清末以來，中國發生過三場“國進民退”，第一場引爆了辛亥革命，第二場導致了國民黨政權的垮台，第三場將國民經濟拖到了崩潰邊緣。如今山西省對煤礦的整合重組雖然結束了，但又一場關於“國進民退”的爭論卻遠未止歇。事實上，從國際金融危機爆發以來，中央各項刺激經濟政策和投資，主要作用於國有企業，新一輪“國進民退”大有潮湧之勢，對民營經濟的生存環境及未來信心是很大的打擊。

民富才能國強，獨大未必為公。在國民經濟格局中，統籌兼顧，全面協調國企與民企的發展關係，逐步推行國有企業的民營化，重點扶持民營企業的發展，都是必要的，片面扶植或壓抑其中一方，都會影響經濟發展的可持續性。

第一場“國進民退”：引爆了辛亥革命

鴉片戰爭以來，列強的堅船利炮轟開了大清的門戶，西方先進的生產力和自由貿易，使中國傳統的自然經濟面臨解體。清政府不得不“師夷長技以制夷”，洋務運動由此發生，但其主體思想仍是國家資本主義的。

洋務派創辦的中國近代工商業，始於軍事工業，繼而發展到與民用有關的行業。但官營企業管理不善、貪污浪費等弊端日顯，加上資金短絀等困難，李鴻章在1872年提出“官督商辦”政策，開啟了國有企業私有化的一道門縫。利用官督商辦形式經營的大型民用企業，主要有輪船招商局、開平礦務局中國電報局上海機器織布局和漢陽鐵廠等。

這些企業的私人投資，有很多來自權貴官紳。他們在經營上享有免稅減稅貸款緩息以及專利等優惠和特權。由於產權不明，一些戴上了紅帽子的“官督商辦”企業，實際上是官商合流，肥水流進了私人腰包。其中最典型的，是多家“國企”的老總盛宣懷，亦官亦商的雙重身份，使他成為化公為私的最大獲利者。

清政府對於發展私人資本一直搖擺不定，長期沒有開放私人創辦新式企業。統治集團內部一部分人仍將官督商辦企業視為官產，要求防止民間資本坐大；另一部分人則主張發展私人資本，非此不能走上富國強兵之道。直到甲午戰敗，國力衰微，《馬關條約》又規定外人可在華設廠投資，民間設廠的限制才被取消，敕令官辦企業“從速變計，招商承辦”，並鼓勵私人興辦企業。這是近代歷史上第一次“民進國退”。

據估算，從1894年到1913年的產業資本總量看，民族資本的增長超過了官僚資本：官僚資本規模增長倍數為4.32，年增長率為9.2%；民族資本規模增長倍數為20.45，年增長率為17.5%。同時需要指出的是，以往的歷史表述，籠統地將國家資本和官僚資本混為一談，其實兩者是有區別的，後者是從國家資本中蛻變而出的權貴私人資本。

清政府對紡紗、碾米、造酒等行業開放民營，而對航運、電報、鐵路等行業仍捨不得撒手。1877年，部分官僚發動了將招商局收歸國有的攻勢，被李鴻章強壓下去；李逝世後，袁世凱出任直隸總督兼北洋大臣， 1902年，他將盛宣懷掌控的電報總局收歸官辦，壓價收回商股；繼而奪去盛的招商局督辦一職，改派親信楊士琦出任。

1908年，盛宣懷在李蓮英的支持下東山再起，出任郵傳部右侍郎。他發動電報總局商股股東與清政府交涉，挽回了部分投資損失。同年光緒、慈禧崩逝，袁世凱罷職閒居，盛又以經營虧損為由，於翌年召開招商局股東大會，選舉自己為董事會主席，將招商局完全改為商辦。上述事件背後，既有官僚集團之間的爭鬥，也交織着官商矛盾及中央與地方的矛盾。這種改制現象一直持續到民國初年，北洋政府結束時，約有44個官辦、官商合辦企業實現了由官營到民營的轉變。

1911年，盛宣懷進入“皇族內閣”，出任郵傳部大臣，統管鐵路、電報、航運、郵政，儼然成為朝廷重臣。為了擴張自己的權力範圍，盛宣懷一改過去的主張，出台了一項“國進民退”政策，觸發了四川保路風潮，最終導致了清王朝的覆滅。

鐵路於1865年引入中國後，其經濟上的重要性日益凸顯。1904年，官辦川漢鐵路總公司在成都成立，1907年改為商辦，1909年宜昌至萬縣段開工。與其他省份募集的商股不同，四川的鐵路股本主要源自“抽租股”，一般是隨糧強制徵收，值百抽三，相當於政府攤派集資。就股權而言，川人無分貧富貴賤，都與這條鐵路利益攸關。

1911年5月，在盛宣懷力主下，清政府突然宣布“鐵路幹線國有”，並與英、法、德、美四國銀行團簽訂粵漢、川漢鐵路的借款合同，以兩湖厘金鹽稅擔保，借款600萬英鎊。規定兩路聘用外國總工程師，四國銀團享有修築權及延長繼續投資的優先權。鐵路國有化，列國不乏先例，鐵路民營也確實存在資金不足、管理不善等弊端。在民族主義大潮風起雲湧的時代背景下，鐵路國有政策雖不無經濟依據，但朝廷朝令夕改，在官辦民辦之間來回切換，卻更有出賣路權、與民爭利之嫌。

當時兩路均已發生巨額虧損，竣工遙遙無期。政府以國家股票贖回了湖北、湖南、廣東的商股。因各省商股虧損程度不同，故在贖回時的待遇也不同，兩湖最優，廣東次之，商民雖有抗議，風潮很快平息。但四川的1400萬兩股金中，有300萬兩虧空政府不予認可。川省鐵路股份中有很大比例來自下層民眾，既不能退回股金，換股條件又低於其他省份，難免激起民憤，一場路權風暴由此爆發。

6月17日，成都各團體兩千餘人成立“四川保路同志會”，提出“破約保路”口號。全川各地各團體保路同志分會相繼成立，會員迅速發展到數十萬。8月間出現了群眾性的罷市、罷課風潮，進入9月後，更發展為全省抗糧抗捐。署理四川總督趙爾豐誘捕保路運動領導人，封閉鐵路公司和同志會，開槍鎮壓請願群眾。同盟會聯合哥老會等反清會黨發動起義，川省形勢全面失控，清廷急調督辦粵漢川漢鐵路大臣端方率鄂軍入川鎮壓，武昌兵力空虛，革命黨人於10月10日首義成功。隨着各省紛紛獨立，清室被迫宣布退位，歷史從此翻開了新的一頁。

盛宣懷是近代影響巨大的實業領袖，在政商兩界長期左右逢源；端方、趙爾豐也都是清廷中的“新派”能臣，其識見遠非顢頇的守舊官僚可比；這些體制內新銳人物及各省的立憲派士紳，推動着清末的“預備立憲”潮流，與同盟會為首的革命派展開競爭。“不審勢則寬嚴皆誤”，當經濟維權事件演變為官民間的大規模群體對抗，引燃了革命的導火索，體制內革新派精英也難逃玉石俱焚的下場。

第二場“國進民退”：拖垮了國民黨政權

如果說清末的“國進民退”有較鮮明的人治特色，國民政府的“國進民退”則帶有深刻的團體烙印。國民黨的前身同盟會繼承了會黨傳統，而“以俄為師”重建的國民黨，融入了列寧式政黨的集權血液。其經濟政策中的威權主義色彩，隨着外患的加深和權力的膨脹而日益凸顯。

1927—1937年間被稱為中國民族資本主義的“黃金十年”，民間資本與國家資本並行發展，互有消長，民族工業資本年均增長率超過8%。民營企業在紡織、礦業、交通、電力等經濟領域占有優勢。到抗戰爆發前的1936年，中國全國工業資本（包括礦業）約有13.76億元，其中民營資本約為11.7億元，官營資本只有2.06億元，約占15%。抗戰頭三年，後方民營工業投資也超過戰前全國平均額。

1930年代發生的世界經濟大蕭條，令計劃經濟思潮在國際上崛起，也影響到國民政府的主政者。蔣介石欣賞納粹德國的“統制經濟”，行政院副院長兼財政部長宋子文心儀蘇聯的“計劃經濟”。國內企業家和學者也在一定程度上認同計劃經濟。例如盧作孚就主張：“在計劃經濟原則下，政府所必須直接投資經營的事業，只限於人民不能經營的事業，此外，則皆投資於人民所經營的事業，而讓人民管理其盈虧成敗。政府只站在全盤產業的管理地位上，管理其相互關係，管理其相互配合的關係，而獎勵指導幫助每一樁事業，但不直接管理每一樁事業。”

“九一八事變”後，政府開始轉向戰時體制，重點發展國營企業。1934年原國防設計委員會改組為資源委員會，由軍事委員會領導，管理全國工業建設，推行重工業建設計劃，成為權力最大的經濟主管部門。

“七七事變”後，國民政府成立中央、中國、交通、農民四大銀行的聯合辦事處（四聯總處），對金融實行國家壟斷；同時通過資源委員會控制戰爭資源，對經濟實行全面干預。1939年國民黨五中全會正式確立國營工業的中心地位後，政府片面扶持國營工業，國家資本入侵到麵粉、火柴、紡織、電力、交通等民間資本的傳統領地，並迅速占據優勢。在一黨專政體制下，孔、宋等豪門為代表的官僚資本，乘機憑藉體制權力駕御經濟形勢，化公為私，與民爭利，大發國難財。

到抗戰後期，國家資本和官僚資本已處於壓倒性優勢。通貨膨脹、金融壟斷、物資統制，國家資本和豪門權貴的壓迫侵奪，令民營工業處境日艱。戰時的金融壟斷、物資統制和通貨膨脹，導致民營工業借貸無門，資源匱乏，在國家資本和官僚資本的壓迫下日益萎縮。

抗戰勝利後，國民政府忙於復員接收，軍工訂貨大部停止。很多民營廠家發不出工資，瀕臨破產境地。而當局卻將其視為累贅，不聞不問。民營企業家們不甘坐以待斃，依託遷川工廠聯合會、中國工業協會等團體，不斷與聞國是，參加憲政運動，呼籲“經濟民主”，決心聯合抗爭。他們要求參加政府對敵偽工礦業的接收和復員工作，要求繼續訂貨並收購產品，要求發放緊急工貸以渡難關。

戰後國民政府又接收了大批敵偽產業，不僅導致了政權的腐敗，也加大了“國進民退”的比重。在經濟部接收的2243家工礦企業中，除保管未處理者448家外，轉由經濟部直接經營或移交資源委員會等機關經營者1017個，發還原業主者298個，標售給民間經營者441個，其中電廠因多系國營或戰前已有原主，未作標售。戰後民營工業資本僅恢復到戰前的78.6%，官僚資本則突增至戰前的2.8倍，“國進民退”已成定局。

這場“國進民退”的後果，是民營工廠大批倒閉，工人失業；迅速膨脹的國營企業腐敗滋生，效益低下，出現泡沫化。社會通脹失控，物價飛漲，政府稅收銳減。及至國民政府意識到危機，出於擴充稅源等考慮，試圖改推“國營事業民營化”來補救，但大錯已經鑄成，民間資本已衰敗到無力接盤，令這一方案無疾而終。

國營企業腐敗，民營企業衰敗，這些弊端是一黨專政體制所無法解決的。財政崩潰、民心思變和軍事失利，最終導致了國民黨政權在大陸的傾覆。

第三場“國進民退”：延遲了中國現代化

1949年中華人民共和國成立時，承諾私人資本主義將有一個較長的發展期。建國《共同綱領》確認“使各種經濟成分在國營經濟領導之下，分工合作，各得其所，以促進整個社會經濟的發展”。在經濟恢復時期，國家推行“公私兼顧、勞資兩利、城鄉互助、內外交流”的經濟方針，促進不同所有制的企業發展。政府針對當時私營工商業遇到的困難，實行國家委託加工、訂貨和收購，優先保證有關國計民生的行業發展。截止到1952年，私營工商業擁有380萬職工，其工業產值約占工業總產值的40%左右。與此同時，一批有代表性的私營工商業開始被納入國家資本主義體制，先後實現了公私合營。

1952年1月到10月間開展的“五反”運動，摧毀了企業家們的信心，在巨大的壓力下，很多人都不想繼續經營下去。1953年毛澤東提出“過渡時期總路線”，決定提前發動社會主義革命，《共同綱領》的承諾事實上已被取消。當年12月，全國60多家金融企業率先實現全行業公私合營，成立統一的公私合營銀行。

1954年憲法規定：對資本主義工商業採取利用、限制和改造的政策。政府通過沒收舊官僚資本、推行國家資本主義、統購統銷、農業合作化等手段，逐步掌握經濟命脈後，開始推行“對資改造”。隨着社會主義革命的提前發動和農業合作化高潮的到來，為了讓“資本主義絕種，小生產也絕種”，“對資改造”在 1955年11月全面正式啟動，事實上廢止了1954年憲法中“國家依法保護資本家生產資料所有權和其它資本所有權”的條款。

根據當時的贖買政策，對私營企業進行了清產核資，但公方一言九鼎，私方毫無發言權。據統計，1956年全國公私合營企業的私股總額為24.2億元，並據此對私股支付年息5%的定息，領取定息的私股股東共114.2萬人。此前私營企業繳納重稅及攤派公債後的盈利率約為10%，這種還本付息的贖買方式，略似當今之封閉式保本基金，但息率不僅低於盈利率，甚至低於存款利率。

1956年底全行業公私合營完成，全國99%的私營工業戶變為公私合營，商業戶中大多數實現了公私合營或合作化。公私合營後的私方人員，在企業管理上有職無權，其管理經驗不被重視，政治上淪為“改造對象”。當時資本夠2000元即劃為資本家，95%的人領取的定息月均只有幾元錢。很多人寧願放棄定息，以摘下尷尬的“剝削”帽子。

據說定息將發放七年，但毛澤東又說：“七年虎頭，五年蛇尾，到第三個五年計劃。如果還需要延長，到第四個五年計劃還可以拖下去。”到1966年毛澤東發動“文化大革命”，資產階級從“改造對象”變為“專政對象”，定息在同年9月停止支付，總共支付了10年，相當於全部私股股本的50%，未經任何合法手續，公私合營企業全部變成了國營企業。

“文革”結束後，開始給原工商業者落實政策。在1979年1月的落實黨對民族資產階級政策問題座談會上，中共中央統戰部部長烏蘭夫提出八項措施，其中規定：“文化大革命”中被抄走的財物和被占用的私人房產應該發還，過去被扣減的薪金應該補發，以前應領未領的定息可以補領。1981年又從當時在世的86萬原工商業者中，區別出勞動者70萬人，約占81%，這些人已被改造、專政了25年。

隨着國家的改革開放和民營企業成為國民經濟中的重要組成部分，歷史經歷了一輪否定之否定。對私營經濟和對公民私有財產的保護條款相繼寫入憲法，向1954年憲法回歸，《物權法》也於2007年公布實施。但就原公私合營企業的私股產權而言，對公民財產權利的保護，仍存在法理邏輯和司法實踐上的悖論。

政策畢竟不能代替法律，建國以來政策上的多次變化，給政治、經濟生活造成了無數折騰。就歷史上國家對公民的傷害作出賠償，在法制國家負責任政府中多有先例。因為只有取信天下，才不會導致企業家對長期穩定發展缺乏信心，相率以短期行為謀利。

第三場“國進民退”比前兩場更加徹底，全國吃上“大鍋飯”，市場經濟被消滅，同時也消滅了從傳統到現代形成的工商業文明。國家吃完“蘋果”吃“葡萄”，掌控全國財富資源後，發動了“大躍進”這樣的全國性瞎折騰，引發了持續多年的大饑荒，經濟全面滑坡。國內、黨內矛盾的日益激化，又釀成歷時10年的“文革”，最終將國民經濟拖到崩潰的邊緣。與此同時，戰後處於同一起跑線上的日本及亞洲“四小龍”先後起飛，中國的現代化進程至少被延遲了20年。

改革開放30年後：重新面對“國進民退”

站在“文革”的廢墟上痛定思痛，才有了1980年代的改革開放。民營經濟的復活，給國民經濟注入了新的活力，歷經30年的休養生息，民營經濟重新成為國民經濟的重要組成部分，比重和增長速度超過了國有經濟，貢獻了一半以上的GDP，提供了大量就業崗位，成為國家的主要稅源。我國企業的99%為中小企業，其中80%為民營。

回顧30年來經濟改革的得失，在承認成就的同時也須看到，我們的經濟改革從一開始就沒有建立公平健全的金融、稅收體制：國家壟斷了金融渠道，國企、民企融資待遇不平等。

與國有大型企業及權貴資本相比，中小型為主的民營企業至今仍受到不平等待遇。它們像大國企一樣向國家納稅（個人股東分紅還要繳納個人所得稅，相當於重複納稅），同時卻很難從國有銀行正常融資，平等享受納稅人的國民待遇。有調查數據顯示：目前中國企業融資中80%左右來自銀行信貸，但信貸總量中80%左右資金投給了大企業；而有80%左右的中小企業從來未向銀行貸過款。

中小企業獲取國家專項資金扶助的渠道也十分狹窄，掌控這類資金的權力部門周圍都有一批機構乃至個人，截取資金額30%—50%的“諮詢費”，有的甚至內外勾結通吃，成為某些人遵奉的潛規則；到一些政府部門辦事，除了僵硬繁複的官僚程序，還有明里暗裡的要挾索取，行政成本不菲；規模和財力也限制了人才的引進，很難組建和保持高素質員工隊伍，在競爭中越來越陷於劣勢。

體制框架限制擠壓了中小企業的生存空間，導致企業經營困難，迫使企業不得不以短期行為求生甚至違規操作，這又影響到對民營企業的誠信評價，令其融資更加艱難，生存狀態雪上加霜，形成惡性循環。中小型企業抗風險能力原本脆弱，當國際金融危機來襲之際，便首當其衝地成為犧牲品，面臨退貨、停產、倒閉或被兼併的命運。

與此形成鮮明對照的是，在刺激經濟四萬億元“大蛋糕”中，央企因分得了最大的份額而在不景氣中逆勢“野蠻成長”，迅速“巨無霸”化。去年股市沖高狂跌，樓價不降反漲，多起“地王”爭奪戰硝煙瀰漫，諸多違背經濟常規的表象，不難追索幕後興風作浪的巨資來源。

以泡沫治理泡沫，後果堪虞。以往的投資偏向金融、商業投機而不是實業振興，偏向股市、房地產而不是製造業。前年一場股災，蕩滌了一億中產階層；去年樓市的非理性狂漲，已使80後、90後的新生代，終生買不起房；這些都將加劇社會的兩極分化。如果不對當前“國進民退”的勢頭加以遏制，勢必影響中國日後的產業結構和經濟走勢，不利於長期穩定發展。

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