“九段線”的含義

    南中國海是位於中國大陸南部與菲律賓群島、加里曼丹島、蘇門答臘島、馬來半島和中南半島之間的太平洋海域。南海的面積近350萬平方公里，比中國陸地領土面積的三分之一還要大。整個海域的南北幅度約2000公里，東西幅度約600到1000公里不等。在中國地圖上，南中國海的邊緣被劃上了“九段線”，其含義到底是什麼呢？很多人認為，這九段線等同於國境線，也就是國界。這種想當然的看法十分荒謬。實際上南中國海絕大部分區域一直是公海，中國現政府從未企圖改變現狀。

    那中國現政府宣稱的“九段線”的含義到底是什麼呢？我認為“九段線”（或“十一段線”）的含義就是，在這段劃分線以內的島嶼或暗礁，和這些島嶼和暗礁周邊十二海里以內的地區都是中國政府擁有主權的地方。我一直覺得這是合乎邏輯的推導；現在又看了相關法律文章（見以下附錄），相信這是中國現政府就南海諸群島主權問題的主導思想。

    在二次大戰結束後，當時的中國政府在南中國海設立了十一段線，宣誓主權。其含義就是十一段線內的島嶼和暗礁，及這些島嶼、暗礁周圍十二海里內，中國都擁有主權。當時擁有越南殖民地的法國和擁有馬來亞殖民地的英國，和幾乎是美國附屬國的菲律賓，都沒有提出異議。

    中國僅僅就對南海那些群島擁有主權？請您先別失望。首先我們看看國際上有否有哪個國家曾把一片汪洋大海認作是自己的領海？沒有的，不可能的。倒是“九段線”內的所有島嶼和暗礁及周邊十二海裏海域屬於中國還有先例。希臘和土耳其之間的愛琴海上有幾千個島嶼，其中兩千多屬於希臘，靠近土耳其的一些島嶼屬於土耳其。您說“憑什麼愛琴海大部分島嶼屬於希臘”？這是因歷史上這些島嶼屬於希臘民族，當希臘文明鼎盛時期，愛琴海上很多島嶼都有希臘族的人居住。

    對照中國現政府的主張，歷史上南海諸群島就有中國人利用，也可以說是中國人首先發現的這些群島和暗礁。依據這個歷史根據，中國理所當然地視南海諸群島為中國領土。這種推論和希臘占有愛琴海大部分島嶼的邏輯一樣。

    當然，南中國海周邊國家的政府也有自己的邏輯。比如越南政府宣稱，他們是依據繼承權的邏輯對南海諸群島擁有國家主權的。越南曾是法國的殖民地，當時法國曾宣稱占領了南海諸群島。後來越南獨立，於是就對南海諸群島擁有主權。另外，中國政府宣稱南海諸群島主權的依據是中國人最新發現。然而，越南政府說，那些發現者那時是中國人，但他們是從越南（距離南沙群島比中國本土近得多）去的南沙群島。當越南獨立後，這些發現南沙群島的所謂“中國人”應該視同越南人。因此，至少南沙群島是“屬於”越南的。聽到這樣的胡攪蠻纏您會怎麼想？MD，抽你！這就對了。很多情況下，領土問題的解決要看實力。以下我不想多解釋。

    中國宣稱對南海諸群島擁有主權。您可以想象，這些群島和暗礁加上周邊十二海裏海域真有不了多少能屬於中國領土的地方。那我們還死乞白賴地爭什麼？您要是這麼想就太天真。因為南中國海的海底還有未曾仔細探明的資源。如果中國占據着這些群島，起碼專屬經濟區就得有中國的份額。資源就是人類未來的命脈，世界上各個國家怎能不爭呢？

    目前，中國宣稱在南海諸群島擁有主權的島嶼；但是有不少已被南中國海周邊國家強行占領。這些國家是越南、馬來西亞、馬來西亞和文萊等國。這些國家對這些島嶼的占領當然是“近水樓台先得月”。他們占這些島嶼和島礁的邏輯是，造成既成事實。其實這些國家占領的這些島嶼和島礁根本不適合人類生存，起碼島上沒有淡水，更不能種植糧食。維持生命的食品和淡水都靠運輸。既然這樣，這些國家為什麼還要“造成繼承事實”？因為這些國家根本就看不起現在的中國；因為他們覺得有以美國為首的西方世界的撐腰，而中國現政府也沒有什麼強烈的強硬舉措對待之。對此我又無話可講。

附錄：南海不是“中國的海域”是“公海”

發布日期：2012-03-13    文章來源：北大法律信息網

　　南海是指，位於中國大陸南部與菲律賓群島、加里曼丹島、蘇門答臘島、馬來半島和中南半島之間的太平洋海域。南海的面積近350萬平方公里，比中國陸地領土面積的三分之一還要大。整個海域的南北幅度約2000公里，東西幅度約600到1000公里不等。

　　目前，從中國出版的地圖中找到一個未將南海繪入中國領土範圍的版本是極為困難的，可以說幾乎所有的地圖均將南海劃入了中國版圖。例如，比較典型的中國地圖出版社編制出版發行的《中華人民共和國地圖》（ISBN 978-7-5031-4374-8，2007年6月第5版，2011年4月修訂版；ISBN 978-7-5031-4567-4，2008年5月第2版，2011年1月修訂版），此外，還有人民解放軍總參謀部測繪局繪製的《中華人民共和國地圖》（該地圖標有“國防教育用圖”字樣，星球地圖出版社2011年修訂第10版，ISBN978-7-80212-186-7）。

　　此外，包括中央電視台在內的國內媒體的新聞報道中經常出現“我國的南海”。也有報紙在使用“我國南海海域”這樣的表述。例如，《菲律賓軍艦駛進我國南海海域稱系保護天然氣》(《廣州日報》2012年1月7日版)。《人民日報》電子版雖然沒有刊登標題中包括“我國的南海”的文章，但也在大量轉載內容包括“我國的南海”的文章。網站上類似“我國的南海”的表述更是不勝枚舉。同樣，“南海主權”（外交部主管，世界知識出版社主辦《世界知識》2012年第4期封面）也是需要商榷的概念，因為其意味着對整個南海的主權。

　　若只依據地圖和媒體報道，南海屬於中國的海域已成定論了。需要注意的是，在確認南海的歸屬時，地圖和媒體報道雖有一定的參考價值，但不是決定性的。在確認南海的法律地位以及中國政府的領土主權意志時，重要的依據是國內法的規定而不是地圖和新聞報道。南海的歸屬不僅事關中國的領土主權，同樣也是與該海域具有利害關係的國際社會以及整個亞太地區的和平與安全密切相關的重大國際法問題。因此，必須依據國內法和國際法來考察南海的法律地位，只看媒體和地圖的做法是輕率的。地圖出版社和解放軍總參謀部測繪局等部門所繪製的地圖和中央電視台的報道密切關繫到中國政府對此問題的原則立場，關於其表述是否正確，須嚴格依據國內法和國際法的相關規定予以澄清。

　　首先，討論南海在中國國內法上的地位。有關南海法律地位的中國國內法中，《中華人民共和國領海和毗連區法》（1994年生效，以下簡稱《領海法》）是具有決定意義的法律文件。其中，針對南海的法律地位直接做出規定的是《領海法》第2條。該條第1款規定：“中華人民共和國領海為鄰接中華人民共和國陸地領土和內水的一帶海域。”該條款中雖然未出現“南海”字樣，但不能以此為依據得出該規定與南海無關的結論。該條款雖然在界定“領海”，但其具體內容卻有些含糊，因為從這裡看不出領海的寬度到底有多大。但有一點可以肯定，即“領海”是指“鄰接”“中華人民共和國陸地領土和內水”的“一帶海域”。據此可知，中國的陸地領土和內水是確認領海位置的重要依據。雖然，依據該條款不能掌握中國領海的寬度，但能夠確認領海所處的位置和形狀，即“鄰接”中國“領土”和“內水”的“一帶海域”。本文不討論陸地領土和內水的區別。既然中國《領海法》規定的“領海”既然是指“鄰接中華人民共和國陸地領土和內水的一帶海域，”那麼就不包括整個南海海域，這樣的解釋是符合法律原意的。從南海的外圍上看，其相當大的部分與“中國的陸地領土和內水”不存在“鄰接”關係。當然，該條款沒有直接回答“南海上的諸島嶼是否屬於中國的領土？”這一問題，為澄清這一問題還需要考察《領海法》的其他規定。

　　《海洋法》第2條第2款對陸地領土做出規定如下：“中華人民共和國的陸地領土包括中華人民共和國大陸及其沿海島嶼、台灣及其包括釣魚島在內的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬於中華人民共和國的島嶼。”依據該規定可知，中國的領土不僅包括大陸部分，還包括“（大陸）及其沿海島嶼、台灣及其包括釣魚島在內的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬於中華人民共和國的島嶼。”該條款中出現的“以及其他一切屬於中華人民共和國的島嶼”這一內容是否妥當本文不予討論。總之，依據《海洋法》第2條第2款的規定，中國的陸地領土不限於大陸，還要包括島嶼，這是非常清楚的。因此，若想掌握中國領海的準確範圍，不能只限於鄰接大陸的海域，不能忘記鄰接島嶼周圍的海域也是領海。當然，這裡的島嶼不是指所有的島嶼，在領海基線以內的島嶼不存在有無領海的問題。可見，領海是依附於陸地（包括島嶼）的概念，在領海寬度得到確定的情況下，前者的長度，決定領海的面積。但是，“鄰接中國島嶼周邊的領海”與整個“南海”是截然不同的概念，這是不容混淆的 。同樣道理，除中國之外的其他的南海周邊國家，如菲律賓、越南、印度尼西亞等，不可能主張對整個南海海域的主權。按照《公約》規定，這些國家在南海的領海寬度同樣不能超過12海里。將南海周圍屬於各國領海的部分拋除後，剩下的就是“國際法上的南海”的總面積。

　　關於中國大陸頻臨海洋的長度（海岸線）不存在爭論，因此鄰接中國大陸及其沿海島嶼（指構成直線基線的島嶼）的領海的長度也自然得到確定。但是，因為針對包括釣魚島和南沙群島（遠離海岸線散在於海洋中間）等海洋上的島嶼的歸屬中國與日本、越南等鄰國之間存在爭端，所以，鄰接這些島嶼的領海的面積也自然存在爭議。鄰接中國島嶼的領海的面積或大小也要根據領海的寬度和島嶼周圍的海岸線的長度來確定，島嶼周圍的長度一旦得到確定，領海的面積就好計算了。

　　那麼，領海的寬度到底是多少呢？《海洋法》第3條第1款規定：“中華人民共和國領海的寬度從領海基線量起為十二海里。”據此可知，為確定領海的位置並測量其寬度，“領海基線”是更基礎的概念。那麼領海基線又是怎麼確定的呢？《領海法》第3條第2款規定：“中華人民共和國領海基線採用直線基線法劃定，由各相鄰基點之間的直線連線組成。”實際上，依據《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的規定，在確定領海基線時有更加通常的規則，即《公約》第5條規定的正常基線。該條規定：“除本公約另有規定外，測算領海寬度的正常基線是沿海國官方承認的大比例尺海圖所標明的沿岸低潮線。”該條款規定的畢竟是正常基線，此規定不一定完全符合各國海岸線的特殊情況，《公約》也考慮到了這一問題。因此，《公約》第7條第1款規定：“在海岸線極為曲折的地方，或者緊接海岸有一系列島嶼，測算領海寬度的基線的劃定可以採用連結個適當點的直線基線法。”中國《領海法》規定的領海基線就是依據該規定的。測量出中國領海基線的總長度（大陸沿岸線加上島嶼周圍長度），再乘以12海里，就可得出中國領海的總面積。

　　試圖針對領海寬度和基線的規定做出進一步說明的是《領海法》第3條第3款，即“中華人民共和國領海的外部界限為一條其每一點與領海基線的最近點距離等於十二海里的線。”該規定並無太大的實際意義，因為，在領海基線和領海寬度已經得到確定的情況下，領海外部基線自然得到確定。

　　《領海法》第2條第2款所規定的“東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島”等島嶼所處的海域正是南海，鄰接這些島嶼周圍的12海里的一帶海域當然屬於領海。因為《領海法》所規定的領海的寬度是非常明確的，即12海里，可以計算出與這些島嶼鄰接的領海的總面積。領海的法律地位幾乎與陸地領土相同，但有一點需要注意的是，依據《公約》第17條的規定各國艦船享有無害通過領海的權利，陸地不存在這樣的國際法問題。測量出南海周圍包括中國在內的各國的領海面積和南海諸島嶼的領海面積後，剩下的應該就是公海。可見，公海面積要比南海面積要小。由於南海中散在的島嶼不僅是單個的存在，還有群島，因此，還存在依據群島基線（《公約》第47條）劃定領海面積以及群島基線內部海域的法律地位等更加複雜的問題，此文不予討論。

　　雖然中國《領海法》未對“南海”和“公海”（公海本來就不是國內法直接規定的海域）做出任何規定，但從《領海法》關於領海的規定中可間接推測出公海的位置以及面積，換言之，鄰接領海的海域自然就是公海，總之，南海中除了各國領海（鄰接南海周圍各國陸地12海里的海域）後所剩下的就是公海了。

　　終上所述，得出如下結論，即中國政府並沒有對整個南海提出領土主權的主張（體現在《領海法》中）。因此，地圖繪製部門在地圖中將南海劃入中國版圖的做法是不符合法律規定的，是錯誤的。當然，中國媒體使用“我國的南海”也是錯誤的。在中國法律上不存在“我國的南海”，南海諸島嶼的主權和南海本身的主權是截然不同的兩碼事，不可混淆。也許存在民族感情上的南海或歷史上的南海，但不能成為今天討論整個南海法律地位的依據。

　　其次，考察南海的國際法地位。中國政府為什麼不對整個南海海域主張領土主權呢？應該依據《公約》來回答這一問題，而且，南海的法律地位需要在國際法和國內法的關係中來把握。在討論南海的國際法地位時，《公約》是必須的也是首要的。

　　關於公海制度的適用範圍，《公約》第86條（本部分規定的適用）第一句規定如下：“本部分（筆者註：指《公約》規定公海制度的第七部分）的規定適用於不包括在國家的專屬經濟區、領海或內水或群島水域內的全部海域。”該條款是有關第七部的適用範圍的規定，不是公海的定義，故不能以此為依據來劃定公海的範圍。依據該規定可知，在除“專屬經濟區、領海或內水或群島水域”以外的海域，“公海制度”將不適用。這並不意味着公海是除“專屬經濟區、領海或內水或群島水域內”以外的海域。“領海”或“內水”或“群島水域”當然不包括在公海內，關鍵在於對“專屬經濟區”的解釋。如果將“專屬經濟區”排除於公海的範圍，後者的面積將大大縮小。關於如何正確理解《公約》第一句，《公約》第86條第二句提供了重要提示，該條款規定：“本條規定並不使各國按照第58條規定在專屬經濟區內所享有的自由受到任何減損。”《公約》第58條雖然屬於有關“專屬經濟區”制度的第五部的內容，但需要注意的是，該條款不是在規定專屬經濟區沿岸國的權利，恰好相反是在限制和約束其權利。該條款的核心意圖是明確任何國家依據《公約》第87條（公海自由的核心條款）所享有的自由在專屬經濟區內受到尊重。第87條規定的“公海自由”包括如下：航行自由、公海上空的飛行自由、鋪設海底電纜和管道的自由、建造人工島的自由、捕魚自由、科學研究的自由。

　　公海自由中航行自由是最原始的內容也是最根本的制度，是公海制度的核心所在，因為沒有航行的自由，可以說其他自由是無法保證的。依據《公約》第58條的規定，沿海國在專屬經濟區行使權利時不能影響包括公海自由在內的其他國家的權利。

　　依據《公約》第56條的規定，“專屬經濟區”制度規定的是沿海國對海洋資源的主權權利和人工島建造、海洋科學研究以及海洋環境保護的管轄權，不能因此而得出沿海國在“專屬經濟區”內的主權（實際上沿海國主權權利只限於自然資源的開發和利用）不受任何限制或者公海不包括專屬經濟區的結論。當然，南海與專屬經濟區乾脆不相重複的海域不同，其很大一部分面積被周圍國家的專屬經濟區所覆蓋。《公約》第57條規定：“專屬經濟區從測算領海寬度的基線量起，不應超過200海里。”可見，拋除專屬經濟區海域後剩下的海域面積將大大縮小。但是在討論南海的公海性質時，可以把專屬經濟區問題省略掉。

　　在確認公海的面積時，最基本的概念是“領海”，因為“內水”和“群島水域”是確認公海範圍的特殊規定，在此不予討論。有關領海寬度，《公約》第3條規定如下：“每一國家有權確定其領海的寬度，直至從按照本公約確定的基線量起不超過十二海里的界限為止。”依據該規定，確定領海的更加基礎的依據是“基線”，也叫做“領海基線”，因為領海基線得不到確定，無法測量出領海的寬度。如上所述，《公約》第3條和第7條分別對正常基線和直線基線做出了明確的規定，中國《領海法》也具體落實了《公約》第7條，可以說，中國領海與公海之間的界限是再明了不過的了。

　　綜上所述，國際海洋法所承認的領海的寬度是12海里，中國在嚴守國際海洋法的這一規定，《領海法》關於領海寬度的規定據此而來。可見，在領海寬度上，國際法和中國國內法是一致的。如果中國尚未簽署或未批准《公約》，有可能提出不受此規定約束的主張（暫不討論除現行法以外關於領海寬度有無其他的習慣國際法的問題，實際上現行12海里領海制度是與習慣國際法密切相關的）。但實際情況不是如此，中國於1996年批准了《公約》。《公約》不允許對12海里的領海制度作出保留，中國《領海法》關於12海里領海寬度的規定是最好的證實。綜上所述，國內法和國際法均表明，南海不是中國的海域，除周圍國家領海（鄰接大陸和島嶼以及群島）以外的絕大部分是屬於公海的海域，不屬於任何國家。

　　在此重申，“中國的南海”與“對南海群島的主權”是必須分清的兩碼事。前者主張的是對整個近350萬平方公里的海域的領土（廣義）主權，後者則限於對南海中的島嶼以及群島的歸屬問題，前者當然涵蓋後者，但卻嚴重違背中國的法律規定，違反《公約》關於公海的規定就更不用提了。

　　中國《領海法》明確表明了針對南海不主張領土主權的立場，但地圖測繪或出版部門卻將其劃入了中國的版圖。如此矛盾的做法給人一個嚴重的誤解，似乎這是中國政府的立場，更有甚至，這一錯誤的做法會招來國際社會的懷疑或恐懼，誤以為中國具有領土“野心”，尤其是中國的國力和軍事實力大大增強的今天更是如此。

　　中國提出嚴密而明確的國際法依據和歷史證據來主張南海群島的領土主權是天經地義的，但沒有必要主張對整個南海的領土主權，這樣會引來不必要的麻煩，適得其反。中國是具有五千年文明史的國家，尊重和遵守現代國際法完全符合國家和民族發展的根本利益，近代以前的國際法有時沾滿血腥和暴力不是今天中國不尊重國際法的理由。中國還要大力強化包括國際海洋法在內的國際法的研究，修正明顯違背國際法的做法是必須的。建議應立即全面檢查和清理中國出版的地圖，停止將南海劃入中國版圖的習慣做法並就已經出版的地圖向外界做出明確的說明，這是負責任的大國所應有的風範。

　　2012年2月29日，外交部發言人洪磊舉行例行記者會，就南海地位做出了如下澄清：“中國在南海問題上的立場是一貫和明確的，中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權，沒有所謂強化和弱化問題。南海爭議的核心是部分南沙島礁領土主權爭議和南海部分海域的劃界爭議。需要指出的是，沒有任何國家包括中國對整個南海提出主權聲索（該用語需要確認）。我們不知道一些人屢屢在這個問題上說三道四，到底是因為不明真相，還是別有用心？我們認為有必要在此作出澄清。”

　　可見，外交部在南海歸屬問題上的態度還是相當清楚的，這足以證明中國政府對整個南海海域的立場。最後重申，南海上散在的島嶼或群島的領土主權是必須與南海整個海域的國際法地位予以區別的另外一回事，萬萬不可混淆兩者的界限。