論中國公民身份管理機關的錯位

文章來源：民主中國  作者：陳樹慶

研究中國大陸國籍法改革，因為涉及公民的身份（戶籍、國籍）登記、證件發放機關為公安機關。用一個專門用來保障社會治安、對付刑事犯罪的警察機關來管理公民身份，既有異於中國自古以來歷朝歷代管理戶籍的傳統，也不同於世界其他國家的公民身份管理制度，使我有一種莫名其妙的公民權利和尊嚴被羞辱之感覺，認為現有的中國公民身份管理機關有嚴重的錯位問題。本文從現行“戶（籍）警（察）一體”的公民身份管理制度、中國歷史上的戶籍管理機關、世界其他國家或地區公民身份管理機關的簡介、“戶警一體”身份管理體制的弊端，公民身份管理制度的“他山之石”（美國、日本為例）、改革成民政部門管理公民身份的可行性分析六個方面展開，希望在理論和實踐上為中國公民的身份制度包括國籍法、戶籍制度的改革能夠起到一點拋磚引玉的作用。

一、具有中國特色的“戶警一體”戶籍管理體制

上世紀50年代中華人民共和國建立之初，一方面要防範和打擊國民黨等各種殘餘勢力及刑事犯罪，保衛新政權，公安部強烈要求實行嚴格的戶籍制度；另一方面，要安撫人心，獲得廣大民眾對新政權的擁護支持，不能激化中共政權與人民的敵對情緒，中共“新民主主義政權”宣傳說國民黨反動派蔣家王朝實行的是法西斯主義一黨專制、是一個警察國家，所以不便於自己用警察來直接管控人民包括管理民眾的戶籍，直到1955年國務院還繼續規定戶口工作由民政部門負責。

隨着新政權的江山日漸穩固，“民心”問題已經顯得不那麼有份量了，在1956年春，城鄉戶政就轉為公安機關統一主管，1958年初全國人大常委員會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，除“現役軍人的戶口登記，由軍事機關按照管理現役軍人的有關規定辦理”外，其他公民的戶籍管理根據該條例第三條規定“戶口登記工作，由各級公安機關主管”、第十五條對公民的遷徙自由規定了嚴格的審查制度：“公民在常住地市、縣範圍以外的城市暫住三日以上的，以暫住地的戶主或者本人在三日以內向戶口登記機關申報暫住登記，離開前申報註銷；暫住在旅店的，由旅店設置旅客登記簿隨時登記”。從此，在共產黨的“領導”下正式開始了“合法”的、幾乎是歷史上或全世界絕無僅有警察治民，一般將其稱之為“戶警一體”的戶籍管理體制，一直延續至今。

現行《中華人民共和國居民身份證法》第六條規定“居民身份證式樣由國務院公安部門制定。居民身份證由公安機關統一製作、發放”、第七條規定“公民應當自年滿十六周歲之日起三個月內，向常住戶口所在地的公安機關申請領取居民身份證。未滿十六周歲的公民，由監護人代為申請領取居民身份證”、第八條規定“居民身份證由居民常住戶口所在地的縣級人民政府公安機關簽發”、第九條規定“香港同胞、澳門同胞、台灣同胞遷入內地定居的，華僑回國定居的，以及外國人、無國籍人在中華人民共和國境內定居並被批准加入或者恢復中華人民共和國國籍的，在辦理常住戶口登記時，應當依照本法規定申請領取居民身份證”。現行《中華人民共和國國籍法》第十五條“受理國籍申請的機關，在國內為當地市、縣公安局，在國外為中國外交代表機關和領事機關”，第十六條“加入、退出和恢復中國國籍的申請，由中華人民共和國公安部審批。經批準的，由公安部發給證書”。

二、中國歷史上的戶籍管理機關

中國古代戶籍管理制度，按照每個人的家世出生及社會地位不同，基本上可分為四個等級：第一等是貴籍，一般以皇親國戚、功勳世家為籍，世卿世祿，比如清朝的八旗族裔由宗人府專管；第二等是官籍，一般歸吏部掌管，是一種官本位、有限向民間開放（比如漢朝的舉薦制、自隋代創設科舉制）的幹部人事制度；第三種是民籍，是國家對於廣大百姓的戶口管理，是國家徵收捐稅、兵源、勞役（攤丁納糧）的依據；第四種成為賤籍，包括妓子、戲子、奴僕等，商人在地位低的時候歸入賤籍，高的時候歸入民籍，少數人甚至還可以捐官進入官籍。其中，最重要的是民籍，不僅是國家的基本戶口管理制度，戶口簿也是民眾自身的重要身份證明材料，“閭里之中有爭訟，而以戶籍之版、土地之圖決之”，就是說打宮司要用戶口簿。

在原始社會，限於文字、記錄工具及社會分工的粗放，雖有戶籍管理之萌芽但在技術和管理上還無法付諸實施。人們用命定姓名來登記身份、確定世系，用特定的紋身和服飾來標誌身份，舉行聚眾慶典來宣告居民身份等有關情況的變化。據《史記卷二*夏本紀第二》記載，約公元前22世紀，舜命“皋陶作士以理民”，“作士以理民“可能算是中國最早的專職民政官員管理民政；禹“平水土，定九州，計民數”，“計民數”可能算是中國最早的人口統計，這都還不一定稱得上有正式的戶口管理。

從甲骨文記載可知，在商代已經有了人口登記制度，即稱之為“登人”或“登眾”（摘自：周自強：《中國經濟通史*先秦經濟卷》）。到了西周，據《周禮.司民》載：“司民掌登萬民之數，自生齒以上，皆登於版”。“版”即指登記萬民的賦役戶籍檔案，並由“司民”這一官職來專門掌管賦役戶籍檔案。

春秋戰國時期，各國普遍實行書社制度以便對戶口進行登記和管理，據《荀子.仲尼》載：“書社，謂以社之戶口，書於版圖”。秦代實行名籍制度，當時“四境之內，丈夫女子皆是名於上，生者着，死者削”，登記名籍的目的則是編定戶伍，商鞅變法中就有強化“為戶籍相伍”制度的內容。

秦統一後對戶籍檔案的管理更加完備，在中央政府設治粟內史主管全國的賦役戶籍檔案，郡設戶曹掾史，縣以下設嗇夫分別掌管賦役戶籍檔案，鄉以下由亭長、里正掌管賦役戶籍檔案。

漢初，中央由丞相掌管全國賦役戶籍檔案，後改為大司馬，東漢中央設戶曹掌管全國戶籍檔案。在地方，郡設戶曹吏，縣置戶曹椽吏主管賦役戶籍當案，鄉設嗇夫編制和管理賦役戶籍檔案。

魏晉南北朝時期雖然是一個戰亂分裂的時期，但仍非常注重對賦役戶籍檔案的管理，例如曹魏建立了戶籍和地籍兩種籍冊，還專設主管田戶、戶籍、地籍的官員“戶曹校”。

隋朝中央設度支部（後改為民部）主管全國的賦役戶籍檔案，自隋朝以降，唐、宋、元、明、清各朝，官制設立吏、戶（隋朝叫民部，唐朝因為要避諱李世民的“民”字，將民部改為戶部）、禮、兵、刑、工六部，中央都由戶部掌管全國賦役戶籍檔案。例如《明史*食貨志一》云：“太祖籍天下戶口，置戶帖戶籍，具書名、歲、居地。籍上戶部，帖給之民”。籍上戶部，類似今天公安戶籍機關的內冊；帖給之民，則類同於今日居民所持的戶口簿了。

至於地方戶籍管理：隋朝州設司戶曹掌管賦役戶籍檔案，縣以下由縣令直接掌管賦役戶籍檔案；唐朝州的長官州刺史必須親自掌管，並在州刺史之下設立司戶參軍輔助州刺史管理賦役戶籍檔案，縣的長官縣令也須親自掌管，並在縣令下設司戶輔助縣令管理賦役戶籍檔案；宋朝的賦役戶籍檔案種類比較多，但戶口登記和戶籍檔案的編制時間和辦法依然沿唐制；《元史.百官志》有相關記載：凡路府所治，置一司以掌城中民戶之事，州節度使兼管賦役戶籍檔案，縣則設縣尉主管賦役戶籍檔案；明朝在省設立布政司掌管一省的賦役戶籍檔案，其餘各級政府則由知州、知府、知縣親自掌管賦役戶籍檔案。清朝初期基本沿用了明朝的戶籍檔案管理機構。

至清末，我國各種體制受西方衝擊，認識到“憲政之進行無不以戶籍為依據，而戶籍法編訂又必由民法與習俗而成”。在參考東西各國之良規的基礎上，宣統元年（1909年3月18日）清政府頒布了中國第一部國籍法《大清國籍條例》，確定民政部為國籍的中央管理機關。宣統三年制定《戶籍法》明確地方由“戶籍吏”管理戶口，“戶籍吏，城鎮由董事會之總董兼允，鄉由鄉兼允，有區董之城鎮由區董兼允”。其中第一百零九條規定“凡入中國籍者，自民政部批准給照之日起，須於十日內呈報於戶籍吏”，雖然清政府從中央到地方已經初步建立了警察制度，雖然在執行警務中警察可以核查人們的身份證件，但警察機關與國民的國籍、戶籍等身份登記、入籍、出籍及證照發放顯然沒有直接的關係。

1929年的《中華民國國籍法》將國籍的中央管理機關確定為內政部，1931年12月12日中華民國政府正式頒布了《戶籍法》，其中第二條規定“戶籍之籍別，以縣市為單位”，第三條規定“戶籍及人事之登記，一縣之鄉鎮區域及市之坊區域，為其管轄區域”，第十條規定“每戶籍管轄區域設戶籍主任一人，戶籍員若干人，掌理戶籍及人事登記事務，於鄉鎮公所或坊公所內辦理之。戶籍主人由鄉長、鎮長或坊長兼任之”，第十三條“戶籍及人事登記事務，以鄉、鎮公所或坊公所所屬之線、市政府，為直接監督官署”，第十四條規定關於戶籍登記事項的統計季報及統計年報“......監督署接到前項報告後，應編造關於全縣、市之分類統計季報及統計年報各二分，呈送民政廳，由民政廳一份存查，一份轉呈內政部。......統計表格，由內政部定之”。也說明警察機關與民國公民的身份登記、證照發放也沒有直接的關係。

看來，中華人民共和國直接用警察來管理公民身份，至少從中國歷史上，的確是一個前無古人、後無來者的“制度創新”！

三、世界其他國家或地區的戶籍管理機關的簡介

在國外，公民的身份登記，一般叫做“民事登記”，因為“民事登記”作為一項最基本的社會管理制度，是其它社會制度的基礎和依據，關係重大，因此各國都十分重視“民事登記”。早在古希臘，公元前594年俊倫進行改革，第一項內容就是按地區而不再按親屬關係劃分“艦區”管理民眾，規定由“坊社”登記人口，“社長”保管冊籍；古羅馬帝國時期，戶籍制度較為完備，但當時以由“營造官”或“行省總督”為戶政官員；中世紀歐洲各國受神權影響較大，人口管理往往由教會負責，初生嬰兒的洗禮、死亡人口的葬禮均離不開教職人員，一方面體現神權的地位，另一方面也反映出教會在戶籍管理中的作用。比如瑞典，戶籍登記分為兩種：一種是在各教團的教士局進行登記；另一種是每省在各市政區的地方稅務事務局進行登記。

民事登記內容的詳盡狀況，各國不同：最簡單的例如阿根廷，只登記出生、婚姻、死亡三項主要內容。比較詳細的不僅有公民出生年月、性別、單雙胞胎等內容，有本人的婚姻狀況、納稅情況、簡歷（包括犯罪記錄）等，而且還包括其父母的職業、經濟收入、國籍、宗教信仰等相關內容。

世界各國的公民身份登記機關也各色各樣，比如法國，設立國民身份管理局，統率各級政府所設的身份吏負責日常工作；在瑞士，由“身份管理官”進行人口登記及管理，至今保存數百年前的戶籍資料；阿根廷由國家人口登記局進行戶籍登記；在蒙古，由各縣、市轄區、區人民代表大會執行委員會負責戶籍登記，並由“蒙古人民共和國政府及省、市人民代表大會執行委員會對戶籍登記實行領導和監督”，根據《蒙古國國籍法》蒙古國籍事務由蒙古國外國公民和國籍事務管理局掌管；在智利，由民事登記管理員管理戶籍；泰國的戶籍機關官員為“註冊官”；在印度，中央政府和各級政府委任各級負責出生、死亡登記管理員，建立戶口管理體制，中央官為“登記總監”，邦最高者為“邦首席登記官”；在挪威，全國設立一個中央人口登記署來管理戶口；在摩納哥，設戶籍主管官員管理戶籍等；日本戶籍機關官員為市、町、村長，根據《日本國籍法》日本國籍的取得和喪失由法務大臣掌管；在美國，戶籍管理機關為聯邦移民事務管理局及全國保健統計中心，但出生嬰兒則要報州政府登記。

即使在前社會主義國家，往往把戶口管理權給政務的執行機構，比如在波蘭，由民政局負責戶籍登記；在羅馬尼亞，由鄉、市區人民委員會執行委員會進行戶籍登記；在前蘇聯，在城市和區中心由區（市）勞動人民代表蘇維埃執行委員會戶籍科（處）辦理，在農村和鎮由村和鎮勞動人民代表蘇維埃執行委員會辦理。根據《拉脫維亞共和國國籍法》入籍化辦公室、法院可依法決定該國的國籍取得或喪失。

在我國港澳地區，香港特別行政區的戶籍管理主管機關為入境事務處，受政務司保安局領導和監督，不屬於警察序列。澳門特別行政區人口管理登記機關分別為出生登記局、死亡登記局，均隸屬於司法事務司，也不是警察機構。我國台灣地區現行《戶籍法》源於國民政府實行1931年制定的《戶籍法》，規定“每戶籍管理地區設戶籍主任一人，戶籍員若干人”。戶籍主任由鄉長、鎮長或坊長等擔任。戶籍員由鄉、鎮長或坊長指定所屬統治人員兼任之。1946年該法修訂補充：戶籍行政之主管機關在中央為內政部，在省為省政府，在縣為縣政府。1973年7月17日該法再次修正：戶籍登記以鄉、鎮為管轄區域。設戶政事務所屬鄉、鎮分所；台灣地區動員戡亂時期曾執行過一段時期“戶警一體”，戶政事務隸屬縣轄市、縣警察機關，但得經行政院批准，此規定在1982年重新修訂時被廢止，確定“戶警分立”體制至今。

綜觀世界各國和和地區，除中國大陸外，當今世界幾乎沒有哪個國家或地區實行警察機關管理公民身份的體制，也堪稱是一大“中國特色”。

四、“戶警一體”的公民身份管理體制的弊端

《中華人民共和國人民警察法》第二條規定“人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動。人民警察包括公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察”。《戶口登記條例》、《國籍法》、《身份證法》將公民的身份管理（戶政、國籍）職責交給公安機關掌管，支持者說能將“保護人民”與“打擊犯罪”目的更加有效的結合，而反對者會說實際結果恰恰是將管理對像“人民”與“罪犯”混為一體，或者說，其潛在意義是：全國人民個個生下來就有可能是罪犯，所以有必要戶警一體。兩種截然不同的評價，關鍵是看評價者是站在管理者（權力）的角度，還是站在人民（權利）的角度，誰的評價能起到主導地位，實質上就反映了是統治者壓制管控人民、還是人民享受秩序對尊嚴、自由和安全的保障這一社會管理模式的本質問題。

目前中國公民的戶籍、身份證、出入境證件管理都由公安機關負責，由於公安機關管理的事務過於廣泛，不利於其職權的行使。公安機關所負責的事務，涵蓋了國內安全保衛、經濟犯罪偵查、治安管理、邊防管理、刑事偵查、出入境管理、消防、警衛、公共信息網絡安全監察、監所管理、交通管理、禁毒等，還要對鐵道、交通、民航、森林公安局及走私犯罪等活動進行監管。結果，不僅警力不足成為困擾公安機關的長期問題，而且由於權力集中，公安機關也成為廣受批評的焦點。例如，朱海天先生在《淺析我國應廢止“戶警一體”體制》（《遼寧警專學報》2008年03期），從一個基層警察的經歷經驗、結合詳實的調查包括案例與深入的思考，將“戶警一體”體制的弊端歸納為：戶警一體體制缺少正常的理性基礎，實踐中也屢屢侵權；公安機關當初要求管理戶籍的動機，不符合行政權力合理有限原則；當前公安工作疲於應付戶籍工作，浪費了大量的警力；戶籍管理工作已成為“貼錢”工作，嚴重影響了公安機關警力保障；戶警一體對公安機關履行打擊犯罪職能的風險干預不容忽視（公安機關是暴力專政機關，而戶籍工作是服務性的，出現兩難）；戶籍工作成為公安機關腐敗的重災區；戶警一體在一定程度上有損我國國際形象等幾大方面。

本文筆者從眾多群體性事件警民衝突的微觀上來看，“戶警一體”制最大的弊端就是讓每一個遵紀守法的公民，受警察保護的感覺只能在特殊情況下可能發生（事實上公安機關受太多的雜務例如戶政等的干擾，不能專於治安警務，出警不及時、許多案件破不了，更不要說徇私舞弊以權謀私了，效率狀況並不樂觀），而受警察的控制、甚至刁難的感覺會出現在自己的生活、事業的方方面面、長年累月，不僅培育了政府與民間潛在的或爆發的對立情緒，而且也常常將警察推倒矛盾的焦點容易成為犧牲品、替罪羊。從社會發展的宏觀上來看，警察作為一個國家的暴力機器，“戶警一體”最大的弊端是“警察治民”嚴重挫傷了廣大民眾和平、理性、積極的公民權利意識，取而代之的是對暴力控制與壓制的恐懼或暴力反抗傾向，不僅妨礙了整個國家納入民主法治文明進程的世界潮流，還很有可能使整個社會陷入暴亂、血腥的深淵埋下了隱患，不僅對於廣大民眾、對於廣大警察、甚至對於當權者，“警察治民”繼續下去甚至還得到強化，都不會是個好兆頭。

可以說，我國目前的戶籍主管部門為各級公安機關，將公民作為國家或政權的防範與控制對像而設計，雖一定程度便於治安控制，但已經不適應國家實現公民權利本位的民主法治之社會發展趨勢，嚴重妨礙了惠及全體公民的權利保障機制之構建。

五、公民身份管理制度的“他山之石”

（一）美國公民的身份登記及證照

美國雖然沒有統一的機構和法律，卻同樣嚴密管理全體國民的身份事務。社會安全號是美國政府管理常住人口的法寶，在美國，任何一個美國公民或在美長期居留的外國人，都必須擁有一個社會安全號，號碼惟一且終生不變，類似中國的身份證號。但每個人並不會有一個像身份證一樣的卡片帶在身上，只需要在腦子裡記住這個9位號碼。社會安全號在防止商業欺詐、維持市場秩序方面也有一定作用。美國商界很少有人敢製造、銷售假冒偽劣商品或搞欺詐活動，這不僅是美國商人的職業道德問題，更由於社會安全號制度使得任何人如果留下污點，今後將得不到別人信任，也找不到生意夥伴。

因為實行“戶口登記”美國法律通不過，美國法律認為這樣侵犯人權，故只進行公民出生、死亡登記，有人稱之為“出生死亡登記大綱”。平時美國公民持有護照或社會保障號，可以自由遷移、移民進行旅遊和工作。但公民遷移和移居到某地，其生活狀態必須符合該城市衛生及相關法律規定，如有一定的住房面積，有穩定的收入能呆在該地。否則，有關部門將出面予以法律制裁，用這種方法維護一個城市的和諧和發展。

因為駕照或信用卡的磁條內都存儲了個人基本信息，駕照、信用卡和社會安全號扮演了身份證的角色。比如，你在用信用卡購物時，商店通常會讓你出示一張帶照片的證件，來證明信用卡不是盜用別人的，這個時候駕照就派上了用場。如果你碰巧沒考下駕照，可以向駕照發放部門申請一張不能用來開車的證件，上面印有照片，同樣可以在某些場合用來證明自己的身份。除了駕照之外，信用卡也常常可以扮演身份證角色。如今，越來越多的美國金融機構在發放信用卡時，也會把持卡人的照片印在卡上，這不僅可以防止信用卡丟失後被盜用，還使得信用卡可以更好地用作身份證。駕照和信用卡儘管擁有驗明正身的功能，但要想申請到它們必須先從社會安全局申請到一個社會安全號。

在美國出生或父母一方為美國公民的出生證明就是美國公民的固有國籍證明；外國人歸化美國，符合條件的，得向移民局提出入籍申請，獲准者正式取得由美國政府批準的書面證明文件，也就是俗稱的“公民紙”也有人稱之為“美國公民證”。辦理美國國籍、永久居留權等事宜的政府機構是美國司法部移民局，2003年3月1日被納入國土安全部，分為（公民與移民服務局）、（海關及邊界保護局）以及（移民及海關執法局)等3個機構。新成立的機構除在正式名稱上有所變更外，各地方辦事處及所有原來移民局辦理的事宜，都不會出現大幅度更改。美國建國後，除了國務院發行護照外，各個州、市甚至公證處都可以發行護照，這些早期發行的護照，版式各異、大小不同，引起各國入境管理機構的困惑。1856年國會立法規定只有國務院才是唯一有權發行護照的機構後，結束了護照“政出多門”的歷史。基於完善可靠的公民信用體制，不但有效降低了社會管理成本及經濟活動的“交易成本”，也給美國人民的日常生活帶來了很大的便利，美國公民可到法院、郵局或所指定的護照服務處申請取得護照。

（二）日本的身份登記及證件

日本公民的戶籍，在登記內容上主要反映作為國民的“公共性身份”和家庭（親族）關係的“私人性身份”兩個方面，很好地起到了戶籍的登記身份和公證作用。

日本的戶籍制度，有如下特點：

第一、日本的戶籍採用的是“依人編制”式，即在每個國民出生後立即為其設立登記卡，將其從出生到死亡的每一次重要的有關身份事項及事件都順次地記載下來。

日本的戶籍屬變動性登記式，日本是一個人口遷徙自由的國家，實行的是“戶口隨人走”的制度，其國民在哪裡居住和工作由自己選擇，選擇哪裡就自然成了哪裡的常住居民，享受當地所有的福利。但有一點遷徙者是必須做的，就是在一個月內國民自己向登記事務掌管者（市、街、村長）提出有關的登記申請書，登記時居住地點填得很細，工作人員問清地點之後，甚至會把建築物的平面圖拿出來核對，掌管者將其申請內容轉記於登記註冊卡上，之後，原來的戶籍材料就會自然變更。同時，申請人必須在一周內向有關部門提出申請，然後更新國民健康保險證和駕照。當然，也可以不申請，但一旦需要看病報銷或出交通事故時，那有關部門會按相關法規鐵面無私秉公辦理。

第二、日本的戶籍是“家庭卡片”式，即在每個人的卡片（與公民個人持有文本“住民票”相對應）上記載此人的姓名、出生年月日、性別、家庭成員、與戶主的關係等。通過這樣的卡片，任何國民的夫婦關係、父母關係、子女間的關係等有關“私人性身份”都一目了然，孩子在20歲的法定成人之前，無權獨立設立自己的戶籍，一旦成人，完全自由。

第三、有嚴格的戶籍登錄製度作後盾，是日本社會治安良好的一個主要原因，不僅使日本人口流動有序進行，不會發生失控現象，人們遷移並非居無定所的盲流，往往是安頓下來之後，選擇適合自己的職業，並很快融入新的城市，最終實現安居樂業；而且可以加強日本行政當局和居民的協調，行政當局根據地址容易找到本人，通過加強聯絡讓居民增強歸屬意識，在享受當地各種優惠的同時，注意遵守當地的行政措施和法令；此外，一旦發生案件，也很容易查到線索，保障了社會治安狀況:發案率低，警察破案率高。

六、公民身份登記、發證由民政部門統一掌管的可行性分析

我國的“戶警一體”公民身份管理體制存在諸多問題，確實到了非改不可的時候了。筆者認為，中國公民身份的登記、發證應該恢復到由民政部門統一掌管，建議將戶籍管理機構從公安部門撤銷，相關機構、人員、資料全部併入民政部門，更為合理與可行。理由如下：

（一）該項改革，體現在任何公民的人身自由及其他各項權利，非因涉嫌或涉及公安管轄的違法或犯罪活動範圍，不受任何暴力機關的管制與監控，讓戶籍成為保障人們私權的載體，而不再是束縛人身的繩索，擺正了作為國家主人的公民與作為社會治安服務機關的公安部門之間的關係。

由於民政部門的公益性、服務性，讓其管理戶口，社會認同度高，易開展工作。即使在身份管理工作中有一些差錯，老百姓不會像對公安機關那樣憤怒，並進而影響政府形象，社會影響也要小一些。另外，由於民政部門與公安機關職能、理念均不同，因此民政部門在實施中不會像公安機關那樣走極端，總是想着怎麼控制與強化控制，而是以服務理念為優先，強調公益服務，輕易不會造成對人權的侵犯，也不會像公安機關管理戶籍那樣，去極力限制公民的遷徙自由。

（二）統一由民政部門管理公民的身份登記、證件發放，機構改革難度小。首先，在中國自古封建王朝，就有“民部（戶部）”管理戶籍的傳統，民國時期就也由民政部門掌管全國的戶籍、國籍。中華人民共和國成立後也曾實行過民政部門管理戶籍的嘗試，有一定歷史經驗，例如1955年《關於建立經常性戶口登記制度的指示》中明確規定：全國戶政管理由內務部和縣級以上人民委員會民政部門主管。目前，我國從中央到縣級政府，均設有民政部門，基層鄉鎮政府設民政助理，一直在從事民政工作，組織機構健全。中國的民政部門負責優撫安置、救災救濟、社會福利和其他社會事務，比較符合戶政管理與身份證管理的屬性，便於開展此項工作。

（三）集中戶籍資源由民政部門統一管理，達精簡機構、降低戶籍管理行政成本、提高行政效率之目的。我國目前各級公安機關與民政部門，都有一套機構、人員、資料管理公民的身份材料，前者側重於公民的出生地、性別、年齡、住所地、有無犯罪記錄等基本信息，後者側重於公民的婚姻登記、社會保障狀況，兩者間重複登記的內容浪費了行政資源。戶籍管理以及公民身份證管理無需通常的警察技能，而需要對入籍、出入境方面具有專門知識，如果將戶籍、公民身份證（包括護照）管理劃歸民政部門機構，既能夠解除公安機關的負擔，也可以將國家對公安機關的預算用於更加專業化的警察事務方面，還可以減少公安機關在戶籍管理方面存在的腐敗現象。

民政部門的個人身份信息集中管理，資料更加全面，有關執法或司法機構可以依法程序查詢檢索，不僅不會影響辦案、辦事效率，反而更加有利於各部門的相互協調或監督制衡，有利於正面的統一行動避免否面性的扯皮推卸，有力地支持了各方面的社會管理。公安機關就案件需要可以針對性地查詢並要求民政部門提供必要的公民身份信息外，也可以學習英、美、法等國和我國香港地區的做法，由公安機關建立犯罪人員資料庫，同時限定嚴格的保密規定、查閱使用規定，在保障人權的同時又能最大有利於維護公共安全秩序，打擊犯罪。

當然，如果條件成熟，建議將專門管理國家公職人員個人檔案的人事部門，將有關個人經歷等身份信息，參照商業保險精算的方式，結合崗位權重與工作年限以積分制的形式計算社會保險個人係數（即個人差別部份），歸口民政部統一管理。有利於精簡國家各級人事機構的事務，使之集中精力於公務人員的考試、考勤考績、選拔與任免。有利於推動國家公務人事制度的的改革，將僵化封閉的官本位制度改革成靈活、開放、穩定、廉潔高效的現代公務員體制。

（四）統一由民政部門管理公民戶籍資料，與多數國家管理體制相同或相似，便於交流和借鑑。考察世界各國的戶政，雖五花八門，有民政部門管理、政府設專職戶政吏管理、宗教組織管理、入境事務管理局管理、移民事務管理局管理、各地區行政長官管理等等形式，但沒有一國是由警察機關管理公民身份戶籍的。民政部門實際上承擔相當於其他國家內政部包含公民身份登記、社會保障、人口普查的功能，和世界接軌有利於中國的對外改革開放，統一口徑便捷了公民或其他相關人對身份材料的查詢、證明程序並節省了辦事成本。例如公民申辦護照進出國境對公民相關權利義務的影響，統一於民政部門的身份管理有利於避免脫節。

（五）有利於構建普遍性與地方性有機結合的社會保障體系的建立，將來公民之社會安全保障制度，包含失業救濟、最低生活保障、養老、醫療、教育等內容，必由兩部份構成，其基本部份平等、普遍地保障到每一個中國公民，由國家（中央政府或可能稱聯邦政府）提供制度保障與財政支持，其差別部份則根據公民實際住所地的經濟發展狀態、公民的服役、納稅與社會保險個人支付部份的繳納情況，由各地方政府進行統籌、登記、制度保障與財政支持並協調各地區間的轉移支付。而此種社保體系的建立，加上在國籍、綠卡、戶口、檔案、編制以及相關附加的社保等待遇上，由民政部門統一構建公民的信息與管理平台，無論從程序的效率還是實現的效果看，肯定優於多部門分散管理個人信息，也有利於打破人才流動的制度性障礙，減小對市場經濟的阻礙。

20世紀以來，隨着法治觀念深入人心，許多國家都經歷了一場由“警察國家”向“社會法治國家”的轉變。作為以“和平、理性、公開、法治”為行動準則，“捍衛人權、實現中國民主法治進程”為宗旨的中國民主黨成員之一，筆者希望本文淺見，能讓政府與公民之間的關係，在中國公民的身份管理制度上，從“權力本位”的管制與服從，轉向“權利本位”的服務與監督，能起到一點應有的推動之力。

陳樹慶
2012年2月12日完稿於中國杭州