涉原則之具體化規定。該條後段的但書規定了不干涉內政原則的例外，即憲章第九章所指的聯合國“對於和平之威脅、和平之破壞及侵略行為之應付辦法”，包括聯合國安理會為維持或恢復國際和平所採取的各種手段或辦法。

　　由此可見，聯合國憲章所規定的不干涉內政原則，屬於一種有限制的不干涉原則(the restrictedprinciple 0f non—intervention)，清楚地表明了聯合國宣示各國主權平等、不受外力干預之基本立場。

　　聯合國大會1956年通過的《關於各國內政不容干涉及其獨立與主權之保護宣言》也有對不干涉內政作出限制的條款(第八條)，規定依照聯合國憲章中關於維持國際和平與安全之有關條款所採取之措施，不構成對他國內政的干涉。

　　不干涉內政原則是國際社會公認和接受的一項國際基本原則，其在國際法體系中的普遍約束力是不言而喻的。因此，即使在聯合國框架內，採取干涉一國內政的措施也是非常謹慎的。根據聯合國憲章第七章的規定，對一國採取干涉行動，需要嚴格的合法程序：首先由安理會“斷定”是否有任何和平之威脅、和平之破壞、或侵略行為之是否存在；如果存在此種情形，則“決定”採用武力以外之辦法，包括經濟關係、鐵路、海運、航空、郵電、無線電及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交關係之斷絕。如果安理會認為以上辦法不足以解決問題，則可以進一步採取“包括聯合國會員國之空海陸軍示威、封鎖以及其他軍事行動”。

　　總之，從理論上說，不干涉內政原則的例外在某種程度上具有其合法性的存在基礎。但是，由於現實國際社會裡仍然存在強權政治和霸權主義，國際法上有關不干涉內政原則的例外的規定也往往容易造成干涉遭到濫用、誤用的可能。因此，不干涉之例外不宜任意擴張，對例外規則的適用應該嚴格控制在聯合國憲章的框架內。任何藉“人道主義干涉”之名，行恃強凌弱、侵害他國合法利益之實的行為，都是國際法所不允許的。