2014-07-14

污地怎麼辦

億畝污染耕地，治則難，不治則貽禍，怎麼辦？是徹底修復還是僅進行污染物阻斷？這是中國在水污染、空氣污染之外的又一大環境難題

◎ 財新記者 劉虹橋 | 文

耕地污染終於站在了中國輿論的風口。

中國現有耕地20.27億畝。4月17日，環保部向社會通報全國土壤污染狀況，按照公報，有19.4%的耕地點位超標（即所有耕地點位所取的土壤樣本中，有19.4%的樣本為污染土壤）。

上世紀90年代，環保部通報數據就顯示中國污染耕地約1.85億畝。其時，中國土壤超標率為10%左右，顯然，19.4%的點位超標率意味着中國土壤污染數據的大幅躍升。

對於人口全球第一、人均耕地僅為全球平均水平40%的中國來說，這是一個天大的壞消息。

耕地是民本，更是國脈，也一直是上下五千年中國史眾多矛盾的交匯點。困擾現代中國社會方方面面達數十年之久的18億畝耕地紅線，即是明證。儘管糧食產量已不再是大問題，但糧食和農產品質量安全一直是中國社會的頭等大事之一。

眾多的耕地被污染，怎麼辦？中國需要答案，但還沒有找到。

世界上從未有一個大國面對過像中國這樣嚴重的耕地污染問題。發達國家由於實施土地私有制，土地所有者出於對自身權利的絕對捍衛，使土地在經濟快速發展期避免了大面積污染。但中國數十年的經濟粗放發展帶來了惡果，問題之嚴重在近年才被確認。

擺在中國面前的一個現實挑戰是，對於大規模被污染耕地，全世界範圍內都沒有經濟有效的修復措施。近觀日本，33年投入巨資，最終只能以“客土法”治理神通川流域的重金屬污染，且仍留下眾多後患。遠觀美國，超級基金管治下的數十萬塊棕地，僅有極小比例的重度污染場地得到修復，大量污染耕地或被閒置，或通過成本相對較低、修復周期漫長的植物、生物等方法進行修復。

對中國來說，污染耕地數量大到無法採用高成本的“客土法”；人口眾多、均地到戶的現實，使大量棄用污地也難以實現。中國必須獨自探路。

最近十幾年來，中國官方和科學界均在探索污地破解之路，但答案尚遠。

城市和城郊的工業污染土地倒是走出一條治理之路。由於城市土地連年升值，這讓高成本修復土地成為可能，最終的受益者——地產商和地方政府，願意直接或間接為城市污地埋單。但這一模式很難複製到中國農村的污染耕地當中。

耕地對修復的要求遠高於城市建設用地，現有技術還存在不足。更重要的是，耕地修復的巨額成本誰來出？

學者認為，修復1畝耕地的成本在數萬元至20萬元不等，以平均10萬元計，這其實相當於1畝耕地的200年收益（以每畝淨收益500元計算）。用200年的收益來換取不一定能達到的修復效果，值不值？

治理難，但問題顯然也不能放任。污染土地每年讓湖南和江西等省份生產出數量巨大的“鎘米”（鎘超標大米），更在部分地區間接帶來環境疾病。土地中的污染還對地下水安全造成重大威脅。

無論如何，中國需要面對耕地污染問題，退無可退。故此，財新記者歷時一月有餘，採訪了國家相關部委和科學界人士，力求全面呈現中國的污地難題，探討可行的解決之道。

——編者

國際環境日前一天，2014年6月4日，環保部副部長李干傑在國務院新聞辦公室舉行的發布會上表示，環保部門將落實“堅決向污染宣戰”的具體行動，打好大氣污染、水污染、土壤污染防治“三大戰役”。

“三大戰役”的提法，出自環保部部長周生賢。在2014年全國“兩會”的政府工作報告中，國務院提出“我們要像對貧困宣戰一樣，堅決向污染宣戰”。2014年3月下旬，周生賢在一次環保部內部講話中，提出向污染宣戰現階段主要是打好“三大戰役”。

中國城市的嚴重空氣污染舉世皆知，嚴重水污染更是老生常談。但中國普通公眾之前並未意識到，耕地污染正成為最新難題——其帶來的危害（如食品污染、人體健康侵害等）不亞於前兩者，治理則更加艱難。

2014年上半年，國內媒體上充滿着關於土壤治理堪稱浪漫的想象——環保部將出台《土壤污染防治行動計劃》，該計劃將催生數萬億元土壤治理市場。各路研究者開始在媒體上展示近年的治土成果，發表對這一約占中國環保市場一半以上份額的領域的樂觀看法。

現實無情。除了部分城市化工污染場地因為房地產開發原因可進行實質修復，中國土壤污染的核心部分——億畝級別的污染耕地是否要修復——尚無定論。因此，數萬億甚至10萬多億元的土壤市場，目前僅是一個概念。

財新記者通過一個多月的採訪了解到，主管環境質量的環保部原則上主張對污染耕地進行修復治理，當然前提是先對耕地實施保護，防止新的污染發生。

但每畝高達10萬元以上的治理成本由誰支付，以及當前技術能否真正治好兩大難題，會對上述主張形成現實困擾。

直接主管耕地的農業部近年對耕地治理甚少發聲。面對財新記者的詢問，農業部方面以書面回函稱，未來將對污染耕地進行分類管理，採取農藝措施、調整種植結構和劃定農產品禁止生產區域等辦法。細看上述措施，其實很少涉及對污染耕地本身的實質修復。

一位接近農業部、環保部的專家告訴財新記者，農業部內的一些意見是傾向於管控土壤污染，而非治理。“即便環保部、農業部內部，其實也沒形成各自的統一意見，國土、科技等部委也有各自的看法。”

污染耕地怎麼辦，不僅在部委間未達成共識，就是在科學界也有不同聲音，且各有論據，難分高下。

部委分歧

2014年4月，國土部與環保部聯合公布《全國土壤污染狀況調查公報》。

根據公報，全國土壤總點位超標率為16.1%。其中，耕地超標率最高，超標點位高達19.4%。

耕地污染形勢初步明了，中國相關部委下一步的重要工作之一，或許是相互溝通，就“污染耕地怎麼辦”亮明觀點，深入討論。

2013年12月8日，環保部生態司司長莊國泰在2013中國環保上市公司峰會上表示，土壤治理市場規模一旦打開，規模或達幾十萬億元。

由環保部主管的《中國環境報》2014年3月刊文，進行了更為詳細的測算。該文稱，在中國受污染的約1.5億畝耕地（註：該數字為上世紀90年代的官方預估數字）中，中重度污染耕地大體在5000萬畝左右（同為舊的官方預估數字），僅修復這些耕地大約需要8萬多億元人民幣。顯然，莊國泰的表態是站在治理耕地污染的基礎上。

然而，相較頻頻就土壤污染問題公開發聲的環保部，主管耕地的農業部一直保持低調。但農業部有着自己的主張。據《株洲日報》報道，2014年5月26日，農業部副部長張桃林、湖南省副省長張碩輔、湖南省農業廳廳長劉宗林等，走訪了茶陵縣馬江鎮和平水鎮的“萬畝低鎘水稻品種種植示範區”和“千畝酒用高粱種植示範區”。

張桃林等人此行，實際是為參加農業部在湖南株洲舉辦的“農業部重金屬污染防治項目交流匯報會”。在這次匯報會上，來自農業部、中科院、中國農科院及湖南、江蘇、廣東等七省的專家介紹了各自解決農田重金屬污染問題、防治鎘污染的經驗。

總結各地經驗、探索耕地污染治理的“株洲模式”，正是該會議在株洲舉辦的重要原因。所謂“株洲模式”，即是將污染土地分類管控，劃分為低度污染區、中度污染區和重度污染區，然後分別採取農藝措施調節、農作物種植全過程管控、換種農作物等措施。

細究“株洲模式”可發現，上述措施並不過多直接涉及對耕地本身污染的治理和修復，其思路是管控污染進入農作物或管控污染農作物不被人食用。

“株洲模式”還是農業部授意在湖南進行的試點項目的一部分。2014年4月，財政部、農業部對外宣布，將在2014年啟動重金屬污染耕地修復綜合治理工作，並在湖南長株潭地區率先啟動試點。試點面積170萬畝，計劃3年-5年內實施。中央財政在2014年撥款11.5億元，湖南財政亦相應投資。

青島農業大學資源與環境學院副院長王凱榮認為，政府層面尚未對污染耕地的修復治理目標達成共識。到底是要將污染物從土壤中去除，使耕地得到“淨化”，還是應當採取相對緩和的方法，將污染控制在允許範圍，以保證農產品安全，各級主管部門之間分歧較大。

為何要修復

目前公眾對污染土壤的關注，首先來自對人體健康的關注。近年攪動糧食市場的湖南“鎘米”問題，就是因農產品受污染繼而引發健康關注的典型。

2011年2月《財新新世紀周刊》封面報道《鎘米殺機》揭開“鎘米”面紗後，“鎘米”問題不斷發酵。2013年上半年廣東省公布大米鎘超標批次名單，使“鎘米”從傳言變為現實，鎘大米對人的身體健康影響的討論正式進入決策者的視野。

“城市棕地”則更直接地顯示了污染土壤對人體健康的威脅。在急速城鎮擴張過程中，許多化工、農藥廠等污染企業並未在搬遷時進行污染治理修復，這已造成問題。

2004年，北京宋家莊地鐵工程建築工地的三名工人在開挖深層土壤時，出現急性中毒事件。事後查明出事地點原為農藥廠。北京、上海、武漢、南京等地也出現過污染場地造成人體健康損害案例，最終推動環保部門在近年出台針對場地污染的技術標準。

2014年4月，國土部與環保部在公布全國土壤污染調查公報的同時，列舉了污染土壤的三大危害。首先是土壤污染會對農產品產量和品質的影響，這既表現在作物減產、質量受損、經濟效益損失，更表現在“長期食用受污染的農產品可能嚴重危害身體健康”。

第二大危害是對人居環境安全的影響。住房、商用等建設用地土壤污染，可經口鼻攝入、皮膚接觸等多種方式危害人體健康，未經治理直接開發建設的污染場地還會對人群造成長期危害。

第三大危害是對生態環境安全的威脅。土壤污染不僅會使土壤的正常功能受損，還可能發生轉化遷移，繼而進入地表水、地下水和大氣環境，影響其他環境介質，威脅飲用水源。

多位專家提醒，在當前的中國，污染土壤對地下水和其他環境介質的威脅還沒有得到決策者和公眾的足夠重視。現有治理修復項目，罕見對地下水的配套治理修復。然而，與地表水不同，地下水自淨能力極低，一旦污染，修復更是艱難。

在美國，政府之所以對土壤污染的關注，很大程度上是因為其可能影響地下水安全。

在美國超級基金的污染場地清單上，仍有大量污染地塊閒置，這些地塊要麼受限於技術，要麼受限於經費，暫時未做修復。但是，對於可能污染地下水的污染地塊，即便暫不對土壤進行修復，也會先採取措施，切斷從土壤到地下水的污染途徑，並對地下水水質變化進行嚴格監控。

修復1畝地要花200年收入

在多位土壤學者看來，部委意見不統一併不奇怪，就連科學界也存在較大爭論。一派學者堅持認為，污染耕地必須修復，否則會繼續污染糧食，污染地下水、地表水，對環境和健康造成深遠影響。

但持修復主張的學者面臨兩大尷尬難題，一是修復的技術並不成熟，二是成本高昂到社會難以接受。

多位業內人士表示，目前在城市棕地修復上應用較為廣泛的物理修復和化學修複方法——如化學氧化、電動分離、土壤淋洗固化穩定化、熱處理等——均可應用到污染耕地修復。這些方法的特點是修復周期短、效果好，在短短幾個月的時間裡，即可完成修復，將耕地重新交付使用，但成本高昂。

修復周期相對較長、修復效率較低，但成本相對較低的生物和植物方法，是另一種選擇。

所謂植物修復，是指利用植物忍耐和累積環境中污染物的特性，通過植物的生長來清除土壤環境中的污染物的修複方法。這一方法在國內最典型的應用，是中科院地理科學與資源研究所環境修復中心主任陳同斌研究員領導的團隊，於2005年在廣西環江縣採用蜈蚣草等超富集植物對千畝污染土壤進行修復。這是目前中國乃至世界面積最大的土壤修復示範項目。

實現上述兩個方案的前提是，要麼有足夠充裕的修復資金，要麼有足夠長的修復時間。

土壤修復到底需要花多少錢？要用多長時間才能完成？每個地塊的情況各有不同，很難給出一致結論。但一些現成案例可供參考。

比如，倫敦2012年奧運會場土壤修復工程耗時兩年，造價2億英鎊，採用土壤清洗、生物修復、固化/穩定化等修複方法，共修復了66萬噸土壤，折合每立方米修復成本約3030英鎊。

修復周期也需要考慮。上述修複方式均意味着污染耕地需要閒置多年，甚至在數十年內不得耕種。上世紀七八十年代，日本富山縣政府曾採用“客土法”對被鎘污染的日本神通川流域約3700畝耕地進行修復。這一修復計划進行了30年，直至2010年才結束。國內報價顯示，“客土法”的單畝修復報價約為30萬元。

“中國不一定能接受客土法，沒有錢來做。台灣的經驗是用化學淋洗和土壤翻耕，但針對的是鋅、銅等對人體健康不會帶來很高效應的污染物。”在日本鹿兒島大學農學部攻讀博士期間對土壤污染控制與修復多有研究的廣東省生態環境與土壤研究所研究員陳能場說。

即便中國有足夠財力大規模推廣“客土法”，中科院寒區旱區環境與工程研究所南仁忠等研究者也認為，“客土法”所採用的表土剝離、原址填埋、客土覆蓋的工程方法，未將污染物從土壤中剝離或鈍化，存在二次污染隱患，最終依舊是治標不治本。

近年來，國內一些科研機構或土壤修復企業，陸續發布了一些新型修復技術，如礦物修復、微生物修復、電動力學與滲透反應格柵聯合技術等，一些機構也宣布應用上述技術已成功修復污染場地。

“總體來說，國內技術是比較缺的，產業鏈方面也不夠通暢，但不排除局部的某些技術是有希望的。不要普遍樂觀，但也不能普遍悲觀。”陳同斌認為，“環江模式”所使用的植物修複方法，在山東濟寧、雲南會澤、湖南郴州、廣東大寶山等地的推廣效果不錯，今後或許有大規模應用的潛力。

根據中國環境修復產業聯盟秘書長高勝達的估算，視耕地污染輕重不同，每畝修復成本在幾萬元至十幾萬元浮動，1畝產糧耕地每年的淨收益在500元左右。按每畝10萬元的修復成本計算，將透支這片耕地未來200年的收益，投入產出比極低。

阻斷更現實？

另一派觀點則認為，既然修復困難、成本高昂、耗時又長，污染耕地能不能不修復？

持此種觀點者不在少數。在“重金屬污染耕地可防可治，稻米鎘積累可控可調”的指導思想下，農業部於2014年初在湖南省長株潭地區啟動了耕地污染修復治理試點工作。

這一試點將污染耕地分為三類，輕度污染耕地劃分為達標生產區，採用“VIP”治理修復技術，即“低鎘品種（variety）+合理灌溉（irrigation）+調節酸度（pH）”，希望實現“在污染的土地上生產出合格的大米”。

中度污染耕地劃分為管控生產區，對作物的生長、種植、收購、儲存等進行封閉管理，以防止不達標作物流入市場；重度污染耕地劃分為作物替代種植區，改變種植結構，種植非直接食用、非口糧作物。

可明確的是，此次長株潭耕地污染修復治理試點方案中，除調節酸鹼度可算作土壤改良工作，整體方案基本未涉及對污染耕地的修復工作。

湖南省此次的做法，與中國疾病預防控制中心環境流行病與健康影響室尚琪研究員等環境健康學專家長期呼籲對鎘污染耕地進行食物鏈阻斷的觀點不謀而合。尚琪認為，只要實施有效的鎘阻斷措施，即阻止新的鎘米產生，切斷鎘污染進入人體的食物鏈通道，可將鎘米風險降至最小。

但另一些學者表示不能贊同僅食物鏈阻斷的辦法，陳同斌即是反對者。“老百姓和政府現在有種錯覺，認為農田污染了，可以不修復，只要不種吃的就沒問題。但這個理念是錯的。食物鏈阻斷並不能真正解決問題。即便不種吃的，污染還是沒有消失，依舊會有健康問題。”陳同斌說。

他舉例說，一項在湖南郴州某地砷污染事件發生後四年的跟蹤研究顯示，在事件後出生的幼兒，血液和頭髮中的砷含量依舊嚴重超標，而當地在污染事件後已變更水源，村民日常食用的食物從外地購入。

陳同斌也認為，污染修復的時間代價尚未納入決策考量。在資源有限的情況下，應當有的放矢，按照污染程度和污染內容，採用不同辦法進行修復。

陳同斌建議針對污染耕地的風險區劃設計修復治理規劃，“能管控的先管控，能修復的先修復，不能修復的進行風險管理。”

財新記者在湖南採訪時，湖南省當地一些接近政府的人士提出，中國的土壤污染標準和農作物食品標準過於嚴格，只要將標準稍稍放寬，土壤污染格局就會發生較大變化，污染情況不至於那麼觸目驚心。

但在湖南之外的多位土壤和環境健康專家看來，上述說法有些荒誕。“標準是按一套規範合理制定出來的，中國多數地方能做到，標準就是合理的。不能因為湖南一地就改標準。”一位受訪的環境健康專家說。

誰擔責，誰出錢

2011年起，國家財政在全國範圍內陸續支持了一系列污染耕地修複試點項目。2014年4月啟動的湖南長株潭地區污染耕地治理修複試點，更是創下一次性投資11.5億元的中央預算記錄。

數億畝的污染耕地治理修復規模，國家能否承擔得起，又是否應當由國家財政來承擔？

業界估計，中國未來土壤修復市場將達到萬億元的規模。如果單靠中央和地方財政來為土壤修復市場埋單，國力無法承擔。

針對歷史遺留污染場地，特別是工業危廢填埋場、露天化工廢物傾倒場地和回收利用拆解場地，美國自1980年起，通過《超級基金法》等一系列法律，逐漸搭建起污染場地管理框架。

根據《超級基金法》，污染者需要為場地修復行動付費。針對責任方，超級基金建立了嚴格、連帶和具有追溯力的法律責任。這意味着，不論潛在責任方是否實際參與或造成了場地污染，或污染行為在發生時是否違法，潛在責任方都需為場地污染負責。

當污染者暫時不明或資金無法立即到位時，超級基金由美國環境保護局先行支付修復費用，再通過訴訟等方式向責任方索回。所以，雖然超級基金看似由國家籌資來修復污染場地，其遵循的依舊是“污染者付費原則”。

早在2010年，世界銀行就在其發布的《中國污染場地的修復與再開發的現狀分析》中指出，中國在污染土地防治以及污染土地再開發方面的法律法規尚不完善，相關規範僅散見於一般性環境保護法規中，規定籠統，難以明確界定利益相關方之間的法律責任和義務。

污染者責任機制缺失的狀況至今仍未得到改變。財新記者獲悉，立法者目前有意在《土壤污染防治法》中明確“污染者付費原則”，但立法進程仍在進行之中。

現在的中國與30多年前的美國面臨着相似的問題。即便污染者付費原則被確定下來，許多“歷史遺留”的污染耕地已難尋責任方。許多早年的污染企業，要麼倒閉，要麼產權發生更迭，已很難追尋。這其中，又有不少已負債纍纍的老牌國有企業，追究污染責任與國家財政支付修復資金，更像是左口袋掏右口袋，責任難分。

“政府本來想親力親為解決好這些事情，但既當裁判員又當運動員，並沒能把行事規則建立起來。”高勝達說，這看起來像是政府在做工作，但實際上也是變相的不負責任，“如果政府不能建立起防火牆，不能解除未來繼續發生污染的可能性，繼續任由這些事情發生，政府只能一直兜底。”

政策雖不清晰，資本已經行動。根據此前發布的《全國土壤環境保護“十二五”規劃》，“十二五”期間，用於全國污染土壤修復的中央財政資金將達300億元。此後短短兩三年內，宣稱從事土壤修復業務的新企業如雨後春筍般出現。

多位研究者指出，土壤修復無疑需加大投資，但在頂層設計、商業模式、融資模式和工程技術路線規範不明確的情況下，光靠加大投資並不能解決問題。

“土壤污染嚴重，中央說要解決，公眾也盼望解決，但是怎麼解決？現在管理方式、修複方式等都缺乏經驗，政府、公眾、專家、市場等各方面都還沒準備好，就突然來了一場戰役。”高勝達說。

“這裡還有個風險，土壤污染光修復土不行，上游的污染源是否將繼續排污？如果污染源繼續排污，是不是要繼續修復？”他認為，當務之急是對污染耕地進行“新老劃斷”。對於歷史遺留污染，暫時找不到污染者的，可以借鑑“超級基金”，由國家掏錢進行修復；對於仍在排放的企業，國家應當設立更嚴格的排放、監管、驗收標準，嚴防新增污染。如果不能用嚴刑峻法規範現有生產企業的排污行為，威脅耕地健康的達摩克利斯之劍依舊高懸。

陳同斌等學者贊同“新老劃斷”觀點，認為這是當前現實可行的一條道路。

值得期待的是，3月18日，環保部常務會議審議並原則通過《土壤污染防治行動計劃》，該計劃目前已上報國務院，環保部稱年內可以向社會發布。

據當天的會議報道，計劃提出，依法推進土壤環境保護，堅決切斷各類土壤污染源，實施農用地分級管理和建設用地分類管控以及土壤修復工程。該計劃的目標是，到2020年，中國農用地土壤環境得到有效保護，土壤污染惡化趨勢得到遏制。