《聯合國海洋法公約》(首字母縮略字:UNCLOS)指聯合國曾召開的三次海洋法會議,以及1982年第三次會議所決議的海洋法公約(LOS)。由於英語中的“Convention”同指“會議”與“公約”,所以此一詞彙可以同指該公約本文,以及總稱三次會議的內容。
不過在中文語境中,“海洋法公約”一般是指1982年的決議條文。此公約對內水、領海、臨接海域、大陸架、專屬經濟區(亦稱“排他性經濟海域”,簡稱:EEZ)、公海等重要概念做了界定。對當前全球各處的領海主權爭端、海上天然資源管理、污染處理等具有重要的指導和裁決作用。
海洋法公約與相關會議的行政管理為其“秘書處”,設置於聯合國“海洋事務與海洋法總署”(英語:United Nations Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea)。
海洋法會議與公約的出現,是由於西方強權擴張後,傳統“公海自由航行(Freedom of the Seas)”原則不敷使用。“公海自由航行”來自荷蘭海軍艦炮的射程,從陸地起算三海浬之外算是“公海”。但二十世紀中期以後,各大國為保護海上礦藏、漁場並控制污染、劃分責任歸屬,傳統公海概念已不敷使用。國際聯盟曾在1930年召開會議對此討論,卻沒有結果。而海上強權美國首先由杜魯門在1945年宣布,美國領海的管轄延伸至其大陸架,打破了傳統公海的認定原則。緊接着,眾多國家延伸了領海到12海浬或200海浬不等。到了1967年,只剩下22國沿用3海浬的早期規定。有66國宣告了12海浬領海,而有8國宣告200海浬管轄。到2006年,僅剩新加坡與約旦繼續使用3海浬的規定。
一個特殊案例可以說明早年海上管轄的混亂與弔詭:早年當英國奉行3海浬政策時,有人在1967年占據了其外海以往海軍廢棄的一座堡壘,自稱成立國家,叫西蘭公國。有英國船隻航行經過,遭“公國”人射擊。但英國法院認為,該處在3海浬外,已屬公海。後來該公國(人口五人)發生“政變”,英國竟稱無權干涉。英國直到1987年才將領海依公約擴充至12海浬,而“西蘭公國”也聲稱有12海浬主權,英國雖可依據“大陸架”原則主張該區,卻為避免法律問題而使西蘭公國存在至今天。
第一次聯合國海洋法會議
1956年聯合國在日內瓦召開第一次海洋法會議,在兩年後達成以下公約:
•
s:領海及毗連區公約
• 大陸架公約
• 公海公約
• s:捕魚及養護公海生物資源公約
該等公約在1958年前後皆已由美國、蘇聯等國家批准生效。
第二次聯合國海洋法會議
1960年聯合國繼續召開第二次海洋法會議,卻未能達成更新的決議。
第三次聯合國海洋法會議
1973年聯合國在紐約再度召開會議,預備提出一全新條約以涵蓋早前的幾項公約。1982年斷續而漫長的會議,終於以各國代表共識決達成結論,決議出一本整合性的海洋法公約。依規定,公約在1994年第60國簽署後生效[3] 。該公約對有關“群島”定義、專屬經濟區、大陸架、海床資源歸屬、海洋科研以及爭端仲裁等都做了規定。
• 領海基線:通常是沿海國的大潮低潮線(low-water line)。但是,在一些海岸線曲折的地方,或者海岸附近有一系列島嶼時,允許使用直線基線的劃分方式,即在各海岸或島嶼確定各適當點,以直線連接這些點,劃定基線。
• 內水:涵蓋基線向陸地一側的所有水域及水道。沿岸國有權制訂法律規章加以管理,而他國船舶無通行之權利。
• 領海:基線以外十二海浬之水域,沿岸國可制訂法律規章加以管理並運用其資源。外國船舶在領海有“無害通過”(innocent passage)之權。而軍事船舶在領海國許可下,也可以進行“過境通過”(transit passage)。
• 毗連區(臨接海域、仳臨區):在領海之外的12海浬,也就是在領海基線以外24海浬到領海之間,稱為臨接海域(contiguous zone)。在本區中,沿岸國可以執行管轄領海的反走私、反偷渡法律。
• 專屬經濟區(排他性經濟海域):專屬經濟區是指領海基線起算,不應超過200海浬(370.4公里)的海域,除去離另一個國家更近的點。這一概念原先發源於漁權爭端,1945年之後隨着海底石油開採逐漸盛行,引入專屬經濟區觀念更顯迫切。技術上,早在1970年代,人類已可鑽探4,000米深的海床。專屬經濟區所屬國家具有勘探、開發、使用、養護、管理海床和底土及其上覆水域自然資源的權利,對人工設施的建造使用、科研、環保等的權利。其它國家仍然享有航行和飛越的自由,以及與這些自由有關的其他符合國際法的用途(鋪設海底電纜、管道等)。
• 大陸架:依照本公約沿用大陸架公約規定,稱“大陸架”者謂:(a)鄰接海岸但在領海以外之海底區域之海床及底土,其上海水深度不逾二百米,或雖逾此限度,而其上海水深度仍使該區域天然資源有開發之可能性者;(b)鄰接島嶼海岸之類似海底區域之海床及底土。而沿海國為探測大陸架及開發其天然資源,對大陸架行使主權上權利,沿海國如不探測大陸架或開發其天然資源,非經其明示同意,任何人不得從事此項工作或對大陸架有所主張。沿海國對大陸架之權利不以實際或觀念上之占領或明文公告為條件。所稱“天然資源”,包括在海床及底土之礦物、及其他無生資源以及定着類之有生機體,亦即於可予采捕時期,在海床上下固定不動,或非與海床或底土在形體上經常接觸即不能移動之有機體。但沿海國對於大陸架之權利,不影響其上海水為公海之法律地位,亦不影響海水上空之法律地位。
• 群島國水域:由於群島國與大陸型國家的地理形勢差異甚大,公約在其第四章對群島國(Archipelagic States,如日本、印尼、菲律賓等)的領海畫法和海上權利做了單獨規定。 群島國的領海基線應從其領土各處最遠端島嶼之遠點相連。但此等端點不宜距離過遠。在此等端點連線區域內之水域,稱為群島水域 (Archipelagic Waters),可視為該群島國之領海。從此基線起算200海浬得為該國之專屬經濟區。
• 公海(國際水域):適用於領海(水)以外以下水體: 洋(oceans)、大型海域生態系統(large marine ecosystems,如北極海、日本海、東中國海、南中國海、北海、阿拉伯海)、封閉或半封閉海域與河口(estuary)(如地中海、亞德里亞海、黑海、裏海、芬蘭灣、孟加拉灣、墨西哥灣)、河流、湖泊、地下水系統與蓄水層(quifers)、濕地。公海(High Seas)有時特指領海之外的洋、海。在公海航行之船隻僅受船旗國(flag state)管轄。但海盜事件與奴隸販賣案件發生時,任何國家皆可介入管轄。
• 內陸國(英語:Landlocked states,如蒙古和哈薩克等)如加入本公約,依照規定,在轉運國(Transit States)可享有免關稅待遇。
南中國海
南中國海是多國爭相提出主權管轄,從而充滿潛在危機的地區。需要澄清的是,中華人民共和國並未宣稱全部南海的權利,而是南海九段線內的部分,文萊與印尼、泰國與柬埔寨、馬來西亞與新加坡、印尼等方面也存在爭執。中國公布其領海基線後,越南與菲律賓更認為受到威脅。例如中國的領海基線在西沙水域,是以28個基點直線連接東島、浪花礁、中建島、北礁、趙述島、北島、中島和南島等。如此一來,西沙領海基線內變成中國內水,中國完全的主權使外國所享有之唯一權利是無害通過權,而外國軍艦通過,必須先得到中方之許可。
但1994年公約獲得足夠國家批准而生效以來,作為主張全部南海權利的中國在1995年東盟外長會議中,由錢其琛宣示,願意依照公約精神與相關國和平解決爭端。同一年,區域內有極大利益的美國也呼籲各方,依照公約的規定與精神辦事。此後重大爭端有減少趨勢。在2002年東盟十加一高峰會上,中國與東盟十國簽署了“南海各方行為準則”,各方呼應公約原則。而最近幾年的情況,似乎顯示公約具有一定的效果,類似早年中越西沙軍事衝突的情況,可能性已經較為降低。
不過台灣中央研究院知名學者,南海會議(由中華人民共和國、東盟相關爭端國組成的半官方協商機制)工作小組代表宋燕輝也指出,儘管公約有一定成效,但由於公約也確實提供了200海浬經濟區的劃分,各國若堅持主張此一權利而互不相讓,國際法對主權國家的約束仍有限制。
美國的反對
早期意見
美國對此公約的反對理由是其第十一章關於成立“國際海底管理局”(International Seabed Authority (ISA))的規定,可能違反自由經濟與開發原則。且此局的組成與資金運用被認為可能有利蘇聯等國施加控制。基於此因,美國沒有簽署公約,雖然美國宣稱會遵守此章之外的其他條文。
聯合國海洋事務總署在冷戰結束後曾協調各國修改第十一章,讓美國對海底管理局的資金運用等事務有否決權。美國總統克林頓於1994年同意加入公約並提請美國參議院批准。但該公約迄今尚未被美國批准。
批判公約
美國布什政府當局對批準的態度是正面的。但是美國政界與學界仍有甚多反對聲浪。理由大致有五:
1、若干美國經濟學界意見傾向認為,此公約將海洋資源視為人類“共同財富”,實即“公共財產“public property”的同義語。這種財產觀念嚴重違背自由經濟政策。而且他們認為,“公共財產”並沒有真正起到保護資源的作用。
2、由於美國與加拿大等國仍有水域爭端,有些美國政界人士認為,公約將損及美國主權。
3、有美國人士意見認為,公約實際上將人類空間的極大部分—海洋,奉送給“不負責任”、獨裁腐敗的聯合國會員、“流氓國家”(rogue states)和失敗國家(failed states)濫用。
4.美國法界的通行觀念從來認為國際法不應約束美國國會與政府。特別是像聯合國及其附屬機構,會員及本體並非依照嚴格民主方式產生。墨守其相關規定僅是使得若干國家漁利,卻損及美國主權。美國因此也沒有參加締造國際刑事法院(ICC)的羅馬公約。
5.美國另一個觀點認為,本公約一個重要項目是保障公海自由航行,但這一權利早在前次公約會議已經獲得滿足,不需另定新約。
聲援公約
但一位美國維吉尼亞大學法學院的學者John Norton Moore對前述意見提出了反省,而且有不少學者也認為,當初不批准公約的理由都已經獲得“改善”,公約實際上越來越對美國有利。以下列舉若干:
1、美國事實上已經遵守。美國批准了1958年會議的公約,而且雷根政府也用行政命令的方式,除了保留少數條款,大體上願意遵守此一公約。所謂損及美國主權,或者開先例擴張國際組織的官僚專制,這種理由並不充分。
2、美國不宜破壞外交準則。美國往往宣稱國際法和公約對美國沒有拘束力。這種觀點實際上是對整體國際外交準則的踐踏。美國不宜,也無能如此做。
3、對水域航行確有保障。現實中存在一百多個重要的國際水域、海峽,其爭端對美國的船隻與貿易也是阻礙。若能有一個統一的協定來規範,比美國逐個與相關國簽訂雙邊協定要有效率得多。
4、和平解決爭端的工具。公約提供了解決爭端的和平手段,對解決美加水域等問題也是有幫助的。在多數國家承認公約的情況下,如果像伊朗這樣的對美不友好國家要封鎖波斯灣,美國訴諸公約才有號召力,而不是直接單邊主義地動用武力。
5、擴大了美國管轄的水域。公約對阿拉斯加、夏威夷等地專屬經濟區的擴大,實際上是擴充了美國可以管轄的水域,對美國利多於弊。另一方面,公約對經濟區的保障,應能使大型美國海洋鑽探企業更願意投資開發。以往因為缺乏保障,這一工業的發展反而有瓶頸。
簽署並批准:152國。
簽署但未批准:26國。包括美國、利比亞、阿富汗、柬埔寨、伊朗、朝鮮、瑞士、中非共和國等。
未簽署:18國。包括以色列、委內瑞拉、教廷、敘利亞、哈薩克、阿塞拜疆、摩爾多瓦、土庫曼斯坦、土耳其等。
菲律賓:國際法庭已啟動中菲南海爭端仲裁程序
2013年7月17日,據鳳凰網報道,針對菲律賓與中國南海爭端提交國際仲裁法庭,菲律賓外交部發言人7月16日表示,仲裁程序已經開始,並將全力配合;而菲律賓駐美大使就稱,與美國的軍事合作並非針對南海爭端。[5]
中國:對菲律賓拒絕談判不滿 堅決反對國際仲裁
2013年7月16日,外交部發言人華春瑩就菲方涉南海問題言論答記者問時表示,對菲方關於“已不可能與中方進行雙邊討論”的表態感到遺憾,對菲方拒絕外交談判,關閉對話大門的做法不滿。菲方不顧中方合法權利和正當關切,一意孤行推進國際仲裁,我們表示堅決反對。[6]